4 Allmennkringkastingens rolle

4.1 Allmennkringkastingsbegrepet

Allmennkringkastingen har under skiftende regjeringer vært ansett som et svært viktig virkemiddel for å sikre de overordnede mediepolitiske målsettinger. Allmennkringkastingen har tradisjonelt stått meget sterkt i Norge.

Regjeringen vil føre en politikk som sikrer et fortsatt sterkt allmennkringkastingstilbud i Norge med klare programforpliktelser overfor brede og smale grupper.

Økt tilfang av nye kanaler har ikke redusert betydningen av NRKs rolle som allmennkringkaster. Kommersielle kringkastere er avhengige av reklame- og abonnementsinntekter, og størrelsen på disse inntektene påvirkes av lytter- og seeroppslutning. Dette medfører en fare for at smale tilbud kan blir marginalisert på grunn av lav lønnsomhet. Nye kanaltilbud gir ingen garanti for et økt mediemangfold. Fortsatt vil det være et sterkt behov for en troverdig kilde til informasjon og underholdning på norsk og med grunnlag i norsk kultur og tradisjon.

I den forrige store redegjørelsen for mål og virkemidler i mediepolitikken, St.meld. nr. 57 (2000–2001) I ytringsfrihetens tjeneste 1 , ble følgende tre elementer ved begrepet allmennkringkasting, eller det engelske begrepet «public service broadcasting», framhevet:

1. «Public service» som «et offentlig gode»; dvs. at godet er tilgjengelig for alle til en rimelig pris. Kravet om landsdekkende kringkasting har bakgrunn i dette synspunktet.

2. «Public» i betydningen «publikum»; dvs. med vekt på at mediene skal tjene publikums behov som individuelle mediebrukere, i motsetning til som et kollektiv av samfunnsborgere.

3. «Public» i betydningen «offentlighet»; dvs. med vekt på medienes ansvar for f.eks. å overvåke de politiske og økonomiske makthaverne og å fremme den offentlige samtalen. Videre vil det være en oppgave å medvirke til at hvert individ får tilstrekkelig informasjon til å kunne være aktivt med i demokratiske prosesser, og ellers tilby program som kan være kilde til innsikt, refleksjon, opplevelse og kunnskap.

Denne definisjonen av allmennkringkasting er etter departementets syn fremdeles gyldig. Det er imidlertid behov for å utdype definisjonen og presisere hvilken rolle allmennkringkastingen skal ha i dagens samfunn.

Europarådet har i mange år fokusert på allmennkringkasting som fenomen. I januar 2007 vedtok Europarådet en rekommandasjon om allmennkringkasternes oppdrag i informasjonssamfunnet. 2 I denne ble hovedelementene i allmennkringkastingsoppdraget oppsummert som følger:

1. et universelt tilgjengelig referansepunkt for alle deltakere i offentligheten;

2. en kilde til sosial integrasjon og fellesskap for alle enkeltindivider, grupper og samfunn;

3. en kilde til upartisk og uavhengig informasjon og kommentarer, og for innovativt og variert innhold som holder høy kvalitet og etisk standard;

4. et forum for en mangfoldig offentlig samtale og et middel til å fremme enkeltindividers demokratiske deltakelse;

5. en aktiv bidragsyter til audiovisuell kreativitet og produksjon, og til større anerkjennelse og utbredelse av den mangfoldige nasjonale og europeiske kulturarven.

Det er ikke noe motsetningsforhold mellom hvordan allmennkringkastingsbegrepet ble beskrevet i St.meld. nr. 57 (2000–2001) og hvordan Europarådet velger å fylle det med innhold. Disse tilnærmingene er dels overlappende, dels løfter de fram ulike aspekter ved begrepet. Begge tilnærminger fanger opp noe av essensen i begrepet. Samtidig må allmennkringkasterne hele tiden forholde seg dynamisk og fleksibelt til kontinuerlige endringer i den underliggende teknologien og i samfunnet for øvrig. Etter departementets syn er det derfor verken ønskelig eller mulig å nå fram til en endelig og autoritativ definisjon av allmennkringkastingsbegrepet.

Også EU anerkjenner allmennkringkastingens samfunnsmessige betydning. Ved endring av Roma-traktaten i 1997 i Amsterdam vedtok EUs ministerråd en protokoll om allmennkringkasting. 3 Protokollen slo fast at systemet med allmennkringkasting har direkte sammenheng med de demokratiske, sosiale og kulturelle behov i ethvert samfunn, samt nødvendigheten av å opprettholde mediemangfoldet. EU har samtidig gitt hvert enkelt medlemsland rett til selv å definere hvilket konkret innhold man vil legge i allmennkringkastingsbegrepet. Dette gjenspeiler en erkjennelse av at allmennkringkastingsbegrepet ikke kan være en absolutt størrelse, men må tilpasses den samfunnsmessige kontekst i hvert enkelt land.

4.2 Norske allmennkringkastere

4.2.1 Innledning

Departementet gir i det følgende en presentasjon av de norske kringkasterne som har allmennkringkasterstatus i dag, og gjør kort rede for hva slags programforpliktelser disse kringkasterne er pålagt og hvilke kanaltilbud de har per i dag. Avslutningsvis omtales også enkelte andre norske kringkastere som ikke er pålagt allmennkringkasterforpliktelser, men hvis tilbud også utgjør en viktig del av det totale kringkastingstilbudet publikum har tilgang til.

4.2.2 NRK

NRK er et statlig eid kringkastingsselskap som i all hovedsak er finansiert gjennom kringkastingsavgiften. NRK har siden 1996 vært et statlig aksjeselskap. Ifølge selskapets formålsparagraf (gjengitt i pkt. 6.2.2) skal NRK tilby allmennkringkasting for hele Norges befolkning i radio og fjernsyn og på øvrige medieplattformer. Dagens kjernetilbud fra NRK består av to fjernsynskanaler; NRK1 og NRK2, og tre radiokanaler; P1, P2 og P3. NRK tilbyr i tillegg nisjekanaler på radio (både FM, DAB og nettradio), og et bredt spekter av Internettjenester.

NRKs allmennkringkastingsoppdrag er nedfelt i selskapets vedtekter. Det framgår av vedtektenes § 3-2 at:

NRKs allmennkringkastingsvirksomhet skal utgjøre:

• Kjernevirksomhet i form av fjernsynskanalene NRK1 og NRK2 og radiokanalene P1, P2 og P3.

• Annen redaksjonell virksomhet som omfatter tekst-tv, Internett og andre medieplattformer som egner seg til formidling av redaksjonelt innhold.

De overordnede kravene til NRKs allmennkringkastingstilbud, dvs. til både kjernetilbudet og annen redaksjonell virksomhet, framgår av vedtektene § 3-3:

Det samlede allmennkringkastingstilbud skal via fjernsyn, radio og interaktive medier eller liknende sikre den norske befolkningen et bredt tilbud av programmer og tjenester. I tilbudet skal etterstrebes høy kvalitet, allsidighet og mangfold. I tilbudet skal det legges avgjørende vekt på hensynet til informasjons- og ytringsfrihet og de demokratiske grunnverdier. Ved informasjonsformidlingen skal det legges vekt på saklighet, analytisk tilnærming, redaksjonell uavhengighet og upartiskhet. Virksomheten skal sikre befolkningen adgang til vesentlig samfunnsinformasjon og debatt. Den skal bidra til å styrke norsk språk, identitet og kultur. Virksomheten skal preges av høy etisk standard og over tid være balansert.

For kjernevirksomhetens del er disse overordnede kravene presisert nærmere i vedtektenes § 3-4, men presiseringen gjelder ikke annen redaksjonell virksomhet. § 3-4 lyder:

I sin kjernevirksomhet skal NRKs programtilbud:

• ha tematisk og sjangermessig bredde, både når det gjelder sammensetning av programkategorier og sammensetning innenfor den enkelte programkategori.

• inneholde programmer som er informerende og utviklende, og som øker befolkningens allmennkunnskap.

• ha et innhold som appellerer til brede lag av befolkningen og som ivaretar interessene til minoriteter og særskilte grupper.

• i hovedsak bestå av norskspråklige sendinger. Begge de offisielle målformene skal benyttes. Minst 25 pst. av verbalinnslagene skal være på nynorsk.

• samlet ha en bred samfunnsmessig dekning og således avspeile mangfoldet av kultur, livssyn og levevilkår som finnes i de forskjellige delene av landet.

NRK skal holde et fast orkester som dekker et bredt repertoar fra underholdningsmusikk til symfonisk musikk.

NRK skal i sin kjernevirksomhet legge særlig vekt på sin rolle som utvikler og formidler av norsk og samisk kunst og kultur.

Allmennkringkastingstilbudet i fjernsyn skal gjøres tilgjengelig for døve og hørselshemmede ved at NRK skal ta sikte på at alle programmene skal tekstes.

Videre inneholder vedtektene § 3-5 helt konkrete programkrav til hva NRKs samlede riksdekkende programtilbud som et minimum skal inneholde både i radio og fjernsyn. De er kvantitative og lett kontrollerbare, og skal sikre at kravet til mangfold følges opp i praksis.

For annen redaksjonell virksomhet som tekst-tv, Internett og andre medieplattformer er det ikke nedfelt noen slike konkrete krav, men det vil departementet foreslå endret, jf. pkt. 7.4.4 nedenfor. Allmennkringkastingsforpliktelsene til slik virksomhet reflekteres i dag kun i de overordnede kravene i vedtektene § 3-3. NRKs vedtekter følger som trykt vedlegg (se vedlegg 3).

4.2.3 TV 2

TV 2 er Norges eneste riksdekkende reklamefinansierte allmennkringkaster for fjernsyn, og landets største kommersielle fjernsynskanal. TV 2 ble tildelt konsesjon i 1991 og startet sine sendinger i 1992. Selskapet fikk fornyet konsesjon fra 2003, og den nåværende konsesjonen har en varighet til 31. desember 2009.

Departementet har i gjeldende konsesjon for TV 2s hovedkanal fastsatt vilkår om bl.a. konsesjonsvederlag, lokalisering av hovedkontor, husstandsdekning og programvilkår. 4 Konsesjonsbestemmelsene som gjelder programvirksomheten omfatter både generelle, skjønnsmessige vilkår og konkrete, til dels kvantifiserbare krav. I henhold til de generelle vilkårene skal sendingene ha tematisk og sjangermessig bredde, inneholde programmer for både brede og smale seergrupper og bidra til å styrke norsk språk, identitet og kultur. De konkrete programvilkårene stiller krav om å tilby visse typer programmer og å tilgodese visse grupper av befolkningen, bl.a. ved å ha følgende programtilbud:

1. Daglige, egenproduserte nyhetssendinger, jevnlige aktualitets- og dokumentarprogrammer, norskspråklig drama, kulturprogrammer og livssynsprogrammer.

