3 Internasjonale rammebetingelser

3.1 Innledning

Kombinasjonen av internasjonalisering og teknologisk utvikling er sentral for utviklingen på medieområdet. Digitaliseringen av innhold, distribusjonsplattformer mv. har ført til en raskere globalisering på mediefeltet enn knapt noe annet område. For norske medieaktører og norsk mediepolitikk gir dette både store utfordringer og muligheter.

Norsk mediepolitikk blir stadig mer integrert i det regionale og globale samarbeidet som skjer gjennom EØS-avtalen, Europarådet, FNs opphavsrettsorganisasjon WIPO og bl.a. UNESCO. Rammebetingelsene for norsk mediepolitikk er også knyttet til WTO-avtalen, blant annet i forhandlingene om generalavtalen om handel med tjenester (GATS). Norge deltar også i tiltak i regi av bl.a. Nordisk Ministerråd.

I dette kapitlet omtales sentrale internasjonale avtaler og rammebetingelser som har betydning for utforming av den norske audiovisuelle politikken.

3.2 EØS-avtalen

EØS-avtalen har stor betydning for mediesektoren og mediepolitikken i Norge. Avtalen skal blant annet sikre like konkurransevilkår og fri bevegelse av tjenester innen EØS-området. Dermed legger EØS-avtalen føringer for norsk lovgivning og myndighetsutøvelse på feltet og setter flere skranker for utformingen av bl.a. nasjonale tilskuddsordninger.

EØS-samarbeidet innebærer at grunnleggende prinsipper om ytringsfrihet utgjør en sentral del av vår nasjonale og felles audiovisuelle politikk, samtidig som det gir hvert land stor grad av frihet til å bevare og utvikle politikken i samsvar med egne kulturelle tradisjoner og verdier.

3.2.1 Prinsipper for EØS-landenes mediepolitikk

Ved årsskiftet 1999/2000 vedtok EU-kommisjonen et strategidokument om prinsipper og retningslinjer for Fellesskapets audiovisuelle politikk i den digitale tidsalder, jf. KOM (1999) 657. Kommisjonen viser til at prinsippene for regulering av audiovisuelt innhold må ta hensyn til sektorens særlige karakter:

• Proporsjonalitet; Kommisjonen ønsker ikke å endre det rettslige rammeverk for audiovisuelt innhold, men å tilpasse dette og tillate stort rom for selvregulering.

• Separat regulering av infrastruktur og innhold; Tjenester med audiovisuelt innhold bør reguleres etter sin art og ikke avhengig av hvordan de leveres.

• Anerkjenne allmennkringkastingens særlige betydning; Kommisjonen går inn for en balansert tilnærming mht allmennkringkastingens målsettinger og konkurransereguleringen i det indre marked.

Disse retningslinjene ligger til grunn for det arbeidet som nå pågår i EU om bl.a. innholdsregulering og revisjonen av TV-direktivet.

3.2.2 Revisjon av TV-direktivet

Hovedinnholdet i dagens direktiv

Det såkalte TV-direktivet 1 , Rådsdirektiv 89/552 EØF, er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett ved bestemmelser i kringkastingsloven og forskrift til loven. TV-direktivet har som hovedmålsetting å sikre at alle fjernsynsprogrammer som sendes fra EØS-området og som kan mottas i andre EØS-stater, fyller visse minimumsstandarder. Slike kriterier knytter seg til bl.a.:

• Reklameinnslag i sendingene. Direktivet stiller krav til reklameinnslagenes varighet og omfang og innholdet i reklamen. Tobakksreklame er f.eks. totalforbudt, mens reklame for legemidler er tillatt på visse vilkår. Medlemslandene kan fastsette strengere regler enn direktivets minimumsregler.

• Sponsing i sendingene. Direktivet har relativt få bestemmelser om sponsing, men medlemslandene har i stor grad benyttet muligheten til å vedta strengere regler. Eksempelvis har kringkastingsloven § 3-4 bestemmelser om innhold og presentasjon i sponsede programmer, samt forbud mot sponsing av enkelte kategorier programmer.

• Beskyttelse av mindreårige. Direktivet har strenge regler om beskyttelse av mindreårige, men i mangel på europeiske standarder for hva slags innhold som ikke er egnet for mindreårige, er det de nasjonale regler for hva som er tillatt som gjelder. Mottakerlandet kan begrense videresending av program fra andre land som inneholder pornografi eller vold i strid med nasjonale regler, jf. kringkastingsloven § 4-5.

Det enkelte land kan fastsette mer detaljerte eller strengere regler for de kringkastere som hører under deres jurisdiksjon. Ifølge EU-kommisjonen har alle medlemsland i EU benyttet seg av denne muligheten.

EU-kommisjonens og Europaparlamentets revisjon av TV-direktivet.

