7 Endringer i utlendingsloven
7.1 Forslagene i høringsnotatet
Særreaksjonen utholdes fordi det anses nødvendig for å verne samfunnet mot fare for at domfelte på ny skal begå en alvorlig straffbar handling. Reaksjonen er idømt i Norge og etter norsk rett, og en naturlig forståelse av lovens ordlyd tilsier at det først og fremst er trusselen mot det norske samfunnet som er avgjørende. Ved utvisning skal imidlertid også sikkerheten i det samfunnet vedkommende skal utvises til, hensyntas. Slike saker kompliseres ytterligere av at dem dette gjelder, er personer som trenger et psykiatrisk helsetilbud og som nå mottar dette i Norge. Å avbryte behandlingen for å sende dem ut av landet, kan forverre situasjonen.
Hensynet til den domfeltes helse samt til det samfunnet som domfelte skal utvises til, vil i en del tilfeller bety at en viss behandlingstid i Norge er påkrevd. Også praksis fra EMD forutsetter at myndighetene har en viss oversikt over domfeltes behov og muligheter for å få dekket disse i den staten det er aktuelt å utvise vedkommende til, både hva gjelder nettverk og medisinsk behandling. Utsendelse forutsetter at vedkommende er helsemessig i stand til å kunne transporteres ut, og at vedkommende kan uttransporteres til sitt hjemland i henhold til utlendingslovens bestemmelser og gjeldende menneskerettsforpliktelser. Dette vil være i tråd med gjeldende praksis ved hjemsending/uttransportering av utlendinger.
Internasjonale forpliktelser knesetter minimumskrav til forholdene i den staten det er aktuelt å utvise vedkommende til. Norske myndigheter er imidlertid ikke forpliktet til å legge seg på denne linjen. Det springende punktet er hvilken praksis som er ønskelig innenfor disse rammene.
I høringsnotatet uttalte departementet følgende om betydningen av en dårligere standard i den staten vedkommende skal uttransporteres til (punkt 6.2 side 22–23):
«Et syn kan være at det er urimelig at et rikt land som Norge skal returnere syke og farlige personer til fattigere land. Praksis fra EMD er imidlertid klar på at konvensjonsstatene ikke har plikt til å beholde og behandle denne gruppen gitt at visse grunnleggende vilkår for retur er oppfylt. Den motsatte løsningen, opphold i Norge til reaksjonen opphører, vil kunne oppfattes som en urimelig favorisering av dem dette gjelder. Returnerbare som er psykisk syke men som ikke har begått en straffbar handling, skal returneres. Psykisk syke i det aktuelle landet må også avfinne seg med det tilbudet som er der.
[…]
Det kan etter dette fremstå som et rimelig utgangspunkt at ethvert samfunn må ta hånd om sine psykisk syke personer. Det er neppe et alternativ for Norge å legge til grunn at retur kun skal kunne skje til stater som har et helsevesen som holder en tilnærmet like høy standard som det norske. Samtidig synes det klart at noen stater har et så dårlig helsetilbud at det ikke er adgang til å returnere alvorlig syke personer dit.
Samfunnet vedkommende skal returneres til, har i utgangspunktet det samme behovet for beskyttelse som det norske samfunnet. På den annen side synes det naturlig at mottaksstaten må ta hånd om denne personen slik de må ta ansvar for andre psykisk syke som begår lovbrudd der.»
Slik departementet så det, var det heller ingen varig løsning å beholde denne gruppen i Norge:
«Å beholde utviste utlendinger i Norge, er ikke alltid det beste alternativet for denne gruppen. For den enkelte er det på sikt uutholdelig å bli sittende i en institusjon når man egentlig er frisk nok til å bli overført til den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Idet disse ikke skal tilbakeføres til det norske samfunnet, er imidlertid ikke en særskilt ordning om overføring til en kommune noe alternativ.»