2. Daglige norskspråklige sendinger for barn under 12 år, jevnlige norskspråklige sendinger for unge, programmer eller programinnslag for samer og etniske minoriteter.

TV 2s konsesjonsvilkår følger som trykt vedlegg (se vedlegg 4).

TV 2 har den siste tiden utvidet sitt tilbud av tjenester som ligger på utsiden av selskapets allmennkringkastingsforpliktelser. Selskapet tilbyr nå TV 2 Zebra, TV 2 Filmkanalen TV 2 Sport og TV 2 Nyhetskanelen i tillegg til sin hovedkanal. På TV 2 Sumo tilbyr selskapet et bredt spekter av internettjenester inkludert betalings-tv. I tillegg har TV 2s interaktive chatteprogram Sonen nå blitt en 24-timers tv-kanal med distribusjon via nett og Canal Digital. A-pressen og det danske medieselskapet Egmont eier 50 pst. hver av TV 2-gruppen, som er TV 2s morselskap.

4.2.4 Kanal 24 AS

Kanal 24 er riksdekkende reklamefinansiert allmennkringkaster for radio. Kanal 24s konsesjon gjelder for perioden 2004–2013. Departementet har besluttet at selskapet skal tilbys konsesjon for digital radio fram til samme dato, med mulighet for forlengelse til utgangen av 2020 dersom kanalen aksepterer at programforpliktelsene i den nåværende analoge radiokonsesjonen videreføres i den digitale konsesjonen. Kanal 24 er også tilgjengelig som nettradio. Flere av Kanal 24s programmer er også gjort tilgjengelig via podcast. TV 2 gruppen eier nå samtlige aksjer i Kanal 24.

Departementet har i konsesjonen fastsatt vilkår om bl.a. konsesjonsvederlag, lokalisering av hovedkontor, husstandsdekning og programvilkår.

I likhet med TV 2s programvilkår innholder Kanal 24s konsesjon overordnede krav om at programvirksomheten skal basere seg på prinsippene for ytringsfrihet, redaksjonell selvstendighet og uavhengighet, samt prinsippene for allmennkringkasting. Konsesjonen forplikter Kanal 24 til bl.a. å oppfylle alle de redaksjonelle planer og forpliktelser som følger av konsesjonssøknaden. I tillegg må kanalen opprettholde et tilbud som omfatter følgende genre og målgrupper: nyhetsdekning (bl.a. krav om egen nyhetsredaksjon og detaljerte bestemmelser om lengde og hyppighet), kulturprogrammer, barneprogrammer, ungdomsprogrammer, programmer for det flerkulturelle Norge, livssynsprogrammer og programmer særlig rettet mot den samiske befolkning (bl.a. krav om daglige nyhetssendinger). I tillegg er kanalen bl.a. også forpliktet til å ha minst 35 pst. norsk musikk og en betydelig andel verbalinnslag. Kanal 24s konsesjonsvilkår følger som trykt vedlegg (se vedlegg 5).

4.2.5 P4 Radio Hele Norge ASA

P4 har konsesjon for riksdekkende reklamefinansiert radio. Konsesjonsperioden er den samme som for Kanal 24, dvs. årene 2004–2013. P4s sendernett har noe lavere befolkningsdekning enn Kanal 24. Hovedkanalen P4 tilbys både via FM, DAB og som nettradio. P4s allmennkringkastingsoppdrag er knyttet til hovedkanalen P4.

P4 er i sin helhet eid av det svenske mediekonsernet Modern Times Group (MTG). MTG har presentert planer for en ny tv-kanal; Viasat 4, med nyhetssendinger fra P4.

I P4s konsesjon for analog riksdekkende radiovirksomhet har departementet fastsatt vilkår om bl.a. konsesjonsvederlag, lokalisering av hovedkontor, husstandsdekning og programvilkår.

P4 er forpliktet av de samme overordnede programkrav som TV 2 og Kanal 24, knyttet til tematisk og sjangermessig bredde, kritisk og fordypende perspektiv mv. I likhet med Kanal 24 plikter P4 gjennom sine sendinger også å oppfylle alle de redaksjonelle planer og forpliktelser som følger av konsesjonssøknaden. Blant de viktigste elementene i konsesjonsvilkårene for øvrig er krav om nyhets- og aktualitetssendinger (krav om egen nyhetsredaksjon og faste, egenproduserte nyhetsbulletiner gjennom hele dagen), sendinger på samisk og kultursendinger. Også P4 har forpliktet seg til å sende minst 35 pst. norsk musikk. P4s konsesjonsvilkår følger som trykt vedlegg (se vedlegg 6).

Selskapet har også rockekanalen P4 Bandit, som sendes via DAB og på nett. P4 tilbyr i tillegg nisjekanaler som nettradio; P4 Hits, P4 Oldies, P4 Ballade og P4 Norsk. P4 har konsesjon for FM- og DAB-sendinger til 31. desember 2013. Departementet legger opp til at P4 skal få tilbud om å få forlenget DAB-konsesjonen til 2020, forutsatt at selskapet påtar seg å videreføre programforpliktelsene i inneværende analoge radiokonsesjon fram til og med 2020.

4.2.6 Lokal-tv

I tillegg til de ovennevnte riksdekkende allmennkringkasterne har også aktører med konsesjon for analog lokal-tv-virksomhet status som allmennkringkastere. I henhold til kringkastingsforskriften skal lokal-tv-konsesjonærer på hverdager sende lokalt produserte programmer med lokalt innhold. 5 Totalt 26 aktører har konsesjon for allment bakkesendt lokal-tv. Disse er alene om å ha konsesjon som lokal-tv-stasjoner innenfor sine konsesjonsområder. For en nærmere omtale av lokal-tv-sektoren vises det til pkt. 11.3.

4.2.7 Andre kringkastere

Ovenfor har departementet redegjort for virksomheten hos allmennkringkasterne. Bildet er imidlertid ikke komplett uten en beskrivelse av de aktørene som i dag ikke har noen form for allmennkringkastingsoppdrag, men som likevel bidrar med en viktig del av innholdstilbudet til norske tv-seere. Departementet gir nedenfor en kort presentasjon av enkelte sentrale kringkastere og innholdstilbydere.

TVNorge AS

TVNorge ble lansert som satellittkanal i desember 1988, og var den første norske reklamefinansierte fjernsynskanalen. TVNorge distribueres i dag via satellitt, kabel-tv og gjennom et samarbeid med et nettverk av lokal-tv-stasjoner. Disse lokal-tv-stasjonene videresender satellittsendte fjernsynssignaler fra TVNorge på sine lokale nett. I alle områder hvor lokal-tv sendes, er kabelselskapene pliktige til å formidle lokal-tv-sendingene inkludert de videreformidlede sendingene fra TVNorge. TVNorge oppnår på denne måten en vesentlig større distribusjon. Totalt når TVNorge ut til omkring 90 pst. av befolkningen.

TVNorge profilerer seg først og fremst som en underholdningskanal rettet mot et ungt publikum, med en målgruppe mellom 12 og 44 år. TVNorge skiller seg fra andre rene kommersielle kanaler ved at kanalen også har regelmessige nyhetssendinger, værmelding og sport.

TVNorge eies av SBS Broadcasting Group.

TV3 AS

TV3 ble etablert i 1987 som en skandinavisk kanal med hovedsete i London, og i oktober 1988 ble det åpnet for at skandinaviske satellittkanaler lovlig kunne formidle sine sendinger over hele Norge.

TV3 er den største tv-kanalen til Viasat, som igjen er en del av Modern Times Group. TV3 sender minst seks separate tv-kanaler i Skandinavia og de baltiske statene, hver med sine lokale underholdningsprogrammer og dokumentarer produsert på de respektive språkene for landene de blir sendt. Alle kanalene blir sendt fra London, noe som har medført at Viasat hittil har kunnet unngå de noe strengere reklamereglene i de skandinaviske landene. TV3 profilerer seg som en underholdningskanal rettet mot en ung målgruppe, og sendeflaten består hovedsakelig av serier og filmer.

Sentrale web-tv-aktører

Som omtalt i pkt. 2.2.3 har Internett i de siste par år vokst fram som en viktig distribusjonskanal for audiovisuelt innhold. Web-tv utgjør i stadig større grad en del av publikums mediekonsum. Det er noe upresist å omtale web-tv-aktører som «kringkastere» siden web-tv vanligvis innebærer at programmene «streames» til den enkelte som en individuell tjeneste, og dermed ikke kan karakteriseres som kringkasting. Etter departementets vurdering er det likevel relevant å omtale web-tv-aktørene i denne konteksten, siden de tradisjonelle fjernsynsdistributørene – som også tilbyr sine sendinger som web-tv – på denne plattformen i stigende grad møter konkurranse fra andre web-tv-tilbyderne. Særlig avishusene har hittil markert seg som utfordrere til kringkasterne i så måte. Flere av de store avisene tilbyr eller er i ferd med å tilby web-tv som også inkluderer eget redaksjonelt innhold. Satsing på web-tv er etter hvert en generell tendens i avisredaksjoner over hele landet, og en rekke regionaviser og større lokalaviser har allerede kommet i gang med web-tv-tilbud, eller har konkrete planer om dette.

Den mest profilerte web-tv-aktøren per i dag er VGTV med mer enn 100 000 daglige brukere. VGTV tilbyr en programmeny som er inndelt i kategoriene nyheter, sport, vær, rampelys og film, og magasinkategorier som mat, spill, reise mv. Innenfor hver kategori kan publikum laste ned videoklipp fra en rekke saker. Tematisk dekker derfor VGTV den samme type programinnhold som tilbys av tradisjonelle kringkastere i fjernsyn. Den største forskjellen ligger i at innslagene på web-tv stort sett er relativt korte, og at publikum selv velger hvilke klipp de ønsker å se. VG Nett har sammen med Sandrew Metronome etablert Movie 24, som skal tilby nedlastning av spillefilmer. I tillegg har VG Nett nylig lansert tjenesten Snutter.no, som er en YouTube-lignende tjeneste der publikum kan laste opp egne videosnutter, se videosnutter lagt inn av andre mv.

Også Dagbladet og Aftenposten har etablert web-tv-tilbud med originalt redaksjonelt stoff etter samme lest som VGTV, med inndeling i kategorier eller «temakanaler».

