8 Kringkastingsavgiften og den teknologiske utvikling

8.1 Bakgrunn

For at målet i SoriaMoria-erklæringen om at NRK skal beholdes som en lisensfinansiert, reklamefri allmennkringkaster skal kunne nås, er det avgjørende å sikre NRK stabile og forutsigbare inntekter. I 2005 utgjorde inntekter fra kringkastingsavgiften ca. 95 pst. av NRK AS’ inntekter. Siden 1995 har andelen av inntektene fra kringkastingsavgiften hvert år ligget over 90 pst., jf. tabell 6.1.

Den teknologiske utviklingen kan komme til å utfordre det eksisterende avgiftssystemet. I det følgende drøfter departementet mulige løsninger for finansiering av NRK i framtiden.

8.2 Gjeldende rett

Kringkastingslovens kapittel 8 hjemler blant annet:

• en allmenn rett til at folk kan ha kringkastingsmottaker

• plikt til å melde fra til NRK om overdragelse (salg, utleie og utlån) av mottaker

• kontroll med denne meldeplikten

• fastsettelse og innkreving av kringkastingsavgift og tilleggsavgifter

Loven gir dessuten hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om avgiftsplikten, meldeplikten og kontroll med denne i forskrift. Følgende forskrifter er fastsatt med hjemmel i disse bestemmelsene:

• forskrift 23. oktober 1980 nr. 8798 om fjernsynsmottakere

• forskrift 23. oktober 1980 nr. 8777 om radiohandleres meldeplikt til Norsk rikskringkasting

• forskrift 15. juni 1981 nr. 8629 om radiohandlerkontroll

Disse forskriftene retter seg dels mot avgiftspliktige (den som har fjernsynsmottaker) og forhandlere (omsetningsleddet). Forskriftene fastsetter detaljerte regler om betaling av kringkastingsavgift, forhandleres meldeplikt, registrering og kontroll av forhandlere og avgiftspliktige, samt sanksjonsbestemmelser. Kringkastingsavgiften baserer seg på at alle som har (eier, leier eller låner) en fjernsynsmottaker er avgiftspliktige. Hver husstand betaler avgift kun for ett apparat, uavhengig av hvor mange mottakere man har. For at avgiftssystemet skal fungere, er det nødvendig å ha oversikt over all omsetning og innehavere av fjernsynsmottakere.

Inntil nylig har fjernsynsmottaker og fjernsynsapparat blitt oppfattet som synonymer. I dag er mange datamaskiner utstyrt med fjernsynsmottakere. I tiden som kommer vil også andre apparater med integrerte fjernsynsmottakere bli hyllevare. Mobiltelefoner, bærbare og stasjonære datamaskiner vil kunne motta fjernsynssignaler. Dette innebærer at en rekke ulike apparater ved siden av tradisjonelle fjernsynsapparater vil kunne benyttes til å se fjernsyn. Disse vil med dagens regelverk måtte defineres som fjernsynsmottakere.

Innkreving av kringkastingsavgiften forutsetter at forhandlere har meldeplikt til NRK. I henhold til forskrift om fjernsynsmottakere gjelder avgiftsplikten alle innretninger som inneholder fjernsynsmottakere. Meldeplikten omfatter alle som forhandler avgiftspliktige apparater, men håndheves av praktiske årsaker bare for tradisjonelle fjernsynsapparat. Siden meldeplikten bare praktiseres for tradisjonelle fjernsynsapparater, fanger NRK i praksis ikke opp andre apparater som kan motta fjernsyn.

8.3 Situasjonen i enkelte andre land

De fleste europeiske land med lisensfinansiering 1 har en definisjon som er apparatnøytral eller som omfatter alle typer mottakere som kan benyttes til å motta fjernsyn. Dette innebærer at det i de fleste land også kan kreves inn lisens for mobiltelefoner og pc-er dersom husstanden ikke allerede har et fjernsyn som det svares avgift for. I noen land kreves det at apparatet som inneholder mottakeren har en skjerm/monitor tilknyttet.