Nåværende TV-direktiv ble vedtatt i 1989. Det har vært revidert én gang, i 1997. Direktivet er rettet inn mot tradisjonell kringkastingsvirksomhet og er ikke tilstrekkelig tilpasset den teknologiske og markedsmessige utvikling som har funnet sted de siste årene. Dette er bakgrunnen for at EU-kommisjonen i flere år har arbeidet med en revisjon av direktivet. Kommisjonen la fram et utkast til revidert direktiv 13. desember 2005. 2 Europaparlamentet stemte over Kommisjonens forslag i desember 2006, og forslaget er nå oversendt til behandling i Rådet. Samtidig har Kommisjonen publisert et konsolidert utkast til direktivtekst, basert på endringsforslagene til både Rådet og Europaparlamentet.

Kultur- og kirkedepartementet følger prosessen i nær kontakt med andre berørte departementer og myndigheter i andre land, og har fremmet norske synspunkter både på Kommisjonens direktivforslag og Europaparlamentets vedtak. Det er avgitt i alt fire EFTA-uttalelser i revisjonsprosessen så langt.

Minimumsdirektiv

I forslaget til revidert direktiv foreslår både EU-kommisjonen og Europaparlamentet å opprettholde direktivet som et minimumsdirektiv. Dette er et svært viktig prinsipp for land som Norge, som på flere områder har valgt å innføre en strengere regulering enn direktivets minimumsregulering. Dette gjelder særlig bestemmelser om reklame og sponsing. Departementet har stilt seg kritisk til forslag som går i retning av å utvanne dette prinsippet. I Kommisjonens konsoliderte utkast til direktiv er adgangen til å ha strengere regulering nasjonalt opprettholdt.

Utvidet virkeområde

EU-kommisjonen og Europaparlamentet foreslår også at direktivets virkeområde skal utvides til å omfatte alle audiovisuelle medietjenester uavhengig av hvordan og på hvilke medieplattformer de distribueres. Dette innebærer at også ikke-lineære tjenester omfattes. Ikke-lineære tjenester er tjenester der brukeren bestemmer tidspunktet for når et program sendes basert på et innholdstilbud fra tjenestetilbyderen, f.eks. video-på-bestilling. Kringkastere som f.eks. NRK og TV2 tilbyr også nedlasting av deler av det ordinære programtilbudet fra Internett slik at seere som ikke har hatt anledning til å se programmene i den ordinære sendetiden kan velge å se disse på pc-skjermen når det måtte passe dem. Direktivutkastet baserer seg på prinsippet om en mest mulig enhetlig minimumsregulering av alle audiovisuelle medietjenester. Samtidig er distinksjonen mellom lineære og ikke-lineære tjenester viktig. Det er kun deler av direktivets bestemmelser som også kommer til anvendelse på ikke-lineære tjenester.

Bakgrunnen for utvidelsen av direktivets virkeområde er bl.a. et ønske om å sikre like konkurranseforhold for aktører som tilbyr likt innhold på ulik måte. Norge har sluttet seg til at man bør ta inn over seg konsekvensene av konvergensutviklingen ved at reguleringen i større grad blir teknologinøytral. Å opprettholde ulik regulering for nært beslektede tjenester kan virke konkurransevridende. Samtidig er det viktig at det regulatoriske rammeverket reflekterer grunnleggende kvalitative forskjeller mellom tjenestene. Ikke-lineære tjenester gir forbrukerne økte valgmuligheter og kontroll idet de selv velger hvilke av tjenestene de vil bestille. Ettersom direktivet er basert på et skille mellom tradisjonell kringkasting og øvrige audiovisuelle tjenester, der førstnevnte er underlagt flere bestemmelser enn sistnevnte, synes Kommisjonen stort sett å ha kommet fram til en hensiktsmessig avveining mellom disse hensynene. Departementet har imidlertid gått inn for at enkelte bestemmelser i større grad enn foreslått utvides til å omfatte ikke-lineære tjenester. Dette gjelder blant annet bestemmelsene om alkohol- og legemiddelreklame samt bestemmelsene om beskyttelse av mindreårige mot skadelig innhold. Parlamentet deler dette synspunktet og Kommisjonen har i sitt konsoliderte utkast i hovedsak innarbeidet dette.

Forslaget til revidert direktiv vil ha berøringspunkter mot eksisterende regulering av informasjonssamfunnstjenester etter direktivet om elektronisk handel. 3 Video-på-bestilling dekkes allerede av ehandelsdirektivet og vil etter forslaget også falle inn under virkeområdet til TV-direktivet. Direktivene regulerer derfor i noen grad de samme tjenester. TV-direktivet fastsetter imidlertid regler for innholdet av tjenestene. Tilsvarende regler finnes ikke i ehandelsdirektivet. Det kan likevel ikke utelukkes at det kan oppstå vanskelige spørsmål når grenseforholdet mellom disse to direktivene skal fastslås. Det er viktig å avklare forholdet mellom disse to regelverkene slik at leverandørene av slike tjenester har et klart og forutsigbart regelverk å forholde seg til, og at dobbeltregulering av samme forhold unngås.

