9 Allmennkringkastingsplakat for NRK

9.1 Innledning

I de foregående kapitlene har departementet drøftet en rekke aspekter knyttet til NRKs allmennkringkastingsoppdrag. Drøftingene har avdekket et behov for en revisjon av NRKs allmennkringkastingsforpliktelser slik disse er nedfelt i vedtektene. Dagens vedtekter er først og fremst konsentrert om NRKs tradisjonelle programvirksomhet. De reflekterer ikke i tilstrekkelig grad den teknologiske og markedsmessige utviklingen samt endringer i publikums mediebruk.

I det følgende redegjør departementet nærmere for behovet for et nytt overordnet politisk styringsinstrument – en allmennkringkastingsplakat – der hovedelementene i NRKs samfunnsoppdrag nedfelles. Dernest drøfter departementet noen aspekter knyttet til NRKs kulturpolitiske rolle.

9.2 Behov for en allmennkringkastingsplakat for NRK

Den politiske styringen av NRK og NRKs samfunnsoppdrag bør skje ut fra en overordnet og prinsipiell tilnærming. Departementet er kommet til at dette best kan skje ved at de overordnede kravene til NRKs allmennkringkastingstilbud nedfelles i et eget dokument. Dette dokumentet bør være overordnet og prinsipielt, og bør reflektere de krav og forventninger staten stiller til NRK. Dokumentet bør også ta hensyn til den digitale virkelighet som NRK skal operere i. Dette dokumentet, en allmennkringkastingsplakat, vil danne grunnlag for Stortingets og regjeringens styring av NRKs samfunnsoppdrag. Dokumentet bør også danne grunnlaget for en mer presis og detaljert utforming av NRKs vedtekter.

Som det framgår av drøftingen under pkt. 7.5.2 er den tradisjonelle todelingen mellom NRKs kjernevirksomhet og annen redaksjonell virksomhet neppe lenger hensiktsmessig. NRK tilbyr stadig nye typer tjenester på nye distribusjonsplattformer som ikke formelt sett er en del av kjernetilbudet slik det er definert i dag, men som likevel er en viktig del av det samlede lisensfinansierte allmennkringkastingstilbudet. Departementet kan derfor ikke se at det lenger er hensiktsmessig med en strengere og mer detaljert regulering av den tradisjonelle programvirksomheten enn av andre deler av det lisensfinansierte tilbudet. Allmennkringkastingsplakaten må derfor gjelde hele NRKs allmennkringkastingstilbud, også nye tjenester som tilbys på nye plattformer.

De spesifikke programkravene til NRKs tradisjonelle programvirksomhet er nedfelt i vedtektene § 3-5. Disse reflekterer etter departementets mening fremdeles på en god måte de forventninger til bredde og mangfold som bør stilles til NRKs programvirksomhet. Det er imidlertid behov for å fastsette spesifikke krav også til NRKs nye tjenester, tilsvarende de spesifikke krav til bredde og mangfold som stilles til den tradisjonelle programvirksomheten i radio og fjernsyn.

NRKs vedtekter vil bli endret i henhold til drøftingene i meldingen.

9.3 Nærmere om NRKs kulturpolitiske forpliktelser

NRKs allmennkringkastingsoppdrag er nedfelt i NRKs vedtekter. I de overordnede kravene nedfelt i § 3-3 heter det blant annet at NRK skal «bidra til å styrke norsk språk, identitet og kultur». Videre skal NRK «legge særlig vekt på sin rolle som utvikler og formidler av norsk og samisk kunst og kultur» (§ 3-4).

I dette punktet kommer departementet nærmere inn på de kulturelle forpliktelser som er pålagt NRK. Deretter drøfter departementet om det er grunnlag for å stille ytterligere krav til NRK når det gjelder norsk musikk og norskprodusert drama og film.

Krav til NRK om norsk musikk

I de mer spesifikke programkravene i vedtektenes § 3-5 bokstav k) er det fastsatt at NRKs samlede riksdekkende programtilbud i radio og fjernsyn skal inneholde:

Formidling og produksjon av norsk musikk. Minst 35 pst. av sendingene skal bestå av norsk musikk.

