10 Tilsyn på mediefeltet

10.1 Medietilsynets relasjon til Kultur- og kirkedepartementet

10.1.1 Innledning

I dette kapitlet drøfter departementet om Medietilsynet i større grad bør gis en uavhengig stilling i forhold til Kultur- og kirkedepartementet.

Medietilsynet er tillagt en rekke oppgaver på kringkastingsfeltet . Organisatorisk er Medietilsynet underlagt Kultur- og kirkedepartementet, og de fleste av tilsynets oppgaver utøves etter delegasjon fra departementet. Etter dagens ordning er det forvaltningsrettens alminnelige system som regulerer forholdet mellom Medietilsynet og departementet på kringkastingsområdet. Som overordnet organ har departementet instruksjonsrett over tilsynet. Dette innebærer blant annet at departementet kan gi generelle retningslinjer om rettsanvendelse, saksbehandling eller skjønnsutøvelse. Departementet er klageorgan for de vedtak tilsynet treffer på kringkastingsfeltet, og har også adgang til å omgjøre vedtakene av eget tiltak innenfor de grenser forvaltningsloven setter.

Det er mange eksempler på at forvaltningsorganer på ulike områder har fått økt uavhengighet. En bred vurdering av temaet er foretatt av regjeringen Bondevik II i St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn. I meldingen gikk den daværende regjeringen inn for at tilsynene burde gis økt uavhengighet fra departementene for enkelte oppgavetyper – særlig kontroll og sekundære vedtak som utgjør kjernen i tilsynsfunksjonen. Ved behandlingen i Stortinget (jf. Innst. S. nr. 222 (2002–2003)) pekte komiteens flertall (alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet) blant annet på betydningen av at det i det videre arbeid ble satt rammer for tilsynenes selvstendighet på en måte som ikke kommer i strid med behovet for politisk styring. Det var delte meninger om en del av de spørsmålene som meldingen omhandlet ved behandlingen i Stortinget, blant annet utfordringer for tilsynsordningen. Innstillingen vil bli omtalt nærmere nedenfor.

Medieområdets egenart og den internasjonale utvikling på feltet tilsier at spørsmålet om uavhengighet for Medietilsynet bør drøftes på nytt. I pkt. 10.1.2 gis det en oversikt over hvilke tilsynsoppgaver Medietilsynet er tillagt, og forholdet til departementet etter dagens system. Deretter vil det bli gjort rede for hvilke hensyn som taler for og i mot økt uavhengighet. Det vil så bli skissert ulike alternativer for organiseringen av forholdet mellom departementet og tilsynet. Avslutningsvis vil det bli redegjort for departementets vurderinger.

10.1.2 Situasjonen i dag

Medietilsynet har i dag tilsynsoppgaver knyttet til kringkastingsloven, lov om film og videogram og medieeierskapsloven.

På kringkastingsområdet har Medietilsynet for det første ansvar for å føre tilsyn med overholdelse av kringkastingsloven og tildelte konsesjoner. Tilsynsfunksjonen omfatter blant annet kringkastingsvirksomhet, allmennkringkasterforpliktelser og bestemmelser om innhold, som f.eks. beskyttelse av mindreårige seere, reklame- og sponseregler og kringkasting i kabel.

For det andre har Medietilsynet myndighet til å tildele konsesjoner. Per i dag omfatter myndigheten konsesjon for lokalkringkasting og digitalradio (kringkastingsloven § 2-1), og konsesjon til å opprette og drive anlegg til videresending av kringkasting (kringkastingsloven § 2-2), men departementet legger til grunn at Medietilsynet også bør få ansvar for tildeling av riksdekkende konsesjoner for fjernsyn, jf. pkt. 4.5.5. Etter konsesjonstildeling har Medietilsynet også oppgaver knyttet til tvisteløsning for sendernett og sendetidsfordeling, og godkjennelse av konsesjonsoverdragelser.

Som nevnt innledningsvis er Medietilsynet etter dagens system ikke gitt noen form for uavhengighet fra departementet på kringkastingssektoren. De fleste av oppgavene er delegert fra departementet. Departementet kan instruere Medietilsynet, er klageinstans for vedtak Medietilsynet har truffet, og kan omgjøre vedtakene av eget tiltak.

Imidlertid er systemet annerledes for Medietilsynets tilsynsoppgaver etter andre lover. Innenfor medieeierskapslovens område behandles klager av en uavhengig klagenemnd. Medieeierskapsloven fastslår at departementet ikke kan instruere Medietilsynet eller klagenemnda, verken generelt eller i enkeltsaker, og det foreligger heller ikke omgjøringsadgang, jf. §§ 6 og 8. Reguleringen i medieeierskapsloven er særlig begrunnet i at det av prinsipielle grunner bør være avstand mellom politiske myndigheter og tilsynsorganet ut fra at lovens formål bl.a. er å sikre ytringsfriheten.

Etter lov om film og videogram er Medietilsynet gitt en viss uavhengighet fra departementet når det gjelder forhåndskontroll av film. I slike saker behandles klager av en uavhengig klagenemnd. I tillegg har departementet i praksis heller ikke brukt sin instruksjons- og omgjøringsmyndighet, selv om denne ikke er avskåret i loven. På dette punktet har uavhengigheten altså grunnlag i forvaltningspraksis og ikke i lov, slik at departementet har rettslig adgang til å gripe inn i forhåndskontrollen.