Dagbladet.no, som relanserte sitt web-tv-tilbud høsten 2006, har i tillegg til sitt eget redaksjonelle materiale inngått et samarbeid med TVNorge om å vise dramaserien «Hombres» våren 2007. Samarbeidet går ut på at hver episode av serien legges ut på Dagbladets web-tv minst én uke før den vises på TVNorge. Den første episoden ble sett av over 54 000 på nett.

Typisk for avishusene som har tatt i bruk web-tv, er at denne tjenesten brukes for å supplere nettversjonen av papiravisen. Det redaksjonelle stoffet kan bestå av både tekst og videoklipp. Det har for øvrig også vært eksperimentert med å tilby tilsvarende audiovisuelt innhold i papiravisen, ved å legge inn en sms-kode slik at publikum kan se videoreportasjene fra avisens web-tv-redaksjon på sin mobil.

4.3 Allmennkringkasting i andre land

4.3.1 Sverige

I svenske offentlige dokumenter er allmennkringkasterbegrepet forbeholdt de lisensfinansierte, statlige kringkasterne Sveriges Television (SVT), Sveriges Radio (SR) og Utbildningsradion (UR). Den private reklamefinansierte kringkasteren TV4 AB 6 er likevel, som eneste kommersielle kringkaster med sendetillatelse for fjernsyn i det analoge bakkenettet, pålagt allmennkringkasterforpliktelser.

Lisensfinansiert allmennkringkasting

De tre programselskapene SVT, SR og UR er selvstendige aksjeselskaper, og allmennkringkastereierskapet ligger hos en felles forvaltningsstiftelse. Selskapene har konsesjoner som vanligvis løper tre–fire år av gangen. Inneværende konsesjoner gjelder for tre år (1. januar 2007 til 31. desember 2009). Allmennkringkasteroppdraget er nedfelt i konsesjonene, i Radio- og tv-loven og ytringsfrihetsgrunnloven, samt i de årlige «anslagsvilkårene» som fastsettes av regjeringen. Disse dokumentene regulerer kringkasternes samfunnsrolle, redaksjonelle standarder og programkrav. De konkrete programvilkårene omfatter bl.a. krav om et bredt tilbud av svenskspråklige program, barne- og ungdomsprogram, nasjonale og regionale nyhetssendinger, program for minoriteter, samt å overføre kultur- og konsertarrangementer og å bidra til svensk filmproduksjon.

Dagens kjernetilbud fra SR består av fire radiokanaler; P1, P2, P3 og P4. SR har ut over dette også kanaler som kun er tilgjengelige via web og DAB. SVTs tilbud består av hovedkanalene SVT1 og SVT2. SVT tilbyr i tillegg nisjekanaler som nyhetskanalen 24, Barnkanalen og Kunskapskanalen i tillegg til SVT Europa. SVT Europa er en abonnementstjeneste for mottakere utenfor Sverige, som tilbyr direktesendte programmer fra de øvrige tv- kanalene til SVT. SVT har også opprettet SVT HD hvor det sendes programmer i høydefinisjonskvalitet, men dette er ennå ikke en kanal som sender fast. I tillegg har man SVT Extra, som ikke sender regelmessig, men som benyttes til å dekke ekstraordinære begivenheter. URs programmer sendes på SVT1 og SVT2, samt i SRs fire radiokanaler. I tillegg sender UR i samarbeid med SVT i Kunskapskanalen. 7

Kommersiell allmennkringkasting

TV4s analoge konsesjon (gjelder for perioden 1. januar 2006 til analogt fjernsyn etter planen skal avvikles 31. januar 2008) inneholder vilkår som regulerer TV4s samfunnsrolle, redaksjonelle standarder og programkrav. De konkrete programvilkårene omfatter bl.a. krav om å sende barneprogrammer, egenproduserte nasjonale og regionale nyhetssendinger, samt å overføre kultur- og konsertarrangementer og å bidra til svensk filmproduksjon.

TV4s digitale konsesjon løper i likhet med den analoge konsesjonen fram til planlagt avvikling av de analoge bakkesendingene 31. januar 2008. 8 Den digitale konsesjonen inneholder de samme programvilkårene som den analoge konsesjonen. I tillegg er kanalen som eneste kommersielle kringkaster pålagt å gjøre sendingene tilgjengelig ukryptert i det digitale bakkenettet og via satellitt for den delen av befolkningen som ikke dekkes av bakkenettet. Det er ikke tatt noen beslutning om å videreføre TV4s programvilkår etter avvikling av analoge sendinger.

4.3.2 Danmark

Allmennkringkasting i Danmark omfatter Danmarks Radio (DR), TV 2 og de regionale TV 2-virksomhetene. Samtlige allmennkringkastere er eid av staten, men Folketinget har vedtatt å privatisere TV 2. Allmennkringkasterforpliktelsene er hjemlet i kringkastingsloven og stiller krav om et bredt tilbud av programmer og tjenester, bl.a. nyhetsformidling, opplysning, undervisning, kunst og underholdning.

Lisensfinansiert allmennkringkasting

DR er statseid, men er ikke et statlig aksjeselskap, og figurerer ikke på oversikten over statsvirksomheter. DR er en selvstendig offentlig institusjon, jf. den danske radio- og fjernsynsloven. DRs allmennkringkasteroppdrag er nedfelt generelt i denne loven (loven har et eget kapittel som omhandler allmennkringkasting, deretter et nytt kapittel om DRs spesifikke allmennkringkasterkrav). Oppdraget er nedfelt mer konkret i selskapets vedtekter, samt gjennom en public service-kontrakt mellom DR og kulturministeren, gjeldende for perioden 2007–2010. De konkrete programvilkårene omfatter bl.a. krav om nyhetssendinger på dansk og på andre språk som tales av landets minoriteter, formidling av dansk drama og dansk musikk, barne- og ungdomsprogram mv.

DRs kjernetilbud består av to fjernsynskanaler; DR1 og DR2, og fire radiokanaler; P1, P2, P3 og P4. DR tilbyr i tillegg en rekke nisjekanaler på DAB.

Kommersiell allmennkringkasting

TV 2 Danmark er også statseid, men det danske Folketinget har besluttet å selge statens aksjer i TV 2. Privatiseringen av TV 2 er foreløpig stilt i bero fordi det er mulig selskapet må betale tilbake noe av statsstøtten kanalen har mottatt tidligere. Dette er en mulig konsekvens av påstått overtredelse av EUs statsstøtteregler. Tidligere var TV 2 blandingsfinansiert av lisensmidler og reklameinntekter. Siden 2005 er kanalen finansiert kun av kommersielle inntekter. De regionale TV 2-kanalene er delvis lisensfinansierte. Allmennkringkasterforpliktelsene er hjemlet i kringkastingsloven. De mer detaljerte vilkårene er fastsatt av kulturministeren i henholdsvis TV 2s tillatelse til å utøve allmennkringkasting (public service-programvirksomhet) 9 og de regionale virksomhetenes public service-kontrakter. 10

TV 2s tillatelse omfatter både de analoge og digitale sendingene til en riksdekkende kanal og gjelder ut 2013. Tillatelsen forutsetter dessuten at vilkårene videreføres av ny eier dersom kanalen selges. Ved siden av generelle vilkår om bredde, kvalitet, allsidighet, mangfold, saklighet og upartiskhet, fremme av dansk språk og kultur mv., inneholder tillatelsen bl.a. vilkår om det konkrete omfanget av nyhetsprogrammer, barneprogrammer, dramaprogrammer samt bruk av europeisk programmateriale og programmer fra uavhengige produsenter.

I tillegg til hovedkanalen TV 2 tilbys datterkanalene TV 2 Zulu, TV 2 Charlie, TV 2 News og TV 2 Film. Selskapet tilbyr også den Internettbasert pay-per-view-kanalen TV 2 Sputnik. TV 2 har også åtte regionale kanaler i sin portefølje.

I Mediepolitisk avtale for 2007–2010 11 er det forutsatt at det skal etableres en såkalt «Public Service Pulje», dvs. en tilskuddsordning som skal finansieres av et merproveny fra kringkastingsavgiften for 2005 og 2006. Formålet med ordningen er å støtte produksjon og kringkasting av dansk tv-drama og -dokumentarer som skal sendes i primetime. Midlene (75 millioner danske kroner i fireårsperioden som avtalen dekker) forbeholdes kommersielle kringkastere som retter seg mot Danmark, benytter dansk tale og som har en husstandsdekning på minst 50 pst. Det er tatt forbehold om at ordningen godkjennes av EU-kommisjonen.

4.3.3 Finland

I Finland er det fire riksdekkende fjernsynskanaler; den lisensfinansierte allmennkringkasteren Yleisradio (YLE)s to kanaler og de to privateide kanalene MTV3 og Nelonen (Kanal 4). YLEs virksomhet reguleres av lov om Rundradion Ab, og YLE har følgelig ingen konsesjon. Allmennkringkasteroppdraget er nedfelt i lovens kap. 3. YLEs kjernetilbud består av to hovedfjernsynskanaler; YLE TV1 og YLE TV2, samt YLE Extra 12 , YLE Teema og den digitale svenskspråklige kanalen FST5. 13 På radio har YLE tre nasjonale finskspråklige kanaler hvorav den ene har vindu for sendinger fra tjue regionkontorer, to svenskspråklige kanaler, et regionalt nettverk i Nord-Finland for programmer på samisk, en lokalkanal for Helsinki-regionen og fem 14 digitale kanaler i YLEs multipleks i det digitale bakkenettet.

De private kringkasterne har milde programforpliktelser. I tillegg svarer de en konsesjonsavgift som er med på å finansiere YLEs allmennkringkastervirksomhet.

Fra 31. august 2007 skal alle fjernsynssendinger i Finland distribueres digitalt. Det skal sendes fjernsyn i tre signalpakker som rommer fire kanaler hver. I de to signalpakkene med kommersielt fjernsyn har sportskanalen Urheilukanava, SubTV (2 kanaler) og Voice TV konsesjon ved siden av MTV3 (2 kanaler), Kanal 4 (2 kanaler), internasjonale kanaler og tre radiokanaler. Samtlige konsesjoner for digital fjernsynsvirksomhet gjelder til 31. august 2010.

4.3.4 Storbritannia

Ved siden av BBCs lisensfinansierte kanaler er flere reklamefinansierte fjernsynskanaler underlagt allmennkringkastingsforpliktelser. De statlig eide Channel 4 og S4C og de to privateide kanalene ITV og Five er pålagt forpliktelser som kommersielle allmennkringkastere.

