6 NRK – organisering, finansiering mv.

6.1 Historikk om NRKs selskapsform

NRK ble i 1988 omorganisert fra en statlig forvaltningsbedrift til en stiftelse. Formålet var å styrke NRKs uavhengighet fra politiske myndigheter og å gjøre NRK mest mulig handlingsdyktig i den nye mediesituasjonen.

Erfaringene med NRK som stiftelse var delte. Først og fremst innebar overgangen til stiftelse større budsjettmessig frihet for NRK, og at statlig regelverk bl.a. om lønns- og personalspørsmål opphørte å gjelde. Stiftelse som organisasjonsform innebar imidlertid at en rekke detaljspørsmål måtte forelegges fylkesmannen, noe som ga liten fleksibilitet. Stiftelsesformen var lite egnet for NRKs behov for å etablere næringsvirksomhet alene eller sammen med andre. Dette medførte at NRK ikke ble tilstrekkelig handlingsdyktig. Dette var bakgrunnen for at NRK ble omorganisert fra en stiftelse til et aksjeselskap i 1996, se Ot.prp. nr. 69 (1994–95) og Innst. O. nr. 16 (1995–96). I Ot. prp. nr. 69 (1994–95) uttalte departementet bl.a. følgende:

Den utvikling en nå står overfor, med de muligheter og utfordringer digitale sendinger innebærer for allmennkringkasteren Norsk rikskringkasting, øker behovet for at selskapet kan møte utfordringene offensivt. Samlet sett mener departementet at Norsk rikskringkasting med nåværende organisasjonsform og rammebetingelser ikke er tilstrekkelig handlingsdyktig i forhold til dagens medie- og konkurransesituasjon.

[…]

Samtidig er det ønskelig at mediepolitisk viktige beslutninger også i fremtiden underlegges politisk behandling og kontroll. Det betyr at en ny selskapsform bør være forankret i lovgivning som gir klare eier- og ansvarsforhold og opprettholder den frihet i programspørsmål som Norsk rikskringkasting har i dag. Lovgivningen om aksjeselskaper tilfredsstiller disse krav.

På denne bakgrunn mener Kulturdepartementet at Norsk rikskringkastings organisasjonsform bør endres fra stiftelse til aksjeselskap. 1

Organiseringen av NRK som aksjeselskap innbærer at i den grad NRK er underlagt politisk styring, skjer dette primært gjennom de virkemidler kultur- og kirkeministeren rår over i kraft av å være generalforsamling i selskapet. Verken styret eller generalforsamlingen har etter kringkastingsloven adgang til å gripe inn i den løpende programvirksomheten i selskapet. Nedenfor vil departementet beskrive nærmere de styringsinstrumenter myndighetene har, samt hvilke begrensninger i styringsmulighetene som er lagt inn i lovverket.

6.2 Styringsinstrumenter i dag

6.2.1 Lovgivning

NRK er et 100 pst. statlig eid aksjeselskap som er underlagt den generelle reguleringen i aksjeloven, inkludert de særlige reglene i aksjeloven §§ 20-4 til 20-7 som gjelder for aksjeselskap der staten eier alle aksjer. Disse særbestemmelsene gir bl.a. staten som eier en utvidet beslutningskompetanse sammenliknet med hva aksjeloven ellers gir aksjonærene i aksjeselskap.

I tillegg regulerer kringkastingsloven hovedprinsippene for NRKs organisasjon og drift. Følgende er fastsatt i kringkastingsloven § 6-1, 3. ledd:

Norsk rikskringkasting AS har til formål å drive allmennkringkasting og virksomhet som har sammenheng med dette. NRK kan gjennom datterselskap delta i annen virksomhet. Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om regnskapsmessige forhold mellom Norsk rikskringkasting AS og datterselskap.

I kringkastingsloven § 6-3, 1. ledd er følgende fastsatt:

Kringkastingssjefen er administrerende direktør i Norsk rikskringkasting AS og har ansvaret for den løpende programvirksomhet.

Dette innebærer at det er kringkastingssjefen som har ansvar for den løpende programvirksomheten i selskapet. Styret har ingen myndighet i slike spørsmål. Dette skal sikre NRKs redaksjonelle frihet.

6.2.2 Forskrifter til kringkastingsloven

Flere forskrifter til kringkastingsloven inneholder NRK-spesifikk regulering. Kringkastingsforskriften 2 er en generell forskrift som inneholder detaljregulering knyttet til svært mange av kringkastingslovens bestemmelser. Av særlig interesse er ellers tre forskrifter om lisensinnkreving og meldeplikt 3 som skal sikre NRKs inntektsgrunnlag.

6.2.3 NRKs vedtekter

Dersom man ønsker regulering utover det den generelle lovgivning foreskriver, må dette gjøres – innenfor de grenser lovgivningen setter – gjennom selskapets vedtekter. For aksjeselskaper eid av staten er det vanlig å utvide departementets adgang til innsyn og kontroll gjennom utforming av vedtektene. I NRKs vedtekter er selskapets allmennkringkastingsforpliktelser nedfelt i detalj. I vedtektenes § 3-1 er selskapets formål fastsatt:

NRKs formål er å tilby allmennkringkasting for hele Norges befolkning i radio og fjernsyn samt på øvrige medieplattformer.

I vedtektenes § 3-2 er det fastsatt hva som skal utgjøre selskapets allmennkringkastingsvirksomhet, samt åpnet for at selskapet kan drive kommersiell virksomhet:

NRKs allmennkringkastingsvirksomhet skal utgjøre:

• Kjernevirksomhet i form av fjernsynskanalene NRK1 og NRK2 og radiokanalene P1, P2 og P3.

• Annen redaksjonell virksomhet som omfatter tekst-tv, Internett og andre medieplattformer som egner seg til formidling av redaksjonelt innhold.

Selskapet kan i tillegg drive kommersiell virksomhet med formål å skape inntekter til allmennkringkastingsvirksomheten, jf. kringkastingsloven § 6-4.

Vedtektenes § 3-2 fastsetter overordnede krav til allmennkringkastingstilbudet, § 3-3 innholder spesifikke krav til kjernevirksomheten, mens § 3-4 inneholder spesifikke programforpliktelser. For en nærmere omtale av NRKs allmennkringkastingsoppdrag vises det til pkt. 4.2.2.

Vedtektene har videre en bestemmelse om tilsyn med oppfyllelsen av oppdraget ved at det i § 3-6 er fastsatt at:

NRK skal hvert år innen utgangen av april utarbeide et allmennkringkastingsregnskap. Regnskapet skal redegjøre for selskapets programvirksomhet i det foregående år, relatert til de forpliktelser som er fastsatt i § 3-4 og § 3-5.

I tillegg regulerer vedtektene bl.a. ansvarsfordelingen mellom selskapets organer.

6.2.4 Generalforsamlingsvedtak

Kultur- og kirkeministeren er NRKs generalforsamling. Vedtektene regulerer hvilke spørsmål som må forelegges generalforsamlingen for avgjørelse. I vedtektenes § 9, 1. ledd er det fastsatt følgende:

Styret skal forelegge for generalforsamlingen alle saker som antas å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning.

Gjennom vedtak på generalforsamlingen øver dermed Kultur- og kirkedepartementet styring med overordnede, betydningsfulle spørsmål knyttet til NRKs drift.

6.2.5 Stortingets rolle

Stortinget fastsetter gjennom behandlingen av statsbudsjettet den årlige kringkastingsavgiften. Som hovedregel gis premisser for bruken av eventuelle økninger av avgiften. For budsjettårene 2005 og 2006 ble det for eksempel uttrykkelig presisert at lisensøkningen blant annet skulle benyttes til å sikre et økt tilbud til barn og unge, se St.prp. nr. 1 (2004–2005) s. 110 og St.prp. nr. 1 (2005–2006) s. 116. Lisensøkninger har i flere år vært begrunnet med NRKs kostnader ved overgangen fra analog til digital teknologi, behovet for å digitalisere programarkivet mv.