I Sverige vedtok Riksdagen i juni 2006 endringer i kringkastingslovens bestemmelser om finansiering av allmennkringkasting. 2 Vedtaket innebærer bl.a. en videreføring av et avgiftssystem som baserer seg på at den som eier en fjernsynsmottaker må betale avgift. Definisjonen av fjernsynsmottaker ble endret slik at den omfatter alle innretninger som er ment for å motta tv-programmer selv om innretningen også kan benyttes til andre formål. Riksdagen avviste samtidig flere private lovforslag om å avvikle kringkastingsavgiften og erstatte den med finansiering over statsbudsjettet. Begrunnelsen som ble benyttet var at en slik finansieringsmodell ville kunne innebære at programforetakene risikerte å bli sterkere bundet til staten. 3

Også Storbritannia har en definisjon av fjernsynsmottaker («television receiver») 4 som er apparatnøytral og tjenestenøytral. Den britiske regjeringen vurderte lisensfinansieringens framtid i samband med fornyelsen av BBCs charter. 5 Regjeringens syn er at lisensen er den mest hensiktsmessige måten å finansiere BBC på og at den bør videreføres i perioden 2007–2016. Man pekte videre på støtten lisensen har i store deler av befolkningen og at det knytter seg klare ulemper til alternativene til lisensen. Alternative finansieringsformer (eksempelvis en abonnementsavgift) vil likevel måtte vurderes i tilknytning til neste BBC-charter, dvs. fra 2017. Planleggingen av en eventuell omlegging vil måtte starte i god tid før 2017 og vurderes i lys av overgangen til digitalt fjernsyn.

I Danmark har partiene i Folketinget inngått en ny medieavtale for 2007–2010 6 som innebærer at det innføres en « medielicens » som dekker alle typer apparater som kan motta bildeprogram og -tjenester. Hensikten er å «sikre en teknologineutral licens og dermed fremtidssikre licensfinansieringen av DR og de regionale TV-virksomheder». Avtalen innebærer også at det er enighet om å utvide forhandleres meldeplikt til å omfatte nye typer lisenspliktige apparater, herunder pc-er og mobiltelefoner.

Enkelte land i Europa finansierer allmennkringkasting over statsbudsjettet. 7 I noen land kreves det inn en øremerket avgift der avgiften ikke er knyttet til fjernsynsmottakeren, men til person eller husstand. I Slovenia og Kypros er for eksempel avgiften knyttet til adresse (i praksis tilkoblingspunkt til elektrisitetsnettet).

På Island ble lisensfinansieringen i 2006 erstattet av en øremerket skatt (koppskatt). Koppskatten vil bli innført fra 1. januar 2008 og vil bli avkrevd alle personer i alderen 16 til 70 år, med unntak for bl.a. sosialhjelpsmottakere, ubemidlede og funksjonshemmede. Private og offentlige virksomheter er også omfattet og skal etter forslaget betale flat sats uavhengig av virksomhetens størrelse, omsetning mv. Koppskatten skal innkreves en gang i året i tilknytning til den ordinære personskatten og skal i sin helhet finansiere den islandske allmennkringkasteren RUV. Regjeringen regner med å spare et beløp som tilsvarer 17 millioner norske kroner på den nye ordningen.

Andelen husholdninger som ikke betaler kringkastingsavgift i Norge ligger på om lag 11 pst. Dette er lavere enn Sverige og Finland som ligger på henholdsvis ca. 20 og 15 pst. I Danmark, der lisensregisteret er koplet med folkeregisteret, og i Storbritannia, der man har et svært omfattende apparat og sanksjoner med sterk preventiv virkning, er andelen husstander som ikke betaler kringkastingsavgift noe lavere enn i Norge.

8.4 Modeller for framtidig finansiering av NRK

8.4.1 Innledning

Den teknologiske utviklingen innebærer at mulighetene for å omgå plikten til å betale kringkastingsavgift øker. For å sikre NRK et stabilt inntektsgrunnlag vil det på sikt trolig være nødvendig å vurdere en omlegging av dagens avgiftssystem. Etter departementets vurdering er tre prinsipielt ulike modeller for framtidig finansiering av NRK mulig:

1. Finansiering over statsbudsjettet.

2. Avgift knyttet til apparat.

3. Lisens knyttet til husstand eller person.

I det følgende vurderes disse alternativene.