Jurisdiksjon

TV-direktivet bygger på senderlandsprinsippet. Jurisdiksjonen tilligger som utgangspunkt myndighetene i det land hvor kringkasteren er etablert, dvs. der den har sitt hovedkontor og der de redaksjonelle avgjørelser treffes. Denne hovedregelen foreslås videreført i EU-kommisjonens og Europaparlamentets forslag.

Det foreslås likevel inntatt en unntaksregel for såkalte rettede sendinger i de tilfelle der en kringkaster etablert i ett land retter sendingene mot et annet land i den hensikt å omgå lovgivningen i mottakerlandet. Den materielle delen av dette forslaget innebærer imidlertid kun en kodifisering av rettspraksis og representerer derfor i realiteten ikke så mye nytt, men nye prosedyreregler introduseres.

I praksis kan det være problematisk å bevise omgåelseshensikt når en kringkaster velger å etablere seg i et annet land enn det lands publikum kringkasteren retter sine sendinger mot. Enkelte land har derfor bedt EU-institusjonene om å gå enda lenger, slik at mottakerlandets rett i større grad kommer til anvendelse. Departementet har støttet dette initiativet og har foreslått at det tas inn en bestemmelse om at såkalte «rettede sendinger» skal følge mottakerlandets reklameregler. Formålet er å ha virkemidler som hindrer at regelverket omgås ved at kringkasterne etablerer seg i land som har et mer lempelig regelverk enn det landet kringkasteren retter sine sendinger mot. Rådets og Europaparlamentets behandling gir begrenset støtte til en slik løsning, men det åpnes for at eventuelle problemer med «rettede sendinger» kan løses gjennom konsultasjoner mellom de berørte lands myndigheter.

I Kommisjonens konsoliderte direktivutkast er det lagt opp til at medlemsland kan iverksette tiltak overfor kringkastere som retter sendinger mot et annet land «[…] in abusive or fraudulent manner in order to circumvent such rules». Dersom man kan påvise at dette vilkåret er oppfylt, kan man iverksette «appropriate measures in order to prevent abuse or fraudulent conduct». Dette kan imidlertid ikke gjøres før vertslandet er konsultert og EU-kommisjonen har fattet vedtak om at et eventuelt tiltak er forenlig med fellesskapsretten.

Rett til korte nyhetsinnslag

EU-kommisjonen og Europaparlamentet har også foreslått å innføre en bestemmelse som skal sikre utveksling av korte nyhetsklipp fra viktige begivenheter over landegrensene. Bakgrunnen er at kringkasterne synes å møte stadig flere hindringer når de søker tilgang til korte nyhetsklipp fra viktige sportsbegivenheter som andre kringkastere har kjøpt eksklusive rettigheter til.

Liberalisering av reklamereglene

Kommisjonen foreslo å liberalisere en del av markedsføringsreglene i direktivet. De fleste reglene for plassering av reklame foreslås fjernet, med unntak for filmer, barneprogram og nyheter. Reglene om tillatt mengde reklame beholdes i stor grad. Departementet har gått mot en slik liberaliseringen selv om direktivet kun er et minimumsdirektiv. Nasjonale reklameregler settes under press når tjenesteytere som er etablert i utlandet, men som retter sine sendinger mot Norge, kan forholde seg til et mer lempelig regelverk enn det norske. Både Rådet og Parlamentet har vært forholdsvis positive til å myke opp avbruddsreglene. I den konsoliderte versjonen har Kommisjonen opprettholdt sitt opprinnelige forslag. Det ser derfor ut til at direktivets regler for plassering av reklame i hovedsak vil bli fjernet (med unntak for filmer, barneprogrammer og nyheter), og at direktivet heretter bare vil pålegge kringkasterne å forholde seg til regelen om at de ikke skal vise mer enn 20 minutter reklame per time. Filmer, barneprogrammer og nyhetsprogrammer kan likevel kun avbrytes én gang per 30 minutter. Kun barneprogrammer av varighet på mer enn 30 minutter kan avbrytes.