Vurderingen av om en særreaksjonsdømt utlending skal utvises, forutsetter en grundig gjennomgåelse av relevant informasjon. Hvordan tvungent psykisk helsevern gjennomføres, avgjøres av den faglig ansvarlige, jf. psykisk helsevernloven § 5-3 annet ledd:
«Den faglig ansvarlige bestemmer deretter hvordan det tvungne psykiske helsevernet til enhver tid skal gjennomføres. Ved avgjørelsen skal det legges vekt på hensynet til behandling av den domfelte, og særlig på behovet for å beskytte samfunnet mot faren for nye alvorlige lovbrudd.»
Grunnet den ansvarliges sentrale rolle og kjennskap til domfelte, bør det kreves at det innhentes en uttalelse fra vedkommende før utsendelse foretas.
Det ble redegjort slik for forholdet mellom helsemyndighetene og påtalemyndigheten i høringsnotatet punkt 6.2 side 24:
«Idet tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg er strafferettslige særreaksjoner som oppheves ved påtalemyndighetens beslutning, jf. straffeloven § 39 b fjerde ledd, bør også påtalemyndighetens syn innhentes før utsendelse foretas. Påtalemyndigheten bør gis anledning til å uttale seg om utvisningssaken i lys av uttalelsen fra den faglig ansvarlige for særreaksjonen. Å sette som vilkår at den domfelte skal underkastes en rettspsykiatrisk undersøkelse synes derimot unødvendig og ikke i samsvar med lovens system, jf. straffeprosessloven § 165.
Det foreslås på denne bakgrunn et nytt annet ledd i utlendingsloven § 72 om saksbehandlingen ved utvisning av særreaksjonsdømte utlendinger.»
7.2 Høringsinstansenes syn
Det nasjonale statsadvokatembetet, Oslo statsadvokatembeter og Riksadvokaten støtter at utvisningsvedtaket gis forrang og at dette nå blir rettslig avklart. Vedtaket om utvisning bør imidlertid ikke treffes før påtalemyndigheten har avgitt uttalelse.
Også UDI er positiv og peker på at lovforslaget langt på vei er en tydeliggjøring av eksisterende rutiner. Det hører imidlertid etter deres syn bedre sammen med de andre saksbehandlingsreglene i utlendingsforskriften. Samtidig peker de på enkelte uklarheter:
«Det fremgår av lovforslaget at det skal innhentes uttalelse ‘om gjennomføringen av særreaksjonen og faren for nye lovbrudd’. Det er litt uklart hva som ligger i dette og om det er noe annet enn de erklæringer som innhentes i dag om diagnose, prognoser og nødvendig behandlingsoppfølgning i fremtiden. Er det for eksempel meningen at den faglig ansvarlige skal uttale seg om hvorvidt særreaksjonen bør opphøre?
Det fremstår også som uklart hva påtalemyndigheten skal uttale seg om og på hvilken måte uttalelsene vil være relevante for UDI. Skal for eksempel uttalelsene vektlegges ved vurdering av om det skal fattes vedtak om utvisning?»
UDI peker dessuten på muligheten for å stille en sak i bero i påvente av endringer i situasjonen dersom utlendingsloven § 73 er til hinder for retur på vurderingstidspunktet, jf. utlendingsforskriften § 14-3 femte ledd. De mener det kan være behov for en lignende hjemmel for å berostille en utvisningssak der de på vurderingstidspunktet konkluderer med at det er uforholdsmessig å utvise utlendingen på grunn av vedkommendes helsesituasjon, sett opp mot behandlingssituasjonen i hjemlandet. Således vil UDI ha mulighet til senere å treffe utvisningsvedtak ved opphør av særreaksjonen eller dersom forholdene i hjemlandet har endret seg.
Helsedirektoratet, Advokatforeningen, Helse Bergen HF, Helse Stavanger HF,Norsk Psykologforening, Trondheim kommune og UNIO understreker viktigheten av at det gjøres en grundig vurdering av saken før det treffes et utvisningsvedtak. Helse Bergen HF forteller om en overføringssak til Litauen i desember 2013 som grunnet godt samarbeid med statsadvokaten og politiet i Norge samt det aktuelle sykehuset i Litauen, etter deres vurdering gikk fint. Det hører med til historien at den domfelte ønsket å komme hjem og samarbeidet om overføringen.