10.1.3 Uavhengighet – hensyn

Innledning

I dette avsnittet drøftes hensyn for og i mot at Medietilsynet bør gis økt uavhengighet fra departementet. Departementet finner det naturlig å ta utgangspunkt i noen av de hensynene som ble trukket fram ved Stortingets behandling av tilsynsmeldingen (jf. Innst. S. nr. 222 (2002–2003)).

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, bemerket at det var viktig at så vel de politiske organer som tilsynsorganene i størst mulig grad er i stand til å skille mellom faglige vurderinger på den ene side, og vurderinger som krever politisk skjønnsutøvelse på den andre, og at tilsynsvirksomheten organiseres slik at den fremmer en hensiktsmessig arbeidsfordeling mellom faglig tilsyn og politisk styring. Rammene for tilsynets selvstendighet burde derfor settes på en måte som ikke kommer i strid med behovet for politisk styring. Videre viste flertallet til at meldingen åpner for lovmessig avskjæring av statsrådens instruksjonsmyndighet for visse tilsyn. I den forbindelse understreket flertallet at statsrådene uansett vil ha ansvar for spørsmål av større betydning og prinsipiell interesse. Dessuten la flertallet til grunn at der lovmessig avskjæring av statsrådenes instruksjonsmyndighet innføres, skal det i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning være hjemmel for at Kongen i statsråd kan omgjøre tilsynets og klageinstansens vedtak.

Argumenter som taler for økt uavhengighet

Det er flere hensyn som taler for at Medietilsynet bør gis økt uavhengighet.

Et hensyn er at uavhengighet kan tydeliggjøre skillet mellom fag og politikk. Fordi departementet kan instruere Medietilsynet, kan det framstå som uklart hva som er rent faglige og hva som er politiske vurderinger og beslutninger. Uavhengighet for Medietilsynet kan klargjøre hvilke typer vurderinger som begrunner de avgjørelser som treffes. Dette kan gi avgjørelsene økt legitimitet. En annen sak er at det alltid vil være vanskelig å trekke en klar grense mellom fag og politikk.

Videre kan uavhengighet også være ønskelig på grunn av særlige hensyn på mediefeltet med bakgrunn i forholdet mellom medier og politiske myndigheter. At enkelte av de avgjørelser som treffes kan ha sider mot prinsippene om ytringsfrihet og medienes frihet i redaksjonelle spørsmål, kan tilsi avstand til politiske myndigheter. I lys av dette kan uavhengighet motvirke påstander om politisk innblanding i slike saker.

Et annet hensyn er at staten ved Kultur- og kirkedepartementet eier NRK. Kringkastingssektoren er et marked der aktørene er i en konkurransesituasjon. At departementet er reguleringsmyndighet samtidig som det eier en av aktørene i markedet, kan medføre habilitetskonflikter. Eierskapet kan dessuten åpne for spekulasjoner om særbehandling av NRK i forhold til andre markedsaktører. Uavhengighet kan på denne bakgrunn øke troverdigheten som reguleringsmyndighet.

Norges EØS-rettslige forpliktelser trekker også i retning av økt uavhengighet. Anvendelsen av EØS-reglene på dette området er komplekse, og det tas i denne forbindelse bare sikte på å framstille noen hovedtrekk.

Et krav om uavhengighet for tilsynsmyndigheten følger særlig av regelverket for elektroniske kommunikasjoner (ekom), som til dels overlapper kringkastingsregelverket. Avgrensingen mellom disse regelverkene er vanskelig, men noe forenklet kan det sies at ekomregelverket får anvendelse på transport av kringkastingssignaler, men ikke på innholdet i kringkasting. På ekom-området stiller rammedirektivet (2002/21/EF) krav om at reguleringsmyndigheten må være uavhengig av aktørene den regulerer. Uavhengighetskravet kan medføre at departementet ikke kan behandle enkelte saker der NRK er involvert. Spørsmålet er imidlertid hvilke avgjørelser etter kringkastingsregelverket dette vil berøre, ettersom forutsetningen for at uavhengighetskravet kommer til anvendelse, er at det er tale om ekomregulering i direktivets forstand.

TV-direktivet retter seg i motsetning til ekom-reglene direkte mot kringkastingsfeltet. I gjeldende direktiv stilles det ikke opp noe tilsvarende uavhengighetskrav som på ekom-området, men dette er under revisjon. EU-kommisjonens forslag til revidert TV-direktiv inneholder et krav om at nasjonale tilsynsorganer skal være uavhengig av både myndigheter og medieaktører. I øyeblikket er det imidlertid usikkert om dette forslaget vil bli vedtatt.

De EØS-rettslige reglene om statsstøtte kommer også inn i bildet. ESA har i en verserende sak om finansieringen av NRK stilt krav om at norske myndigheter må sikre et uavhengig tilsyn med NRKs oppfyllelse av allmennkringkastingsoppdraget. Departementet har gitt uttrykk for at kravet vil bli oppfylt ved at Medietilsynet gis lovfestet uavhengighet på dette punktet.

Det er også grunn til å nevne at Europarådets Ministerkomité har kommet med en rekommandasjon om reguleringsmyndigheter på kringkastingssektoren (Council of Europe, Committee of Ministers, Recommendation No. R (2000) 23). I denne rekommandasjonen anbefaler Ministerkomiteen at medlemsstatene etablerer uavhengige reguleringsmyndigheter på kringkastingssektoren, og at disse gjennom lovgivning og politiske tiltak gis den myndighet som gjør dem i stand til å oppfylle sine oppgaver på en effektiv, uavhengig og transparent måte. Formålet er blant annet å sikre medienes frihet gjennom å beskytte reguleringsmyndighetene fra politisk påvirkning.