Lisensfinansiert allmennkringkasting

BBC er opprettet ved Royal Charter . Charteret er opprettet av Dronningen og definerer BBCs hovedformål og -funksjoner. Overordnede retningslinjer for BBCs allmennkringkasteroppdrag er også nedfelt i dette charteret. BBCs nye Charter trådte i kraft 1. januar 2007. De mer detaljerte kravene er nedfelt i en rammeavtale mellom BBC og fagstatsråden (Her Majesty"s Secretary of State for Culture, Media and Sport). Kravene omfatter BBCs samfunnsoppdrag når det gjelder bl.a. undervisning og læring, å stimulere til kreativitet, kultur, samt å formidle bredden i det britisk samfunn både på nasjonalt, regionalt og lokalt plan.

BBCs kjernetilbud består av fjernsynskanalene BBC One, BBC Two, BBC Three og BBC Four. I tillegg har BBC en rekke nisjekanaler i fjernsyn som BBC News24, BBC Parliament, og barnekanalene CBBC og CBeebies. 15

BBC tilbyr også en rekke radiokanaler, som BBC Radio1, BBC Radio 2, BBC Radio 3 og BBC Radio 4 og flere nisjekanaler, samt BBC World Services. BBC World Services er en internasjonal nyhets- og informasjonskanal som sender radioprogrammer på 33 språk. I motsetning til fjernsynskanalen BBC World, finansieres radiokanalen BBC World Services over lisensen.

Kommersiell allmennkringkasting

Den kommersielle allmennkringkastingen reguleres under The Communications Act 2003. Denne loven spesifiserer at de kringkasterne som er underlagt allmennkringkasterforpliktelser er Channel 3 (best kjent som ITV), Channel 4 og Channel 5 (nå Five).

De reklamefinansierte private kringkasterne ITV (etablert i 1955) og Five (tidligere Channel 5, etablert i 1997) er pålagt allmennkringkasterforpliktelser blant annet i form av programkrav. Ifølge The Communications Act skal allmennkringkasterne vise et visst antall timer nyheter, aktualitetsprogrammer og tilrettelegge en viss andel av programmene for døve, blinde og svaksynte og tilby et mangfoldig utvalg av høykvalitetsprogrammer. Vilkårene betraktes som en gjenytelse for tilgangen til knappe frekvensressurser og retten til å kringkaste. Som følge av endringene i markedet, har britiske myndigheter i de senere år lempet på allmennkringkasterforpliktelsene til de kommersielle kringkasterne.

Channel 4 ble etablert i 1981 som en offentlig eid allmennkringkaster og finansieres av reklame og sponsing. Channel 4 skiller seg fra de andre kanalene ved at den er en «publisher-broadcaster» som kjøper inn alt sitt programmateriale fra uavhengige produsenter. Kanalen skal ikke generere økonomisk overskudd – all profitt går tilbake til innkjøp av programmer. Kanalens hovedformål er å oppfylle allmennkringkasteroppdraget. Channel 4 har som oppgave å bidra med et bredt spekter av programmer av høy kvalitet og mangfold. S4C har et tilsvarende mandat som Channel 4, og kringkaster i hovedsak på walisisk i Wales. S4C mottar direkte statsstøtte fordi kanalen er forpliktet til å tilby innhold til et begrenset marked.

Den britiske tilsynsmyndigheten for kommunikasjonssektoren – Ofcom – har en lovpålagt plikt til å gjennomføre analyser av britisk allmennkringkasting minst hvert femte år. I den første av disse forsknings- og empiribaserte analysene 16 konstaterer Ofcom at kvaliteten på britisk allmennkringkasting gjennomgående er høy, men at de kommersielle allmennkringkasternes leveringsdyktighet svekkes av at frekvensenes verdi synker samtidig som konkurransen om reklame øker. Ettersom dagens programvilkår ikke vil kunne opprettholdes etter digitalisering av fjernsynsnettene, vil andre offentlige virkemidler være nødvendige. Ofcom fremmer i rapporten konkrete forslag om endringer i BBCs allmennkringkasteroppdrag. Etter Ofcoms syn er det i tillegg viktig av hensyn til mangfoldet å videreføre kommersiell allmennkringkasting som alternativer til BBC. For å opprettholde dagens nivå må det offentlige være forberedt på å stimulere kommersiell allmennkringkasting økonomisk, gjennom direkte overføringer enten fra kringkastingsavgiften, statsbudsjettet eller en avgift på kringkastere. Ofcom foreslår videre at det opprettes en såkalt «Public Service Publisher» (PSP). Denne virksomheten skal etter forslaget være en privat, non-profitt innholdsleverandør som skal kjøpe inn og gjøre tilgjengelig allmennkringkastingsinnhold (interaktivt eller on demand) på ulike digitale plattformer (bredbåndsbaserte kanaler og digitale fjernsynsnett). PSP-kontrakten er tenkt tildelt etter anbud. Finansieringsbehovet for en PSP er av Ofcom anslått til ca. 300 millioner britiske pund per år; dvs. ca. 3,6 milliarder kroner.

Den britiske regjeringen har fulgt opp Ofcoms forslag som gjelder BBCs nye Charter 17 , men har så langt ikke tatt stilling til forslag med lengre tidshorisont, eksempelvis forslaget om å opprette en «Public Service Publisher».

4.4 Behovet for en offentlig eid allmennkringkaster

Beskrivelsen av endringsprosesser i kapittel 2 viser at publikums mediehverdag er i ferd med å forandre seg. Det kanskje aller mest framtredende trekket er den store veksten i antall tilgjengelige kanaler. Enkelte har på denne bakgrunnen argumentert for at behovet for at det offentlige skal finansiere et radio- og fjernsynstilbud blir gradvis mindre. I den grad myndighetene i fram­tiden ikke får anledning til å pålegge kommer­sielle kringkastere programkrav, vil en kanal som TV2 kunne endre profil og bli enda mer rettet mot massemarkedet. I så fall vil det kunne bli enda viktigere enn tidligere med en offentlig eid kanal som har klare og omfattende allmennkringkastingsforpliktelser.

At det fremdeles er behov for allmennkringkasting understøttes av undersøkelser som har påvist en positiv sammenheng mellom kvaliteten og seeroppslutningen hos allmennkringkastingsselskapene og kvaliteten på de kommersielle kringkasterne. Allmennkringkasterne skaper kresne seere og lyttere som krever kvalitet også av andre kringkastere. Samtidig innebærer allmennkringkasternes investeringer i programkvalitet en skjerpet konkurranse som de kommersielle aktørene må møte for å opprettholde sine seerandeler.

En britisk undersøkelse fra 2006 viste at britiske innholdsprodusenter kan vise til høy vekst, høyt investeringsnivå og stort gjennomslag på eksportmarkedene. Dette ble delvis forklart med BBCs rolle i det nasjonale markedet. I rapportens forslag til politisk oppfølging ble det bl.a. uttalt:

To ensure the continued economic health and positive trading performance of the UK’s TV-content creation sector, policy makers need to make sure that (. … .) the BBC has sufficient funding resources to both invest in new UK programming and to be sufficiently competitive to encourage commercial channels to do the same in response. 18

Etter departementets syn har NRK en tilsvarende tosidig rolle i det norske fjernsynsmarkedet. NRKs tilbud av allmennkringkasting er viktig i seg selv. Samtidig er det kanskje like viktig at NRK er til stede som en høykvalitets utfordrer for de private kringkasterne. 19 Dette gjelder ikke minst siden reklamefinansierte kanaler ikke uten videre tar hensyn til publikums ønsker om programkvalitet som sådan – det avgjørende for disse er hvor mange og hvilken type publikum de tiltrekker seg. Det er dette som avgjør annonseinntektene. Annonsefinansierte kanaler vil ha incentiver til å investere i kvalitetsforbedringer kun i den grad det øker publikumsoppslutningen. 20 For kommersielle kanaler er det heller ikke likegyldig hvilke publikumsgrupper man når ut til. Det kommersielle tilbudet vil derfor ikke fullt ut dekke behovet til barn, eldre og andre grupperinger som er mindre attraktive for annonsører.

Førsteamanuensis Hans Jarle Kind og professor Guttorm Schjelderup ved Norges Handelshøyskole i Bergen har på oppdrag fra departementet utarbeidet rapporten «Mediemarked og mediepolitikk» (2007). Hovedtema i rapporten er en analyse av hvordan konkurransen mellom kommersielle tv-kanaler vil kunne arte seg i et uregulert marked. I rapporten drøfter forfatterne også behovet for, og virkningen av, ulike mediepolitiske tiltak. Rapporten omtales nærmere i pkt. 4.5.4, og et sammendrag av rapporten følger som trykt vedlegg til meldingen (se vedlegg 2).

En av de viktigste konklusjonene i rapporten er at markedssvikt på tilbudssiden fører til at både kvalitet og programbredde kan bli utilfredsstillende i et uregulert kringkastingsmarked. Dette tilsier et behov for offentlige tiltak, f.eks. ved at staten betaler kommersielle aktører for å levere det markedet ikke leverer, eller at en offentlig eid kringkaster selv leverer et alternativt kringkastingstilbud.

Kind og Schjelderup (2007) viser videre til at kringkastingsmediet også preges av imperfeksjoner på etterspørselssiden. Visning av enkelte fjernsynsprogrammer kan ha positive eksterne virkninger. For eksempel kan norskspråklige programmer bedre kommunikasjonen mellom folk. Et program som Migrapolis på NRK kan bidra til å øke den alminnelige respekt og forståelse for andre kulturer. Slike positive eksterne effekter er vanskelige å måle. I et rent kommersielt marked vil det dessuten være vanskelig å få finansiert slike programmer, fordi gevinsten knyttet til de eksterne virkningene er av samfunnsmessig art og ikke noe som tilfaller den enkelte kringkaster.

Departementet vil videre framheve at kringkastingsmediet spiller en helt sentral rolle som informasjonskilde for folk flest, selv om Internett etter hvert har fått stor betydning.

Merk: Figuren angir den andel av respondentene som oppgir at de er «helt enig/litt enig».

Kilde: TNS Gallup/medienorge

Om man tar for seg publikums tillit til fjernsynskanalene isolert, gir et klart flertall uttrykk for at NRK1 er den fjernsynskanalen de har størst tillit til.