Produktplassering

Produktplassering innebærer at næringslivsinteresser får plassert sine produkter i programmer mot betaling. Dette er ikke tillatt i Norge i dag. EU-kommisjonen har foreslått at slik produktplassering skal tillates i visse programkategorier, forutsatt at publikum før eller etter programmet blir gjort uttrykkelig oppmerksom på produktplasseringen. Dette forslaget har vakt mye debatt. Europaparlamentet har strammet noe inn på adgangen til produktplassering sammenliknet med Kommisjonens forslag. Hovedprinsippet skal være at produktplassering er forbudt. Dette kan ikke fravikes i nyhets- og aktualitetsprogrammer, barneprogrammer og dokumentarer. Imidlertid kan medlemsstatene velge å tillate produktplassering i filmer, fjernsynsserier og sportssendinger. Dersom slik produktplassering generelt blir tillatt i EØS-området, vil både norske og andre lands regelverk bli satt under press fordi kringkastere får en vanskeligere konkurransesituasjon enn sine europeiske konkurrenter. Departementet er av den oppfatning at produktplassering innebærer et vesentlig avvik fra det sentrale prinsippet om skille mellom reklame og redaksjonelt innhold. I tillegg vil den påbudte informasjon til publikum om produktplasseringen kunne ha en utilsiktet markedsføringseffekt for de produkter som omtales. Kommisjonen legger nå til grunn at produktplassering i utgangspunktet skal være forbudt, men tillatt i visse programkategorier. Dette omfatter programmer som ikke antas å ha en «meningsdannende» virkning. 4 Informasjon om produktplasseringen skal gis både før og etter programmet samt når programmet starter igjen etter en reklamepause.

Uavhengig regulator

I forslaget til revidert direktiv foreslo Kommisjonen at alle land må ha en uavhengig regulator innenfor direktivets virkeområde. Uavhengighetskravet har to sider. Regulatoren skal for det første være uavhengig av regjeringen. For det andre skal regulatoren være uavhengig av medieaktørene. Parlamentet støtter forslaget om uavhengige reguleringsorgan. Enkelte medlemsland i Rådet har gått mot forslaget. I Kommisjonens konsoliderte utkast er forslaget opprettholdt. Hvilke konsekvenser forslaget om uavhengig regulator vil kunne få for Norge dersom det blir vedtatt, blir drøftet i denne meldingens pkt. 10.1.

3.3 Andre EØS-tiltak

3.3.1 EØS-avtalens regelverk for elektronisk kommunikasjon

EØS-avtalens regelverk for elektronisk kommunikasjon (ekom-regelverket) omfatter en rekke bestemmelser som er relevante for kringkastingsfeltet. Dette har sammenheng med at regelverket fastsetter regler for nettverk for overføring av elektroniske signaler, herunder digitale kringkastingsnett. Det europeiske ekom-regelverket omfatter bl.a. regler for frekvensforvaltning, tildeling av konsesjoner, formidlingsplikt for allmennkringkastere, regler for tjenestetilbyderes tilgang til elektroniske nett og tekniske krav til mottakerutstyr.

Reglenes hovedformål er å legge forholdene til rette for effektiv konkurranse i markedene for tilbud av overføringstjenester og tjenester rettet mot sluttbrukere. Det er samtidig, i fortale og enkeltbestemmelser, slått fast at det er kontaktpunkter mellom henholdsvis innholdsregulering og regulering av nett, og at regelverket skal praktiseres på en måte som ivaretar de kulturpolitiske mål på feltet.

I norsk rett er ekom-regelverket i hovedsak gjennomført ved lov 4. juli 2003 om elektronisk kommunikasjon.

I de kommende år kan det forventes at EU-kommisjonen vil engasjere seg i spørsmål knyttet til den «digitale dividende», dvs. hvordan man skal utnytte frekvensressurser som blir frigjort når de analoge sendingene avvikles. Enkelte har argumentert for at Kommisjonen bør iverksette forpliktende harmoniseringstiltak, ved å pålegge medlemslandene at visse deler av frekvensbåndene skal benyttes til bestemte tjenester. Tanken er at slik standardisering av frekvensbruken vil gjøre det lettere for elektronikkindustrien å utvik­le produkter som kan benyttes i mange ulike land. Andre argumenterer for at frekvenspolitikken bør tilpasses den mediepolitiske situasjon i hvert enkelt land, og at det derfor bør være opp til det enkelte medlemsland å ta stilling til framtidig frekvensbruk. I Norge har Samferdselsdepartementet og Kultur- og kirkedepartementet i fellesskap nedsatt en arbeidsgruppe som skal utrede den framtidige bruken av frekvensressurser som blir ledige når de analoge bakkesendingene for fjernsyn avvikles, se pkt. 5.2.7 nedenfor.

3.3.2 Ehandelsdirektivet

Ehandelsdirektivet skal bidra til fri bevegelse av informasjonssamfunnstjenester på tvers av landegrensene i EØS-området. Loven regulerer blant annet markedsføring over Internett og stiller krav til informasjon som må gis i tilknytning til slik virksomhet. Direktivet er gjennomført i norsk rett ved ehandelsloven. 5 Gjennom utvidelsen av TV-direktivets virkeområde til også å omfatte såkalte ikke-lineære tjenester får henholdsvis TV-direktivet og ehandelsdirektivet i noen grad overlappende virkeområder.

