10 Forslag til tiltak i institusjon og fengsel

10.1 Ekspertgruppens vurdering av behovet

10.1.1 Institusjonstiltak og fengsel ivaretar ikke barna godt nok

Barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet har ofte samtidige og store utfordringer på flere områder i livet sitt. De har ofte en bakgrunn og oppvekst med flere risikofaktorer for både psykisk og somatisk sykdom, utenforskap, normbrudd og kriminalitet. Institusjonsopphold i barnevernet eller helsesektoren er et faglig spesialisert tilbud for barn som ikke kan få tilpasset hjelp mens de bor hjemme, for eksempel gjennom hjelpetiltak fra barnevernet eller ambulant eller poliklinisk helsehjelp. For noen barn i målgruppen er opphold i institusjon i barneverns- eller helsesektoren det beste tilbudet i en periode av livet. Noen få barn i alderen 15–17 år begår så alvorlig kriminalitet at de varetektsfengsles eller må gjennomføre straff i fengsel.

Ekspertgruppen mener at bedre samarbeid på tvers av sektorene vil bidra til at flere barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet får hjelp. Dette kan forhindre at barnets utfordringer vokser seg så store at det er behov for inngripende tiltak som institusjonsopphold eller opphold i fengsel. Det vises til vårt forslag til tiltak for bedre samarbeid i kapittel 8 og forslag til mindre inngripende tiltak i kapittel 9.

Vi mener at dagens institusjonstilbud i barneverns- og helsesektoren ikke er tilstrekkelig til å ivareta behovene til alle barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Det finnes i dag ikke et eget sikkerhetspsykiatrisk tilbud til barn som trenger det, og det er behov for flere døgnplasser i psykisk helsevern til de barna som trenger det. Dagens barnevernsinstitusjoner klarer ikke å ivareta alle barn som bor på institusjon godt nok. I tillegg klarer ikke statlig barnevern å tilby kommunene forsvarlige institusjonstilbud til rett tid, når kommunen ber om det. Dette gjelder særlig når barnevernstjenestens leder eller påtalemyndigheten har truffet akuttvedtak om opphold på institusjon fordi barnet utsetter egen utvikling for alvorlig fare. Det gjelder også i tilfeller hvor det av samme grunn er behov for langvarig behandlingsopphold. Sakene gjelder i mange tilfeller barn med store og sammensatte utfordringer, hvor rus, vold og kriminalitet er en del av barnets utfordringsbilde. 455 Heller ikke kriminalomsorgen har etter ekspertgruppens syn et tilstrekkelig tilbud til å ivareta barnas behov eller samfunnets behov for vern. Det vises blant annet til at kriminalomsorgen per i dag ikke har tilstrekkelig kapasitet i ungdomsenhetene, og at dette i enkelte tilfeller fører til at barna er i fengsel sammen med voksne. Videre mener ekspertgruppen at det er for stor variasjon mellom ungdomsenhetene, og at det bør prøves ut lavsikkerhetsplasser og legges bedre til rette for progresjon for barn i fengsel.

10.1.2 Anbefaler ikke nytt institusjonstilbud utenfor barnevernet

Det fremgår av mandatet at ekspertgruppen skal:

(…) utrede rammer, ressurser, kompetanse og lovverk for et bo- og rehabiliteringstilbud (evt. kalt Nasjonale Trygghetshus), med tanke på pilotering og videre utbygging. Gruppen skal vurdere om et slikt botilbud bør etableres innenfor eller utenfor barnevernslovens rammer, og hvor ansvaret for tilbudet skal ligge.

Mandatet innebærer også flere føringer som får betydning for hvilke institusjonstilbud ekspertgruppen har anledning til å vurdere og foreslå. Den kriminelle lavalderen på 15 år skal ligge fast, og nye strafferettslige reaksjoner skal ikke foreslås. Dette innebærer at det ikke er rom for å se på nye bo- og rehabiliteringstilbud i straffesporet, verken for de under eller over 15 år. Det er videre en forutsetning i mandatet at barnevernslovens formål ikke skal endres til å omfatte straff eller samfunnsvern. Det betyr at institusjonsopphold som hjemles i barnevernsloven fortsatt skal være begrunnet i hensynet til barnets beste, og at straff eller samfunnsvern ikke kan begrunne tiltak etter barnevernsloven.