Fram til 1997 ble det framlagt årlige stortingsmeldinger med redegjørelser for NRKs virksomhet. De årlige stortingsmeldingene ble avløst av årlige muntlige redegjørelser fra kulturministeren om mediepolitiske emner generelt, eller om NRKs virksomhet spesielt. Ordningen med årlige muntlige redegjørelser er nå avskaffet. Praksis i dag er at Stortinget ved behov gis anledning til å drøfte NRKs virksomhet i egne meldinger. Den årlige budsjettproposisjonen (St.prp. nr. 1) inneholder dessuten alltid en omtale av mediepolitiske temaer, herunder også NRKs virksomhet.

6.2.6 Departementets vurdering

Som vist over skjer styringen av NRK dels gjennom generelle regler i kringkastingslov og tilhørende forskrifter, dels via kultur- og kirkeministerens rolle som generalforsamling. Det sentrale styringsverktøyet er selskapets vedtekter, som bl.a. inneholder allmennkringkastingsoppdraget. Organiseringen av styringen av NRK reflekterer det faktum at selskapet er landets viktigste kulturinstitusjon og at formålet med virksomheten er å tilby allmennkringkasting til hele befolkningen, ikke å generere et overskudd for eieren.

Departementet ser ikke noe behov for å endre på grunnprinsippene for styringen av NRK. Drøftelsen av NRKs virksomhet i de følgende kapitler inneholder imidlertid forslag til enkelttiltak som har relevans for styringen av NRK. Dette gjelder for eksempel forslag til system for forhåndsgodkjenning av nye allmennkringkastingstjenester (pkt. 7.7). Den foreslåtte allmennkringkastingsplakaten i pkt 9.4 er tenkt å fungere som et utgangspunkt for Stortingets drøftelser av NRKs virksomhet. Omtalen av tilsynssystemet i pkt. 10.2 har også berøringspunkter til styringen, bl.a. ved at Medietilsynet bør få en lovfestet uavhengighet i tilsynet med NRKs oppfyllelse av allmennkringkastingsoppdraget.

6.3 Finansiering av NRK

6.3.1 NRKs ulike finansieringskilder

Etter kringkastingsloven § 6-4 kan «virksomheten i Norsk rikskringkasting finansieres ved kringkastingsavgift, salgsinntekter mv. Virksomheten i NRKs allmennkanaler kan ikke finansieres ved reklame. NRKs tekstfjernsyn regnes ikke som en del av allmennkanalene.»

I vedtektenes § 3-2 heter det videre at «Selskapet kan […] drive kommersiell virksomhet med formål å skape inntekter til allmennkringkastingsvirksomheten, jf. kringkastingsloven § 6-4.» Overskuddet fra den forretningsmessige virksomheten skal benyttes til å finansiere programproduksjon og programkjøp.

Kringkastingsavgiften er NRKs primærinntektskilde, men NRK har altså en viss åpning for å kunne drive kommersiell virksomhet. Tidligere var NRKs adgang til å drive kommersiell virksomhet mer begrenset enn i dag. Ved etableringen av NRK som aksjeselskap i 1996 ble selskapets formålsparagraf i kringkastingsloven § 6-1, 3. ledd gitt følgende ordlyd:

Norsk rikskringkasting AS har til formål å drive allmennkringkasting og virksomhet som har sammenheng med dette.

I forarbeidene ble dette presisert på følgende måte, jf. Ot.prp. nr. 69 (1994–95) s. 13:

Bestemmelsen er ikke til hinder for at Norsk rikskringkasting AS kan drive annen type virksomhet enn allmennkringkasting, men med tilknytning til aksjeselskapets hovedformål.

I 1999 la Kulturdepartementet fram et forslag om endringer i kringkastingsloven for å klargjøre og utvide hjemmelen for NRKs mulighet for å engasjere seg i forretningmessig virksomhet, jf. Ot.prp. nr. 55 (1998–99). NRKs primære funksjon som lisensfinansiert allmennkringkaster skulle fremdeles være å produsere og sende reklamefrie radio- og fjernsynskanaler. Departementet la imidlertid til grunn at NRK gjennom datterselskap burde ha anledning til å engasjere seg i forretningsmessig virksomhet. Følgende forutsetninger ble lagt til grunn, jf. proposisjonen pkt. 3.1:

Departementet meiner at NRK gjennom dotterselskap bør få høve til å engasjere seg i forretningmessig verksemd på lik line med det konkurrentane har. Samstundes må det vere ein absolutt føresetnad at NRKs allmenne programtilbod til lyttarar og sjåarar i Noreg blir halde reklamefritt. Departementet legg vidare til grunn at det ikkje kan vere aktuelt for NRK å drive, eige eller vere deleigar i radio- eller fjernsynskanalar som er finansierte med reklame og som har Noreg som primært målområde. Vidare må det vere ein absolutt føresetnad at det ikkje skal vere høve til å kryssubsidiere den forretningsmessige verksemda med lisensmidlar. Departementet legg samstundes til grunn at overskott i den forretningsmessige verksemda skal nyttast til å finansiere auka programproduksjon og programinnkjøp, noko som vil styrkje allmennkringkastinga i Noreg.

Stortinget ga sin tilslutning til dette. Følgende tillegg ble inntatt i kringkastingsloven § 6-1, 3. ledd:

NRK kan gjennom datterselskap delta i annen virksomhet.

NRK kan dermed gjennom datterselskap rent allment ta del i forretningsvirksomhet uten at dette er avgrenset til formål som har med allmennkringkasting å gjøre.

Samtidig ble forbudet mot reklame opphevet for annen aktivitet enn allmennkanalene (fjernsynskanalene NRK1 og NRK2 og radiokanalene P1, P2 og P3), jf. lovens § 6-4. I dag har NRK med andre ord anledning til å ha reklame på tekst-tv (innenfor nærmere definerte grenser) og internettsidene sine. Det ble imidlertid lagt føringer på den videre utvikling av NRKs tjenestetilbud, blant annet ved at det ble forutsatt at Stortinget må godkjenne eventuell etablering av reklamefinansierte kanaler i regi av NRK:

Den lovendringa departementet gjer framlegg om, opnar i prinsippet for at NRK kan eige, drive eller ha eigarpartar i fjernsyns- eller radiokanalar som er finansierte med reklame og blir sende frå norsk territorium og retta mot den norske marknaden. Departementet held fast på at generalforsamlinga ikkje skal kunne gi løyve til dette utan at saka har vore lagd fram for Stortinget. Departementet legg òg til grunn at generalforsamlinga ikkje skal godkjenne at NRK eig, driv eller har eigarpartar i fjernsyns- eller radiokanalar med reklame som rettar sendingane sine mot den norske marknaden frå utlandet. Det same vil gjelde såkalla telekjøpskanalar. 4

Ved behandlingen av St.meld. nr. 42 for 1993–94 gikk Stortinget inn for å begrense sponsing i NRK til én pst. av de samlede årlige driftsinntektene i selskapet. Det ble videre forutsatt at næringslivet ikke kunne stå for mer enn 50 pst. av sponsormidlene. Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 63 (1998–99) ble denne beløpsbegrensningen opphevet og erstattet med særregler som fastslår at NRK bare kan motta sponsortilskudd i tilknytning til visse programtyper (primært overføringer fra idrettsarrangement) og at sponsor kun kan identifiseres ved et ikke-bevegelig bilde med sponsors navn.

Tabell 6.1 viser hvordan NRKs inntekter har utviklet seg de senere år, fordelt på ulike inntektskilder.

Selv om NRK de senere år har økt omfanget av sine kommersielle inntekter er selskapet fortsatt i hovedsak lisensfinansiert. Ikke i noe år har mindre enn 90 pst. av NRKs inntekter kommet fra avgiften.