Helsedirektoratet foreslår at det gis nærmere retningslinjer for utformingen av en uttalelse fra den faglig ansvarlige, eventuelt at helsepersonelloven § 15 om krav til attester, erklæringer o.l. blir gitt tilsvarende anvendelse.
Helse Stavanger HF er bekymret for at endringene fører til en «praksis hvor mennesker med alvorlig sinnslidelse kombinert med voldsproblematikk blir sendt til land hvor de ikke vil få den behandlingen de har behov for. Manglende behandling og oppfølging av denne gruppen pasienter kan potensielt få alvorlige følger.»
Den norske legeforening støtter betraktningene knyttet til dagens utfordring med at denne gruppen særreaksjonsdømte blir værende i institusjon lenger enn nødvendig. De fremholder imidlertid at dette samtidig belyser et generelt problem i organiseringen:
«Det har lenge vært en betydelig utfordring at institusjoner ikke ønsker å ta imot en utilregnelig lovbryter som er ferdigbehandlet på ett nivå i helsetjenesten. En hensiktsmessig overføring mellom regioner hindres av ansvarsfraskrivelse og samhandlingsutfordringer. En koordineringsenhet bør her ha tilstrekkelig autonomi og habilitet til å kunne pålegge plassering ved hensiktsmessig behandlingsnivå/institusjon.»
Norsk psykiatrisk forening støtter dette synspunktet fra Den norske legeforening og legger til at en koordineringsenhet også bør ha tilstrekkelig medisinsk/psykiatrisk kompetanse.
Advokatforeningen mener det bør legges opp til at den særreaksjonsdømte blir hørt og i den forbindelse få rett til fritt rettsråd både i utlendingssaken og under effektueringen av et utvisningsvedtak. De foreslår at rett til fritt rettsråd kan reguleres i utlendingsloven § 92.
Politiets utlendingsenhet peker på at utlendingsinternatet på Trandum neppe er egnet for opphold av særreaksjonsdømte utlendinger som skal uttransporteres. Vurdering av om identitet er tilstrekkelig avklart for å få til en utsendelse må derfor sikres gjennomført mens utlendingen fortsatt er undergitt særreaksjonen.
Utlendingsnemnda uttaler at dersom ordningen også skal gjelde for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen mv. (EØS/EFTA-borgere), tilsier hensynet til klarhet at dette reguleres i utvisningsbestemmelsene i utlendingsloven kapittel 13 om særskilte regler for EØS-borgere mv., for eksempel ved at det i § 124 inntas et tilsvarende ledd som forslaget til nytt annet ledd i § 72. Utlendingsnemnda har videre følgende merknad knyttet til saksbehandlingen:
«Videre begrenser forslaget til § 72 nytt annet ledd etter sin ordlyd ikke plikten til å innhente uttalelse kun til saksforberedelsen før vedtak i første instans, og høringsnotatet […] sier ikke noe om dette. I en eventuell klagebehandling vil det uansett kunne være behov for oppdaterte opplysninger om gjennomføringen av særreaksjonen og faren for nye alvorlige lovbrudd. Selv om UNE erfaringsvis mottar få slike saker, kan innholdet i plikten til å innhente uttalelse om slike forhold eventuelt klargjøres.»
Utlendingsnemnda illustrerer utfordringer i krysningspunktet mellom utlendingsretten og helseretten ved følgende eksempel:
«Utlendingen saken gjaldt var her ilagt tvungent psykisk helsevern, men hadde ingen oppholdstillatelse i riket og dermed ikke rett til mer tilrettelagt behandling (for å kunne bli friskere). UNE opprettholdt UDIs avslag på søknaden om oppholdstillatelse under henvisning til lovens § 59 første ledd, jf. særreaksjonen. Videre viste UNE til at han var vernet mot utsendelse etter lovens § 73 (utvisningssak berostilt av UDI), men ikke ville måtte forlate Norge på grunn av avslaget da dommen på tvungent psykisk helsevern fortsatt var gjeldende. En uvanlig sak, hvor § 73 uansett var til hinder for utsendelse, men som likevel illustrerer gjenstående utfordringer vedrørende særreaksjonsdømte selv om forslagene denne høringen gjelder vedtas.»