I hovedsak er de internasjonale reglene begrunnet i de hensyn som er redegjort ovenfor – dvs. at de dels har bakgrunn i et habilitetsperspektiv og dels i et ytringsfrihetsperspektiv. Generelt kan det synes som utviklingen på det internasjonale plan går i retning av at det stilles strengere krav til nasjonale tilsynsmyndigheters uavhengighet.

Argumenter som taler mot økt uavhengighet

En ordning der Medietilsynet gis vidtgående uavhengighet fra departementet vil medføre at politiske styringsmuligheter og handlingsrom reduseres. Kringkastingsfeltet preges av en rivende utvikling, der viktige kulturpolitiske interesser må ivaretas. Mange av de avgjørelser som treffes på feltet, beror på skjønnsmessige avveiinger, der grunnleggende prinsipper om forholdet mellom individ og stat danner et bakteppe. Det er klare betenkeligheter ved å overlate viktige samfunnsmessige avveiinger til forvaltningsorganer som ikke er underlagt demokratisk kontroll. Dette vil innebære en svekkelse av politiske styringsmekanismer.

At forvaltningsorganer gjøres uavhengige kan dessuten medføre at vilkårene for samordning mellom politikkområder og avveininger mellom hensyn svekkes. Generelt vil et tilsyns formål ofte være å ivareta én type hensyn. Det kan være en fare for at uavhengige forvaltningsorganer kan bli for ensidig opptatt av å forfølge disse hensyn ved utøvelse av sin forvaltningsmyndighet. Politisk styring kan bidra til mer helhetstenkning, og at ulike typer hensyn i større grad avveies mot hverandre i en beslutningsprosess. På kringkastingsområdet kommer samordningshensynet blant annet inn når det gjelder tildeling av konsesjoner som samtidig krever frekvenstillatelse etter ekomregelverket. Slik tillatelse tildeles av Post- og teletilsynet. Selv om hensynene kan være noe forskjellige i forhold til disse tillatelsene, er det behov for en viss koordinering av praksis.

En utvikling der avgjørelser i større grad treffes av forvaltningsorganer som ikke er underlagt politisk kontroll, kan betraktes som et uttrykk for det som i Maktutredningens sluttrapport betegnes som «politikkens retrett og folkestyrets forvitring». En slik utvikling kjennetegnes blant annet av en maktforskyving fra politiske myndigheter til rene fagmyndigheter, som kan innebære en svekkelse av demokratiet.

10.1.4 Alternativer

I dette avsnittet skisserer departementet ulike alternativer for hvordan forholdet mellom departementet og Medietilsynet kan organiseres. Det presiseres at det også kan tenkes kombinasjoner av de ulike modellene.

Et alternativ er at dagens system i det vesentlige opprettholdes, det vil si at departementet fortsatt har instruksjonsrett, omgjøringsadgang og er klageorgan. Dette innebærer at Medietilsynet ikke gis økt uavhengighet, med unntak for tilsyn med NRKs allmennkringkastingsoppdrag, der departementet mener at systemet må endres.

Det andre ytterpunktet er at Medietilsynet gis full uavhengighet, slik at departementet ikke lenger får noen innflytelse over sakene tilsynet behandler.

Mellom disse ytterpunktene kan det tenkes en rekke løsninger der Medietilsynet gis større uavhengighet enn i dag, men likevel ikke full uavhengighet. Det er ikke mulig å gi en uttømmende redegjørelse for alle alternativer, men noen aktuelle avgrensninger vil bli nevnt.

En avgrensing kan være at uavhengighet begrenses til saker der det kan oppstå habilitetskonflikter på grunn av departementets eierskap til NRK. Et slikt alternativ innebærer at det på generelt grunnlag må tas stilling til hvilke oppgaver som kan gi opphav til habilitetskonflikter, og at departementet ikke gis noen styringsrett over behandlingen av disse oppgavene.

Et annet alternativ er at uavhengighet begrenses til saker der EØS-forpliktelsene tilsier det, jf. redegjørelsen foran.

Ytterligere et alternativ er at uavhengighet begrenses til bestemte oppgavetyper Medietilsynet utfører, f.eks. til rene tilsynsoppgaver, mens dagens system opprettholdes for de øvrige oppgavene. Etter dette alternativet er det altså oppgavetypen som er avgrensingskriteriet. Det må i den forbindelse foretas en vurdering av hvilke av Medietilsynets oppgaver de hensyn som taler for å sikre uavhengighet, gjør seg sterkest gjeldende. Retningsgivende for denne vurderingen vil være om det i hovedsak er politiske avveiinger eller faglige skjønn som er dominerende ved de ulike sakstypene.

Hvis Medietilsynet skal gis økt uavhengighet, kan dette gjøres på ulike måter. Uavhengighet kan sikres ved at departementet verken har instruksjonsmyndighet, har omgjøringsadgang eller er klageinstans. Dette kan betegnes som en ren uavhengighetsmodell.