Kilde: NRK

6.3.2 Departementets vurdering

I SoriaMoria-erklæringen er det slått fast at regjeringen vil «beholde NRK som lisensfinansiert, reklamefri allmennkringkaster og videreføre NRKs rolle som formidler av kultur, språk og nasjonal identitet».

Oversikten over NRKs inntektsforhold viser at lisensinntektene utgjør det grunnleggende fundament for finansiering av NRK. Som vist over har lisensinntektene i alle år utgjort over 90 pst. av selskapets totale inntekter.

De senere års vekst i de kommersielle inntektene er positiv, fordi disse kan benyttes til å styrke allmennkringkastingstilbudet. Departementet mener at NRK også i årene som kommer i hovedsak skal finansieres med offentlige midler, og ikke via markedet. Kind og Schjelderups rapport, omtalt i pkt. 4.5.4 over, viser at det er en fare for at en offentlig eid kringkaster som er finansiert i markedet, etter hvert vil ligne på sine kommersielle konkurrenter. Departementet deler denne oppfatning av at noe av NRKs egenart ligger nettopp i at selskapet er finansiert på en annen måte enn de kommersielle aktørene i markedet. Dette taler for at hovedtrekkene i dagens finansiering av NRK bør videreføres.

Den teknologiske utvikling representer en utfordring for lisensordningen, fordi bl.a. mobiltelefoner og pc-er etter hvert vil kunne brukes som fjernsynsmottakere. Implikasjonene av dette drøftes nærmere i pkt 8.4.

6.4 NRKs eierandeler i eller samarbeid med andre medieaktører

6.4.1 Gjeldende rett

Kringkastingsloven § 6-1, 3. ledd lyder:

Norsk rikskringkasting AS har til formål å drive rikskringkasting og virksomhet som har sammenheng med dette. NRK kan gjennom datterselskap delta i annen virksomhet.

Videre framgår av NRKs vedtekter § 8, 2. ledd at dersom NRK skal opprette datterselskaper eller delta i andre selskaper som driver annen type virksomhet enn allmennkringkasting, krever dette samtykke fra generalforsamlingen.

Nåværende § 6-1, 3. ledd i kringkastingsloven ble vedtatt etter at Kulturdepartementet i 1999 la fram et forslag om endringer i kringkastingsloven for å klargjøre og utvide hjemmelen for NRKs mulighet til å engasjere seg i forretningsmessig virksomhet, jf. Ot.prp. nr. 55 (1998–99). NRKs primære funksjon som lisensfinansiert allmennkringkaster skulle fremdeles være å produsere og sende reklamefrie radio- og fjernsynskanaler. Departementet la imidlertid til grunn at NRK gjennom datterselskap burde ha anledning til å engasjere seg i forretningsmessig virksomhet. Slik virksomhet kunne for eksempel dreie seg om eierskap i eller samarbeid med andre aktører innen kringkastingsfeltet. Som begrunnelse for behovet for en slik adgang ble oppgitt:

Det er ein aukande konkurranse mellom medieselskapa om kvalitetsinnhald. Denne utviklinga har vore mest openberr når det gjeld rettar til idrettsarrangement, men det er òg eit press på prisane for film og andre dramatiske produksjonar. For å kunne oppretthalde eit breitt allmennkringkastingstilbod er det viktig at NRK får tilgang til slike produkt. Dermed må NRK få høve til å ta del i konkurransen på mest mogleg like vilkår som andre kringkastings- og medieselskap.

Styret for NRK har synt til at organiseringa som aksjeselskap har gitt NRK eit friare spelerom for m.a. forretningsverksemd. NRK Aktivum AS vart oppretta for å skilje ut forretningsverksemd i dotterselskap. Samstundes set føremålsparagrafen i vedtektene og dei politiske føresetnadene – jf. pkt. 1.4 – visse grenser for kor smidig NRK kan te seg i den noverande mediesituasjonen. Særskilt vil NRK ha trong til å utvikle strategiar og gå inn i alliansar med andre aktørar både med omsyn til distribusjon, innhaldsproduksjon og rettar.

Mediebransjen er i dag prega av raske strukturendringar med internasjonale forgreiningar. Dette inneber m.a. alliansar og oppkjøp, hand i hand med utvikling av ny teknologi. NRK risikerer å havne på sidelinja i høve til denne utviklinga dersom selskapet ikkje kan posisjonere seg raskt og rett i høve til den kommersielle medieverda.

Begrunnelsen for at NRK skal kunne gå inn som eier, eventuelt inngå andre former for samarbeidsallianser med andre medieaktører, er altså todelt. For det første kan dette være lønnsomme investeringer som kan bidra med midler til å finansiere NRKs allmennkringkastingsvirksomhet. For det andre kan strategiske allianser på andre måter bedre NRKs mulighet til å sikre seg tilgang til distribusjon, innholdsproduksjon og -rettigheter. Følgende forutsetninger ble lagt til grunn for adgangen til å engasjere seg i andre selskaper, jf. proposisjonen pkt. 3.1:

Departementet legg vidare til grunn at det ikkje kan vere aktuelt for NRK å drive, eige eller vere deleigar i radio- eller fjernsynskanalar som er finansierte med reklame og som har Noreg som primært målområde.[…] NRK vil etter framlegget ikkje kunne drive reklamefinansiert kringkasting i Noreg eller særskilt retta mot Noreg utan at spørsmålet har vore handsama av Stortinget. Dersom dette spørsmålet skulle bli aktualisert, vil sjølvsagt alle konsekvensar måtte analyserast og leggjast fram, også dei økonomiske konsekvensane for dei kommersielle kringkastarane i Noreg. Dette inneber at det først og fremst er på andre område enn tradisjonell kommersiell kringkasting at NRK gjennom dotterselskap vil konkurrere med private aktørar; t.d. på område som tekstfjernsyn, plateutgiving, sal av program og eventuelt betalingsfjernsyn.

Som sagt framgår det av kringkastingsloven § 6-1, 3. ledd at NRK «gjennom datterselskap» kan delta i annen virksomhet enn allmennkringkasting. NRK har opprettet det heleide datterselskapet NRK Aktivum AS som står for slik forretningsmessig virksomhet. Rollen til NRK Aktivum, og forholdet mellom dette selskapet og morselskapet NRK, er grundig drøftet både i Ot.prp. nr. 55 (1998–99) og andre steder i denne meldingen, og er derfor ikke tema for dette kapittelet. Det er eierskap i eller samarbeid med andre medieselskaper enn det heleide NRK Aktivum som vil bli drøftet her. Det gjøres likevel oppmerksom på at slikt samarbeid med andre aktører ofte vil være frikoblet fra NRKs allmennkringkastingsvirksomhet, og at det således vil bli organisert gjennom NRK Aktivum.

6.4.2 Noen aktuelle saker

NTV og RiksTV

NTV fikk i juni 2006 konsesjon for etablering og drift av et digitalt bakkenett for fjernsyn. NTVs formål er å være plattformoperatør av det digitale bakkenettet. Dette omfatter bl.a. å tilby innholdsaktører og betal-tv-operatører tilgang til nettet og sørge for spesifikasjon, utbygging og drift av infrastrukturen samt spesifikasjon av mottakerutstyr. Tillatelse til NRKs deltakelse i NTV ble gitt av generalforsamlingen allerede i 2002. Bakgrunnen for dette var NRKs ønske om å skaffe seg posisjoner i verdikjeden for innholdsdistribusjon gjennom kommersielt baserte avtaler med strategiske samarbeidspartnere.