Institusjoner for barn under 15 år, som er begrunnet helt eller delvis i samfunnsvern, må i henhold til mandatet eventuelt opprettes i et nytt forvaltningsspor, utenfor barnevernet og utenfor straffesporet. Vi mener det er flere grunner til å ikke foreslå institusjoner i et nytt spor. Et slikt system vil i praksis uthule realiteten i den kriminelle lavalderen. Vi støtter at den kriminelle lavalderen ligger fast. Opphold i institusjon uten samtykke for barn under 15 år, som begrunnes helt eller delvis i samfunnets behov for vern mot kriminelle handlinger, vil ha karakter av straff uavhengig av hvordan det karakteriseres etter norsk rett. Det bør ikke innføres reaksjoner i et forvaltningsspor som uthuler lavalderen.

For barn under 15 år som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet må samfunnet yte hjelp slik at barnet kan endre seg. Hjelpen må gå ut på å redusere sårbarhets- og risikofaktorene som fører til at barnet begår kriminalitet, og på å styrke barnets ressurser og beskyttelsesfaktorer. Kunnskapsgrunnlaget viser at straff overfor de yngste barna har lite preventiv effekt. 456 Danmark senket den kriminelle lavalderen fra 15 til 14 år i perioden 2010–2012 med formål om at det skulle ha en kriminalpreventiv effekt. Forskning viste imidlertid at tiltaket ikke hadde noen slik effekt. 457 Tvert imot var 14-åringene som ble påvirket av endringen mer tilbøyelig til å begå ny kriminalitet sammenlignet med 14- åringene som begikk kriminalitet før den kriminelle lavalderen ble senket. I tillegg viste forskningen at 14-åringene som ble påvirket av endringen presterte dårligere på skolen og at færre fullførte skolegangen.

Ekspertgruppen mener at barnets behov må være avgjørende for hvilke tiltak og rammer som settes i verk når barnet er under 15 år. Opprettelsen av et nytt forvaltningsspor kan forsterke de eksisterende utfordringene med samarbeid på tvers av tjenester og sektorer. Det vil skape økt kompleksitet, nye gråsoner med hensyn til hvem som skal ivareta barna og det vil bli flere krevende overganger mellom de ulike tiltakene. Dette kan også bidra til at barn må flytte oftere. Ett nytt institusjonstiltak i et eget spor, i tillegg til institusjonstiltakene i eksisterende sektorer, vil virke kompliserende og fordyrende. Det anbefales ikke.

10.1.3 Behov for å utvide, justere og forbedre eksisterende tiltak

Ekspertgruppen mener det er bedre og mer effektivt å bygge videre på eksisterende strukturer innenfor barneverns-, justis- og helsesektoren. Mange barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet får et godt institusjonstilbud i barnevernet eller helsesektoren. Også barn i alderen 15–17 år som begår så alvorlig kriminalitet at de må i fengsel for en periode, får i mange tilfeller god oppfølging under oppholdet. Ekspertgruppen har gjennom sine besøk til barnevernsinstitusjoner, ungdomsenheter og sikkerhetspsykiatri møtt dyktige, dedikerte ansatte som ønsker å hjelpe barna til et bedre liv. Vi må bygge på de gode eksemplene og erfaringene som finnes i de eksisterende sektorene. Å utvide, justere og forbedre dagens tiltak vil bidra til å tette eksisterende hull mellom sektorene. Dette er i tråd med ekspertgruppens prinsipp om at forslagene ikke skal skape økt kompleksitet i et allerede komplekst og fragmentert system. Dersom barneverns-, justis- og helsesektoren settes i bedre stand til å ivareta sitt ansvar og sine oppgaver, samtidig som samhandlingen mellom sektorene forbedres, vil det ikke være behov for å opprette ett nytt spor.