3.3.3 Statsstøttereglene

EØS-avtalens statsstøtteregler kommer til anvendelse blant annet overfor kringkastere som helt eller delvis er finansiert av det offentlige. EU-kommisjonen og ESA har behandlet en rekke klager fra kommersielle kringkastere over hvordan medlemslandene organiserer sin støtte til de offentlig eide allmennkringkasterne. Disse klagene var bakgrunnen for at EU-kommisjonen i 2000 publiserte egne retningslinjer for hvordan den vil praktisere statsstøtteregelverket i forhold til allmennkringkasterne. ESA har senere publisert tilsvarende retningslinjer for sin praksis. For en nærmere omtale av retningslinjene vises det til pkt. 7.2.2.

3.3.4 EØS-avtalens konkurranseregler rettet mot foretak

Kringkastingssektoren er underlagt EØS-avtalens konkurranseregler rettet mot foretak. Dette gjelder også allmennkringkasteres økonomiske virksomhet uavhengig av hvordan allmennkringkasteren er finansiert. EØS-avtalens konkurranseregler består av et forbud mot konkurransebegrensende samarbeid, jf. artikkel 53, og et forbud mot misbruk av dominerende stilling, jf. artikkel 54. I tillegg har EU-kommisjonen, eller eventuelt ESA etter fusjonsforordningen, eksklusiv kompetanse til å føre konkurranserettslig kontroll med fusjoner som er så store at de har en fellesskapsdimensjon.

Kommisjonen har behandlet en rekke saker på kringkastingsfeltet. Saker angående forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid har berørt samarbeid mellom kringkastere eller andre relaterte aktører, hovedsakelig samarbeid om innkjøp av rettighetsbelagt innhold, avtaler om eksklusiv distribusjon av innhold og om innføring av ny teknologi. I 1993 vurderte Kommisjonen lovligheten til innkjøpsamarbeidet innen den Europeiske Kringkastingsunionen (EBU), som er en organisasjon bestående av de fleste allmennkringkastere i Europa. 6 Kommisjonen fant at samarbeidet var lovlig, men domstolen (Førsteinstansretten) var ikke enig. Dette resulterte i at EBU-samarbeidet måtte innskrenkes for at det ikke skulle innebære et ulovlig konkurransebegrensende samarbeid. Kommisjonen har også behandlet flere saker relatert til EBU som gjelder samarbeid om anskaffelse og utnyttelse av rettigheter. Dette har blant annet medført innskrenkninger i hvordan EBU-medlemmene kan utnytte rettighetene kommersielt. Et eksempel på en slik sak er Screensport 7 , som gjaldt EBU-medlemmenes utnyttelse av sportsrettigheter i sin egen sportskanal «Eurosport». Kommisjonen mente eksklusiviteten var for omfattende og at bl.a. eksklusivitetens lengde måtte endres.

En rekke saker på kringkastingsfeltet har omhandlet sportsrettigheter. Aktuelle problemstillinger er bl.a. knyttet til samarbeid mellom klubber og rettighetshavere om salg av rettigheter. Samarbeid mellom kringkastere om kjøp av disse rettighetene omfatter naturlig nok eksklusivitet, og dette reiser også konkurranserettslige problemstillinger. Det gjør også samarbeid om innføring av ny teknologi, se blant annet Télévision par satellite (TBS) 8 og BiB/Open 9 som gjaldt samarbeid knyttet til å få innført digital kringkastingsteknologi.

Når det gjelder både konkurransebegrensende samarbeid og misbruk av dominerende stilling, har Kommisjonen adressert en del problemstillinger i en sektorundersøkelse om sportsrettigheter over 3G mobilnett som ble startet i 2004 og avsluttet i 2005. Blant annet har Kommisjonen vært opptatt av at kobling mellom rettigheter på ulike plattformer ikke skal være konkurransebegrensende, for eksempel en kobling av sportsrettigheter som kringkastes og relaterte 3G mobiltjenester. Problemstillingene er imidlertid generelle og kan gjelde andre rettigheter enn sportsrettigheter.

Kommisjonen har vurdert flere fusjonssaker på kringkastingsfeltet, og flere av disse har endt med at fusjonen har blitt erklært uforenlig med EF-traktaten. En del tidlige saker dreide seg om ulike kringkastingsaktører som slo sammen deler av sin virksomhet i såkalte fellesforetak, som skulle tilby en spesiell tjeneste, f.eks. digital betal-tv. Dette kunne involvere konkurrerende innholdstilbydere, distributører, nettverkseiere og tilbydere av set-top-boks teknologi, herunder sikkerhetsløsninger. Viktige saker var Nordic Satellite 10 , MSG Media Service 11 og Bertelsmann/Kirch/Premiere 12 . Kommisjonen var blant annet opptatt av hvilke utestengende effekter det kunne ha når aktører på ulike nivåer, for eksempel nettverkseiere og innholdsprodusenter, slo sammen sin virksomhet. En nyere sak av relevans for kringkastingssektoren er Impala v. Commission 13 som gjaldt en sammenslåing av musikkvirksomheten til Bertelsmann AG og Sony Corporation of America. Etter først å ha hatt innvendinger mot fusjonen, fant Kommisjonen ut at den likevel var forenlig med EF-retten. Domstolen (Førsteinstansretten) mente imidlertid at Kommisjonen ikke hadde begrunnet dette godt nok. Kommisjonens beslutning ble derfor annullert.