Vinter/vår 2006 oppsto spørsmålet om NRK også skulle delta som eier i NTVs søsterselskap RiksTV (tidligere NTV Pluss AS). Slik deltakelse forutsatte betydelige investeringer fra NRKs side. RiksTV har som formål å drive betal-tv-virksomhet på det digitale bakkenettet. Selskapet skal således forhandle med og erverve distribusjonsrettigheter til innhold og tjenester fra kringkastere og andre innholds- og tjenesteleverandører, og selge innholdspakker til sluttbrukere. Det var ingen automatikk i at deltakelse i NTV også forutsatte deltakelse i RiksTV. Generalforsamlingen måtte foreta en separat analyse av ønskeligheten av en slik betydelig investering. For det første måtte det foretas en analyse av forventet lønnsomhet i prosjektet for å vurdere om etableringen av slike eierandeler var hensiktsmessig ut fra rene markedsmessige vurderinger. Departementet engasjerte konsulentfirmaet Analysys til å foreta disse vurderingene, og Analysys konkluderte med at NRKs eventuelle investering i RiksTV mest sannsynlig vil være lønnsom. Analysys konkluderte på følgende måte:

NRK’s participation in NTV+ ensures its participation at the forefront of digital TV developments in Norway and allows it to share the success of pay TV services to which it contributes by the development of FTA DTT.

Considering the level of financial risk and other risks to which NRK is directly exposed, we believe that these are commensurate with the option value that the participation in NTV+ represents for NRK.

I tillegg måtte det vurderes om NRKs deltakelse i et slikt betal-tv-selskap var ønskelig ut fra rene mediepolitiske betraktninger. Deltakelse i RiksTV er ikke noe som naturlig faller inn under NRKs allmennkringkasteroppdrag. NRKs eventuelle deltakelse i et betal-tv-selskap kan endog innebære en viss risiko for at NRK fjerner fokus fra kjernevirksomheten til fordel for betalingsvirksomhet. Risikoen er likevel begrenset siden staten i egenskap av eier kan kontrollere engasjementet i betal-tv-virksomheten. Ønsket om å delta i RiksTV er basert på både strategiske og økonomiske vurderinger. Det er strategisk viktig for NRK å skaffe seg posisjoner i verdikjeden for innholdsdistribusjon. For at NRK fullt ut skal kunne ta del i den verdiskapningen som følger av etableringen av det digitale bakkenettet, er det dessuten nødvendig at de ikke bare er deltaker i konsesjonæren NTV, men også i betal-tv-selskapet RiksTV. Generalforsamlingen samtykket derfor til en slik deltakelse, som i realiteten skjer gjennom datterselskapet NRK Aktivum, i juni 2006. 5

Enkelte kringkastere har gitt uttrykk for bekymring for at NRK og TV 2, som Norges største kringkastere, skal kunne oppnå markedsmakt som distributører gjennom sitt eierskap i NTV og RiksTV, og at denne posisjonen kan misbrukes til å hindre konkurrerende kringkastere i å nå fram til seerne. Departementet viser til at det digitale bakkenettet ikke har noen monopolsituasjon, men møter sterk konkurranse fra alternative plattformer som kabel, satellitt og bredbånd. Det framgår dessuten av NTVs konsesjonsvilkår at alle kringkastere som ønsker det, skal gis tilbud om formidling i bakkenettet på ikke-diskriminerende vilkår. Det skal fastsettes objektive utvelgelseskriterier for det tilfelle at etterspørselen fra kanalene overstiger den kapasitet som er tilgjengelig. Post- og teletilsynet har ansvar for å føre tilsyn med at denne bestemmelsen overholdes. Samtidig har Konkurransetilsynet ansvar for å sikre at det generelle konkurranserettslige regelverket overholdes. Det er likevel grunn til å vurdere om medieeierskapsloven bør utvides til å omfatte vertikal integrasjon, se pkt. 10.4

SportN

Sportskanalen SportN eies 100 pst. av MTG. MTG og NRK Aktivum har innledet et samarbeid om denne kanalen. Kjernen i samarbeidsavtalen er en gjensidig viderelisensiering av sportsrettigheter. NRK sitter på en del sportsrettigheter som er attraktive for MTG. NRK har ikke selv praktisk mulighet til å sende alt, og er i praksis nødt til å videreselge noe av dette. MTG på sin side sitter på rettigheter som er av interesse for NRK. Avtalen sikrer SportN tilgang til rettigheter fra både NRK Aktivum og MTG, mens NRK sikres rettigheter fra MTG. Samtidig er det inngått en opsjonsavtale som gir NRK Aktivum rett, men ikke plikt, til å erverve en eierandel i SportN.

Etter departementets oppfatning kan slike bytteavtaler ha en positiv effekt i form av å sikre seerne bedre tilgang til sportsrettigheter framfor at rettigheter blir liggende brakk. NRK opererer i et marked for senderettigheter der stadige kjøp, videresalg eller bytte av rettigheter hører naturlig med. På dette feltet er det etter departementets syn hensiktsmessig at NRK har en stor grad av manøvreringsfrihet. Av den grunn har departementet valgt å ikke gripe inn i samarbeidsavtalen med MTG. Det understrekes imidlertid at NRK/NRK Aktivum foreløpig ikke har noen eierandeler i SportN. En eventuell etablering av slike eierinteresser forutsetter samtykke fra NRKs generalforsamling. Dersom NRKs styre skulle ønske å gjøre sin opsjon gjeldende, vil generalforsamlingen måtte vurdere grundig om en slik eierposisjon vil kunne skape interessekonflikt for NRK i form av et økonomisk incitament til å fremme suksessen til en kommersiell konkurrent til NRKs kjernevirksomhet.

6.4.3 Departementets vurdering

NRKs primære funksjon som lisensfinansiert allmennkringkaster er å produsere og sende reklamefrie radio- og fjernsynskanaler, samt tilby tjenester på nye medieplattformer. I tillegg har allerede NRK mulighet til, gjennom datterselskap, å inngå samarbeidsavtaler med og erverve eierandeler i andre medieaktører. Departementet mener at slike samarbeidsformer kan være positive for NRK. Slikt samarbeid kan bidra med midler til å finansiere NRKs allmennkringkastingsvirksomhet, og strategiske allianser kan bedre NRKs mulighet til å sikre seg tilgang til distribusjon, innholdsproduksjon og -rettigheter.

I alle saker der det er tale om å erverve eierandeler i, eller på andre måter å inngå sentrale samarbeidsavtaler med, andre medieaktører, må det likevel grundig vurderes hvorvidt det kan oppstå fare for interessekonflikter mellom driften av allmennkringkastingsvirksomhet og den kommersiell virksomheten. NRK har et ansvar for å sikre at allmennkringkastingsvirksomheten ikke blir skadelidende. Tvert imot skal slike sideaktiviteter bidra til å styrke allmennkringkastingsvirksomheten. Etter departementets oppfatning vil en interessekonflikt oftere kunne oppstå når NRKs engasjerer seg i konkurrerende betalings- eller reklamefinansierte kringkastere enn når selskapet engasjerer seg i andre typer medier enn kringkasting. Dersom NRK involverer seg i kommersielle konkurrenter til NRKs egen kjernevirksomhet, oppstår en fare for at NRK gis et økonomisk incitament til å fremme suksessen til den kommersielle konkurrenten framfor egen kjernevirksomhet. Det kan for eksempel gi seg utslag i at materiale produseres eller kjøpes inn primært med tanke på betalingstjenester framfor fri-tv.

Etter departementets vurdering er det ikke aktuelt å forby NRK å engasjere seg i kommersielle konkurrenter. Hvorvidt etablering av eierinteresser i, eller andre former for samarbeid med, andre medieaktører medfører en fare for interessekonflikter mellom allmennkringkastingsvirksomheten og den kommersielle virksomheten, må vurderes konkret fra sak til sak. Det framgår av vedtektene at dersom NRK skal opprette datterselskaper eller delta i andre selskaper som driver annen type virksomhet enn allmennkringkasting, krever dette samtykke fra generalforsamlingen. Dette foreslås i pkt. 7.7 utvidet til å gjelde andre tiltak som kan få innvirkning på NRKs allmennkringkastingstilbud eller for øvrig har nær sammenheng med allmennkringkastingstilbudet.