Vi mener det er behov for endringer i både barneverns- og helsesektorens institusjonstiltak, samt i justissektorens ungdomsenheter for å bedre ivareta barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. For barn under 15 år er ikke straffereaksjonene aktuelle. Institusjonene i barnevernet og helsesektoren må være robuste og ha et godt faglig innhold for å kunne ivareta barn under 15 år som trenger institusjonsopphold. Det bør fortsatt være barnevernet som har hovedansvaret for å sette i verk nødvendige tiltak dersom barn under 15 år utsetter egen utvikling for alvorlig fare ved å begå kriminalitet. Disse barna har ulik bakgrunn, ulike utfordringer, ulike ressurser og ulike behov for hjelp og rammer. Behovene vil også variere over tid. Dette fordrer et fleksibelt tilbud som tar utgangspunkt i det enkelte barns behov til enhver tid. Barnevernsinstitusjonene må ha nødvendige forutsetninger for å kunne ivareta barna og gi dem trygge rammer. Barna må få den omsorgen og de grensene de trenger, slik at de ikke ødelegger for seg selv og sin egen fremtid.

Statlig barnevern har til forskjell fra tjenestene i andre sektorer, en plikt til å skaffe et institusjonstilbud når kommunen ber om dette. Dette fører til at barnevernet utgjør bunnlinjen eller et sikkerhetsnett i alle tilfeller hvor andre tjenester og sektorer ikke gir et tilstrekkelig tilbud. Ekspertgruppen mener, i likhet med barnevernsinstitusjonsutvalget, at effekten av bistandsplikten er at barnevernet blir sårbare for endringer og mangler i andre sektorer. 458 Dette bør motvirkes ved å tydeliggjøre helsesektorens ansvar for alle barn under 18 år med psykiske lidelser, rusproblemer, nevroutviklingsforstyrrelser og nedsatt kognitiv fungering, samt justissektorens ansvar for barn i alderen 15–17 år som begår alvorlig kriminalitet. Se omtale i kapittel 10.3 og 10.4.

Ekspertgruppen understreker at det er avgjørende at Bufetat og Barne- og familieetaten (BFE) i Oslo har tilstrekkelig kapasitet i hele institusjonsbarnevernet, innenfor alle institusjonstyper. Manglende kapasitet i institusjonstilbudet fører til at barn med store og sammensatte behov, som for eksempel barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet ikke får den hjelpen de trenger. Bufetat og BFE må dimensjonere tilbudet slik at de kan ivareta et uforutsigbart behov for institusjonsplasser på kort varsel. Ekspertgruppen mener derfor det er behov for å styrke Bufetats og BFEs grunnkapasitet og beredskapsevne for å unngå brudd på bistandsplikten. Dette kan innebære at sektoren må tåle noe lavere kapasitetsutnyttelse i institusjonsbarnevernet. Ekspertgruppen viser til områdegjennomgangen av det statlige institusjonsbarnevernet som ble levert i desember 2024, og den pågående oppfølging av rapporten. Vi foreslår også at finansieringsordningen i Oslo endres, og at den kommunale egenandelen for institusjonstiltak reduseres for å motvirke at kostnadene får betydning for kommunen og bydelenes tiltaksvalg. Se nærmere omtale i kapittel 9.2.5.

Videre er det nødvendig med en tverrsektoriell forløpstankegang, særlig for barn som i kortere eller lengre perioder skal ha et opphold i psykisk helsevern, sikkerhetspsykiatri, barnevernsinstitusjon eller fengsel. Det forutsetter et tett samarbeid mellom kommune, statlig barnevern, spesialisthelsetjeneste, skole, arbeids- og velferdstjeneste, politi, konfliktråd og kriminalomsorg. Det må legges til rette for gode overganger mellom ulike institusjonstiltak, fengselsopphold og mindre inngripende tiltak. Se nærmere omtale i kapittel 8.