Slik situasjonen er i dag er kravet om «norsk musikk» mindre presist formulert overfor NRK enn overfor de kommersielle allmennkringkasterne. Konsesjonsvilkårene som gjelder for Kanal 24 om bruk av norsk musikk framgår av konsesjonens § 3-3 bokstav h):

Konsesjonæren skal sende minst 35 % norsk musikk, med vekt på norskspråklig og norskkomponert musikk

Konsesjonssøknaden til Kanal 24 er en del av selskapets konsesjonsvilkår. Av søknaden framgår det bl.a. at kanalen i de smale programmene spesielt vil søke å trekke fram norske komponister og artister i ulike kategorier. Det står også om musikkprofilen at en «nasjonal radiokringkaster har et særlig ansvar for å slippe til norske artister og norskkomponert musikk både i smale og brede musikksjangere» og at kanalen «vil søke løpende dialog med plateselskapene og organisasjonene i musikklivet for å finne gode måter å presentere ny norsk musikk eller nye norske artister på.» Videre sies det at kanalen i de smale musikkprogrammene vil «trekke frem norske samtidskomponister og artister i hver enkelt kategori».

I P4s konsesjonsvilkår heter det i § 3-4 bokstav d):

Konsesjonæren skal spille minimum 35 % norsk musikk.

I konsesjonssøknaden til P4 (som også er en del av konsesjonsvilkårene) sier P4 i tillegg at minimum 50 pst. skal være norsk musikk på norsk, og at kanalen skal ha «minimum en låt i timen i primetime» norsk på norsk. Radiokanalen vil også bidra med programmer om norske musikktalenter som ikke når opp hos de store internasjonale selskapene som dominerer musikkmarkedet, samt etablere et nytt program for «å gi norsk populærmusikk et ekstra fokus». Det nevnes også at P4 vil tilby ukentlige programmer om og med norsk musikk i nært samarbeid med FONO og andre med henblikk på å formidle norske artisters musikk. I søknaden er det også oppgitt leveransemål i antall timer per år for f.eks. norsk musikk på norsk, norsk barnemusikk og viser, norsk folkemusikk, norsk jazz, norsk pop og rock, norsk R&B, og norsk musikk totalt.

Som det framgår av ovenstående, er det stilt de samme mengdekrav til NRK og P4 og Kanal 24 om norsk musikk. Alle skal spille minimum 35 pst. norsk musikk. I Kanal 24s konsesjonsvilkår er begrepet «norsk musikk» gitt en noe mer presis definisjon. Kanalen er pålagt å legge vekt på norskspråklig og norskkomponert musikk. Verken konsesjonene til Kanal 24 og P4 eller NRKs vedtekter inneholder en presis definisjon av begrepet «norsk musikk». Tilsynet med etterlevelsen av musikkravet blir derfor særlig vanskelig i NRKs tilfelle, som ikke har de samme utdypende kravene som de kommersielle rikskringkasterne har i form av sine konsesjonssøknader.

Det har lenge pågått diskusjoner mellom kringkasterne og musikkbransjen om hva som ligger i begrepet «norsk musikk», og om hvilke(t) av de fire elementene opphavsmann/komponist, artist/utøver, produsent og språk som skal tillegges vekt. Eksempelvis har enkelte hevdet at kriteriet må være oppfylt dersom en plate eller cds produsent er norsk, selv om komponist eller utøver er utenlandske og verket framføres på engelsk. Videre har det vært hevdet at kriteriet er oppfylt dersom utelukkende utøveren er norsk, og verket for øvrig har utenlandsk komponist eller produsent og blir framført eksempelvis på engelsk.

Medietilsynet påpekte i Allmennkringkastingsrapporten for 2004 at dagens vedtektsbestemmelse for NRK ikke inneholder nærmere definisjon av hva som skal forstås med begrepet «norsk musikk», og at rammene derfor blir relativt vide. Medietilsynet påpekte at kravene til de kommersielle allmennkringkasterne er mer konkrete og presise.

Departementet kan ikke se at det burde herske særlig tvil på dette området. Bakgrunnen for at det er stilt krav om at bl.a. NRK skal spille en viss mengde norsk musikk, har helt åpenbart vært å sørge for at kringkasterne spiller både norsk språklig og norsk komponert musikk. Departementet finner det rimelig at særlig NRK går i bresjen når det gjelder å fremme norsk musikkultur, og legger til grunn at vedtektene bør endres, slik at NRK pålegges å spille minimum 35 pst. norsk musikk, med vekt på norskspråklig og norskkomponert musikk. Departementet vil understreke at det her må tas med i betraktningen at ikke all musikk inneholder tekst, og at definisjonen av hva som er å regne som «norsk musikk» derfor ikke kan knyttes til språk alene.

