8 Endringer i straffeloven

8.1 Forslagene i høringsnotatet

Det foreligger enkelte internasjonale avtaler som åpner for overføring til fortsatt tvangsbehandling i en annen stat. I praksis har imidlertid overføring av særreaksjonsdømte i henhold til avtalene vist seg å være komplisert. Dette arbeidet skal fortsette og er ideelt sett den beste løsningen. I dag synes imidlertid det eneste praktiske alternativet for å få gjennomført utvisning av særreksjonsdømte, at behandlingen avsluttes i Norge ved uttransportering. Eventuelle innvendinger mot at den domfelte slipper «fri» før tiden, passer ikke helt for dem som gjennomfører en strafferettslig særreaksjon, jf. høringsnotatet punkt 6.3 side 24–25):

«Det kan hevdes at det er urimelig sett i forhold til andre særreaksjonsdømte. De må utholde fortsatt tvangsbehandling mens returnerbare utlendinger slippes ut. Mot en førtidig avslutning av den strafferettslige reaksjonen for å muliggjøre utsendelse kan det også anføres at det ikke fullt ut ivaretar samfunnets, fornærmedes og andre skadelidtes behov for gjennomføring av en strafferettslig reaksjon mot domfelte. Et resonnement om slik forskjellsbehandling synes imidlertid å være tuftet på en ikke helt treffende sammenligning av særreaksjonen med soning av fengselsstraff. Siktemålet med særreaksjonen er å beskytte samfunnet gjennom å behandle den domfelte slik at gjentakelsesfare ikke lenger foreligger. Utsendelse er også et tiltak for å beskytte det norske samfunnet.»

En annen løsning som har vært vurdert har vært at dom på særreaksjon skulle opphøre når utvisningen var iverksatt. Ved ulovlig ny innreise kunne domstolen på begjæring fra påtalemyndigheten på visse vilkår beslutte tilbakeføring til tvungent psykisk helsevern. Denne løsningen ble ikke fulgt opp (høringsnotatet punkt 6.3 side 25):

«Av rettstekniske grunner vil det imidlertid være å foretrekke at særreaksjonsdommen midlertidig stilles i bero, og således aktiveres umiddelbart ved gjenkomst. Alternativet om at dommen skal bortfalle og vedkommende eventuelt tilbakeføres til den strafferettslige særreaksjonen når dom på slik tilbakeføring foreligger, innebærer nødvendigvis at det vil gå noe tid fra vedkommende er tilbake i riket til situasjonen eventuelt avklares gjennom en dom på tilbakeføring. En slik uavklart rettstilstand fremstår som uheldig.»

Bestemmelsen ble foreslått nedfelt i straffeloven § 39 b som gjelder opphør av strafferettslige særreaksjoner. Riktignok reguleres oppholdet i psykisk helsevernloven kapittel 5 men disse reglene dreier seg i hovedsak om selve gjennomføringen. Departementet foreslo derfor en bestemmelse i straffeloven § 39 b nytt femte ledd om at en strafferettslig særreaksjon opphører midlertidig dersom en særreaksjonsdømt utlending utvises og faktisk forlater riket.

Utvisning er til hinder for senere innreise i Norge så lenge innreiseforbudet varer. Dette kan gjøres tidsbegrenset, jf. utlendingsloven § 71 annet ledd. Det er likevel ikke uvanlig at utlendinger kommer tilbake til Norge i strid med et slikt forbud. Departementet foreslo at den strafferettslige særreaksjonen da skulle tre i kraft igjen (høringsnotatet punk 6.5 side 26):

«Hensynet til samfunnsvernet kan tilsi at den idømte særreaksjonsdommen da i utgangspunktet bør danne grunnlag for tilbakeføring til tvungent psykisk helsevern eller tvungen omsorg. Det kan ha formodningen for seg at jo kortere tid det har gått fra utvisningen til utlendingen returnerer, jo større sannsynlighet er det for at det fortsatt er grunnlag for å opprettholde særreaksjonsdommen.