Alternativt kan uavhengighet gis en mer modifisert form som også sikrer politisk innflytelse. For eksempel kan en tenke seg at departementet fortsetter å være klageorgan, men ikke har instruksjonsrett over behandling av sakene i Medietilsynet. Imidlertid antas det at omgjøringsretten er det virkemiddel som er best egnet for å sikre politisk innflytelse. Både instruksjonsrett og klagebehandling har svakheter for å ivareta et slikt formål. Instruksjonsretten forutsetter at konsekvensene av vedtak kan overskues før de er truffet, noe som erfaringsmessig synes å være vanskelig. Når instruksjonsretten benyttes, kan det dessuten bli uklart om det er faglige eller politiske hensyn som begrunner vedtaket. Hva gjelder klagebehandlingen, gir denne bare innflytelse i de tilfeller der det finnes parter som faktisk vil påklage vedtaket. I saker der konsesjoner og andre tillatelser innvilges, vil vedtaket trolig sjelden bli påklaget. Departementet vil med andre ord ikke kunne velge hvilke saker det ønsker å ta under behandling.

Hvis omgjøringsadgangen først og fremst er ment som en sikkerhetsventil, er det mulig å skjerpe vilkårene for når den kan benyttes. Omgjøringsrett kan begrenses til saker av stor betydning, f.eks. der det foreligger prinsipielle eller tungtveiende samfunnshensyn. I tillegg kan omgjøringsretten legges til Kongen i statsråd. I lovgivningen er det flere eksempler på at terskelen for å omgjøre et forvaltningsorgans vedtak har blitt hevet på ulike måter. Et eksempel finnes i konkurranseloven § 21, som gir anvisning på at i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning kan Kongen i statsråd tillate en foretakssammenslutning eller et erverv av andeler som Konkurransetilsynet har grepet inn mot.

10.1.5 Departementets vurderinger

Departementet mener at tungtveiende hensyn taler for at Medietilsynet bør gis økt uavhengighet fra departementet. Imidlertid er det også sterke grunner som tilsier at mulighetene for politisk styring ikke bør avskjæres på generelt grunnlag. Departementet anser det derfor heller ikke ønskelig at Medietilsynet gis full uavhengighet.

Ved valget mellom modeller for forholdet mellom Medietilsynet og departementet må det tas hensyn til de EØS-rettslige regler Norge er forpliktet av. Den ordningen en går inn for må være i tråd med disse forpliktelsene, samtidig som en rekke andre hensyn også bør tas i betraktning.

Departementet mener at gode grunner taler for en hovedmodell der oppgavetypen er det sentrale avgrensingskriterium, slik at Medietilsynet gis økt uavhengighet for noen av de oppgaver organet er tillagt, men ikke for alle. Dette vil etter departementets syn gi mulighet for en balansert løsning.

Når det gjelder Medietilsynets oppgaver som går på kontroll med overholdelse av regelverket og med konsesjoner, herunder vedtak til oppfølging av denne tilsynsfunksjonen, mener departementet at vektige grunner taler for uavhengighet. Det legges til grunn at hensynene for økt uavhengighet gjør seg sterkest gjeldende i forhold til rene tilsynsfunksjoner, som i hovedsak dreier seg om oppfølgning av tidligere gitte regler.

Konsesjonstildelinger er også en sakstype der mye kan tale for at Medietilsynet bør gis økt uavhengighet. Tildeling av konsesjoner til lokalkringkasting beror hovedsakelig på vurderinger av faglig og teknisk karakter, som i begrenset grad reiser overordnede samfunnsmessige spørsmål. Departementet antar derfor at det er få betenkeligheter ved å gi Medietilsynet økt uavhengighet ved behandlingen av slike saker.

Medietilsynet vil som nevnt også få myndighet til å tildele konsesjoner til rikskringkasting for radio og fjernsyn. Til nå har slike konsesjoner vært et viktig mediepolitisk virkemiddel. Imidlertid antas betydningen å bli betydelig redusert på fjernsynsfeltet etter overgangen til digitale fjernsynssendinger, jf. pkt. 4.5.5. Kapasiteten vil øke betraktelig, slik at tilgang ikke i like stor grad som tidligere vil kunne anses som et knapphetsgode. Som konsekvens vil staten ikke kunne begrense antallet konsesjonærer, og heller ikke ensidig fastsette individuelle vilkår i konsesjonene. På denne bakgrunn mener departementet at det bør vurderes å gi Medietilsynet større grad av uavhengighet i forbindelse med konsesjonstildeling i det digitale bakkenettet for fjernsyn.

Etter departementets syn bør det imidlertid foretas en nærmere vurdering av uavhengighetsspørsmålet for de enkelte sakstypene Medietilsynet er tillagt før det trekkes noen endelige konklusjoner. I den forbindelse må det også vurderes om departementets omgjørings- og instruksjonsrett skal avskjæres fullstendig, eller om uavhengighet skal gis i en mer modifisert form der politiske myndigheter beholder en viss styringsrett.

For de sakstyper der det foreslås å gi Medietilsynet økt uavhengighet, må spørsmålet om departementet skal være klageorgan vurderes. Mye tilsier at klager bør behandles av en klagenemnd som er uavhengig av statsforvaltningen. For klager over vedtak etter medieeierskapsloven og lov om film og videogram er det etablert egne klagenemnder. Det bør drøftes om det bør etableres en egen klagenemnd for klager etter kringkastingsregelverket, eller om disse sakene bør overføres til en av de eksisterende klagenemndene.

Departementet vil legge fram et lovforslag om økt uavhengighet for Medietilsynet. Spørsmål om hvilke sakstyper dette bør omfatte, hvor langt uavhengigheten bør gå og hvilket organ som bør være klageinstans, vil i den forbindelse bli utredet nærmere.

