Oppsummering

Med utgangspunkt i nyere økonomisk teori analyserer denne rapporten først hvordan konkurransen mellom kommersielle TV-kanaler vil kunne arte seg i et helt fritt marked. Dernest diskuteres behovet for og virkningen av ulike mediepolitiske tiltak.

Rapporten argumenterer for at økt inntreden av TV kanaler gir større mediemangfold. Det økte mediemangfoldet kan imidlertid bli mindre enn det som er samfunnsøkonomisk ønskelig, spesielt hvis vi betrakter TV-kanaler som hovedsaklig er finansiert gjennom reklame. Dess flere kanaler som kommer til, dess sterkere blir konkurransen om seerne mellom kanalene. For seere som misliker reklame, kan reklameavbrudd i TV-sendinger betraktes som den indirekte prisen man betaler for å se TV. Et generelt resultat fra økonomisk teori er at dess flere bedrifter som konkurrerer, dess lavere blir prisen på produktet som selges. Overført til TV betyr dette at hardere konkurranse fører til lavere gjennomsnittlig annonsevolum på reklamefinansierte kanaler og lavere brukerbetaling på betal-TV. Mindre reklame og lavere brukerbetaling er bra for seerne, men når antallet kanaler øker blir det også færre seere pr. kanal. Dette kan svekke kanalens incentiver til å investere i programkvalitet. Det er i denne forbindelse viktig å understreke at for kommersielle kringkastere er investeringer i programkvalitet noe som gir økt seeroppslutning, og må ikke forveksles med objektive kriterier på kvalitet.

Reklamefinansiering . En fordel med reklamefinansiert TV er at seerne ikke blir avkrevd noen direkte betaling. Det fundamentale problemet med annonsefinansierte kanaler er imidlertid at de ikke tar hensyn til publikums programønsker som sådan, og har svake incentiver når det gjelder å tilfredsstille seernes etterspørsel etter ulike genre. Reklamefinansiert TV ønsker å sikre seg maksimalt med seere i segmenter som er verdifulle for annonsørene. Slike segmenter består av kjøpesterke og reklamepåvirkelig seere. Samtidig er det en tendens til at kanalene dupliserer hverandres programtilbud, og at genrene tilfredsstiller et minste felles multiplum av seerinteresser. Denne typen markedssvikt fører til at smale seersegmenter som den samiske befolkningen og etniske minoriteter i liten grad får tilfredsstilt sitt TV behov. Likeledes vil små barn under 12 år ikke være et attraktivt segment gitt de føringer som ligger i bruken av reklame rettet mot denne gruppen og gruppens kjøpekraft. Noen genre slik som dokumentarprogrammer, livssynsprogrammer og programmer som gjenspeiler mangfoldet i internasjonalt kulturliv, har enten et for lite publikum og/eller for lite reklamepåvirkelige seere (eldre TV seere).

Betalings-TV . Med betal-TV er det en tettere kopling mellom seernes ønsker og markedets tilbud av genre og programkvalitet enn hva tilfellet er med reklamefinansierte kringkastere. Betalings-TV kanaler ønsker å dempe konkurransen seg i mellom ved å velge profiler som skiller seg fra konkurrentene noe som gir kanalene markedsmakt. Prisen som settes i markeder hvor bedriftene har markedsmakt er for høy i forhold til hva som er samfunnsøkonomisk optimalt, og dermed ekskluderes mange seere. Det faktum at betal-TV kan ta seg bedre betalt for høykvalitetsprogrammer enn lavkvalitetsprogrammer, har trolig ført til en overdreven optimisme med hensyn til de positive effektene av betal-TV. I rapporten argumenteres det for at betal-TV leverer for lav kvalitet i forhold til seeroppslutningen, siden betal-TV kanaler ikke kan tilegne seg hele fordelen av å investere i kvalitet.

Annonsefinansierte kanaler er «broadcasters» siden de maksimerer profitt ved å sikte seg inn på massemarkedet. Betal-TV kanaler er «narrowcasters» siden profittmaksimering kan innebærer å velge en programprofil som er tilpasset en nisje hvor konkurransen er lav. Et økt innslag av betal-TV vil trolig øke mediemangfoldet, men samtidig føre til at flere seere ekskluderes gjennom brukerbetalingen.