3.3.5 EØS-avtalens regelverk om opphavsrett

EØS-avtalens sju direktiver om opphavsrett har relevans for kringkastingsfeltet i den forstand at de etablerer rettigheter til innholdet i en kringkastingssending, samt til sendingen som sådan. Alle direktivene er gjennomført i åndsverkloven. 14 Det er særlig utleiedirektivet 15 , satellitt- og kabeldirektivet 16 og opphavsrettsdirektivet 17 som har betydning for kringkastingsfeltet. Vernetidsdirektivet 18 slår for øvrig fast at en kringkastingssending er vernet i 50 år etter første utsendelse.

I utleiedirektivet ble det etablert en enerett for utøvende kunstnere til kringkasting og annen overføring av deres framføringer. Ved kringkasting av fonogrammer gjelder imidlertid ikke eneretten. Her har utøvende kunstner og fonogramprodusent krav på individuelt vederlag (uten at forutgående samtykke må innhentes). I Norge forestår organisasjonen Gramo innkrevingen og fordelingen av vederlaget.

Satellitt- og kabeldirektivet harmoniserer beskyttelsen av opphavsmenn, utøvende kunstnere, produsenter og kringkastingsforetak ved satellittkringkasting og kabelvideresending av vernet innhold over landegrensene . Siktemålet er å unngå etablering av «frihavner» for rettighetsklarering av grenseoverskridende satellittkringkasting.

Opphavsrettsdirektivet etablerer en enerett for kringkastingsforetak til å tilby sine sendinger som nye tjenester (på «forespørsel» eller «bestilling»). Med dette siktes til tjenester for individuelt mottak, hvor tidspunkt og sted for mottaket velges av bruker, f.eks. ved nedlasting fra Internett. Direktivet etablerer tilsvarende rettigheter til innholdet i sendingen. Om et kringkastingsforetak ønsker å tilby slike tjenester, må derfor rettighetsklareringen omfatte også denne formen for tilgjengeliggjøring.

Rekommandasjonen om lovlige musikktjenester på nettet 19 er det siste EU-initiativet på opphavsrettfeltet. Rekommandasjonen legger føringer for klarering av musikkrettigheter innenfor EØS-området, og vil på sikt kunne medføre nye klareringskonstellasjoner som kringkastingsforetakene i så fall må forholde seg til ved sin rettighetsklarering.

3.4 Europarådets virksomhet

3.4.1 Innledning

Norge har vært medlem av Europarådet siden etableringen i 1949, og samarbeidet i Europarådet dekker et bredt spekter av samfunnsområder. Mediespørsmål ligger forvaltningsmessig til avdelingen for menneskerettighetsspørsmål, og med særlig fokus på medienes betydning for ytringsfrihet og demokratiutvikling. Spørsmålene har i første rekke blitt håndtert av Styringskomiteen for massemedia (CDMC), dens underkomiteer og Den faste komiteen for fjernsyn over landegrensene (T-TT). Europarådets nåværende arbeid på medieområdet gjelder primært:

• Styrking av ytringsfriheten og opplysningsfriheten og fri bevegelighet for opplysninger og ideer på tvers av landegrensene (som er garantert for gjennom Den Europeiske Menneskerettskonvensjonens artikkel 10).

• Utvikling av paneuropeiske politiske tiltak og egnede juridiske og andre virkemidler.

• Utforming av hensiktsmessige tiltak for å sikre at medielovgivningen og mediepolitikken holder tritt med teknologiske, økonomiske og regulatoriske endringer innenfor mediesektoren.

3.4.2 Fjernsynskonvensjonen

Europarådskonvensjonen av 1989 om fjernsyn over landegrensene er ratifisert av 31 land, blant dem Norge. Konvensjonen er i hovedsak materielt sammenfallende med TV-direktivet. Formålet med fjernsynskonvensjonen er å gi et internasjonalt rammeverk for fjernsynstjenester på tvers av landegrenser. Hovedprinsippet er at myndighetene i mottakerlandet ikke kan begrense videresending av fjernsynssendinger som er i samsvar med reglene i avsenderlandet. Viktige unntak gjelder imidlertid når sendingene inneholder materiale av voldelig, pornografisk eller rasediskriminerende karakter. Generelt er adgangen til å begrense videresendingen noe større etter konvensjonen enn etter EUs TV-direktiv. Konvensjonen gir en minimumsregulering av bl.a. beskyttelse av mindreårige, kringkasternes innholdsmessige ansvar, europeisk programinnhold, reklame, teleshopping og sponsing.