8.4.2 Alternativ 1: Finansiering over statsbudsjettet

Alternativet innebærer at kringkastingsavgiften avvikles og at midler til finansiering av NRK bevilges av Stortinget gjennom årlige budsjettvedtak.

Finansiering over statsbudsjettet vil fjerne tilknytningen mellom det som er gjenstand for avgift (fjernsynsmottakeren) og inntektene til det som skal finansieres (allmennkringkasting).

For NRKs redaksjonelle uavhengighet er det avgjørende at selskapet har forutsigbarhet om inntektsnivået og at det ikke kan stilles spørsmål ved om NRKs inntekter påvirkes av skiftende politiske flertalls sympatier og antipatier. Også under dagens system er det Stortinget som fastsetter nivået på kringkastingsavgiften. Modellen vil likevel kunne gjøre NRK mer utsatt for politiske konjunkturer og følgelig kunne bidra til å svekke selskapets institusjonelle autonomi.

Det er videre mulig at finansiering over statsbudsjettet på sikt også kan svekke grunnlaget for NRKs virksomhet. Erfaringer fra andre land som har innført statsbudsjettfinansiert allmennkringkasting kan tyde på det. I Nederland har regjeringen etter omleggingen til finansiering over statsbudsjettet annonsert gradvis reduksjon av overføringene til allmennkringkasting over fireårsperioden 2004–2008, slik at inntektene i 2008 vil bli kuttet med 80 millioner euro (ca. 630 millioner kroner) sammenliknet med 2003-nivå. Ifølge opplysninger fra det Europeiske Audiovisuelle Observatoriet 8 er også overføringene til den portugisiske allmennkringkasteren rammet av kutt etter omlegging til statsbudsjettfinansiering.

Finansiering over statsbudsjettet vil innebære en reduksjon av NRKs utgifter. Modellen vil gjøre NRK Lisensavdelingen i Mo i Rana overflødig. Lisensavdelingen har ca. 74 årsverk og engasjerer i tillegg 55 kontrollører på landsbasis. Kontrollørene er ikke heltidsansatte. Drift av Lisensavdelingen og kontrollvirksomheten kostet drøye 60 millioner kroner i 2006. I tillegg er 25 ansatte i Statens Innkrevingssentral (også i Mo i Rana) sysselsatt utelukkende med å kreve inn ubetalt kringkastingsavgift.

8.4.3 Alternativ 2: Avgift knyttet til apparat

2 a) Justering av gjeldende regler

Ett alternativ er å videreføre hovedlinjene i dagens lisensordning med en teknologinøytral definisjon av begrepet « fjernsynsmottaker », eventuelt kombinert med en utvidet meldeplikt for salg av innretninger som inneholder fjernsynsmottaker.

En utvidelse av meldeplikten til å omfatte samtlige apparater som kan benyttes til å se på fjernsyn vil bevare koblingen mellom bruk og betaling. En slik revisjon vil ikke få praktiske konsekvenser for husstander som allerede eier et fjernsynsapparat siden hver husstand bare betaler én avgift.

Det er grunn til å tro at dette alternativet vil bremse veksten av tjuvtitting sammenlignet med dagens system. Modellen vil likevel neppe bidra vesentlig til å redusere andelen tjuvtittere, bl.a. fordi et betydelig antall apparater ikke vil bli innrapportert til lisensavdelingen (f.eks. apparater/mottakerkort som blir omsatt over nettet fra utlandet eller direkte over disk i utlandet). Modellen antas på kort sikt å kunne gi NRK stabile inntekter.