Kilde: NRK

Til sammenligning er det 21 pst. som har mest tillit til TV 2. Dette kan ha historiske årsaker («NRK har alltid vært der»). Kind og Schjelderup (2007) antyder at dette også kan ha sammenheng med at kommersielle kanaler, pga. behovet for å tiltrekke seg seere, kan ha en tendens til å vinkle nyheter i retning av underholdning. Fra Storbritannia foreligger det tilsvarende tall som viser at BBC nyter høy grad av tillit som nyhetsformidler.

NRKs gode omdømme kan ha sammenheng med finansieringsformen til selskapet (som ikke gjør det avhengig av kommersielle inntekter). Det er selvfølgelig viktig for oppslutningen om lisensfinansieringen at NRK opprettholder høye seerandeler. For NRK er det imidlertid vel så viktig at selskapet klarer å beholde sitt renommé som en troverdig kringkaster som fortjener publikums tillit.

En reklamefinansiert kanal er styrt av en annen logikk. Den kommersielle kanalens primære motiv for å sende fjernsynsprogrammer er at disse tiltrekker seg seere som kan «selges» til annonsørene. Et program som ikke genererer tilstrekkelig med seere representerer tapte inntekter for kanalen. For NRK er det en viktig del av oppdraget også å vise programmer som ikke nødvendigvis appellerer til et stort publikum. Også Kind og Schjelderup (2007) framhever betydningen av at offentlig eide aktører har en annen finansieringsform enn kommersielle kanaler:

Hovedargumentet mot så vel bruker- som reklamefinansierte offentlige kanaler, er imidlertid at slik finansiering vil kunne føre til at offentlige kanaler reproduserer markedsfeil i stedet for å løse dem. Det er velkjent fra andre industrier at offentlig virksomhet som konkurranseutsettes kan bli til forveksling lik privat virksomhet, spesielt hvis de opptjener inntekter på mer eller mindre samme måte (jf. erfaringene i helsesektoren). Både annonsefinansiering og pay-TV vil derfor være meget risikable og ineffektive finansieringskilder for offentlige kanaler hvis målet er å rette opp markedsfeil. 21

De synspunkter som refereres her samsvarer med motivene som ligger til grunn for kringkastingslovens bestemmelser om at NRK skal være reklamefritt. Den offentlige finansieringsformen blir i seg selv betraktet som en garanti for at NRK representerer et alternativ til de kommersielle aktørene.

Det er viktig også av hensyn til de kommersielle aktørene å opprettholde NRK som en lisensfinansiert kringkaster. Det norske reklamemarkedet er begrenset. Dersom også NRK skulle finansieres med reklameinntekter, ville det gå hardt ut over finansieringsgrunnlaget for aktører som TV 2 og TVNorge.

4.5 Kommersielle kringkastere og allmennkringkasting

4.5.1 Innledning

Myndighetene har i en årrekke ført en målrettet politikk for å fremme allmennkringkasting i Norge. NRK ble tidlig etablert som det sentrale virkemiddelet på området. Fortsatt danner NRK hjørnesteinen i det norske allmennkringkastingstilbudet. Samtidig ble det allerede ved avviklingen av kringkastingsmonopolet vurdert som viktig å legge til rette for at også kommersielle aktører skal tilby allmennkringkasting, jf. bl.a. drøftingen i Ot.prp. nr. 55 (1989–90) TV 2 Lov om reklame i kringkasting mv. I proposisjonens sammendrag heter det blant annet:

[…] når departementet tar initiativ til at en ny fjernsynskanal kan etableres, skjer det ut fra et ønske om at inntektene fra fjernsynsreklamen så langt det er mulig kan bidra til å bygge opp et fjernsynstilbud med forpliktende forankring i norsk språk og kultur og norske tradisjoner. […] Krav til programprofil og reklameregler vil bli nedfelt i konsesjonsvilkårene for kanalen.

I proposisjonens kapittel om programspørsmål heter det videre at:

Departementet mener programprofilen i TV 2 bør baseres på prinsippene bak allmennkringkasting («public service»-kringkasting), eller kringkasting i allmennhetens tjeneste. Dette innebærer generelt at kanalen over en lengre tidsperiode vil ha en plikt til å sende programmer av interesse og aktualitet så vel for brede som smale seergrupper.

Konsesjonsinstituttet har vært myndighetenes sentrale virkemiddel for å sikre at også kommersielle kringkastere i en viss utstrekning tilbyr allmennkringkasting. Det underliggende premisset er at markedet selv neppe vil bringe til veie et tilfredsstillende bredt allmennkringkastingstilbud. Konsesjonærene har fått adgang til å disponere knappe – og dermed verdifulle – frekvensressurser for en gitt periode. Som motytelse har de måttet påta seg programforpliktelser som del av konsesjonsvilkårene.

Overgangen til digitalt fjernsyn innebærer at hele befolkningen får tilgang til flerkanalsfjernsyn og dermed et mer omfattende programtilbud. Departementet redegjør i det følgende for hvordan digitaliseringen trolig vil føre til at grunnlaget for å stille programvilkår i konsesjon faller bort.

I dette kapitlet drøfter departementet først hvilken effekt konsesjonspolitikken har hatt, og om staten bør videreføre virkemidler for å fremme kommersiell allmennkringkasting. Til slutt i kapitlet vurderes aktuelle økonomiske og juridiske virkemidler som kan benyttes for å sikre videreføring av kommersiell allmennkringkasting.

4.5.2 Gjeldende rett

Etter kringkastingslovens § 2-1 kreves det konsesjon (for andre enn NRK) for å drive kringkasting eller lokalkringkasting i bakkenettet. Konsesjonsplikten gjelder norske kringkastere. Det framgår videre at det kan settes vilkår for konsesjon. Ved siden av konsesjonsvederlag og krav om lokalisering av hovedkontor, har staten primært benyttet konsesjonsinstituttet til å fastsette programvilkår. Av norske, riksdekkende fjernsynskanaler er det bare TV 2 som har vært underlagt konsesjon med programvilkår.

Virkningen av programvilkårene

Medietilsynet rapporterer hvert år om allmennkringkasternes oppfyllelse av både generelle og spesifikke forpliktelser. Rapportene viser at TV 2 i hovedsak har oppfylt de generelle programvilkårene i konsesjonen. Medietilsynets vurdering i allmennkringkastingsrapporten for 2005 er representativ i så måte:

TV 2 har tematisk og sjangermessig bredde i sitt programtilbud, og presenterer programstoff innen mange stoffområder og interessefelt. Samtidig finnes klare tyngdepunkt i tilbudet, og på enkelte programområder leverer TV 2 få programmer. 22

TV 2 har i hovedsak oppfylt de konkrete programvilkårene om å tilby visse typer programmer og å tilgodese visse grupper av befolkningen. Når det gjelder den samiske befolkningen, etniske minoriteter og norskspråklige programmer for unge, har TV 2 likevel enten ligget på et minimum eller ikke oppfylt konsesjonsvilkårene. Dette har antakelig sammenheng med at det innebærer visse omkostninger for en reklamefinansiert kanal å sende programmer eller innslag for smale grupper, eller for grupper med lav kjøpekraft mv.

Det er ikke enkelt å fastslå med sikkerhet hvorvidt konsesjonsvilkårene har ført til en programprofil som skiller seg vesentlig fra den TV 2 ville ha tilbudt uten konsesjonskrav. Noe av mangfoldet TV 2 står for kan trolig forklares med TV 2s konkurranse med NRK. 23 Selv om TV 2 ikke var pålagt programvilkår, er det sannsynlig at NRKs dominerende stilling uansett ville ha «tvunget» TV 2 til å tilby en viss «tematisk og sjangermessig bredde» og «bidratt til å styrke norsk språk, identitet og kultur», i samsvar med de generelle programvilkårene i konsesjonen. Det er også rimelig å anta at konkurransen virker begge veier, slik at konkurransen mellom TV 2 og NRK om å tilby programmer for smalere seersegmenter også har en positiv virkning på NRKs allmennkringkastingstilbud (f.eks. i form av økte programinvesteringer i programkategorier TV 2 har satset på).

Selv om effekten av konkurransen med et dominerende NRK ikke bør undervurderes, legger departementet likevel til grunn at det er sannsynlig at programvilkårene har hatt en selvstendig positiv effekt. Departementet bygger dette bl.a. på det faktum at TV 2, sammenliknet med kommersielle kringkastere i andre land, framstår som en ambisiøs og allsidig kringkaster, og at kanalen i løpet av sin levetid har utviklet seg til en allmennkringkaster med et bredt og kvalitativt godt tilbud til seerne.

Denne antakelsen støttes også i forskningsrapporten «Mediemarked og mediepolitikk» (2007), som blir nærmere omtalt under pkt. 4.5.4. Forfatterne konstaterer i denne rapporten at det er usannsynlig at en del av de programkategorier TV 2 i dag er forpliktet til å levere, ville bli tilbudt i et uregulert marked.

4.5.3 Grunnlaget for å stille konsesjonsvilkår i framtiden

Grunnlaget for å stille konsesjonsvilkår er at frekvenser er en knapphetsressurs av stor økonomisk verdi. Etterspørselen etter frekvenser som i praksis kan benyttes til fjernsyn er større enn de tilgjengelige ressursene. Konsesjonen til TV 2 har medført at selskapet i en årrekke har vært alene om å tilby riksdekkende reklamefjernsyn i Norge. Staten har på vegne av fellesskapet kunnet «beskatte» kringkasteren i form av konsesjonsvilkår i bytte mot å gi kringkasteren råderett over den knapphetsressursen frekvensene er. Kringkasterens motytelse har bestått i å påta seg forpliktelser av økonomisk eller kulturpolitisk karakter, herunder krav om et allmennkringkastingstilbud. 24

I digitale kringkastingsnett utnyttes frekvensressursene langt mer effektivt enn i analoge nett. Dette vil svekke grunnlaget for å pålegge kringkastere konsesjonsforpliktelser i form av programkrav. I St.meld. nr. 44 (2002–2003) Om digitalt bakkenett for fjernsyn heter det at:

I et digitalt nett vil det være plass til langt flere tilbydere enn i det analoge. Med konkurranse fra andre reklamefinansierte kanaler i et digitalt bakkenett, vil TV 2 miste sin særstilling som eneste reklamefinansiert fjernsynskanal med riksdekning. Det følger av dette at grunnlaget for å pålegge særskilte konsesjonsvilkår overfor TV 2 eller andre enkeltkonsesjonærer svekkes i et digitalt bakkenett, dersom dette nettet bygges ut på en måte som gir andre norske kringkastere tilsvarende distribusjon som TV 2.