6.5 Sponsing

6.5.1 Bakgrunn

Sponsing kjennetegnes ved at en person eller virksomhet som ikke selv er engasjert i programproduksjon yter et direkte eller indirekte tilskudd av økonomisk verdi til en programprodusent.

Koblingen mellom sponsor og redaksjonelt innhold ligger til grunn for reguleringen av sponsing. Reguleringen har til formål å sikre at seerne er oppmerksomme på at programmet er sponset og dermed kan vurdere programinnholdet i lys av dette. Fordi identifikasjon av sponsorater ofte vil ha en markedsføringseffekt, har det i tillegg blitt sett som nødvendig å ha regler for selve utformingen av sponsoridentifikasjonen.

Departementet gjennomgår i det følgende de NRK-spesifikke sponsereglene for å vurdere om disse har en hensiktsmessig utforming.

6.5.2 Gjeldende rett

Etter kringkastingslovens § 1-1 defineres sponsing som et «direkte eller indirekte tilskudd til produksjon eller sending av ett eller flere kringkastingsprogram, gitt av fysisk eller juridisk person som selv ikke er engasjert i produksjon eller kringkasting av slike program.»

Kringkastingslovens § 3-4 inneholder overordnede regler for sponsing av kringkastingsprogram. Bestemmelsen omfatter regler som primært skal beskytte redaksjonell integritet og sikre at program som er sponset framstår som sponset. Den fastsetter dessuten forbud mot salgsfremmende henvisninger, forbud mot at nyhets- og aktualitetsprogrammer sponses og forbud mot at politiske partier og produsenter av tjenester og produkter som det er forbudt å reklamere for, kan sponse programmer.

I kringkastingsforskriften er det fastsatt allmenne regler for hvordan identifikasjonen av sponsor i sponsede program skal skje (plassering, form og lengde), forbud mot at barne- og ungdomsprogram sponses av næringsvirksomhet og særlige regler for NRKs sponsorvirksomhet.

De særskilte reglene om sponsing i NRK er fastsatt i kringkastingsforskriftens § 3-13 og regulerer dels hvilke programmer NRK kan motta tilskudd for, dels hvordan sponsorer skal identifiseres.

NRK kan forenklet beskrevet motta tilskudd fra sponsorer til sendinger fra idrettsarrangement, egne produksjoner av viktige nasjonale begivenheter og undervisningsprogram. For NRKs visning av innkjøpte programmer gjelder bare de allmenne reglene for sponsing av kringkastingsprogrammer.

Sponsoridentifikasjon i NRK kan bare skje muntlig og/eller ved et ikke-bevegelig bilde.

Kringkastingsloven § 3-4, 2. ledd skal sikre at innhold og presentasjonsform i sponsede program er slik at kringkasterens redaksjonelle integritet ivaretas fullt ut. Også ved visning av innkjøpte produksjoner er det kringkasteren som har det redaksjonelle ansvar og som vil stå ansvarlig dersom den eksterne produsenten ikke har overholdt bestemmelsen.

Ved brudd på reglene om sponsing kan Medietilsynet ilegge norske kringkastere overtredelsesgebyr, jf. kringkastingslovens § 10-3. I den grad Medietilsynet har ilagt NRK overtredelsesgebyr, har dette i første rekke skjedd i tilknytning til innkjøpte uavhengige produksjoner.

Kringkastingsloven § 3-4, 5. ledd fastsetter at kringkastingsprogrammer ikke kan sponses av aktører som omsetter produkter det etter norsk lov er forbudt å reklamere for. I 2000 ble NRK ilagt 150 000 kroner i gebyr for brudd på denne bestemmelsen for programmet «Floyds Fjord Fiesta». Matprogrammet var sponset av Arcus. Produkter fra Arcus ble også brukt i programmet. Saken ble påklaget av NRK til Kulturdepartementet som opprettholdt Medietilsynets (daværende Statens medieforvaltning) vedtak.

I 2003 fikk NRK 175 000 kroner i gebyr for brudd på kringkastingslovens § 3-4, 2. ledd etter å ha sendt en ekstern produksjon sponset av Opplysningskontoret for frukt og grønnsaker, der snowboardkjøreren Terje Håkonsen ble intervjuet i en setting hvor frukt og juicelaging hadde stort fokus, både muntlig og visuelt. Programopplegget var så sammenfallende med sponsors interesser at det var grunn til å tro at sponsor her hadde fått påvirke produksjonen. Det ble også konstatert brudd på bestemmelsen om salgsfremmende omtale.

I 2001 fikk NRK 500 000 kroner i gebyr for ikke å ha opplyst at en ekstern produksjon om Tusenfryd var sponset av fornøyelsesparken. Det ble også konstatert brudd på bestemmelsen om salgsfremmende henvisninger til sponsors tjenester i programmet.

I 2004 fikk NRK advarsel for brudd på bestemmelsen om salgsfremmende omtale av Norsk Tipping AS i forbindelse med trekningsprogrammene Vikinglotto og Joker.

6.5.3 Økonomisk betydning av sponsing i NRK

NRKs direkte sponsorinntekter kommer fra kanalens egenproduksjon. NRK har ikke inntekter fra innkjøpte programmer som er sponset, men kan oppnå en indirekte gevinst i form av lavere pris ved innkjøp av programmet. NRKs sponsoraktivitet drives av NRK Aktivum AS. Aktivum selger sponsorater i tilknytning til enkeltprogram, som f.eks. Melodi Grand Prix, eller hele sesongens sendinger fra en idrettsgren. Aktivum skreddersyr sponsorpakker etter behov, enten i form av kampanjeperioder, eller knyttet til spesifikke idrettsbegivenheter. NRK-konsernets brutto inntekter fra sponsing i fjernsyn var i 2006 på 38 millioner kroner, herav 2,7 millioner kroner fra sponsing i radio.

Tabell 6.2 viser utviklingen i sponsorinntekter siden 2002 fordelt på radio og fjernsyn. For fjernsyn er sponsorinntekter fordelt på sport og kultur.

6.5.4 Status i andre land

I EØS-området er regulering av fjernsyn harmonisert gjennom TV-direktivet. 6 Direktivets artikkel 17 inneholder minimumsregler om sponsing. Etter denne bestemmelsen skal regler om sponsing i alle land innenfor EØS-områdets minst oppfylle følgende krav:

• Innholdet og programlegging av et sponset program må under ingen omstendigheter påvirkes av sponsoren på en slik måte at det påvirker kringkasterens ansvar og redaksjonelle uavhengighet.

• Program skal tydelig kunne identifiseres som sponsede ved angivelse av sponsorens navn og/eller logo ved programmets begynnelse og/eller slutt.

• Sponsede program skal ikke tilskynde til kjøp eller leie av sponsorens eller tredjeparts produkter eller tjenester og skal ikke inneholde særlige reklamehenvisninger til disse produkter eller tjenester.

• Fjernsynsprogrammene kan ikke sponses av fysiske eller juridiske personer, hvis hovedvirksomhet er framstilling eller salg av produkter eller tjenester som det etter artikkel 13 er forbudt å reklamere for (dvs. tobakksprodukter og reseptbelagte medisiner).

• Nyhets- og aktualitetsprogrammer kan ikke sponses.

Landene står fritt til å innføre strengere regler. Reguleringen av sponsing er likevel materielt sett relativt lik i hele EØS-området.