10.2 Tilsyn med NRK allmennkringkastingsoppdrag

10.2.1 Medietilsynets tilsyn med NRKs oppfyllelse av allmennkringkastingsoppdraget

En klar og presis definisjon av NRKs allmennkringkastingsoppdrag vil ikke bare sikre at NRK får klare pålegg om hvordan lisensmidlene kan benyttes. En presis definisjon vil i tillegg gjøre det lettere å føre et effektivt tilsyn med om NRK oppfyller allmennkringkastingsoppdraget. Et effektivt tilsyn er nødvendig for å sikre at lisensbetalernes interesser ivaretas og at det tilsiktede mangfoldet i tilbudet oppnås. I tillegg vil årlige tilsynsrapporter om NRKs allmennkringkastingsvirksomhet stimulere det offentlige ordskifte om virksomheten til en av landets viktigste institusjoner.

Medietilsynet fører tilsyn med at NRKs og andre allmennkringkasteres allmennkringkastingsoppdrag oppfylles. Allmennkringkasterne plikter å rapportere til Medietilsynet om oppfyllelsen av sitt oppdrag. Rapporteringen skjer årlig etter en fastlagt mal med kategorisering av foregående års programtilbud i ulike programkategorier. Rapporteringen skal vise hvordan selskapet har oppfylt de konkrete programkravene i sitt oppdrag. Medietilsynet gjennomgår det tilsendte materiale og utarbeider en allmennkringkastingsrapport med vurdering av om det har funnet sted brudd på allmennkringkastingsforpliktelsene. For NRKs del har Medietilsynet ikke sanksjonsmuligheter. Medietilsynets rapport for NRK har en rådgivende funksjon for departementets eierstyring av NRK.

NRKs oppfyllelse av allmennkringkastingsoppdraget er hvert år et fast punkt på agendaen på generalforsamlingen. Formålet er å sikre at eventuelle brudd på forpliktelsene blir rettet opp. Samtidig vil generalforsamlingen vurdere om rapporten foranlediger noen endringer i NRKs allmennkringkastingsoppdrag slik dette er nedfelt i selskapets vedtekter.

10.2.2 EØS-reglenes krav om uavhengig tilsyn

Krav til et effektivt tilsyn kan også utledes av statsstøtteregelverket. ESAs retningslinjer slår fast at det er opp til medlemsstatene å velge et tilsynssystem som sikrer effektiv overvåkning av oppfyllelsen av allmennkringkastingsoppdraget, men ESA har lagt til grunn at tilsynet kun vil være effektivt dersom tilsynet er uavhengig av virksomheten som utfører oppdraget. ESA er av den oppfatning at tilsynet med NRKs allmennkringkastingsoppdrag skal være uavhengig ikke bare av NRK, men også av NRKs eiere. Ettersom Medietilsynet er underlagt Kultur- og kirkedepartementet, som igjen er eier av NRK, har ESA stilt seg tvilende til om kravet til effektivt tilsyn med NRKs allmennkringkastingsforpliktelser er oppfylt.

10.2.3 Departementets opplegg

Det er ikke opplagt at ESAs tolkning av regelverket er korrekt, men departementet anser ikke ESAs krav for å være problematiske. Tidligere var det Allmennkringkastingsrådet, et rådgivende organ oppnevnt av Kultur- og kirkedepartementet, som utarbeidet allmennkringkastingsrapporter. Da Allmennkringkastingsrådet ble nedlagt ved utløpet av 2004, overtok Medietilsynet denne oppgaven. Medietilsynet har hittil produsert to allmennkringkastingsrapporter (for årene 2004 og 2005). I prinsippet har Kultur- og kirkedepartementet instruksjonsrett overfor Medietilsynet i forbindelse med utarbeiding av slike rapporter. Denne instruksjonsretten har i praksis ikke vært benyttet. Det kan bidra til klarhet dersom dagens praksis også blir formelt nedfelt i kringkastingsloven. Kultur- og kirkedepartementet vil derfor ta initiativ til en lovendring som innebærer at Kultur- og kirkedepartementets instruksjonsmyndighet i forbindelse med Medietilsynets utarbeidelse av allmennkringkastingsrapportene avskjæres.

Departementet ser det som hensiktsmessig at Stortinget hvert år gis en orientering om NRKs oppfyllelse av sitt oppdrag. Det vil derfor bli lagt opp til at St.prp. nr. 1 (budsjettproposisjonen) skal inneholde en slik omtale av NRKs virksomhet.

Mens andre allmennkringkastere ilegges sanksjoner av Medietilsynet dersom de ikke overholder sine allmennkringkastingsforpliktelser, foregår altså oppfølging av NRK på en annen måte. Dette er også naturlig gitt NRKs eierforhold, finansieringsgrunnlag og særlige rolle i kringkastingsmarkedet. NRK er en statlig eid lisensfinansiert kringkaster hvor regjeringen og Stortinget vil ha tilgjengelige styringsverktøy i egenskap av å være hhv. eier og bevilgningsmyndighet dersom selskapet ikke følger opp sine forpliktelser som allmennkringkaster. Tilsvarende er ikke tilfelle for de kommersielle kringkasterne der ileggelse av sanksjoner er det eneste effektive styringsverktøyet.