Utbyggingen av et digitalt bakkenett for fjernsyn innebærer at en rekke kommersielle kanaler får riksdekning. Etter all sannsynlighet får alle de største norskspråklige kommersielle kanalene tilgang til nettet. Når alle kanaler i utgangspunktet stiller likt, tilsier likebehandlingshensyn at staten ikke bør pålegge enkeltkanaler særskilte programforpliktelser. Etter departementets syn faller derfor grunnlaget for å stille individuelle programvilkår i konsesjon til enkeltkonsesjonærer bort med overgangen til digital distribusjon av fjernsyn.

Man vil som følge av dette stå overfor ulike handlingsalternativer:

• finne nye alternativer til dagens konsesjonsforpliktelser som kan sikre fortsatt kommersiell allmennkringkasting. Blant mulige virkemidler kan nevnes generelle allmennkringkastingsforpliktelser som gjelder for alle store norske kringkastere, eller en tilskuddsordning for produksjon av allmennkringkastingsprogrammer;

• stole på at det utvidete tilbudet et uregulert marked frambringer, er tilstrekkelig til å kompensere for dagens kommersielle allmennkringkasting;

• legge til grunn at allmennkringkasting er et ansvar for NRK alene.

4.5.4 Forskningsrapport om fjernsynstilbudet i et uregulert marked

Digitaliseringen innebærer endringer av kringkastingsmarkedet. Endringene vil få vidtrekkende konsekvenser for publikum. Konkurransen mellom plattformer og kanaler vil blant annet påvirke kanalenes valg av målgrupper og investeringsnivå. Indirekte vil konkurransen ha betydning også for kvaliteten på programmene og innholdsmangfoldet.

Som omtalt tidligere, har departementet engasjert førsteamanuensis Hans Jarle Kind og professor Guttorm Schjelderup ved Norges Handelshøyskole til å utarbeide en rapport som grunnlag for å vurdere mediepolitiske virkemidler i en digitalisert verdikjede. 25 Rapporten har den forestående overgangen til digitalt fjernsyn og den økte konkurransen dette medfører som utgangspunkt. Formålet med rapporten var todelt. Departementet ønsket for det første å få vurdert hvordan fjernsynsmarkedet kan tenkes å ville utvikle seg når det digitale bakkenettet blir lansert. Departementet var særlig opptatt av å få en faglig vurdering av i hvilken grad det kan forventes at markedet selv vil frambringe et allsidig og kvalitativt tilfredsstillende fjernsynstilbud. For det andre ba departementet om en vurdering av ulike tiltak som eventuelt kan iverksettes for å ivareta mediepolitiske mål.

Rapporten belyser blant annet hvordan kommersielle kringkastere ville agere dersom de ikke var underlagt noen form for programkrav, herunder hvilke programtyper/genre kommersielle kringkastere ikke ville dekke. Den vurderer også mulige virkninger av ulike offentlige virkemidler med sikte på å øke mangfold.

Departementet vil understreke at forfatterne har foretatt en teoretisk analyse av hvordan fjernsynsmarkedet kan antas å ville fungere. Forfatterne har i liten grad hatt tilgang til empiriske studier som eventuelt har kunnet underbygge analysen.

En hovedkonklusjon er at:

[…] økt inntreden av TV-kanaler gir større mediemangfold. Det økte mediemangfoldet kan imidlertid bli mindre enn det som er samfunnsøkonomisk ønskelig, spesielt hvis vi betrakter TV-kanaler som hovedsakelig er finansiert gjennom reklame. 26

I digitale nett finner man i dag både kanaler som i hovedsak baserer seg på brukerbetaling og kanaler som i hovedsak har sine inntekter fra reklame. Rapporten peker på at reklamefinansierte kanaler opererer under konkurransemekanismer og økonomiske drivkrefter som på visse områder skiller seg vesentlig fra betalingsfjernsyn.

Reklamefinansierte kringkastere

Reklamefinansierte kanaler retter seg inn mot massemarkedet og tar sikte på å selge flest mulig seere til annonsørene. Disse kanalene vil ha en tendens til å duplisere hverandres programtilbud for å nå ut til massemarkedet.

Det blir videre pekt på at reklamefinansierte kanaler vil «ha et lavere reklamevolum jo sterkere de konkurrerer.» Forfatterne baserer dette på undersøkelser som viser at den gjennomsnittlige tv-seer misliker fjernsynsreklame. Reklamen kan derfor oppfattes som en indirekte pris for å se tv. Følgelig vil reklamekanalene også konkurrere om å tilby minst reklame. Dersom konkurransen mellom kanalene fører til redusert annonsemengde, vil dette i utgangspunktet være en fordel for seerne. Flere kanaler betyr imidlertid også færre seere per kanal. Incentivene til å investere i programkvalitet vil dermed kunne bli redusert. Rapporten peker videre på følgende:

Det fundamentale problemet med annonsefinansierte kanaler er imidlertid at de ikke tar hensyn til publikums programønsker som sådan, og har svake incentiver når det gjelder å tilfredsstille seernes etterspørsel etter ulike genre og programkvaliteter. Reklamefinansiert TV ønsker å sikre seg maksimalt med seere i segmenter som er verdifulle for annonsørene. Slike segmenter består av kjøpesterke og reklamepåvirkelig seere. Samtidig er det en tendens til at kanalene dupliserer hverandres programtilbud, og at genrene tilfredsstiller et minste felles multiplum av seerinteresser. Denne typen markedssvikt fører til at smale seersegmenter som den samiske befolkningen og etniske minoriteter i liten grad får tilfredsstilt sitt TV behov. Likeledes vil små barn under 12 år ikke være et attraktivt segment gitt de føringer som ligger i bruken av reklame rettet mot denne gruppen og gruppens kjøpekraft. Noen genre, slik som dokumentarprogrammer, livssynsprogrammer og programmer som gjenspeiler mangfoldet i internasjonalt kulturliv, har enten et for lite publikum og/eller for lite reklamepåvirkelige seere (eldre TV seere). 27

I et mangfoldsperspektiv er dette problematisk. Når reklamefinansierte kanaler fokuserer på programkategorier som er populære og seergrupper som er attraktive for annonsørene, vil det gi et mangelfullt fjernsynstilbud totalt sett.

Betalingskanaler

Et økt innslag av betal-tv vil ifølge rapporten trolig øke mediemangfoldet, men samtidig føre til at flere seere ekskluderes gjennom brukerbetalingen. I rapporten uttales bl.a.:

Med betal-TV er det en tettere kobling mellom seernes ønsker og markedets tilbud av genre og programkvalitet enn hva tilfellet er med reklamefinansierte kringkastere. Betalings-TV- kanaler ønsker å dempe konkurransen seg i mellom ved å velge profiler som skiller seg fra konkurrentene. Dette kan gi den enkelte kanal stor markedsmakt innenfor sitt segment. Prisen som settes i markeder hvor bedriftene har markedsmakt er for høy i forhold til hva som er samfunnsøkonomisk optimalt, og dermed ekskluderes mange seere. 28

Dette har en sett flere eksempler på i det norske markedet. I 2002 kjøpte Canal Digital rettighetene til fotball-VM i Sør Korea/Japan. De som ønsket å se alle kampene måtte ha et Canal Digital-abonnement, samt betale en «inngangsbillett» på 500 kroner. Konsekvensen var at langt færre så på kampene enn om de hadde blitt vist på noen av gratis-tv-kanalene. Mange vil hevde at dette representerte et velferdstap.

Forfatterne viser videre til at dynamikken mellom henholdsvis reklamefinansierte og betalingsfinansierte kanaler kan frambringe uønskede utfall i den forstand at:

[…] en rekke segmenter neppe vil få dekt sitt TV behov, dels fordi seergruppene er for små, dels fordi seersegmentene ikke er nok reklamepåvirkelige, og dels grunnet norske reklameregler. Skal målene i konsesjonslovgivningen bli oppfylt, er det derfor nødvendig med ulike typer offentlig regulering eller inngrep (som en offentlig kringkaster). Det er imidlertid viktig å merke seg at fremveksten av betal-TV kan bidra til å øke tilbudet innenfor enkelte av disse segmentene; Disney-kanalene, som for øvrig sender mange programmer på norsk, er en klar illustrasjon på dette. Problemet er at det også vil kunne svekke de tilsvarende tilbudene hos kommersielle «gratiskanaler». 29

I rapporten vurderes sannsynligheten for at de ulike programkategoriene som i dag omfattes av TV 2s programvilkår vil bli tilbudt i et uregulert marked. Rapporten konkluderer med at det er «usannsynlig både ut fra empiri og økonomisk teori» at kulturprogrammer og programmer for samer og etniske minoriteter vil bli tilbudt i særlig stor grad og at det er «nærliggende å anta at segmentet barn ikke får tilfredsstilt sitt TV behov». Programmer for ungdom, norskspråklig drama, dokumentarer og aktualitetsprogrammer vil trolig også bli underrepresentert, selv om rapportens konklusjoner er mindre entydige her. Som nevnt tidligere vil betalingsfjernsyn muligens dekke noen av disse programkategoriene. Det er likevel neppe sannsynlig at det vil vokse fram norskspråklige nisjekanaler utover nyheter, sport, aktualiteter og barneprogrammer, tatt i betraktning plassen som vil bli stilt til rådighet til betalingskanaler i bakkenettet og utvalget av betalingskanaler på andre plattformer.

Dette samsvarer også med de konklusjoner den britiske tilsynsmyndigheten for kommunikasjonssektoren, Ofcom, trakk i forbindelse med utredningen av den framtidige finansiering av allmennkringkasting i Storbritannia:

There will be a drain of funding from the system which – our research showed – would need to be replaced to secure effective PSB [Public Service Broadcasting] in this new world. Certain types of programming, including ambitious current affairs and factual programmes, programmes for the Nations and Regions, high-end drama and cutting edge comedy, would be at risk. 30

4.5.5 Departementets vurderinger

Kan allmennkringkasting overlates til NRK alene?

Det overordnede målet med kringkastingspolitikken – å bidra til mangfold og kvalitet i mediene – ligger fast, uavhengig av digitaliseringen. Departementet legger til grunn at det er ønskelig å opprettholde et så mangfoldig kringkastingstilbud som mulig, og at statlige virkemidler er nødvendige for å bidra til eksistensen av kommersiell allmennkringkasting.

Kommersielle kringkastere vil i et uregulert kringkastingsmarked fortrinnsvis tilby programmer som baserer seg på lønnsomhetskriterier. Reklamefinansierte kringkastere vil tendere mot å tilby programmer som er attraktive for store seergrupper, og da fortrinnsvis grupper som er interessante for annonsørene. Betal-tv-tilbydere vil primært tilby programmer innenfor kategorier der publikum har høy betalingsvillighet, f.eks. sport eller langfilmer.