Styrken i formodningen for at den idømte særreaksjonsdommen ville vært virksom om utlendingen ikke hadde blitt utvist, vil tilsvarende avta etter hvert som tiden går. Det kan tale for at særreaksjonsdommen bør opphøre endelig etter en viss tid.»

Om dommens lengde eventuelt burde gjøres tidsbegrenset het det videre (høringsnotatet punkt 6.5 side 26–27):

«Et mulig sammenligningsgrunnlag kan være treårsfristen som gjelder for rettslig prøving av grunnlaget for opprettholdelse av en strafferettslig særreaksjon, jf. straffeloven § 39 b fjerde ledd. Regnet fra utsendelsestidspunktet vil således den strafferettslige særreaksjonen opphøre endelig når det er gått tre år fra utsendelsen.

Et annet alternativ er å fastsette fristens lengde til ett år. Det er den minstetid som må gå mellom hver prøving av om grunnene for opphør foreligger, jf. straffeloven § 39 b tredje ledd.

Et tredje alternativ er å legge til grunn 20-årsfristen som gjelder for foreldelse av idømte særreaksjoner, jf. straffeloven § 73 a. Dette alternativet synes mest nærliggende som en tidsmessig yttergrense for etter hvor lang tid særreaksjonen kan gjenopptas ved retur. En får da samme regulering som i tilfeller der en særreksjon ikke er gjennomført overfor en inn- eller utlending som har oppholdt seg i riket hele tiden. Denne løsningen følger av straffeloven § 73 a og krever ingen særskilt regulering.»

Departementet foreslo etter dette ingen særskilt lengde for hvor lenge reaksjonen ville være virksom siden det ble antatt at behovet for å gjenoppta reaksjonen ville variere sterkt fra sak til sak (høringsnotatet punkt 6.5 side 27):

«Det synes derfor naturlig at påtalemyndigheten tar stilling til om reaksjonen skal opprettholdes eller opphøre, jf. straffeloven § 39 b fjerde ledd som fastsetter at påtalemyndigheten ‘til enhver tid’ kan bestemme at en særreaksjon skal opphøre. På den annen side bør en også i denne situasjonen opprettholde rettssikkerhetsgarantien om at påtalemyndigheten innen tre år etter siste rettskraftige dom som ilegger eller opprettholder en særreaksjon, må bringe saken inn for retten til ny prøving, dersom reaksjonen skal opprettholdes. Bestemmelser om dette foreslås tatt inn i straffeloven § 39 b nytt femte ledd.»

8.2 Høringsinstansenes syn

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) gir sin generelle støtte til «regelendringer som bidrar til at situasjonen for utlendinger som er idømt særreaksjoner blir avklart på et så tidlig tidspunkt som mulig». Det nasjonale statsadvokatembetet støtter den valgte løsningen med midlertidig opphør. Oslo statsadvokater støtter lovforslaget, men peker på behovet for at påtalemyndigheten og politiet informeres når den utviste utlendingen faktisk har forlatt landet.

Riksadvokaten understreker behovet for informasjonsflyt ved eventuell retur. Blant annet for å kunne vurdere om reaksjonen skal opprettholdes eller ikke, er det viktig at norske myndigheter gis mulighet for å innhente nødvendig informasjon om oppholdet i utlandet, herunder eventuell behandling.

UDI og Helsedirektoratet stiller seg positiv til forslagene til endringer i straffeloven § 39 b. UDI peker imidlertid også på at denne lovendringen må ses i sammenheng med utlendingslovens sanksjoner ved brudd på innreiseforbudet:

«Etter utlendingsloven § 17 kan en utlending bortvises fra Norge dersom han mangler gyldig tillatelse eller er tidligere straffet eller er ilagt særreaksjon. Brudd på innreiseforbudet er også straffbart i henhold til utlendingsloven § 108 tredje ledd bokstav e) med en strafferamme på inntil to års fengsel.