Sverige

Generelle regler om sponsing (identifikasjon, forbud mot sponsing av nyheter etc.) er nedfelt i Radio- och tv-lagen (1996:744). I tillegg inneholder allmennkringkasternes sendetillatelser (sändningstillstånd) særlige regler. For de svenske allmennkringkasterne Sveriges Utbildningsradio AB, Sveriges Television (SVT) og Sveriges Radio (SR) gjelder et generelt forbud mot sponsing av egenproduksjoner. SVT kan imidlertid sponse egenproduserte sportsarrangement. SVT og SR kan sponse programmer der kanalen er arrangør, dersom det er et arrangement innen rammen av den europeiske kringkastingsunionen (EBU). Alle tre allmennkringkastere kan på visse vilkår sende uavhengige produksjoner som er sponset. Riksdagen har fastsatt at omfanget av sponsing ikke kan overstige én pst. av omsetningen.

Fra 2007 er det gjennomført endringer i regelverket for sponsing som presiserer at allmennkringkasterne kan sende sponsede programmer som er produsert av uavhengige produsenter eller innenfor rammen av EBU. Sponsortilskuddet skal i slike tilfeller ikke gi allmennkringkasteren en direkte eller indirekte økonomisk gevinst.

Etter radio- och tv-lagen skal sponsor identifiseres ved ut- og/eller innannonsering av programmet. SVT kan etter selskapets sendetillatelse bare benytte sponsors logo hvis denne ikke lar seg forveksle med tjeneste eller vare som sponsoren tilbyr for salg. Sponsoridentifikasjon, som skal være kort, skal ikke ledsages av musikk og den skal gis en nøytral utforming.

I Sveriges Radios sendetillatelse presiseres det at identifikasjonen har som formål å opplyse publikum om sponsoratet. Utformingen skal være slik at man ikke risikerer forveksling med vanlige reklameinnslag i reklamefinansiert radio. Sveriges Radio har, etter departementets opplysninger, så langt valgt å ikke tilby sponsorater.

Finland

Den finske allmennkringkasteren YLE kan iht. lov om Yleisradio Oy ikke ha sponsing i tilknytning til egenproduserte program. Kanalen kan ifølge regler for YLEs programvirksomhet (tilsvarer vedtekter) sende uavhengige produksjoner som er sponset. I slike tilfeller gjelder de generelle reglene for sponsing i loven om fjernsyns- og radiovirksomhet 7 om beskyttelse av redaksjonell integritet, identifikasjon av sponsor og forbud mot visse typer sponsing. Etter loven skal sponsors navn eller logo angis tydelig i begynnelsen eller slutten av et radio- eller fjernsynsprogram. Sponsede programmer skal ikke oppmuntre til kjøp eller leie av sponsors eller tredjeparts produkter eller tjenester.

Etter YLEs vedtekter kan kanalen heller ikke sende eksternt produserte program som er sponset av foretak eller sammenslutninger hvis bransje er behandlet i programmet eller hvis stilling eller salg av produkter eller tjenester kan påvirkes av programmet.

Danmark

Regelverket for sponsing 8 gjelder for alle kringkastere. Sponsing i allmennkringkasterkanalene er ikke underlagt særskilte regler.

Reglene om identifikasjon fastslår at sponsorer skal kunne identifiseres ved at sponsorens navn, merke (logo), produkt eller tjenester angis ved programmets begynnelse, slutt eller begge steder. I tillegg har man regler om begrensninger av identifikasjonens varighet.

Det er særlige regler for identifikasjon av sponsor i henholdsvis radio og fjernsyn. I radio skal identifikasjon av sponsor finne sted i en nøytral form. Angivelsen må ikke ledsages av en særlig lydbakgrunn som har tilknytning til sponsor eller dennes produkter mv.

I fjernsyn kan identifikasjon av sponsorer skje ved bevegelige bilder som benytter sponsors navn, varemerke (logo), produkt eller tjeneste. Henvender programmet seg i særlig grad til barn, skal identifikasjonen skje i form av ikke-bevegelige bilder. Identifikasjon skal ikke ledsages av en særlig lyd som har tilknytning til sponsor eller dennes produkter.

Storbritannia

BBC har iht. til sine sentrale styringsdokumenter 9 ingen adgang til å få sponset innkjøpte eller egenproduserte programmer. Et utvalg som i 1999 vurderte alternative finansieringsformer for BBC 10 konkluderte med at det ikke ville være tilrådelig å tillate sponsing. Utvalget anførte bl.a. at selv om merkevaren BBC ville være attraktiv, ville sponsing:

• innebære en risiko for at inntekter fra sponsingen ville kunne endre balansen i BBCs programtilbud ved å påvirke BBC i retning av å produsere flere programmer som er attraktive for sponsorer;

• bare tilføre tilstrekkelig inntekter til å finansiere et fåtall programmer og dekke bare en brøkdel av BBCs programkostnader;

• føre til at Channel 4, andre kommersielle kringkastere, kulturlivet og andre sponsede begivenheter mister reklame- og sponsorinntekter;

• innebære en uønsket finansieringsform for visse programkategorier. Ved siden av programmer som det er forbudt å sponse, gjelder dette for eksempel undervisningsfjernsyn.

6.5.5 Departementets vurderinger

Etter departementets syn er det positivt at NRK har inntektskilder ved siden av kringkastingsavgiften, såframt de kommersielle aktivitetene som genererer slike inntekter lar seg forene med oppdraget som allmennkringkaster.

NRK skal framstå med en ikke-kommersiell programprofil og utenforstående skal ikke kunne influere på det redaksjonelle innholdet i NRKs sendinger. Dette tilsier at NRK, uavhengig av hvordan regelverket er utformet, må utvise varsomhet mht. praktisering av sponsing.

De særlige reglene for identifikasjon av sponsor og sjangermessige begrensningene som det er gjort rede for ovenfor skal bidra til å begrense volumet og markedsføringseffekten av sponsing. NRKs inntekter fra sponsing har holdt seg på et relativt stabilt nivå og omfanget av sponsing er beskjedent sammenlignet med kommersielle kanaler. 11

Etter Medietilsynets praksis å dømme, er det ikke vesentlige problemer knyttet til etterlevelse av de NRK-spesifikke reglene. Enkelte brudd har likevel forekommet i tilknytning til eksterne produksjoner. NRKs legitimitet baserer seg i utstrakt grad på at publikum har tillit til det redaksjonelle innholdet, NRK-redaksjonenes integritet og uavhengighet fra finansielle bidragsytere. Verdien av et sponsortilskudd kan neppe oppveie tapet i anseelse dersom selskapet skulle mistenkes for å fire på sin redaksjonelle integritet. Det er etter departementets syn derfor særlig viktig at NRK utøver et kritisk redaksjonelt skjønn i forbindelse med sponsede produksjoner.

Vurdert ut fra Medietilsynets tilsynspraksis synes det å være grunnlag for å si at NRK i hovedsak lykkes med å ivareta hensynet til redaksjonell integritet og uavhengighet. Heller ikke utviklingen av omfanget av sponsingen i NRK tilsier noe behov for å foreta endringer i de særlige regler som gjelder for NRK.

6.6 NRKs salg av produkter (spin-off)

6.6.1 Innledning

I dette kapitlet drøfter departementet NRKs tilbud av kommersielle tilleggsprodukter, dvs. såkalte «spin-off»-produkter og sms-tjenester i fjernsynsprogrammer. Siktemålet er å gi en redegjørelse for dagens regelverk, og en vurdering av hvilke prinsipper som bør være retningsgivende for NRKs bruk av slike produkter og tjenester.

Begrepet spin-off-produkt har ingen klar avgrensning. Grovt sett menes produkter med utspring i film- eller fjernsynsprogrammer. Fenomenet kjennetegnes altså av at det utvikles produkter for salg som er blitt gjort kjent gjennom fjernsynsprogrammer. Et eksempel på spin-off-produkter er nisseluer som har blitt vist i NRKs julekalenderproduksjoner.