I pkt. 7.4 og 7.7 beskrives hvordan en mer presis og omfattende angivelse av allmennkringkastingskravene vil bli inntatt i vedtektene med hensyn til nye medietjenester. I dag fører Medietilsynet kun tilsyn med NRKs overholdelse av allmennkringkastingsoppdraget innen tradisjonell programvirksomhet. For at innstramningen med hensyn til nye medietjenester skal bli reell, må NRKs rapporteringsplikt utvides til å omfatte også nye medietjenester, og Medietilsynets må sikre overholdelsen av disse forpliktelsene på lik linje med overholdelse av kravene til programvirksomheten.

10.3 Kontroll med kryssubsidiering

10.3.1 Innledning

Kringkastingsavgiften kan ikke benyttes til å finansiere aktiviteter som faller utenfor allmennkringkastingsoppdraget. Denne forutsetningen lå til grunn ved omorganiseringen av NRK til aksjeselskap, hvor det ble åpnet for at NRK kunne opprette datterselskap for kommersielle aktiviteter. Kravet følger også av EØS-avtalens statsstøtteregler. I dette kapitlet redegjøres det for systemet for kontroll med kryssubsidiering og hvilke krav EØS-avtalens statsstøtteregler stiller til et slikt system.

10.3.2 Gjeldende rett

Omorganiseringen av NRK til aksjeselskap åpnet for at NRK kunne opprette datterselskap for kommersielle aktiviteter, jf. Ot.prp. nr. 69 (1994–95) Norsk rikskringkasting som aksjeselskap. Samtidig ble det slått fast at virksomheten må organiseres på en slik måte at det ikke er adgang til å kryssubsidiere konkurranseutsatt virksomhet:

Den ikke-ervervsmessige virksomhet vil bli konsentrert i Norsk rikskringkasting AS på en slik måte at det ikke vil skje noen form for subsidiering av datterselskap gjennom kringkastingsavgiften. 1

Forbudet mot kryssubsidiering følger også av Ot.prp. nr. 55 (1998–99) Rammene for den forretningsmessige verksemda til Norsk rikskringkasting AS hvor det sies følgende:

Vidare må det vere ein absolutt føresetnad at det ikkje skal vere høve til å kryssubsidiere den forretningsmessige verksemda med lisensmidlar. 2

Kryssubsidiering kan skje ved disposisjoner som åpent tilsikter overføring fra den lisensfinansierte allmennkringkastingsvirksomheten til den kommersielle virksomheten, f.eks. konsernbidrag og egenkapitalinnskudd mot aksjer. Subsidieringen kan også være skjult i transaksjoner som ikke synes å innebære noen verdioverføring, men som i virkeligheten gjør det ved de prisene som blir fastsatt.

I Ot.prp. nr. 55 (1998–99) la departementet også til grunn at aksjelovens bestemmelser sikrer tilstrekkelig kontroll med at transaksjonene innenfor NRK-konsernet skjer på forretningsmessige vilkår, jf. aksjeloven av 13. juni 1977 nr. 44 § 3-9 (1):

Transaksjoner mellom selskaper i samme konsern skal grunnes på vanlige forretningsmessige vilkår og prinsipper. Vesentlige avtaler mellom konsernselskaper skal foreligge skriftlig. Når et konsernselskap inngår avtale med morselskapet eller et annet selskap i konsernet om erverv av eiendeler, tjenester eller ytelser, gjelder bestemmelsene i § 3-8 tilsvarende. 3

Forbud mot kryssubsidiering følger også av EØS-avtalens regelverk. Et av vilkårene for at statsstøtte til allmennkringkasting er lovlig etter EØS-avtalens regelverk, er at NRKs lisensmidler kun benyttes til å finansiere NRKs allmennkringkastingsvirksomhet, jf. pkt. 7.2.2. Derfor må støtten ikke overstige nettokostnadene ved å utføre allmennkringkastingsoppdraget. Dette innebærer at det ikke må foreligge noen overkompensasjon som igjen kan benyttes til å kryssubsidiere kommersiell virksomhet. Dette forutsetter bl.a. regnskapsmessig separasjon mellom allmennkringkastingsvirksomheten og den kommersielle virksomheten.

10.3.3 Regnskapsmessig skille

I henhold til ESAs retningslinjer stilles det krav om at det må sikres regnskapsmessig skille mellom allmennkringkastingsvirksomheten og annen virksomhet. Kravet følger også av Innsynsdirektivet 4 , som kommer til anvendelse for allmennkringkastingsvirksomheter som mottar offentlig støtte og som samtidig driver konkurranseutsatt virksomhet. Regnskapsmessig skille er en forutsetning for at det skal kunne utføres tilfredsstillende tilsyn med kryssubsidiering.

10.3.4 Beregning av kringkastingsavgiften

Av EØS-regelverkets krav følger det at støtten ikke må overstige nettokostnadene ved å utføre allmennkringkastingsoppdraget. Dette innebærer at direkte og indirekte 5 inntekter fra allmennkringkastingsoppdraget skal tas i betraktning ved vurdering av behovet for kompensasjon/lisens. ESAs retningslinjer peker på at det som følge av statsstøtten kan oppstå konkurransevridninger som ikke er nødvendige for oppfyllelsen av allmennkringkastingsoppdraget. F.eks. vil det være et tegn på overkompensasjon dersom en offentlig finansiert allmennkringkaster kutter prisen i reklamemarkedet utover det en kommersiell aktør som driver effektiv kan gjøre for å dekke sine kostnader.