Dersom meldeplikten utvides til å omfatte alle apparater med tv-mottaker, vil det medføre en utvidet plikt for eksisterende og nye forhandlere til å rapportere salg av apparater med fjernsynsmottakere. Stiftelsen Elektronikkbransjen koordinerer i dag innrapportering av lisenspliktige apparater for bransjen og mottar 1,80 kroner for hver persondataopplysning fra NRK. En utvidelse av meldeplikten til å omfatte alle apparater med fjernsynsmottakere/tunere vil medføre økt kompensasjon til bransjen samt økte driftsutgifter for NRK. Etter NRKs beregninger vil merutgiften kunne beløpe seg til 15–20 millioner kroner per år (ved salg av 700 000–800 000 apparater med tunere). Det vil også medføre en økt administrativ byrde for bransjen og NRK.

2 b): Avgift knyttet til apparater som kan motta fjernsynsinnhold

NRK har tatt til orde for et alternativ som innebærer at avgiftsplikten utvides til å omfatte alle apparater som kan benyttes til å motta levende bilder, uavhengig av om innholdet kan karakteriseres som kringkasting. Pc-er og mobiltelefoner uten mottaker (tuner) vil følgelig omfattes av avgiftsplikten. NRK har imidlertid ikke foreslått at meldeplikten skal utvides til gjelde alle slike apparater. NRK har i stedet foreslått at det innføres en kontroll av abonnentregistrene til alle som tilbyr fjernsynsinnhold. Dette vil for eksempel innebære at alle som har et kundeforhold til et betal-tv-selskap vil bli sjekket mot NRKs lisensregister.

Det vil etter dette forslaget kunne by på betydelige problemer å avgrense hvilke apparater som er avgiftspliktige. Avgiftsplikten vil etter denne modellen utvides til apparater som aldri i praksis vil bli benyttet til mottak av fjernsyn. Modellen vil likevel ikke få praktiske konsekvenser for husstander som allerede eier et fjernsynsapparat, siden hver husstand bare betaler avgift for én mottaker.

Kombinasjonen av meldeplikt ved salg av apparater med fjernsynsmottaker og kontroll med abonnentregistre vil trolig effektivt fange opp omgåelse. Dette vil følgelig bidra til at NRK får forutsigbarhet om framtidige inntekter. Bare husstander med uregistrerte apparater som utelukkende baserer seg på tilbud som enten er gratis (ikke krever abonnement), er kjøpt fra utenlandsk distributør eller laster ned, vil kunne omgå avgiftsplikten. NRK har anslått merutgiftene knyttet til kontroll av abonnentregistre til 1,5–2 millioner kroner. Det antas at modellen vil gjøre innkreving og kontroll mer kostnadseffektivt og ubyråkratisk sammenliknet med en utvidelse av forhandleres meldeplikt.

Kringkastingsavgiften er knyttet til kringkastingsmottaker, jf. kringkastingslovens § 8-3. Denne modellen forutsetter følgelig lovendring. Departementet vil foreta en vurdering av hvorvidt det vil være forenlig med personopplysningsloven å eventuelt pålegge tilbydere av fjernsynstjenester å gjøre sine abonnentregistre tilgjengelige for kontrollformål i tilknytning til kringkastingsavgiften eller om en lovendring må ta høyde også for dette.

8.4.4 Alternativ 3: Øremerket avgift knyttet til husstand eller enkeltperson

Alternativet innebærer at kringkastingsavgiften erstattes av en generell øremerket avgift som enten pålegges hver husholdning eller alle myndige skatteytere over en viss minimumsinntekt. Alternativet viderefører dagens prinsipp om en allmenn avgift, men avgiftsplikten er knyttet til enkeltperson eller husholdning i stedet for fjernsynsmottakeren. Dersom man knytter avgiften til person og ikke husholdning, vil modellen innebære en lik belastning for alle personer uavhengig av sivil status og ikke favorisere husholdninger med flere skatteytere slik dagens avgiftssystem gjør.

En øremerket avgift fjerner prinsippet om betaling for bruk. Statistikk fra SSB viser at en andel på ca. 2 pst av befolkningen oppgir at de ikke har fjernsynsapparat. Andelen har ligget stabilt i over 15 år. En øremerket avgift uten reservasjonsrett vil påføre i underkant av 100 000 personer en avgift for en tjeneste de ikke benytter seg av.