De utfordringer som denne situasjonsbeskrivelsen fra Utlendingsnemnda viser, deles av Sørlandet sykehus HF.
Norsk Psykologforening støtter forslaget om at den faglig ansvarlige psykolog- eller legespesialist for det tvungne vernet redegjør for pasientens helsetilstand ved spørsmål om utsendelse. Etter deres syn er spesialisten den fagpersonen med best kjennskap til pasientens behandlingsbehov og derfor best egnet til å uttale seg om dette. Helse Bergen HF mener avgivelse av slike erklæringer er uproblematisk og viser til at sikkerhetsavdelingene er pålagt å avgi statusrapporter til påtalemyndigheter en gang i året på alle særreaksjonsdømte pasienter.
Den norske legeforening er kritisk til at det skal innhentes en uttalelse fra den faglig ansvarlige og foreslår i stedet en ekstern sakkyndig:
«Vi ser at vedkommende har en tilknytning og kjennskap til pasienten som gjør ham/henne særlig egnet til å vurdere helsetilstanden i forbindelse med et utvisningsvedtak. Imidlertid mener vi at hensynet til behandlingsrelasjonen og tillitsforholdet mellom lege- og pasient i denne sammenheng må veie tyngre. Etter vår vurdering vil oppgaven den faglig ansvarlige her blir tildelt gå utover lege- pasient relasjonen på en uheldig måte, slik at alternativer må vurderes nærmere i forbindelse med en lovendring.
Vi mener det bør sees på muligheten for at en ekstern sakkyndig foretar denne vurderingen. Det bør i den forbindelse utformes klare retningslinjer for hvilke kvalifikasjoner som kreves for å foreta en slik vurdering og et klart mandat for vedkommende konkret skal vurdere. Etter vår vurdering bør kvalifikasjonskravet minimum tilsvare kravet til faglig ansvarlig i psykisk helsevernloven § 1-4.»
Regional sikkerhetsavdeling Brøset deler det syn at behovet for en uavhengig vurdering tilsier at vurderingen bør foretas av en ekstern sakkyndig. Det gjør også Norsk psykiatrisk forening som tilføyer at den ekstern sakkyndige bør oppnevnes av domstol etter forslag fra påtalemyndigheten.
Den rettsmedisinske kommisjon bemerker at deres erfaring tilsier at den domfelte bør underkastes en rettspsykiatrisk undersøkelse. De uttaler videre:
«[R]rettsoppnevnte sakkyndige kan ha en annen vurdering enn den faglige ansvarlige i denne type saker. En erklæring fra en rettsoppnevnt sakkyndig sendes i tillegg [Den rettsmedisinske kommisjon] for kvalitetskontroll. Kommisjonen er følgelig av den oppfatning at oppnevning av sakkyndig kan være en viktig rettssikkerhetsgaranti for den domfelte da dette øker muligheten for likebehandling. Spesielt ved spørsmål om opphør av særreaksjon og mulig etablering av et alternativt sivilrettslig tilbud anses en ekstern vurdering ved sakkyndig som viktig. Ved spørsmål om utvisning vil særlig hensynet til den dømtes rettssikkerhet ytterligere tale for at det også i disse tilfellene oppnevnes rettspsykiatrisk sakkyndig.»
Også Amnesty International mener at en rettspsykiatrisk undersøkelse bør ligge til grunn for vurderingen av om den domfelte kan uttransporteres. De setter videre spørsmålstegn ved hvordan Utlendingsdirektoratet vil kunne foreta en vurdering av om utvisningen er i tråd med internasjonale menneskerettigheter og forholdsmessighetsvurderingen dersom de ikke er kjent med hvilke helsetilbud som venter den domfelte i den staten vedkommende skal utvises til.