Ekspertgruppen foreslår fem tiltak i kapittel 10:

I tillegg støtter ekspertgruppen i dette kapittelet pågående prosesser med å styrke barnevernets grunnkapasitet og beredskapsevne for å unngå brudd på bistandsplikten.

Ekspertgruppen støtter videre en kapasitetsøkning i ungdomsenhetene fra dagens nivå på 10 plasser 459 forutsatt at kvaliteten i tilbudet blir av tilstrekkelig god med hensyn til beliggenhet, bygningsmasse, kompetanse og innholdet i det faglige tilbudet til barna.

Det gis også støtte til to foreslåtte tiltak fra barneverninstitusjonsutvalget i NOU 2023: 24 som gjelder flere langtidsplasser i psykisk helsevern for barn og etablering av et døgntilbud i helsesektoren for barn om har behov for langvarig spesialisert rusbehandling.

10.2 Barnevernsinstitusjoner som kan håndtere høy risiko

10.2.1 Kjernen i ekspertgruppens forslag

Barnevernsinstitusjonene ivaretar i dag en svært liten gruppe sårbare barn med sammensatt og komplekse livsutfordringer. Det fører til risiko for alvorlige hendelser og for at ønsket resultatet for barna ikke oppnås. Denne risikoen kan ikke elimineres helt uansett hvordan tilbudet innrettes eller hvor mye ressurser som tilføres. 460 Majoriteten av barn som bor på barnevernsinstitusjon kan ivaretas innenfor dagens institusjonstilbud. Det gjelder også mange barn som har begått eller begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet.

Noen få barn utfordrer likevel barnevernet. Dette er barn som bor på institusjon og som vurderes å være i «høy risiko». Disse barna setter eget eller andres liv og helse i fare, eller utsetter egen utvikling for alvorlig fare, uten at institusjonen i dag klarer å forhindre det. Barna kan ha store og udekkede helsebehov og/eller et stort voldspotensial. Barna er både over og under 15 år. Noen av dem begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet.

Barnevernet må settes i bedre stand til å ivareta barna som i dag utfordrer egen, andre barns og de ansattes trygghet og sikkerhet på institusjon. Ekspertgruppen har mottatt innspill om at flere barn erfarer at de kan «slå/sprenge seg ut» av barnevernsinstitusjonen, rømmer og utsetter seg selv og andre for fare eller skade. Dette bør adresseres gjennom et mer robust og fleksibelt institusjonstilbud. Disse barna kan i dag bli stående uten et forsvarlig botilbud eller bli utsatt for gjentatte flyttinger og relasjonsbrudd.

Barn vi har snakket med ønsker tiltak som kan gi dem håp, fordi håp skaper motivasjon til endring. Institusjonstilbudet for barn i høy risiko må derfor være i stand til å gi barna mulighet for individuell utvikling og progresjon. Barnets behov kan endre seg på grunn av institusjonsoppholdet eller underveis i oppholdet. Derfor er det viktig at tilbudet er fleksibelt. Videre må institusjonstilbudet ivareta barnets behov for å være i ro og behovet for trygghet og sikkerhet for alle barn og ansatte på institusjonen. Stabilitet, forutsigbarhet, fleksibilitet, progresjon, trygghet og sikkerhet må gjenspeiles i institusjonens organisering, kompetanse, bygg, innhold og rammer. For å kunne gi disse barna et tilstrekkelig tilbud mener ekspertgruppen at en rekke forutsetninger må være oppfylt. Det er blant annet behov for egnede bygg, egnede ansatte, en felles fagmodell og økt kompetanse om risiko og sikkerhet blant de ansatte som skal arbeide på institusjonene. Det er også behov for bedre utnyttelse og en likere forståelse av muligheten til å sette grenser og gjøre inngrep overfor det enkelte barn. I tillegg er det nødvendig med et bedre samarbeid mellom barnevern, spesialisthelsetjenesten og politiet.