Som omtalt tidligere har ESA påpekt en rekke forhold knyttet til hvordan man i Norge har organisert og tilrettelagt finansieringen av NRK. ESA har blant annet vært opptatt av at det bør foreligge et transparent system som sikrer at direkte og indirekte inntekter fra allmennkringkastingsvirksomheten tas i betraktning ved berekning av lisensen.

10.3.5 Kontroll med finansielle relasjoner mellom NRKs morselskap og datterselskap

ESA har pekt på at en uavhengig myndighet periodevis må kontrollere at NRKs forretningsmessige virksomheten er basert på vanlige forretningsmessige vilkår og prinsipper. Dette omfatter også kontroll med at NRK ikke kutter i prisene på reklamemarkedet. ESA stiller spørsmål ved om et slikt system er på plass i Norge.

10.3.6 Departementets vurdering

Etter departementets vurdering sikrer dagens system tilfredsstillende kontroll med at det ikke foregår kryssubsidiering mellom NRKs allmennkringkastingsvirksomhet og NRKs kommersielle virksomhet.

I dag skjer all kommersiell virksomhet i NRKs datterselskaper. NRKs allmennkringkastingsoppdrag utføres i morselskapet, NRK AS. Dette sikrer regnskapsmessig skille mellom den lisensfinansierte virksomheten og kommersiell virksomhet. 6

Videre legger departementet til grunn at dagens system for berekning av kringkastingsavgiften sikrer at NRKs lisensinntekter ikke overstiger nettokostnadene ved å utføre allmennkringkastingsoppdraget og dermed er i tråd med EØS-avtalens krav. Ved berekningen av kringkastingsavgiften tas det hensyn til NRKs kommersielle inntekter. Av Ot.prp. nr. 55 (1998–1999) følger det at overskudd i den forretningsmessige virksomheten skal benyttes til å finansiere økt programproduksjon og programinnkjøp.

Krav om regnskapsmessig separasjon og forbud mot kryssubsidiering vil bli nedfelt i NRKs vedtekter.

Når det gjelder kontroll med finansielle relasjoner mellom NRKs morselskap og datterselskapet NRK Aktivum, kontrollerer NRKs revisor hvert år at årsregnskapet er avgitt i samsvar med lov og forskrifter, herunder aksjeselskapsloven § 3-9. Kontroll med konserninterne transaksjoner er også blant kontrollområdene som omfattes av Riksrevisjonens årlige selskapskontroll. 7 Målet med Riksrevisjonens selskapskontroll er å vurdere om statsråden har utøvet sin oppgave som forvalter av statens interesser i NRK AS i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Med vedtak menes alle formelle vedtak som Stortinget treffer; lovvedtak, budsjettvedtak mv. Endelig fører Konkurransetilsynet tilsyn med at konkurransen er virksom etter konkurranseloven. Nevnte kontrollorganer er alle uavhengige av NRK. Dersom det skulle vise seg at dagens system ikke gir tilfredsstillende kontroll, vil departementet vurdere å gi nærmere regler.

Departementet er i dialog med ESA om dagens system for kontroll med kryssubsidiering er tilfredsstillende. Denne dialogen vil bli videreført på grunnlag av de vurderinger departementet har gjengitt ovenfor.

10.4 Tilsyn med mediemangfold

10.4.1 Gjeldende rett

Medieeierskapsloven har til hensikt å sikre én viktig forutsetning for en mangfoldig mediesektor, nemlig mangfold i eierstrukturen.

Loven gir Medietilsynet adgang til å gripe inn mot eierkonsentrasjon på visse vilkår:

1. For det første må det foreligge et «erverv». Dette innebærer f.eks. at det ikke kan gripes inn overfor organisk vekst eller etablerte eierposisjoner.

2. For det andre må ervervet gi kjøperen en «betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt eller regionalt». Begrepet «betydelig eierstilling» defineres nærmere i lovens § 10 og § 11. Vilkåret vil normalt være oppfylt der en aktør kontrollerer 1/3 av de nasjonale markedene for hhv. dagspresse radio eller fjernsyn, eller 60 pst. av dagspresseopplaget i en region. På nasjonalt nivå inneholder loven også regler om multimediekonsentrasjon, dvs. at en og samme aktør har eierposisjoner i flere mediemarkeder. Reglene har form av en trappetrinnskala der eierskapsgrensene blir satt lavere jo flere markeder aktøren har eierinteresser i. Endelig regulerer loven «krysseierskap», dvs. at en aktør som er stor på et mediemarked har eierandeler i en annen stor aktør på samme marked.

   Eierstillingen og ervervet må også vurderes opp mot lovens formål, som er «[...] å fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud», jf. § 1.

Loven regulerer per i dag ikke elektroniske medier eller vertikal integrasjon (dvs. at ett selskap, eller flere selskap i samarbeid, har eierskap i eller på annen måte kontrollerer hele eller deler av verdikjeden, fra produksjon av innhold til distribusjon av innhold til sluttbrukeren).

På medieområdet suppleres medieeierskapsloven av de mer generelle reglene i konkurranseloven og ekomloven. Mens formålet med medieeierskapsloven er å sikre ytrings- og informasjonsfrihet, er formålet med konkurranseloven og ekomloven først og fremst å sikre effektiv bruk av samfunnets ressurser. Det at lovene har ulikt formål og virkeområde kan føre til at et oppkjøp som Konkurransetilsynet ikke griper inn mot, likevel kan bli stoppet av Medietilsynet, eller omvendt.