I forbindelse med endring av straffeloven bør det samtidig klargjøres om, og eventuelt når, straffelovens bestemmelse trer i stedet for sanksjoner og straff etter utlendingsloven. Bortvisningsbestemmelsene i utlendingsloven vil for eksempel kunne komme i konflikt med en ny bestemmelse i straffeloven om at dom reaktiveres ved tilbakekomst til Norge. Lovendringen innebærer forutsetningsvis at utvisningsvedtaket skal gis forrang foran dom på overføring til psykisk helsevern. I saker der det er fattet vedtak og utlendingsmyndighetene har konkludert med at utvisning ikke er uforholdsmessig eller personen er vernet mot utsendelse etter utlendingsloven § 73, bør utlendingsmyndighetene også ha muligheten til å returnere personen tilbake til hjemlandet ved brudd på innreiseforbudet, med mindre det foreligger nye opplysninger som tilsier at personen nå er vernet mot utsendelse etter utlendingsloven § 73 eller man har grunn til å tro at personen på ny vil bryte innreiseforbudet ved en eventuell uttransport.»

Den norske legeforening er positiv til at det åpnes for gjennomføring av utvisningsvedtaket før dommen er gjennomført. I den forbindelse har foreningen følgende betraktninger om forholdet mellom helsehjelp og innvandringspolitikk:

«Som utgangspunkt mener vi likevel at personer som oppholder seg ulovlig i landet bør ha samme rett til helsehjelp som dem som oppholder seg lovlig, så lenge de er i landet, både ut fra etiske prinsipper og prinsippet om likebehandling. I praksis vil det være vanskelig å skille mellom helsehjelp som kan eller ikke kan vente. Det å ha en sykdom eller funksjonsnedsettelse kan derimot ikke gi en automatisk rett til opphold eller at det helsetilbudet de får mens de er i Norge nødvendigvis skal være norm for den standarden de må få i hjemlandet dersom de utvises fra Norge.

Vi kan derfor støtte at en dom på særreaksjon i seg selv ikke nødvendigvis er til hinder for en utvisning, men at tilstanden som har ført til dommen i mange tilfeller vil være til hinder ut fra en forholdsmessighetsvurdering. I denne sammenheng er det snakk om pasienter som er funnet å være straffrie på grunn av svært alvorlige psykiske lidelser, hvor det er vurdert nødvendig å idømme en særreaksjon ‘nødvendig for å verne samfunnet’. Hensynet til å sikre gjerningspersonen adekvat behandling kan ikke begrunne reaksjonen, men er likevel et sentralt moment for å unngå gjentakelse.»

Den norske legeforening anfører videre at gjennomføringen av utvisningsvedtaket, gitt at samfunnsvernet i mottakerstaten er ivaretatt, kan være positivt for den domfeltes sykdomsbilde:

«Vi ser også at tilbakeføring til samfunnet for mange vil være mer hensiktsmessig og lettere gjennomført i hjemlandet. At de fleste land kanskje har et lavere ambisjonsnivå for oppfølging av mennesker med alvorlige psykiske lidelser enn Norge har, kan ikke blokkere for utvisning, men pasienten må være tilfredsstillende medisinsk behandlet, ettersom det er psykisk sykdom som er grunnlaget for den kriminelle handlingen.»

Amnesty International er mot at utvisningsvedtaket skal gjennomføres før særreaksjonen er opphørt:

«Amnesty International mener at særreaksjonsdømte utlendinger bare skal kunne utvises før den idømte strafferettslige særreaksjonen er gjennomført når det foreligger en avtale med mottakerlandet om videre nødvendig og forsvarlig behandling og oppfølging i tråd med internasjonale standarder, og med visshet om at de grunnleggende menneskerettigheter vil bli respektert.»

Amnesty International skriver videre:

«Det er de norske sakkyndige som har vurdert og konkludert med at en person må dømmes til tvungent psykisk helsevern fordi personen har begått alvorlig voldskriminalitet og utgjør en fare for samfunnet. Man må derfor gå utfra at personen vil utgjøre den samme fare for samfunnet i det landet personen skal utvises til, og det vil være en ansvarsfraskrivelse fra norske myndigheters side å utvise personen før dommen på tvungent psykisk helsevern er gjennomført og uten at det foreligger noen avtale om viderebehandling av personen i tråd med internasjonale standarder.»