Den faste komiteen for fjernsynssendinger over landegrensene, som er oppnevnt i medhold av konvensjonen, arbeider med en revisjon av fjernsynskonvensjonen parallelt med EUs revisjon av TV-direktivet. Dette innebærer at konvensjonen trolig blir utvidet til å gjelde mer enn rene fjernsynssendinger. Et flertall går inn for at den nye konvensjonen skal være åpen for ratifikasjon også fra land som ikke er medlemmer av Europarådet.

3.4.3 Sentrale rekommandasjoner

I januar 2007 vedtok Ministerkomiteen i Europarådet to rekommandasjoner som angår allmennkringkasting. Den første omtaler mediepluralisme og mangfold av medieinnhold, særlig i lys av digitalisering og annen teknologisk utvikling. 20 Her framgår det bl.a. at medlemsstatene bør sikre at eksisterende allmennkringkastere får en synlig plass i det nye medielandskapet, og at de gis mulighet til å være tilgjengelige på flere plattformer, og til å utvikle nye tjenester.

Den andre rekommandasjonen omtaler mer spesifikt allmennkringkastingsoppdraget. 21 Denne rekommandasjonen oppfordrer medlemsstatene til å garantere for allmennkringkasternes fundamentale rolle i det nye digitale medielandskapet ved å legge til rette for utvikling og tilpassing, slik at de kan sørge for bredere demokratisk, samfunnsmessig og kulturell deltakelse. Rekommandasjonen gir også retningslinjer for hvordan allmennkringkastingsoppdraget bør utvikles og tas i bruk i medlemsstatene for å være bedre tilpasset den nye digitale mediehverdagen.

Europarådet har også kommet med en rekommandasjon om uavhengige tilsyn på kringkastingssektoren. 22 Denne oppfordrer medlemsstatene til å etablere uavhengige tilsyn for kringkastingssektoren. Rekommandasjonen gir også retningslinjer for hvordan dette bør ivaretas. Rekommandasjonen omtales nærmere under pkt. 10.1 i forbindelse med spørsmålet om Medietilsynet bør gis økt uavhengighet fra departementet.

3.5 WIPO

I FN-organisasjonen for immaterialrett, WIPO 23 , pågår et arbeid med å oppdatere globale opphavsrettstraktater som en følge av den teknologiske utviklingen. I 1996 ble det framforhandlet nye traktater om opphavsrettigheter og utøver-/produsentrettigheter i fonogrammer («innholdsrettigheter»). Tilsvarende traktat om kringkastingsforetakenes rettigheter («signalrettigheter») er fremdeles under forhandling, og det er usikkert når en eventuell traktat vil være ferdigforhandlet.

Fra før er opphavsrettslige forhold med relevans for kringkastingsfeltet regulert i Romakonvensjonen 24 , som Norge tiltrådte i 1978.

3.6 Handelspolitikk og norsk medieregulering

Verdens handelsorganisasjon (WTO) regulerer handel mellom stater. GATS-avtalen (WTOs generalavtale for tjenester) regulerer handel på bl.a. mediesektoren. Et viktig prinsipp i avtalen er det såkalte «Most Favoured Nation Principle» (MFN-prinsippet), som innebærer at det enkelte medlemsland skal behandle andre land og andre lands tjenesteleverandører likt. Avtalen gir imidlertid muligheter for tidsbegrensede unntak fra MFN-prinsippet.

I likhet med de aller fleste land har Norge vært tilbakeholden med å liberalisere sin kultur- og audiovisuelle politikk i forhandlingene i WTO. Hovedargumentet for europeiske land har vært at det nasjonale markedet for audiovisuelle tjenester de facto er åpent og at det samtidig er enorm skjevhet i handelen med slike tjenester. Dette gjelder amerikanske kulturprodukter og tjenester. I praksis er Norge og de fleste andre europeiske land i stor grad nettoimportører av audiovisuelle tjenester fra USA.

Amerikansk film har en markedsandel på om lag 70 pst. i Europa og over 90 pst. i sitt hjemmemarked. Motsatt har europeisk film en markedsandel på under 5 pst. i USA. Dette er en særlig konkurransemessig utfordring for små land med et begrenset språkområde og lav produksjonskapasitet. Europas handelsunderskudd overfor USA for audiovisuelle tjenester er markant. Handelsunderskuddet økte fra 4,8 milliarder amerikanske dollar (USD) i 1995 til 8,2 milliarder amerikanske dollar i 2000, og det fortsetter å øke. I en slik situasjon kan det ikke forventes at handelsliberalisering kan bidra til kulturelt mangfold og mediemangfold.

På bakgrunn av dette har de europeiske landene ikke ønsket å binde seg til forpliktelser som reduserer mulighetene for å drive en egen aktiv kultur- og mediepolitikk. I en situasjon der nye medier utvikler seg raskt og uforutsigbart er det behov for å ha handlingsrom for å utforme nasjonale støttetiltak og reguleringer. I forhandlingene har Norge derfor aldri foreslått å liberalisere den audiovisuelle sektoren. I tillegg ønsker Norge at MFN-unntakene skal videreføres. Dette innebærer unntak fra prinsippet om at andre land og andre lands tjenesteleverandører skal behandles likt på det audiovisuelle området.