7.3 Departementets vurdering
Departementets utgangspunkt er at saker om utvisning av personer som gjennomfører en strafferettslig særreaksjon, følger de alminnelige reglene i utlendingsregelverket. Det innebærer bl.a. at det i nødvendig utstrekning skal innhentes informasjon om forholdene i det landet utlendingen skal utvises til. Eventuell rett til fritt rettsråd skal følge de alminnelige regler som gjelder i utlendingssaker. Det foreslås ingen ytterligere rett til fritt rettsråd i disse sakene.
Lovforslaget er i så måte et tillegg tuftet på behovet for visse særskilte saksbehandlingsrutiner i disse sakene. I likhet med særbestemmelsen som foreslås nedfelt i straffeloven § 39 b nytt femte ledd, bør også en generell saksbehandlingsregel lovfestes, jf. forslag til utlendingsloven § 72 nytt annet ledd. Bestemmelsen skal gjelde både ved saksforberedelse før vedtak og ved klagebehandling. Departementet er for øvrig enig i at en tilsvarende regel også bør gjelde for EØS/EFTA-borgere og foreslår således en likelydende endring i utlendingsloven § 124, se nytt fjerde ledd. Lovfesting tydeliggjør hovedlinjene for behandlingen av slike saker. Eventuelle utfyllende regler om utvisningsvedtak overfor denne gruppen hører naturlig hjemme i forskrifts form. Det vises til forskriftshjemmelen i § 72 annet ledd som blir nytt tredje ledd og i § 124 fjerde ledd som blir nytt femte ledd.
Departementet opprettholder forslaget om at det skal innhentes en uttalelse fra den faglig ansvarlige for særreaksjonen. Uttalelsen skal dekke utlendingsmyndighetenes behov for en oppdatert helsemessig vurdering av domfelte for å bedømme om vilkårene for gjennomføring av utvisningsvedtaket er oppfylt. Den faglig ansvarlige er den nærmeste til å foreta vurderingen. De hensyn som i en straffesak tilsier at en ekstern sakkyndig skal vurdere domfeltes helsetilstand, gjør seg ikke i samme grad gjeldende i forbindelse med gjennomføringen av et utvisningsvedtak.
Den faglig ansvarlige vil være omfattet av helsepersonellovens krav til personell i helse- og omsorgstjenesten, herunder § 15 om utforming av attester, erklæringer o.l. For øvrig stiller departementet seg positiv til at det etter behov utarbeides ytterligere retningslinjer for uttalelser fra den faglig ansvarlige til bruk i slike saker. Det vil både være nyttig for den faglig ansvarlige og sikre at vurderingene inneholder informasjon som utlendingsmyndighetene trenger når de skal treffe et vedtak i utvisningssaken.
Et særskilt aspekt ved utvisning av disse personene er særreaksjonsdommen og den samfunnsfaren fortsatt opprettholdelse av dommen er tuftet på. Påtalemyndighetens uttalelse er sentral idet den vil ha inngående kjennskap til straffesaken, herunder farevurderingen som ligger til grunn for dommen. Det er derfor av stor betydning at påtalemyndigheten får anledning til å uttale seg. På den annen side er det ikke gitt at det vil være uforsvarlig å treffe et vedtak om utvisning av en særreaksjonsdømt uten at påtalemyndighetens uttalelse foreligger. Departementet velger derfor å begrense regelen til et pålegg til utlendingsmyndighetene om å rette en anmodning til påtalemyndigheten om en uttalelse. Av bestemmelsen kan det ikke utledes en plikt for påtalemyndigheten til å uttale seg for at et utvisningsvedtak kan fattes, ei heller for utlendingsmyndigheten til å vente med å treffe et vedtak om utvisning til påtalemyndighetens uttalelse foreligger.