Krav til NRK om bruk av uavhengige produsenter til film og drama

I henhold til de særskilte programkravene for radio og fjernsyn i § 3-5 bokstav j) skal NRKs tilbud inneholde bl.a.:

Formidling og produksjon av drama som gjenspeiler norsk språk, identitet og kultur.

Allmennkringkastingsrådets vurdering av NRKs oppfyllelse av ovennevnte krav var gjennomgående meget positiv. I sin siste rapport (for 2003) sa Allmennkringkastingsrådet bl.a. følgende:

Gjennom en bredde i dramatilbudet, med egenproduserte og eksternt produserte bidrag, bidrar NRK1 positivt til utviklingen av norsk fjernsynsdrama» og «Rådet ser positivt på at NRK bruker tv-mediet til aktivt å markere film som en sentral kulturytring gjennom et variert, kvalitativt filmtilbud, som favner flere filmgenrer. 1

I 2004 sendte NRK til sammen 1639 timer drama. Av dette utgjorde 187 timer (11,4 pst.) norskprodusert drama. Medietilsynets vurdering i Allmennkringkastingsrapporten for 2004 var at «NRK innfrir kravet om formidling og produksjon av norsk drama både i radio og i fjernsyn». 2 I 2005 sendte NRK1 1080 timer drama hvorav 9,5 pst. var norskprodusert. NRK2 sendte samme år 826 timer drama hvorav 4 pst. var norskprodusert. I radio ble det sendt dramaproduksjoner i P1 og P2 med henholdsvis 69 og 269 timer. Radioteateret utgjør dramatilbudet i radio. Medietilsynets konklusjon i Allmennkringkastingsrapporten for kringkastingsåret 2005 var at «NRK viser en bredde i sin satsing på norsk drama både i radio og fjernsyn» og at «NRK innfrir kravet om formidling og produksjon av drama som gjenspeiler norsk språk, identitet og kultur». 3

Departementet slutter seg til ovenstående vurdering, og understreker samtidig at formidling og produksjon av drama som gjenspeiler norsk språk, identitet og kultur er en sentral del av NRKs allmennkringkastingsoppdrag. Det er et mål å styrke den uavhengige norske produksjonsbransjen, jf. St.meld. nr. 22 (2006–2007) Veiviseren – For det norske filmløftet. Å sette ut en andel av NRKs produksjon til uavhengige produsenter bidrar til kontinuitet i produksjonen for disse selskapene, og sikrer kompetansebygging og profesjonalisering.

Departementet viser til at NRK gjennom bestemmelsen i kringkastingsforskriften § 2-2 er pålagt følgende:

Minst 10 prosent av sendetiden i fjernsyn som ikke består av nyheter, sport, underholdningsprogram med konkurransepregede innslag, reklame eller tekstfjernsyn skal avsettes til sending av europeiske verk produsert av produsenter som er uavhengige av fjernsynsselskapet.

Dette kravet er ikke avgrenset til bare å gjelde sending av programmateriale fra norske produsenter, men gjelder europeiske verk, herunder norske.

NRK kjøper i dag en del av dramaproduksjoner og dokumentarfilmer fra uavhengige norske produsenter. Styret i NRK har vedtatt å bruke 10 pst. av programbudsjettet for fjernsyn til kjøp av programmer fra norske uavhengige produsenter. Dette er ikke spesifikt knyttet til film eller drama. NRK har oppgitt at de årlig bruker anslagsvis 120 millioner kroner av sitt totale programbudsjett for fjernsyn på uavhengige, norske produsenter, hvilket utgjør cirka 10 pst. av programbudsjettet. NRK anslår videre at dramadelen av dette vil kunne utgjøre i underkant av 70 millioner kroner i 2007, og i overkant av 70 millioner kroner i 2008. NRK planlegger å bruke gjennomsnittlig 120 millioner kroner per år i perioden 2008–2012 på norsk drama, hvorav minimum 50 millioner kroner til uavhengige produksjoner.

Departementet ser positivt på at NRK vil bruke en betydelig andel av midlene til produksjoner fra uavhengige produsenter til norsk dramaproduksjon. Denne andelen vil imidlertid variere fra år til år. NRK bør også sette ut en større del av dramaproduksjonen til uavhengige produsenter for å styrke det uavhengige norske produsentmiljøet. Drama vil i denne sammenheng kunne inkludere både tradisjonelle fjernsynsserier og enkeltstående verk («fjernsynsfilm»).