Konkurranseloven forbyr samarbeid som begrenser konkurransen og misbruk av dominerende stilling. Bedrifter har plikt til å melde fusjoner og oppkjøp til Konkurransetilsynet, og tilsynet kan gripe inn mot oppkjøp og fusjoner som begrenser konkurransen vesentlig. Se nærmere omtale under pkt. 3.3.4.

Ekomloven inneholder bl.a. regler om konsesjonsplikt for forvaltning og bruk av knappe ressurser, f.eks. kringkastingsfrekvenser. Loven slår også fast at tilbydere med sterk markedsstilling kan pålegges forpliktelser som skal legge forholdene til rette for at nye aktører kan konkurrere med de etablerte. Se nærmere omtale under pkt. 3.3.1.

10.4.2 Særlig om regulering av vertikal integrasjon og elektroniske medier

Spørsmålet om medieeierskapsloven bør utvides til å regulere vertikal integrasjon ble drøftet i Ot.prp. nr. 81 (2003–2004). Departementet fant på dette tidspunktet ikke grunnlag for å utvide loven. Departementet viste bl.a. til at dersom en aktør misbruker sin portvaktposisjon, vil det være mulig å gripe inn i ettertid, for eksempel med hjemmel i konkurranseloven. Det ble også vist til at reguleringsmodellen for horisontal integrasjon ikke er egnet til å regulere vertikal integrasjon.

Også forholdet til nettmediene ble vurdert i Ot.prp. nr. 81 (2003–2004). Departementet falt her ned på en mellomløsning der nettmediene i utgangspunktet ble omfattet av lovens virkeområde, men uten at Medietilsynet fikk hjemmel til å gripe inn mot erverv av slike medier. Det ble heller ikke fastsatt konkrete grenser for eierskap i nettmedier. Departementet la vekt på at:

Internett i dag fungerer meir som ein alternativ distribusjonskanal for tradisjonelle medium enn som ein sjølvstendig mediemarknad. [...] Det naturlege hadde difor vore å trekkje denne bruken inn ved utrekning av marknadsdelar innanfor dagspresse- og kringkastingsmarknadene. Så langt ser departementet likevel så store praktiske problem med dette at det ikkje vil tilrå ei slik løysing. 8

Både med hensyn til vertikal integrasjon og elektroniske medier mente departementet at det var nødvendig å følge utviklingen nært for å kunne vurdere behovet for en utvidelse av loven.

10.4.3 Utviklingstrekk

Norsk mediebransje gjennomgår for tiden store forandringer, drevet både av den teknologiske utviklingen og av endringer i forbruksmønstrene.

Elektroniske medier, og da særlig ulike nyhetstjenester på Internett, har etter hvert fått reell betydning som informasjonskilder og debattfora i samfunnet. Ifølge en undersøkelse utført av Jupiter research bruker europeere nå i gjennomsnitt mer tid på å lese online enn i aviser og blader. Ifølge Statistisk sentralbyrå brukte 60 pst. av Norges befolkning Internett en gjennomsnittsdag i 2006. I aldersgruppen 16–24 år var andelen hele 80 pst. Vi brukte i gjennomsnitt 53 minutter på Internett per dag i 2006, mens aldersgruppen 16–24 år brukte hele 89 minutter per dag. 60 pst. leser nyhetssider, 51 pst. fra nettutgaver av papiraviser mens 37 pst. leser nyheter fra andre kilder, slik som Nettavisen, NRK mv. De høye brukertallene for yngre aldersgrupper og nedgangen i avislesning innenfor de samme aldersgruppene, kan tyde på at Internett vil bli en stadig viktigere nyhetskilde. Web-tv, dvs. streaming av programmer til den enkelte som en individuell tjeneste, har etter hvert blitt utbredt. Normalt er dette rettslig sett ikke å regne som «kringkasting» og vil derfor per i dag heller ikke omfattes av medieeierskapsloven. Se nærmere omtale under pkt. 2.1.2.

Da spørsmålet om regulering av vertikal integrasjon ble vurdert i 2004 la departementet til grunn at problemet først og fremst vil kunne oppstå i forbindelse med etableringen av et digitalt bakkenett for fjernsyn. Årsaken var at kontroll over sentrale posisjoner i verdikjeden for digital- tv potensielt kan ha stor innvirkning på medietilbudet og -konsumet. Utbyggingen av det digitale bakkenettet er påbegynt og vil etter planen bli gradvis lansert fra tredje kvartal i 2007, jf. pkt. 2.1.2. Telenor har eierinteresser i samtlige ledd i kjeden for digital kringkasting. På samme måte har TV 2 og NRK, gjennom sine eierinteresser i NTV og RiksTV, en rolle i flere ledd i verdikjeden. Problemet vil oppstå dersom en aktør skulle utnytte sin portvaktfunksjon til å favorisere eget innhold.

10.4.4 Departementets vurdering

De utviklingstrekkene som er skissert over innebærer at reguleringen på dette området raskt kan bli utdatert. Kultur- og kirkedepartementet mener derfor at tiden nå er inne for å foreta en gjennomgang av medieeierskapsloven.

Disse forholdene aktualiserer spørsmålet om vertikal integrasjon og lovgivning. Departementet vil igangsette et arbeid på dette området, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.

Det bør også vurderes om – og i så fall hvordan – loven bør regulere elektroniske medier, herunder nettaviser og web-tv. Det bør bl.a. vurderes om det bør fastsettes egne grenser for eierskap i elektroniske medier og om Medietilsynet bør ha hjemmel til å gripe inn overfor erverv i slike medier.