Den norske holdningen i GATS-forhandlingene er bl.a. nedfelt i St.meld. nr. 19 (2002–2003) En verden av muligheter – globaliseringens tidsalder og dens utfordringer. Et hovedelement er at Norge skal arbeide for å sikre at nasjonale og regionale virkemidler for å oppnå at kulturpolitiske mål kan opprettholdes innenfor rammen av WTO-regelverket og andre internasjonale avtaleverk.

Mandatet fra Stortinget reflekterer at audiovisuelle medier spiller en viktig sosial, kulturell, demokratisk og politisk rolle. Audiovisuelle medier er også bærere og formidlere av et lands kultur og kulturytringer. Slike medier bør derfor ikke, heller ikke i handelssammenheng, vurderes utelukkende fra en økonomisk side.

På det audiovisuelle feltet er anerkjennelsen av de kulturelle aspektene svært viktig. Ett og samme tiltak – for eksempel Nordisk Film- og TV-fond – vil være både et film- og mediepolitisk tiltak og samtidig kunne oppfattes som en handelsrestriksjon i WTO-sammenheng. At tiltaket er en handelsrestriksjon innebærer at Norge måtte ha unntak fra MFN-prinsippet for fortsatt å kunne delta i fondet. Selv om Norge ikke har inngått forpliktelser i WTO-sammenheng på det audiovisuelle området, innebærer altså tjenesteavtalen (GATS) en rekke føringer. Ytterligere unntak fra MFN-prinsippet er fastsatt for å kunne delta i EØS-avtalens MEDIA-program, for å opprettholde kringkastingslovens regler om europeiske produksjoner, for å delta i Eurimages og for å kunne inngå samproduksjonsavtaler for film med andre land.

3.7 UNESCO-konvensjonen om kulturelt mangfold

UNESCOs konvensjon om å verne og fremme et mangfold av kulturuttrykk ble vedtatt med overveldende flertall på UNESCOs generalkonferanse 20. oktober 2005. Bare USA og Israel stemte imot.

Flere land har i mange år arbeidet for en internasjonal bindende avtale som kunne være en motvekt til det press mot nasjonale kulturtiltak som ulike handelsavtaler hadde skapt. Konflikten ble særlig synlig under den såkalte Uruguay-runden (1986–1994) som bl.a. førte fram til WTO-avtalen om handel med tjenester (GATS). Ulike sider av mediepolitikken stod sentralt i forhandlingene, særlig statenes muligheter til å finansiere filmproduksjon, samt samproduksjon og distribusjon av film. Et annet sentralt område var EUs TV-direktivs krav om at en viss andel av tv-selskapenes sendetid eller programbudsjett skal avsettes til europeiske produksjoner, inkludert film. Et hovedargument var at handelsavtalene ikke tok tilstrekkelig hensyn til at kulturelle varer og tjenester ikke bare hadde en økonomisk side, men også måtte ses som bærere av kulturelle, sosiale og demokratiske verdier for et land.

Formålet med UNESCO-konvensjonen er å gi medlemsstatene reelle muligheter til å gjennomføre en kulturpolitikk som kan fremme et mangfold av kulturuttrykk. Konvensjonen legitimerer at statene har en suveren rett til å treffe kultur- og mediepolitiske tiltak som de anser hensiktsmessige for å verne og fremme kulturelt mangfold.

Konvensjonen om kulturelt mangfold knytter en klar forbindelse mellom kulturelt mangfold og menneskerettigheter og andre grunnleggende rettigheter i samfunnet.

Konvensjonen regulerer i hovedsak statenes rettigheter og pålegger i mindre grad forpliktelser. Når landene gjennomfører sin kulturpolitikk og treffer tiltak for å verne et kulturelt mangfold «skal politikk og tiltak være i henhold til bestemmelsene i konvensjonen». Flere bestemmelser er utformet som mindre tyngende pliktregler, bl.a. ved formuleringer som at statene «skal søke» å styrke bilateralt, regionalt og internasjonalt samarbeid som kan bidra til kulturelt mangfold. Dette gjelder f.eks. gjennom avtaler om samproduksjon og distribusjon. Industriland pålegges en særskilt forpliktelse til preferansebehandling av utviklingsland. Industrilandene skal legge til rette for kulturutveksling av kunstnere og andre kulturarbeidere, samt kulturvarer og tjenester fra utviklingsland.

Konvensjonen trådte i kraft 18. mars 2007. For Norge trådte konvesjonen i kraft 17. april 2007. Per 1. mai 2007 har 57 enkeltland, samt EU, tiltrådt konvesjonen.

Kilde: Scanpix/Corbis