Amnesty International anfører også at førtidig avslutning av dommen for uttransportering, også kan representere en fare for det norske samfunnet:

«Amnesty International mener tvert i mot at en utsendelse av en person som tas ut av tvungent psykisk helsevern før de sakkyndige anser at faren for å begå ny alvorlig voldskriminalitet er over, og uten at det foreligger noen avtale om behandling og oppfølgning i tråd med internasjonale standarder i mottakerlandet, medfører en risiko for at personen vil føle at han/hun har noe uoppgjort i Norge og komme tilbake til landet med fare for å begå ny alvorlig voldskriminalitet.»

Etter Amnesty Internationals vurdering bør særreaksjonen opphøre etter en viss tid etter uttransporteringen:

«All den tid det vil være norske myndigheter som utviser en person idømt tvungent psykisk helsevern før dommen er gjennomført, og ikke den domfelte selv som er ansvarlig for at dommen ikke gjennomføres, bør særreaksjonsdommen opphøre endelig etter en viss tid. Dette bør være avklart før personen utvises og være en del av den helhetsvurdering som bør ligge til grunn ved vurdering av mulig utvisning. Amnesty International mener at dette vil skape forutsigbarhet både for domfelte og norske myndigheter, og det vil forhindre at en person i praksis har en ‘evig uoppgjort’ særreaksjonsdom hengende over seg som personen risikerer plutselig blir gjeldende igjen selv om personen returnerer til Norge etter at innreiseforbudet er utløpt.»

Helse Stavanger HF mener at hovedårsaken til manglende gjennomføring av utvisningsvedtak overfor særreaksjonsdømte ligger hos utlendingsmyndighetene:

«Vi ser (hos en helt klart ureturnerbar pasient) at spørsmål om oppholdstillatelse ikke blir realitetsbehandlet ‘fordi personen gjennom dommen til tvungent psykisk helsevern er sikret behandling’ og fordi ‘manglende oppholdstillatelse uansett ikke vil medføre hjemsendelse ettersom pasienten er på dom’. På den måten blir pasienten sittende i et vakuum hvor behandlingen/ rehabiliteringen stopper opp på grunn av manglende rettigheter i samfunnet og hvor dommen må videreføres på grunn av at behandlingen/ rehabiliteringen ikke kommer videre.»

I den grad alvorlig sinnslidende med voldshistorikk skal utvises, mener Helse Stavanger HF videre at det bør settes som premiss at «denne personen ikke kan utvises til sitt hjemland uten at man har sikret at personen vil få behandling og oppfølgning for sin lidelse». Dette har også en side til samfunnsvernet i mottakerstaten.

Den norske legeforening foreslår at det utarbeides nærmere retningslinjer for håndteringen av en retursituasjon, bl.a. for å avklare hvilket regionalt helseforetak som da skal ha ansvar for vedkommende.

Oslo universitetssykehus HF og Oslo statsadvokatembeter mener vedtakelse av de foreslåtte lovbestemmelser nødvendiggjør nærmere retningslinjer for samhandling og informasjonsutveksling mellom justissektoren og helsevesenet, for eksempel etter psykisk helsevernloven § 5-2 a.

Norsk psykiatrisk forening mener at både midlertidig opphør av særreaksjon og opprettholdelse av særreaksjon ved eventuell retur til Norge bør vurderes av domstolene og begrunner dette slik:

«Erfaring har vist at domstolsbehandling vanligvis vil sikre grundige prosedyrer ved disse sakene som oftest vil være vanskelige både klinisk, juridisk og praktisk/organisasjonsmessig.