Øremerking vil i motsetning til statsbudsjettfinansiering bety at inntektene ikke kan omdisponeres til andre formål. Ordningen vil i prinsippet ikke skille seg vesentlig fra dagens ordning og er neppe egnet til å påvirke NRKs redaksjonelle integritet.

En allmenn øremerket avgift innebærer at det ikke vil være mulig å omgå avgiften. Følgelig vil problemet med tjuvtitting ryddes av veien. I dag anslås det at NRK årlig går glipp av ca. 400 millioner kroner som følge av omgåelser. En øremerket avgift vil gi NRK om lag samme grad av forutsigbarhet for framtidige inntekter som dagens ordning, men antagelig større forutsigbarhet enn skattefinansiering.

Det norske avgiftssystemet bygger i dag på at avgifter er knyttet til eierskap av gjenstander, innførsel, omsetning eller (for)bruk av varer og tjenester. En øremerket generell avgift vil være en nyskapning i avgiftssystemet. En øremerket avgift vil ventelig være enkel å administrere. Alternativet innebærer at Lisensavdelingen i Mo i Rana kan nedbemannes, eventuelt legges helt ned, med de innsparinger det medfører (jf. over). Det vil likevel fremdeles påløpe utgifter til fakturering og innkreving av utestående avgift.

Offentlige og private virksomheter svarer kringkastingsavgift for totalt ca. 70 000 mottakere, tilsvarende inntekter på ca. 135 millioner kroner. Med en avgift knyttet til person eller husholdning vil disse inntektene falle bort. Dette kan kompenseres enten ved at utgiften skyves over på person/husholdning eller ved at også virksomheter over en viss størrelse pålegges avgiften.

En variant av denne modellen som vil gjenopprette sammenhengen mellom den enkeltes avgiftsplikt og den faktiske bruk av fjernsynsmottaker, er at husstander/personer som selv erklærer at de ikke disponerer en fjernsynsmottaker skal slippe å betale. For at en slik ordning enkelt skal kunne fange opp endringer i bruk av fjernsynsmottaker, vil den enkelte husholdning ved hvert forfall aktivt måtte erklære at den ikke benytter seg av slike apparater. En ulempe ved en modell som baserer seg på egenerklæring er at omfanget av tjuvseeing kan bli stort dersom konsekvensene ved omgåelse ikke er avskrekkende nok. En slik modell bør følgelig eventuelt kombineres med kraftige sanksjoner ved falsk egenerklæring. For øvrig vil denne varianten ha mange av de samme egenskaper som hovedmodellen.

8.5 Departementets vurdering

Departementet legger til grunn at det er viktig å demme opp for at inntektene fra kringkastingsavgiften svekkes ved at ny teknologi med fjernsynsmottakere tas i bruk uten at disse meldes inn til lisensavdelingen. Departementet vil inntil videre legge opp til at dagens system for kringkastingsavgift videreføres gjennom en teknologinøytral definisjon av begrepet «fjernsynsmottaker», kombinert med en meldepliktsordning som er avgrenset til å omfatte tradisjonelle fjernsynsmottakere. Det vil imidlertid bli vurdert å etablere en form for kontroll med abonnentregistre for tilbydere av fjernsynsinnhold (jf. alternativ 2 b) over). Siktemålet må være å sikre at alle som har et kundeforhold til en betal-tv-tilbyder også betaler kringkastingsavgift.

Departementet legger imidlertid i utgangspunktet til grunn at en videreføring av dagens system, kombinert med tiltak som skal redusere antall tjuvseere, vil kunne sikre NRK et tilfredsstillende finansieringsgrunnlag. Det er imidlertid ikke gitt at en slik løsning på lengre sikt vil være tilstrekkelig for å begrense omgåelse og sikre stabile inntekter fra kringkastingsavgiften. Avgiftssystemes effektivitet vil bli evaluert fortløpende. Departementet vil særlig ha fokus på utviklingen av andelen som ikke betaler kringkastingsavgift samt på den administrative byrden denne løsningen vil påføre forhandlere og NRK.