Offentlig eide kanaler . Ved både reklamefinansiert TV og betal-TV (eller en kombinasjon av disse) oppstår det ulike former for markedssvikt. En offentlig eid allmennkringkaster i kombinasjon med en aktiv mediepolitikk, har en klar rolle å spille når det gjelder å korrigere markedssvikten som oppstår enten ved at seergrupper ekskluderes, eller ved at markedet ikke tilbyr visse genre. En allmennkringkaster kan også gjennom egne investeringer i kvalitet og genre ha en positiv innflytelse på programinvesteringer og genrevalg hos kommersielle kringkastere. Slike positive spillover effekter av offentlige investeringer er vist teoretisk og dokumentert gjennom analyser av det britiske TV markedet.

Basert på økonomisk teori og empiri argumenterer rapporten videre for at offentlige TV-kanaler er bedre i stand til å korrigere for markedssvikt i kringkastingsmarkedet dersom slike kanaler har en programprofil som gjøre at de kan tiltrekke seg et relativt stort publikum. Fra et mediepolitisk ståsted kan det derfor være uheldig hvis offentlige kanaler omdannes til rene nisjekanaler. Videre understrekes det at lisensfinansiering og/eller direkte statlige overføringer trolig er å foretrekke fremfor abonnementsbetaling eller utstrakt bruk av reklameinntekter for offentlige kanaler. Grunnen er at de to siste finansieringsformene øker faren for at offentlige kanaler reproduserer markedsfeil.

Reklametak . Det er rimelig å tro at bindende reklametak reduserer profitten både til TV-kanaler og annonsører. For fjernsynsseerne er virkningene mer sammensatt:

• et bindende reklametak reduserer reklameavbrudd i sendingene, hvilket er positivt for seere

• annonsefinansierte TV-kanaler investerer i kostbare programmer for å skaffe seg et større publikum, og derigjennom høyere annonseinntekter. Bindende reklametak reduserer derfor kanalenes incentiver til å investere i høy programkvalitet, og dette påvirker seerne negativt

• bindene reklametak kan øke innslaget av brukerbetaling, som har den negative effekten at flere seere ekskluderes fra markedet. Den positive effekten er at kanalene vil fokusere mindre på massemarkedet, og dette kan føre til at det reelle mediemangfoldet øker.

Differensiert merverdiavgift . Kringkastingsmarkedet er et tosidig marked hvor kringkasterne betjener to markeder samtidig; seerne og annonsørene. Dette markedet er i sin struktur lik avismarkedet hvor man har gitt fritak for merverdiavgift for å fremme salget av aviser og slik sett gi økt lønnsomhet av drift. Rapporten argumenterer for at lavere merverdiavgift på betal-TV og/eller en særskatt på TV-reklame gir økt mediemangfold. Men samtidig kan en slik politikk føre til at brukerprisene på betal-TV øker og at programinvesteringene avtar.

Programkrav og programsubsidier . Mange seersegmenter blir i liten grad eller overhodet ikke dekket av kommersielle aktører. I tillegg til å redusere omfanget av slike problemer gjennom offentlige kanaler, kan det også rettes ulike typer politikk mot kommersielle aktører. En slik politikk er forskrifter som pålegger kanaler med en tilstrekkelig stor markedsandel å sende visse typer programmer. Slike pålegg kan eventuelt kombineres med direkte eller indirekte finansielle tiltak, slik at kanaler med høye markedsandeler ikke blir diskriminert. Videre kan det være formålstjenelig at myndighetene subsidier kringkastere for å produsere og sende visse typer programmer. En ulempe med slike subsidier er at det er regulatorisk kostbart og kontraktsmessig vanskelig å spesifisere kvalitet og innhold som i tilstrekkelig grad tar hensyn til de mediepolitiske ambisjonene.

Kapittel 1 redegjør for strukturen i kringkastingsmarkedet med vekt på tosidigheten mellom seere og annonsører. Kapittel 2 studerer kanalers valg av reklamevolum, investeringer i programkvalitet samt valg av profil (genre). Kapittel 3 diskuterer ulike typer markedssvikt og behov for offentlige inngrep i fjernsynsmarkedet.