Dersom vedkommende særreaksjonsdømte har vært borte over tre måneder, vil tilknytning kunne være borte i forhold til institusjonen og miljøet han/hun tidligere har vært i. Saken og plasseringen bør da vurderes på nytt. Tre måneder er også den maksimumstid som er gitt i psykisk helsevernloven § 4-9 når det gjelder kontrollundersøkelser for vurdering om vilkårene for tvungent psykisk helsevern (etter pshvl § 3-3) er til stede.»

8.3 Tilregnelighetsutvalgets forslag i NOU 2014: 10

Justis- og beredskapsdepartementet nedsatte 25. januar 2013 et utvalg for å vurdere straffelovens utilregnelighetsregler, psykiatrisk sakkyndighet og særreaksjonene, heretter omtalt som Tilregnelighetsutvalget. Utvalget overleverte tirsdag 28. oktober 2014 utredningen NOU 2014: 10 «Skyldevne, sakkyndighet og samfunnsvern». I utredningen behandles blant annet stillingen til særreaksjonsdømte utlendinger som skal utvises (utredningen punkt 1.4.3.5 side 34):

«Utvalget har drøftet hvorvidt en utlending som får avbrutt gjennomføringen av særreaksjonen som følge av uttransportering fra riket, skal kunne møtes med den tidligere idømte reaksjonen som tvangsgrunnlag ved en eventuell tilbakekomst. Utvalget mener at beskyttelseshensyn tilsier at det åpnes for ny iverksetting dersom vilkårene for øvrig er oppfylt. Det kan ikke være slik at personer som er vurdert som så farlige for andres liv, helse eller frihet at det har vært nødvendig med særreaksjon, skal kunne komme tilbake til riket og bære med seg den risikoen man etablerte et vern mot mens de oppholdt seg her.»

Tilregnelighetsutvalget mente dessuten at det burde fremgå tydelig i loven at en idømt særreaksjon kan avbrytes for å iverksette et utvisningsvedtak. Utvalget foreslo etter dette følgende endring i straffeloven § 39 b fjerde ledd samt nytt femte ledd:

«Påtalemyndigheten kan til enhver tid beslutte opphør av reaksjonen, at reaksjonen ikke lenger må gjennomføres i lukket institusjon, jf. § 39 tredje ledd, eller avbrudd for å iverksette utvisningsvedtak. Senest tre år etter siste rettskraftige dom skal påtalemyndigheten enten beslutte opphør av reaksjonen eller bringe saken inn for tingretten, som avgjør om reaksjonen skal opprettholdes.

Er dom på særreaksjon avbrutt for å iverksette utvisningsvedtak og gjerningspersonen kommer tilbake til riket, kan retten etter begjæring fra påtalemyndigheten ved dom bestemme at reaksjonen igjen skal iverksettes.»

8.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder innholdsmessig forslaget i høringsnotatet om at særreaksjonen skal opphøre midlertidig når den domfelte forlater riket. Flere høringsinstanser er inne på at den beste løsningen vil være overføring etter avtale med mottakerstaten. Departementet støtter dette synet. I nærmeste fremtid vil departementet starte samtaler med Polen og Serbia om inngåelse av lignende overføringsavtaler som med Latvia, Litauen og Romania, jf. nærmere omtale under punkt 3.2.3. Det er likevel etter departementets syn også viktig å legge til rette for praktiske løsninger inntil slike avtaler eventuelt er på plass, og også for overføring til de mange stater det ikke blir inngått noen avtale med.