Bruk av sms-tjenester i fjernsynsprogrammer finnes i mange varianter. Sms-tjenestene karakteriseres av at seerne på ulike måter inviteres til å delta i programmet gjennom å sende inn tekstmeldinger fra mobiltelefon. Seerne kan for eksempel være med i spørrekonkurranser, stemme på neste video i et musikkprogram eller på beste spiller i en sportssending, komme med meningsytringer i et debattprogram eller delta i såkalt chat-tv.

Fenomener som spin-off-produkter og sms-tjenester kan ha visse betenkelige sider ved at de bringer inn kommersielle elementer i fjernsynssendingene. For det første er det en risiko for at muligheten for kommersielle inntekter kan få innvirkning på fjernsynsprogrammenes innhold. For det annet kan slike fenomener utsette tv-seerne for et kommersielt press, noe som spesielt er uheldig for barn og unge.

I fjernsynsprogrammer som gir opphav til utvikling av spin-off-produkter, ligger det et potensial for framtidige inntekter for kringkasteren. Dette medfører en fare for at kommersielle hensyn kan påvirke utformingen av programmene.

For sms-tjenester består den kommersielle påvirkningen særlig i at det ofte er overtakserte priser for å sende tekstmeldingene. Det er altså i utgangspunktet prisen, og ikke innholdet i tjenestene, som kan være problematisk. Men også her er det en risiko for at utformingen av programmene kan påvirkes av muligheten for kommersielle inntekter gjennom å få seerne til å sende inn flest mulig sms-er.

6.6.2 Gjeldende regelverk – spin-off-produkter

Kringkastingsregelverket har flere regler som begrenser adgangen til kommersiell påvirkning i fjernsynssendinger, og som får betydning for visning av spin-off-produkter. For det første er det forbud mot skjult reklame i fjernsynssendinger. Forbudet er nedfelt i kringkastingsloven § 3-3 og kringkastingsforskriften § 3-4, 4. ledd. For det andre er det forbud mot å omtale eller framvise produkter på en salgsfremmende måte i fjernsynsprogram, jf. kringkastingsforskriften § 3-5. For det tredje er det fastsatt at sponsede programmer ikke skal oppmuntre til kjøp eller leie av sponsors eller tredje parts produkt eller tjenester, herunder ved å inneholde spesielle salgsfremmende henvisninger til slike produkt eller tjenester, jf. kringkastingsloven § 3-4, 3. ledd.

Om visning av spin-off-produkter er tillatt, må vurderes ut fra disse reglene. Det er Medietilsynet som håndhever reglene, og gjennom praksis har det utviklet seg visse retningslinjer for vurderingen.

Det sentrale vurderingstemaet er om visningen av produktet i hovedsak er motivert av markedsføringshensyn eller om den har en redaksjonell begrunnelse. Dersom motivasjonen hovedsakelig er kommersiell, vil visningen i utgangspunktet være i strid med regelverket. Vurderingen må nødvendigvis bli svært skjønnsmessig. I praksis vil det ofte være vanskelig å ha noen klar formening om hva som subjektivt har vært motiverende. En kommersiell hensikt vil som regel være vanskelig å bevise.

Vurderingen må da baseres på programmets utforming – med andre ord hvordan det framtrer ut fra objektive kriterier. Hvorvidt visningen av det aktuelle produktet framstår som unaturlig, overdrevet eller påfallende, blir et viktig moment i vurderingen. Blant annet får det betydning om produktet inngår som en naturlig del av det redaksjonelle innholdet i programmet. I tilfeller der programmet baseres på produkter som allerede finnes i markedet, skal det trolig mindre til før visningen i fjernsynsprogram rammes av reglene. At det foreligger en kommersiell hensikt, vil da framstå som mer nærliggende.

Visning av spin-off-produkter i NRK har vært vurdert for NRKs julekalenderproduksjoner, som «Jul i Blåfjell» og «Jul på Månetoppen». For produkter basert på NRKs julekalendere har Statens medieforvaltning (nå Medietilsynet) vurdert det slik at produktfremvisningen ikke har fremstått som kommersielt begrunnet. Tilsynet har lagt vekt på at produktene inngår som en naturlig del av handlingen, og har heller ikke funnet indikasjoner på at utviklingen av produkter for salg har motivert eller vært styrende for innholdet i programkonseptet.

I ett tilfelle har Medietilsynet kommet til motsatt konklusjon, der framvisning av en julekalender i programmet «Jul på Månetoppen» ble ansett som en ulovlig salgsfremmende henvisning. Samlet sett synes det imidlertid ikke å være noe grunnlag for å tro at NRK fører en praksis som ikke er i samsvar med regelverket.

6.6.3 Sms-tjenester

Kringkastingsregelverket har ingen regler som spesifikt gjelder sms-tjenester. Det må vurderes konkret om den enkelte type sms-tjeneste kan komme i konflikt med noen av de alminnelige bestemmelsene i kringkastingsregelverket. Forbudet mot reklame i programmer er særlig aktuelt i denne forbindelse.

Enkelte typer sms-tjenester kan være ulovlige fordi de må anses som ordinær reklame. Det vil f.eks. være tilfelle for salg av ringetoner og logoer til mobiltelefon som ikke har noen tilknytning til det aktuelle fjernsynsprogrammet. Andre typer sms-tjenester, som å delta i avstemninger, eller komme med meningsytringer, vil derimot vanskelig kunne anses som reklame i kringkastingsregelverkets forstand. Medietilsynet har gjennom praksis foretatt fortolkninger av regelverket som trekker opp nærmere retningslinjer for hvordan sms-tjenester i kringkastingsprogrammer må være utformet for å være i tråd med regelverket. Medietilsynet legger bl.a. vekt på om sms-tjenesten innebærer en direkte interaktivitet mellom programmet og seeren, slik at hver enkelt sms blir behandlet som et innspill til programmet, og at tjenesten dermed integreres som en del av programmets redaksjonelle innhold.

6.6.4 NRKs bruk av spin-off/sms

Det er datterselskapet NRK Aktivum AS som står for NRKs kommersielle aktiviteter. NRK Aktivum lisensierer ut retten til å utvikle fysiske produkter som har sitt utspring i, eller er assosiert med, et NRK-program eller en NRK-merkevare. Slike produkter kan for eksempel være utgivelse på dvd, bøker og lydbøker, spill, leker, klær, eller salg av logo og ringetoner. NRK får altså inntekter fra lisensavtaler om utvikling av denne typen produkter. For eksempel har NRK fått inntekter fra lisensproduktene fra Blånissetrilogien og salg av populære serier som «Team Antonsen». Salg av slike produkter skjer først og fremst gjennom forhandlere, men NRK Aktivum har også etablert et nettsalg på sin hjemmeside.

Sms-tjenester er en del av NRKs interaktive tilbud. NRKs programmer omfatter ulike typer av sms-tjenester. Dette omfatter blant annet avstemninger under programmer som f.eks. «Kjempesjansen» og Melodi Grand Prix. I debattprogrammer som «Standpunkt» og underholdningsprogrammer som «Løvebakken» kan seerne komme med meningsytringer pr. sms. Dessuten har NRK mer rene interaktive programmer med stor grad av brukerstyrt innhold, som «Svisj-tv».

Ifølge NRK Aktivum utgjorde budsjettert omsetning for 2006 41 millioner kroner for kategorien produkter, og 18 millioner kroner for kategorien interaktivitet (som omfatter telefoni- og sms-tjenester).