Markedet vil i for liten grad frambringe flere viktige programkategorier som omfattes av allmennkringkastingsbegrepet. Dette vil være uheldig i et mediepolitisk perspektiv. Etter departementets vurdering er fortsatt kommersiell allmennkringkasting av noe omfang følgelig bare mulig dersom staten griper aktivt inn gjennom regulatoriske eller økonomiske virkemidler.

Et alternativ til å videreføre kommersiell allmennkringkasting kunne selvsagt være å overlate ansvaret for allmennkringkasting til NRK alene. Ankepunktene mot dette alternativet er flere. Det viktigste er at NRK ville stå uten konkurranse om å tilby allmennkringkastingsinnhold. Dersom NRK skulle ha «monopol» på å tilby visse programkategorier og å betjene smale grupper, ville selskapet i noen grad miste et incentiv til å prioritere kvalitet og mangfold overfor disse segmentene. Det ville også på sikt kunne innebære en risiko for at NRK utelukkende ble forbundet med «tunge» programmer tilpasset voksne/eldre seere og at allmennkringkastingsinnhold ble marginalisert. Etter departementets syn vil det være en risiko for at mangfoldet svekkes dersom allmennkringkasting overlates til NRK alene. I ­Storbritannia har Ofcom trukket tilsvarende slutninger:

The BBC is at the heart of the UK PSB system, but PSB overall is likely to be most successfully provided if there is a range of different suppliers, with access to different sources of funding, and with different institutional models. Broadcasters and producers can then be set to the challenge of identifying the best way of delivering public value. This plurality of provision not only ensures that there is a range of different views and perspectives available to the viewers, but also that policy makers and regulators are provided with information about the relative effectiveness of the different organisations delivering PSB. 31

I det følgende vil departementet drøfte hvordan ulike statlige virkemidler kan bidra til å sikre fortsatt kommersiell allmennkringkasting. Følgende alternative modeller vil bli vurdert:

• Alt. 1: Programvilkår knyttet til formidlingsplikt, dvs. at én eller flere kringkastere som er villige til å påta seg allmennkringkastingsforpliktelser vil kunne oppnå status som formidlingspliktige kringkastere.

• Alt. 2: Generelle programvilkår for norske kringkastere, dvs. at kringkastere underlagt norsk jurisdiksjon pålegges å oppfylle programkrav som er nedfelt i en generell lov- eller forskriftsbestemmelse.

• Alt. 3: En anbudsbasert tilskuddsordning til kringkaster, dvs. at én eller flere kringkastere tildeles kontrakt(er) etter anbud om å levere et nærmere angitt allmennkringkastingsinnhold for et gitt antall år.

• Alt. 4: En skjønnsbasert tilskuddsordning for enkeltproduksjoner, dvs. at dagens ordning med tilskudd fra Norsk filmfond til utvikling og produksjon av fjernsynsserier utvides til å omfatte flere programkategorier.

De to første alternativene kan karakteriseres som regulatoriske virkemidler, de to siste som økonomiske virkemidler.

Regulatoriske virkemidler

• Alt. 1: Programvilkår knyttet til formidlingsplikt

Etableringen av et digitalt bakkenett for fjernsyn betyr at et stort antall kringkastere vil få tilgang til frekvenser som gir riksdekning. Frekvenser vil ikke lenger være et like stort knapphetsgode som i dag. Likebehandlingshensyn tilsier at det ikke vil være grunnlag for å pålegge enkeltkanaler individuelle programforpliktelser. Det ville være vanskelig for staten å legitimere en beslutning om å pålegge en enkelt kommersiell kringkaster rollen som allmennkringkaster.

Etter kringkastingsloven er det departementet som gjennom forskrift fastsetter hvilke kanaler som skal ha status som formidlingspliktige allmennkringkastere. Departementet har følgelig hjemmel til å fastsette en forskrift som pålegger RiksTV og eventuelle andre betalingsfjernsyns­tilbydere i bakkenettet å tilby kringkastere som har status som formidlingspliktige allmennkringkastere tilgang til nettet.

Departementet har vurdert om man i forbindelse med utlysingen av konsesjoner i det digitale bakkenettet skal signalisere at én eller flere kringkastere som er villige til frivillig å påta seg allmennkringkasterforpliktelser vil kunne oppnå status som formidlingspliktige kringkastere. I så fall vil disse være garantert en plass i bakkenettet. Det er imidlertid ikke gitt at kommersielle kringkastere finner det interessant å sikre seg status som formidlingspliktige. Mye kan tyde på at det digitale bakkenettet vil ha så stor kapasitet at alle større norske kringkastere som ønsker det vil få tilgang. Dette bildet vil muligens endres dersom kapasitetskrevende tjenester som høydefinisjonsfjernsyn skulle vinne frem. Man kan følgelig ikke se bort fra at kringkastere kan være villige til å påta seg allmennkringkasterforpliktelser for å være garantert plass i nettet.

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 44 (2002–2003) Om digitalt bakkenett for fjernsyn understreket stortingsflertallet at «en forutsetning for etablering av et bakkenett er at TV 2 sikres som gratistilbud på det digitale bakkenettet minst tilsvarende lenge som nåværende konsesjonsperiode.», jf. Innst. S. nr. 128 (2003–2004). Staten, ved Kultur- og kirkedepartementet, inngikk derfor 1. juni 2006 en avtale med TV 2 AS som blant annet fastslår at kanalen skal være gratis i det digitale bakkenettet ut 2009. I samme periode vil TV 2 være bundet av allmennkringkastingsforpliktelsene i dagens konsesjon. Ved utløpet av TV 2s konsesjonsperiode vil DTT-markedet være mer modent, slik at myndighetene og kringkasterne vil ha mer kunnskap om etterspørselen etter kapasitet i nettet og dermed bedre oversikt over hva formidlingsplikt vil være verdt. Det vil da kunne være aktuelt med formidlingsplikt i det digitale bakkenettet mot allmennkringkastingsforpliktelser.

Medietilsynet har fått i oppdrag av departementet å forestå kunngjøring og tildeling av konsesjoner til riksdekkende kringkasting og lokalfjernsyn i det digitale bakkenettet. Departementet har blant annet lagt til grunn for kunngjøringen at:

1. Tildelingen baseres på grunn et likebehandlingsprinsipp, som innebærer at det fastsettes like konsesjonsvilkår for alle konsesjonærer. Konsesjonene vil omfatte grunnleggende felles vilkår, bl.a. identifikasjon av konsesjonær, informasjon om konsesjonens lengde, konsesjonsområde mv. Felles vilkår omfatter ikke programkrav.

2. Alle søkere som oppfyller minimumskrav knyttet til kompetanse og økonomiske forutsetninger skal innvilges konsesjon. En konsesjon vil ikke innebære en rett til å bli formidlet i nettet. Konsesjonærer er følgelig avhengige av å inngå distribusjonsavtale med RiksTV. Myndighetene vil i god tid før utløpet av statens avtale med TV 2 vurdere å utlyse en skjønnhetskonkurranse som tilbyr en kommersiell kringkaster som påtar seg allmennkringkasterforpliktelser å bli omfattet av formidlingsplikt.

• Alt. 2: Generelle programvilkår for norske kringkastere

Et alternativ til modellen med formidlingsplikt vil være å fastsette regler som pålegger kringkasterne å oppfylle nærmere bestemte programvilkår. Slike programvilkår vil bare kunne pålegges kringkastere under norsk jurisdiksjon. Etter departementets syn er to modeller mulige; enten en generell plikt som omfatter alle norske kringkastere, eller at programvilkår bare pålegges aktører som har en viss markedsandel.

Programvilkår som omfattet alle kanaler ville, avhengig av omfanget av forpliktelsene, kunne innebære en tung økonomisk byrde for kanaler med lav markedsandel. Programvilkår som omfattet alle kringkastere ville dermed kunne virke som et hinder for etablering av nye kanaler. Det vil ikke være rimelig overfor slike kanaler å fastsette svært omfattende programvilkår. På den annen side ville det være en risiko for at milde programvilkår ikke ville ha noen reell effekt, fordi kringkasterne uansett ville oppfylle kravene (eksempelvis krav om egenproduserte nyhetssendinger).

Med programvilkår som bare omfattet allmennkanaler med en betydelig markedsandel ville man kunne forsvare relativt omfattende programvilkår. Slik regulering ville omfatte et fåtall riksdekkende kanaler. Flere forhold taler likevel mot å pålegge kringkastere med en markedsandel over et gitt nivå å oppfylle programvilkår. Risikoen for regulatorisk tilpasning og eventuell omgåelse er trolig stor. For eksempel vil et konsern som rår over flere kanaler gjennom strategisk programsetting kunne fordele markedsandeler mellom kanalene slik at ingen av kanalene ville hatt en markedsandel som utløser programkrav. En slik regulering vil også kunne virke mot sin hensikt fordi det vil gjøre det mer attraktivt å satse på nisjekanaler snarere enn allmennkanaler og betalingsfjernsyn framfor gratiskanaler. Det kan også være en viss risiko for at nye kanaler vil etablere seg i utlandet med rettede sendinger mot Norge.

Begge alternativer medfører et grunnleggende legitimitetsproblem som oppstår dersom staten skulle stille mer eller mindre tyngende vilkår uten å tilby gjenytelser. Kringkasterne vil ikke ha økonomiske incentiver til å oppfylle vilkårene. Fordi staten vanskelig kan fastsette meget detaljerte programkrav uten å komme i konflikt med prinsippet om redaksjonell uavhengighet, vil man få store problemer med omgåelse. Ettersom en slik regulering bare ville gjelde for kringkastere underlagt norsk jurisdiksjon, ville reguleringen dessuten, uansett modell, innebære en konkurranseulempe for norske kanaler og potensielt svekke tilbudet av norskspråklige programmer. Etter departementets syn taler konkurransemessige vurderinger, risikoen for at reguleringen skal virke mot sin hensikt, og risikoen for uønskede tilpasninger og omgåelse av programvilkår mot å fastsette slike forpliktelser i forskrift.

Økonomiske virkemidler

Dersom de regulatoriske virkemidlene som er beskrevet ovenfor ikke lar seg gjennomføre eller vurderes som uhensiktsmessige, vil et alternativ være å stimulere kommersielle kanaler økonomisk til å tilby allmennkringkastingsinnhold.