I Norge finnes det ingen pålegg overfor fjernsynsselskapene om direkte investeringer i eller kjøp av norsk film. I praksis investerer NRK lite i norsk spillefilm, og betaler markedspris for visningsrettigheter. I motsetning til i de andre skandinaviske landene har den lisensfinansierte allmennkringkasteren ingen forpliktelser når det gjelder nasjonal film. Einarsson-utvalget 4 foreslo i sin rapport, kap. 8, at fjernsynskanalene må pålegges å investere i og kjøpe visningsretter til norsk film. Det ble foreslått at NRK bør bidra med 40 millioner kroner i året til å investere i og kjøpe visningsrettigheter til norsk kinofilm, og at Kultur- og kirkedepartementet bør ta i bruk de regulatoriske grep som er nødvendige for å gjennomføre dette.

Departementet ser det ikke som aktuelt å innføre bestemmelser som pålegger NRK å kjøpe visningsrettigheter til og sende alle norske filmer. Departementet vil likevel understreke NRKs ansvar for formidling og produksjon av drama som gjenspeiler norsk språk, identitet og kultur. Etter departementets vurdering bør NRK derfor ta mål av seg til i størst mulig grad å vise norske kinofilmer og kortfilmer, i tillegg til norske naturfilmer, animerte filmer og dokumentarfilmer mv. Departementet vil også understreke NRKs plikt til å betale anstendig for de filmene de faktisk viser. I Norge betaler alle fjernsynskanalene markedspris for rettigheter til spillefilm. Prisen på rettigheter i Norge er derfor lavere enn i f.eks. Sverige og Danmark, hvor prisene er direkte eller indirekte regulert gjennom filmavtaler.

Einarssonutvalget anbefalte at fjernsynskanalenes investeringer i og kjøp av rettigheter til filmproduksjoner reguleres i standardkontrakter. Videre anbefalte utvalget i sin rapport at Kultur- og kirkedepartementet tar «i bruk de regulatoriske grep som er nødvendig for å gjennomføre dette» (s. 62). Departementet viser til at standardkontrakter må fastsettes i avtale mellom partene og ikke reguleres av myndighetene. Departementet ser imidlertid det som svært ønskelig at partene kommer til enighet om slike kontrakter.

Departementet vil videre bemerke at dersom NRK skal gå inn som investor i norske filmer, må dette i henhold til dagens forretningsregime gå gjennom NRKs datterselskap for kommersielle tjenester; NRK Aktivum. NRK Aktivums overskudd føres tilbake til morselskapet for å benyttes til allmennkringkastingsvirksomhet. Etter departementets vurdering er det ikke en aktuell løsning at myndighetene skal gå inn og gi detaljerte instrukser til NRK Aktivum om hvordan de skal disponere sine midler. Departementet legger derfor til grunn at det ikke bør innføres en bestemmelse som pålegger NRK Aktivum en rolle som investor i norske filmer.

9.4 Allmennkringkastingsplakat for NRK

Allmennkringkastingsplakaten må komme til anvendelse for hele NRKs allmennkringkastingsvirksomhet. Med allmennkringkastingsvirksomhet menes hele NRKs programvirksomhet i radio og fjernsyn samt alle nye tjenester i tekstfjernsyn, på Internett og mobile plattformer mv., og som finansieres helt eller delvis ved kringkastingsavgift.

Det grunnleggende utgangspunkt for NRKs virksomhet – og dermed utformingen av allmennkringkastingsplakaten – må være mediepolitikkens overordnede mål om ytringsfrihet, demokrati, mediemangfold og kvalitet samt styrking av norsk språk og kultur. Videre legges til grunn at NRK i sin programvirksomhet skal etterstrebe høy kvalitet og mangfold og være nyskapende. NRKs tilbud skal være ikke-kommersielt og allment tilgjengelig.

Med dette som utgangspunkt vil departementet, samtidig med at denne stortingsmeldingen fremmes, sende på høring et utkast til en allmennkringkastingsplakat for NRK. Utkastet til en slik plakat sendes på høring for å sikre en bredest mulig forankring for plakaten. Departementet vil komme tilbake til stortinget med et forslag.