6.6.5 Departementets vurderinger

Departementet finner ikke grunn til å foreslå noen nærmere regulering av spin-off-produkter eller sms-tjenester i kringkastingsregelverket. Departementet kan heller ikke se at det foreligger avgjørende grunner for å begrense NRKs adgang til inntekter fra spin-off-produkter. Spin-off-produkter kan generere inntekter for NRK som kan brukes til utvikling av annen programvirksomhet, og dermed styrke NRK som allmennkringkaster. Dersom NRK ikke skulle ha rett til denne typen inntekter, ville det økonomiske potensialet antagelig uansett blitt utnyttet av andre. Medietilsynets praksis gir heller ikke indikasjoner på at NRK ikke forholder seg til gjeldende regelverk.

I utgangspunktet har departementet altså ikke innvendinger mot at NRK utnytter det økonomiske potensialet som ligger i utvikling av denne typen produkter og tjenester. Imidlertid understreker departementet den prinsipielle betydningen av at hensynet til økonomisk inntjening ikke må bli styrende for det redaksjonelle innholdet i fjernsynsprogrammene. Redaksjonelle vurderinger må være avgjørende for innholdet i de programmer og tjenester NRK tilbyr.

Sterke grunner tilsier at NRK bør være forsiktig med å vise programmer der produkter eller tjenester som utsetter seerne for et kommersielt press inngår. Særlig gjelder dette for programmer rettet mot barn og unge. Departementet foreslår at et særlig krav til aktsomhet i denne forbindelse tas inn i NRKs vedtekter. Et slikt krav bør også omfatte prising av sms-tjenester. NRK bør ikke ha fortjeneste på sms-tjenester i programmer rettet mot barn.

6.7 Reklame på NRKs tekst-tv

6.7.1 Problemstilling

I dag anses tekst-tv som en del av NRKs allmennkringkastingstilbud, men ikke som en del av NRKs kjernevirksomhet, jf. kringkastingsloven § 6-4. Som en konsekvens av dette står NRK fritt til å benytte lisensmidler for å finansiere tilbudet, men tekst-tv faller ikke under det generelle reklameforbudet som gjelder for NRKs kjernetilbud.

Bestemmelsene som tillater reklame på tekst-tv kom inn i lovverket ved lovendring i 2000. Endringene kom som ledd i en større gjennomgang av NRKs mulighet til å utøve kommersiell virksomhet, jf. pkt 6.3.1. Departementet la til grunn at tekst-tv må regnes som en tilleggstjeneste der forutsetningen er at seeren aktivt oppsøker tjenesten, og mente således at tekst-tv ikke kan regnes som en del av NRKs allmennkanaler, jf. Ot.prp. nr. 55 (1998–99), pkt. 3.5, og Innst. O. nr. 14 (1999–2000).

Departementet vil i det følgende vurdere om det fortsatt er hensiktsmessig at NRK har reklame på sine tekst-tv-sider.

6.7.2 Gjeldende rett

Det framgår av kringkastingsloven § 6-4 at tekst-tv ikke er omfattet av det generelle forbudet mot reklame i NRKs allmennkanaler:

Virksomheten i Norsk rikskringkasting AS finansieres ved kringkastingsavgift, salgsinntekter m.v. Virksomheten kan ikke finansieres ved reklame i NRKs allmennkanaler. NRKs tekstfjernsyn regnes ikke som en del av allmennkanalene. Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om reklame i NRKs tekstfjernsyn. Kringkastingsavgift fastsettes av Stortinget.

I kringkastingsforskriften er det fastsatt enkelte begrensninger i NRKs adgang til å ha reklame på tekst-tv, jf. forskriftens § 3-13, 1. ledd, 1. punktum:

Sider i Norsk rikskringkasting AS" tekstfjernsyn som inneholder programoversikter skal ikke inneholde reklame.

Videre er det i kringkastingsforskriften § 3-6, 6. ledd fastsatt følgende:

Sider i tekstfjernsyn som har barn som målgruppe skal ikke inneholde reklame.

I tillegg kommer forbudet i kringkastingsloven § 3-1, 3. ledd mot reklame på tekst-tv for livssyn eller politiske budskap:

Kringkastere kan ikke sende reklame for livssyn eller politiske budskap i fjernsyn. Dette gjelder også tekstfjernsyn.

6.7.3 Beskrivelse av den faktiske situasjon og antatt utvikling av tekst-tv-tjenesten

Nesten alle sidene på NRKs tekst-tv, med unntak av de sider der reklame er forbudt, har et eget felt nederst på siden med annonse. Ofte består annonsen av kun en henvisning til tema, slik at man kan klikke seg videre inn på en egen side med hele annonsen. Når man klikker seg gjennom menyene, framgår det ikke alltid klart hva som er redaksjonelt innhold eller hva som er annonser før man faktisk har klikket seg inn på den aktuelle siden. En del av annonsene på NRKs tekst-tv dreier seg om salg av tjenester som mobiltjenester (ringetoner, skjermbilder, osv.), spåkoner, tippetips, osv. Det framgår ikke alltid klart om annonsørene er NRK Aktivum eller andre, men begge deler synes å være tilfelle. Ettersom tjenestene ofte er plassert sammen med redaksjonelt tema om samme tema, framstår overgangen mellom redaksjonelt allmennkringkasterstoff og kommersielle tjenester som glidende. Dette bidrar til et inntrykk av at tekst-tv er en gjennomkommersiell tjeneste.

Tekst-tv er et medium som er mye brukt. NRK opplyser at selskapets tekst-tv har 2,3 millioner brukere på ukebasis. Foreløpig har reklame på tekst-tv likevel en begrenset økonomisk betydning for NRK. NRK opplyser at selskapet i 2006 hadde ca. 5 millioner kroner i nettoinntekter på salg av reklame på tekst-tv.

Dersom NRK etablerer såkalt supertekst-tv, vil situasjonen endre seg. Supertekst-tv er en forbedret versjon av tekst-tv med et mer avansert tilbud med blant annet interaktive elementer. Det kan også legges inn lyd og bilder. Dermed blir supertekst-tv en mellomting mellom fjernsyn, Internett og tradisjonell tekst-tv. Departementet antar at supertekst-tv eventuelt vil kunne få enda flere brukere enn i dag og dermed bli en mer attraktiv markedsføringsarena. Økte reklameinntekter fra supertekst-tv vil kunne benyttes til å utvikle nye, mer kostbare tjenester på denne plattformen. Ulempen er at NRKs tekst-tv vil framstå som enda mer kommersielt enn i dag. Dette gjelder særlig dersom det legges inn korte reklamefilmer slik at dette mediet i så måte får større likhet med tradisjonell kringkasting.

6.7.4 Situasjonen i andre land

Ingen av de lisensfinansierte allmennkringkasterne i de øvrige nordiske land eller i Storbritannia har reklame på tekst-tv. For BBC i Storbritannia og DR i Danmark er slik reklameplassering ikke tillatt. Sverige har ikke et tilsvarende forbud, men SVT har valgt ikke å benytte seg av muligheten.

6.7.5 Departementets vurdering

Det er relativt mye reklame på NRKs tekst-tv-sider. Reklamen har en fremtredende plass, og det er ofte en noe glidende overgang mellom redaksjonelt innhold og reklame. Resultatet blir at allmennkringkastingsinnholdet kan komme i skyggen av rent kommersielt innhold. Dette kan være med på å undergrave NRKs stilling som en reklamefri kringkaster.

Teknisk sett er tekst-tv en kringkastingstjeneste på lik linje med tradisjonell programvirksomhet. Denne koblingen vil trolig bli enda klarere dersom supertekst-tv blir etablert og tjenesten får flere likhetstrekk med vanlig fjernsyn. Per i dag har NRK ikke betydelige inntekter fra salg av reklame på tekst-tv. Det vil følgelig ikke bety mye økonomisk sett for NRK om reklameadgangen faller bort.

På denne bakgrunn ønsker departementet å forby reklame på NRKs tekst-tv. Dette forutsetter en endring av kringkastingsloven § 6-4, kringkastingsforskriften § 3-14 samt NRKs vedtekter.

Kilde: Scanpix/Corbis