NRK er en garantist for eksistensen av allmennkringkasting. Markedssituasjonen som oppstår etter digitaliseringen av fjernsynssektoren vil trolig gjøre NRKs samfunnsoppdrag enda viktigere. Et viktig utgangspunkt for departementets vurderinger er derfor at eventuelle økonomiske virkemidler må utformes slik at de ikke undergraver finansieringen av NRKs allmennkringkastingstilbud.

Med unntak for daglige egenproduserte nyhetssendinger er det tvilsomt om et uregulert marked vil gi et allmennkringkastingstilbud på nivå med det TV 2 tilbyr i dag. Subsidier vil følgelig kunne være aktuelt for de fleste av programkategoriene TV 2 i dag er pålagt å sende (jf. pkt. 4.2.3).

Skulle det være ønskelig å etablere en form for tilskuddsordning for kommersielle kringkastere, kan følgende alternativer vurderes:

• Alt. 3: En anbudsbasert tilskuddsordning til kringkaster

Et alternativ er å tildele kontrakt(er) etter anbud til en eller flere kommersiell(e) kringkaster(e) om å levere et nærmere angitt allmennkringkastingsinnhold for et gitt antall år. Modellen vil ha flere likhetspunkter med dagens konsesjonsordning for kommersielle allmennkringkastere. Forskjellen er at her vil kringkasteren kompenseres gjennom en direkte overføring i stedet for å bli tildelt en rettighet av indirekte verdi (retten til å ta frekvenser i bruk).

Slike kontrakter bør i så fall tildeles for en begrenset periode, slik at det blir regelmessig konkurranse om midlene. Mottakeren vil dermed ha klare motiver for å overholde sine forpliktelser. Kind og Schjelderup (2007) peker på at det kan være vanskelig å skrive kontrakter som sikrer at de mediepolitiske målsettingene nås. For å sikre stor grad av måloppnåelse, ville det i utgangspunktet være ønskelig med detaljregulering som går langt ut over dagens konsesjoner, vilkår som ville fastsatt store deler av mottakerens sendeskjema. Hensynet til redaksjonell uavhengighet og innovasjon taler imot å detaljregulere på et slikt nivå. Det vil følgelig være mest hensiktsmessig å operere med et detaljeringsnivå som tilsvarer programvilkårene i dagens TV 2-konsesjon. Kontrollen med bruken av midlene vil derfor trolig måtte bestå i en etterskuddsvis rapportering fra kringkasteren. Ordningen vil trolig også være beheftet med mange av de samme problemene som tilsyn med programvilkår fastsatt i konsesjoner. Det vil følgelig være vanskelig å måle om midler anvendes effektivt og i hvilken grad midlene gir en reell effekt, selv om krav om regnskapsmessig atskillelse mellom kommersielle aktiviteter og allmennkringkasting i noen grad vil kunne løse dette behovet.

Det som primært taler mot dette alternativet er at kommersiell allmennkringkasting vil være begrenset til én kanal (eller et fåtall kanaler). Det vil ikke stimulere til den bredden og mangfoldet som man vil kunne oppnå gjennom tilskudd til individuelle produksjoner. De offentlige midlene vil ikke komme uavhengige produksjonsmiljøer direkte til gode, dersom man ikke fastsatte et slikt vilkår i kontrakten.

Departementet legger til grunn at det ikke er aktuelt med anbudsbasert kommersiell allmennkringkasting.

• Alt. 4: Skjønnsbasert tilskuddsordning for enkeltproduksjoner

Norsk filmfond gir i dag tilskudd basert på skjønn til utvikling og produksjon av fjernsynsserier (drama og dokumentarer) og enkeltstående dokumentarer. I 2006 ble uavhengige produsenter tildelt ca. 33,6 millioner kroner i tilskudd til produksjoner for visning på fjernsyn. En mulighet er å utvide denne ordningen til å omfatte tilskudd til flere programkategorier, eventuelt også å øke den økonomiske rammen for ordningen. Departementet vil i denne forbindelse vise til den nylig framlagte stortingsmeldingen om filmpolitikken, der det blant annet pekes på fjernsynskanalenes viktige rolle som formidlere av norske film- og dramaproduksjoner. 32

Den viktigste fordelen med en tilskuddsordning basert på skjønn er at den sikrer stor grad av styring med hvordan midlene blir brukt og god kvalitets- og kostnadskontroll. Modellen vil dessuten være fleksibel slik at eventuelle justeringer av ordningen om nødvendig kan gjennomføres raskt.

En tilskuddsordning vil i større grad enn en kontraktsbasert løsning sikre kontinuerlig konkurranse om midlene. Et skjønnsbasert system for tildeling har imidlertid en viss iboende ineffektivitet, i den forstand at prosjekter som kringkasteren har klarert i sine egne beslutningsprosedyrer deretter må godkjennes av den offentlige virksomheten. Skjønnsbaserte ordninger på filmområdet har blitt kritisert fra produsenthold for å føre til ensretting og at ordningene svekker mangfold og framvekst av nyskapende programmer. Etter departementets syn veier imidlertid ikke slike innvendinger like tungt som de fordeler som det ble vist til over.

En tilskuddsordning vil måtte innrettes slik at etterspørselen etter tilskudd ikke utelukkende vris i retning av genre som innebærer lav kommersiell risiko, dvs. programkategorier som retter seg mot relativt brede seergrupper, som for eksempel visse former for drama. Siden det er svært vanskelig å selge reklame i tilknytning til de smaleste programmene, er det ikke gitt at kanaler som er finansiert hovedsakelig med reklame overhodet vil vise programmer for marginale seergrupper. En tilskuddsordning bør innrettes slik at tilskudd til marginale programmer blir mer fordelaktige enn tilskudd til bredere programkategorier. Det bør også utredes om tilskudd til visning av marginale programkategorier også skal kunne dekke distribusjon i andre distribusjonskanaler enn riksdekkende fjernsynsnett, f.eks. web-tv.

Etter departementets syn vil en skjønnsbasert tilskuddsordning kunne bidra til å videreføre kommersiell allmennkringkasting og dermed styrke mangfoldet innenfor fjernsynssektoren. Departementet vil vurdere å utvide Norsk filmfonds støtteordning for audiovisuelle produksjoner. Støtteordningen bør eventuelt omfatte spillefilmer, dokumentarer og andre allmennkringkastingsprogrammer som markedet ikke vil frambringe i ønsket grad.

4.5.6 Finansiering av en tilskuddsordning

I henhold til sine konsesjonsvilkår skal TV 2 betale mellom 26 og 28 millioner kroner (opprinnelig 25 millioner kroner, men beløpet blir KPI-justert) i årlig vederlag. Beløpet er øremerket Norsk filmfond. Ordningen faller bort fra og med 2010. Etter departementets syn er det viktig å finne fram til ordninger som kan kompensere for dette bortfallet.

Det bør være et mål at finansieringsgrunnlaget for tilskudd til allmennkringkastingsinnhold økes utover nivået TV 2 bidrar med til Norsk filmfond i dag.

Det finnes i utgangspunktet flere alternativer for finansiering av en tilskuddsordning:

• finansiering over statsbudsjettet

• finansiering gjennom øremerking av en mindre andel av kringkastingsavgiften til formålet

• finansiering ved å avkreve alle kringkastere under norsk jurisdiksjon et konsesjonsvederlag

• finansiering ved å legge en avgift på norske kringkasteres omsetning av reklame, alternativt på alle former for reklame

• finansiering ved å legge en avgift på omsetningen til distributører av fjernsynsinnhold

Etter departementets syn bør man fortrinnsvis videreføre praksisen med at private aktører bidrar til finansiering av allmennkringkasting som ble etablert med TV 2s vederlag til filmfondet.

Departementet legger dessuten, som tidligere nevnt, til grunn at kringkastingsavgiften bør forbeholdes driften av den reklamefrie allmennkringkasteren NRK. NRK framstår som det viktigste virkemiddel på mediefeltet. Digitaliseringen innebærer at selskapet møter stadig hardere konkurranse. I en slik konkurransesituasjon bør man ikke foreta seg noe som kan svekke NRKs finansieringsgrunnlag.

Også de kommersielle norske kringkasterne må forvente tøffere konkurranse. Å pålegge norske kringkastere konsesjonsvederlag ville innebære en konkurranseulempe for dem. Departementet ser derfor heller ikke dette som aktuell politikk.

Et annet alternativ ville være å legge en reklameavgift på all omsetning av tv-reklame. Dette ville imidlertid påvirket konkurranseforholdet mellom ulike reklamemedier. Generelt ville det svekket fjernsynets posisjon vis-à-vis andre annonsemedier. Alternativt kunne man vurdere å innføre en generell avgift på reklame, dvs. en avgift som ikke er mediespesifikk. En slik ordning ville være mer konkurransenøytral i forholdet mellom ulike medier. Det ville samtidig være vanskeligere å få forståelse for at avgiften skulle være øremerket en tilskuddsordning for fjernsynsproduksjoner. Departementet anser ikke en reklameavgift som en formålstjenlig finansieringsform for en tilskuddsordning.

Et siste alternativ er en avgift på abonnementsbasert tilbud av fjernsyn. En avgift kunne f.eks. knyttes opp til en andel av bruttoomsetningen til satellitt-, kabel- og bakkenettaktørenes årlige omsetning av programpakker og enkeltkanaler. Som omtalt i pkt 2.2.8, preges utviklingen av at publikum i tiltakende grad må betale for tv-tilbudet. Denne utviklingen innebærer at betal-tv-bransjen samlet trolig vil oppleve en betydelig omsetningsøkning de nærmeste årene. I en slik situasjon synes det ikke urimelig å pålegge distributørselskapene å bidra noe til produksjon av norske kvalitetsprogrammer. Departementet ser i utgangspunktet dette som et mulig alternativ og vil gjennomføre en nærmere vurdering av en slik finansieringsform.

Frankrike har i en årrekke hatt en tilskuddsordning til audiovisuelle produksjoner for visning på fjernsyn. Ordningen er finansiert ved en avgift på kringkastere og distributører av fjernsyn. Ordningen ble etablert i 1986, og i februar 2007 besluttet den franske nasjonalforsamlingen å utvide avgiften til å omfatte blant annet tilbydere av bredbånds-tv (IPTV).

En forutsetning for å innføre en lignende ordning i Norge må være at det lar seg gjøre å utforme avgiften slik at den virker tilnærmet konkurransenøytralt mellom ulike betal-tv-tilbydere. Departementet vil utrede en slik finansieringsform nærmere og komme tilbake til Stortinget i budsjettsammenheng.