Institusjonstilbudet som foreslås for barn i høy risiko kan bidra til at flere barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet får bedre hjelp til å komme seg ut av en kriminell løpebane. Målgruppen for tilbudet er imidlertid bredere, og omfatter også barn i høy risiko som ikke begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. I tråd med barnevernets mandat er ikke forslaget avgrenset til en bestemt aldersgruppe, for eksempel barn under 15 år.

Det er flere grunner til at forslaget ikke retter seg utelukkende mot barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Antall barn i høy risiko på institusjon er anslått til å være på om lag 30–35 barn. Det er krevende og lite hensiktsmessig å skille ut hvilke barn i høy risiko som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Kriminalitet er ett utrykk for barnets underliggende utfordringer. Ofte er det bare ett av flere utrykk. For eksempel kan barnet ha samtidige utfordringer med rus og psykisk helse. Utrykkene kan også endre seg i løpet av kort tid. Uttrykk som sinne, aggresjon og vold kan for eksempel under et institusjonsopphold endre seg og erstattes med selvskading eller rus. Barn i høy risiko kan ha ulike uttrykk, men de har alle et felles behov for robuste og fleksible institusjoner. Disse barna har mange risikofaktorer og få beskyttelsesfaktorer, og det kan være tilfeldig hvordan utfordringene deres kommer til uttrykk. Et spesialisert tiltak som kun retter seg mot barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet vil kunne føre til at barn må flytte oftere. Etter vårt syn er det barnets konkrete behov for hjelp, omsorg og beskyttelse som skal være avgjørende for hvilket tilbud barnet får i barnevernet. Dette gjelder uavhengig av hvilke livsutfordringer og uttrykksformer barnet har, og hvilke handlinger barnet eventuelt har begått.

Vi foreslår at det piloteres tre institusjoner med plass til inntil fire barn i målgruppen høy risiko. Dette innebærer totalt 12 plasser. Institusjoner for barn i høy risiko vil være svært kompetansekrevende arbeidsplasser som krever tett samarbeid med blant annet spesialisthelsetjenesten og politiet. Dette forutsetter at institusjonene lokaliseres sentralt. Det foreslås derfor at tilbudet piloteres i nærheten av Trondheim, Bergen og Oslo. Det er viktig at barn som bor i Oslo får tilgang på et slikt institusjonstilbud. Derfor må en av pilotene etableres og driftes av Barne- og familieetaten (BFE) i Oslo. For å unngå utilsiktet variasjon i tilbudene, er det en forutsetning at piloten opprettes i samarbeid mellom Bufetat og BFE.

Piloteringen bør sees i sammenheng med og legge til rette for framtidig etablering av organisatoriske tun med andre institusjonstyper som akutt og utredning, og omsorg og utviklingsstøtte. Vi mener at nærhet til andre institusjonstyper og utbredelse av tun-modellen vil bidra til færre flyttinger og mer kontinuitet for barna. Det foreslås derfor at institusjonene opprettes i tilstrekkelig geografisk nærhet til andre institusjonstyper, eller på steder hvor det ligger til rette for å bygge flere institusjonstyper i tilstrekkelig nærhet. Pilotering av ekspertgruppens forslag forutsetter at det bygges nye formålsbygg eller at det gjøres utbedringer av eksisterende bygningsmasse som er egnet for formålet.

10.2.2 Anbefaler ikke rutinemessig låste institusjoner i barnevernet

Dagens barnevernsinstitusjoner er i utgangspunktet åpne. Dersom barnet bor i institusjon fordi det utsetter egen utvikling for alvorlig fare, kan institusjonen etter en individuell vurdering av barnets behov vedta at barnet ikke kan forlate institusjonsområdet eller at barnet skal ha låst dør. Norge er det eneste landet i Europa som ikke har egne lukkede barnevernsinstitusjoner.

Vi har vurdert om det bør opprettes egne lukkede institusjoner i barnevernet.

Barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet kan utsette både seg selv og andre for stor fare og skade. Begge deler påvirker barnets utvikling og fremtidsutsikter negativt. Rutinemessig låste institusjoner vil kunne ivareta sikkerhetsperspektivet og forhindre rømminger i større grad enn åpne institusjoner. Formålet med lukkede institusjoner er å skape et kontrollert og stabilt miljø for beboerne og sikre at barna mottar den nødvendige hjelp de trenger. Flere av barna som fengsles i ungdomsenhetene har erfaring med å rømme eller «sprenge seg ut av» barnevernsinstitusjoner. Ungdomsenhetene erfarer at noen barn faller mer til ro og er mer mottakelig for hjelp på grunn av den lukkede strukturen. Dette understøttes av noen av barna vi har snakket med. Barn som bor på lukkede institusjoner samhandler i hovedsak med ansatte eller andre barn som bor på institusjonen. På den ene siden gir dette økt kontroll med barnets kontakt med negative miljøer og tilgang på rusmidler. På den andre siden gir det økt risiko for at barna utvikler motstand mot hjelpen, som kan føre til en negativ og antisosial kultur. 461 Videre er kostnadene lavere ved drift av rutinemessig lukkede institusjoner, sammenlignet med de åpne/delvis åpne.

Forskning tyder på at lukkede institusjoner ikke bidrar til å redusere tilbakefall til kriminalitet. 462 Det er imidlertid vanskelig å vite om det er andre forhold enn den lukkede strukturen som påvirker forskningsresultatene. Resultatene kan for eksempel påvirkes av at innholdet og hjelpen som tilbys i institusjonene ikke er god nok, eller av manglende ressurser eller kompetanse i tiltakene. Det er viktig å understreke at studiene ofte er deskriptive og ikke nødvendigvis viser en kausal sammenheng mellom lukkede institusjonsopphold og tilbakefall til kriminalitet. Andre faktorer som for eksempel barnets bakgrunn og utfordringer kan spille inn på resultatene. 463

Rutinemessig lukkede institusjoner gir barna færre muligheter til å delta i samfunnet, noe som kan gjøre overgangen ut av institusjonen vanskeligere. 464 Barnet får heller ikke trent på å håndtere sine utfordringer ute i samfunnet. Dette kan føre til at utfordringene kun reduseres under oppholdet, og at barnet ikke klarer å håndtere utfordringene utenfor institusjonen. Barn og unge voksne vi har møtt advarer mot lukkede institusjoner i barnevernet fordi det kan føre til mye sinne og konflikt med de voksne. Flere av de vi har snakket med trekker frem at tett oppfølging er viktigere enn bare å bli låst inne. Forskning viser også at lukkede institusjoner kan påføre barna negative opplevelser under oppholdet og en opplevelse av håpløshet. 465

Lukkede institusjoner ivaretar ikke like godt hensynene til fleksibilitet og progresjon. I tillegg kan opprettelse av lukkede institusjoner føre til at barn ikke får være i ro fordi de må flytte mellom lukkede og åpne institusjoner når barnets behov endrer seg. Det er også en utfordring at opprettelse av lukkede institusjoner kan skape større etterspørsel enn det som er det reelle behovet. Både i Sverige og Danmark pekes det på utfordringer knyttet til fenomenet «net-widening» som innebærer at det benyttes tiltak på et høyere nivå enn det som er nødvendig overfor den enkelte. Etablering av rutinemessig lukkede institusjoner gir økt risiko for at institusjonene brukes for en bredere målgruppe enn tiltaket opprinnelig var tiltenkt. Det kan for eksempel oppleves som mindre ressurskrevende for tjenestene at barnet har opphold på en lukket institusjon, enn å sette inn nødvendige og samordnede hjelpetiltak.

Ekspertgruppen mener at det er mulig å innrette ett institusjonstilbud for barn i høy risiko som ivaretar hensynet til sikkerhet uten at det opprettes egne lukkede institusjoner. På denne bakgrunnen anbefaler ikke ekspertgruppen at det opprettes generelt og rutinemessig lukkede institusjoner for målgruppen i barnevernet.