Det antas at den foreslåtte rettslige klargjøringen i straffeloven § 39 b nytt femte ledd vil lette håndteringen av slike saker og tydeliggjøre ansvarsforholdene. Den domfeltes rettssikkerhet ivaretas både ved vurdering i forbindelse med utsendelse, jf. forslaget til utlendingsloven §§ 72 nytt annet ledd og 124 nytt fjerde ledd, og dersom vedkommende vender tilbake til Norge ved ny domstolsbehandling med samme intervaller som om vedkommende hadde gjennomført særreaksjonen i Norge, jf. treårsfristen i forslaget til straffeloven § 39 b femte ledd sammenholdt med straffeloven § 39 b fjerde ledd annet punktum. Dersom den utviste kommer tilbake til Norge innenfor treårsfristen er utgangspunktet at påtalemyndigheten avgjør om særreaksjonen skal opprettholdes, det vil normalt si tilbakeføring til den institusjonen der vedkommende var sist, eller om den skal opphøre. Det er for så vidt de samme ordninger som ville gjeldt om vedkommende ikke var blitt utvist. Hvis vedkommende tilbakeføres til institusjon, vil de regler som gjelder for oppholdet, igjen tre i kraft, bl.a. bestemmelsen i psykisk helsevernloven § 4-9 om jevnlige kontrollundersøkelser.

Tilregnelighetsutvalget foreslår at opphør av særreaksjonen for å iverksette utvisningsvedtaket, skal treffes av påtalemyndigheten. Departementet er enig i at påtalemyndighetens vurdering av saken er viktig. Idet det dreier seg om iverksettelse av et utvisningsvedtak ser imidlertid departementet det som riktigst og samtidig tilstrekkelig at beslutningen treffes av utlendingsmyndigheten. Behovet for påtalemyndighetens syn på problemstillingen er foreslått ivaretatt gjennom plikten for utlendingsmyndigheten til å forelegge utvisningssaken for påtalemyndigheten for uttalelse før vedtaket treffes. Det redegjøres nærmere for dette under punkt 7.3.

Tilregnelighetsutvalget legger videre opp til at om den særreaksjonsdømte utlendingen returnerer, kan særreaksjonen iverksettes igjen med rettens tillatelse. Etter departementets syn er det imidlertid behov for en umiddelbar hjemmel for gjeninnsettelse. Som utvalget skriver vil behovet for vern av borgerne fortsatt kunne gjøre seg gjeldende. Departementet mener derfor at det vil være en bedre løsning om iverksettelse kan bero på beslutning av påtalemyndigheten og heller prøves på ny for retten med samme intervaller som om vedkommende hadde gjennomført særreaksjonen i Norge.

Idømt særreaksjon faller bort ved foreldelse etter 20 år, jf. straffeloven § 73 a tredje punktum. Fristen begynner å løpe fra den dagen dommen er endelig og avbrytes når fullbyrding iverksettes, jf. §§ 72 første ledd og 73 sammenholdt med § 73 a fjerde punktum. Foreldelsesfristen begynner igjen å løpe hvis utholdelsen avbrytes, for eksempel på grunn av uttransportering.

Politiets taushetsplikt er ikke til hinder for utlevering av opplysninger til utlendingsmyndighetene i saker om uttransportering av straffedømte utlendinger såfremt de nærmere vilkårene i politiregisterloven § 30 er oppfylt. Utlevering av opplysninger til utlendingsmyndighetene er nærmere regulert i politiregisterforskriften § 9-6 første ledd nr. 9. Departementet er imidlertid enig med de høringsinstansene som peker på at de regelendringer som nå foreslås, kan nødvendiggjøre nye rutiner, herunder registrering av viktige tidspunkt. Departementet vil påse at rutinene tilpasses foreslåtte regelendringer og etter behov også involverer helsemyndighetene. Hvilken adgang det vil være til å innhente informasjon hos myndighetene i utlandet, vil bero på nasjonal lovgivning i den aktuelle staten.

En særreaksjonsdømt utlending som kommer tilbake til Norge i strid med et innreiseforbud, kan normalt ikke forfølges strafferettslig for brudd på utlendingsloven § 108. Det følger av at en person som er strafferettslig utilregnelig, bare kan forfølges strafferettslig for grove lovbrudd, jf. straffeloven § 39. Det kan imidlertid ikke ses bort fra muligheten for at vedkommende har begått en ny straffbar handling av en slik grovhet av den kan forfølges etter straffeloven § 39. I så fall må påtalemyndigheten foreta en ny, konkret vurdering av hvorvidt det skal reises en ny straffesak på dette grunnlaget.