10.2.3 Åpen institusjon med ulike sikkerhetsnivå

10.2.3.1 Flerdelt fysisk struktur

Vi mener at institusjonstilbudet skal gi barna mest mulig normalitet. Institusjonen er barnets hjem i den perioden barnet bor der. Barnet skal, så langt det er mulig, ha et liv som barn som bor utenfor institusjon. Dette innebærer at barna skal ha mulighet til å delta i fritidsaktiviteter, gå på skole og opprettholde og etablere relasjoner med familie og positive venner. Samtidig må institusjonene være i stand til å ivareta sikkerhet og trygghet for alle i institusjonen når barn utøver vold, utagerer, ruser seg eller selvskader. Dette kan ivaretas ved å etablere mer fleksible og robuste institusjoner.

En institusjon utgjør et felleskap, og barn i høy risiko strever i mange tilfeller med å mestre god deltakelse i felleskapet. Når barn ikke mestrer felleskapet, må de i dag flytte til nye institusjoner, eller det opprettes enetiltak i barnevernet. Dette innebærer at barnet ikke får mulighet til å erfare at det kan komme tilbake til felleskapet. Vi mener at institusjonene som skal ivareta barn i høy risiko bør bestå av ulike strukturelle komponenter. Komponentene skal ivareta fordelene ved både åpne og lukkede institusjoner, samtidig som ulempene reduseres. Dette innebærer en institusjonsstruktur med flere nivåer av sikkerhet.

Hoveddelen skal være åpen og hjemlig. Målet er at barnet skal bo i denne delen under institusjonsoppholdet. I tillegg består institusjonen av en del med ulike sikkerhetsnivå. Denne kan benyttes når en konkret og individuell vurdering av barnets behov for rammer, stabilisering og skjerming, tilsier det. Hvilket sikkerhetsnivå som er nødvendig må vurderes konkret i lys av barnets særskilte behov. En slik flerdelt fysisk struktur gir barna et bosted med mulighet til trening i felleskap for prososial utvikling, samtidig som det er mulighet for adskillelse og stabilisering av barnet under oppholdet. Barnet kan ha behov for adskillelse og stabilisering i starten av et institusjonsopphold, eller det kan oppstå et slikt behov underveis. En flerdelt struktur gir gode muligheter for progresjon ved at det kontinuerlig arbeides for at barnet skal tilbake til felleskapet. Innretningen ivaretar hensynene til fleksibilitet, progresjon og stabilitet, samtidig som barn og ansattes sikkerhet kan ivaretas bedre enn i dag.

10.2.3.2 Inntil fire barn i samme institusjon

Ekspertgruppen anbefaler kun inntil fire barn i samme institusjon. Dette innebærer at hoveddelen innrettes med fire soverom. Flere enn fire barn kan føre til at det blir for mange voksne som skal følge opp barna. Det er viktig at ikke omfanget av relasjonene til ansatte og andre beboere blir for stort for barna som skal bo på institusjonen. Videre kan det bli krevende for de ansatte å ha oversikt over hva som skjer i miljøet hvis det er for mange barn. Desto flere barn som bor sammen, desto flere situasjoner kan oppstå parallelt. Barn og unge voksne vi har møtt mener at det ikke bør være for mange med samme problemer samme sted. Barn som begår kriminalitet er ofte også selv utsatt for kriminalitet. Konflikter mellom barn som både begår og utsettes for kriminalitet medfører behov for institusjonsopphold med ulik lokalisering. Institusjoner med få plasser gir mulighet til å opprette flere lokasjoner.

10.2.3.3 En del av en organisatorisk tun-modell

Ekspertgruppen har i sitt forslag bygget videre på barnevernsinstitusjonsutvalgets forslag om ny innretning av institusjonsbarnevernet. 466 Barnevernsinstitusjonsutvalget har foreslått at institusjonene deles inn i tre typer: akutt- og utredning, omsorg og utviklingsstøtte og omsorg og utviklingsstøtte +. Videre har utvalget foreslått at institusjonene innrettes etter en organisatorisk tun-modell.

Vi mener at institusjoner med flerdelt struktur for barn i høy risiko bør organiseres i tråd med barnevernsinstitusjonsutvalgets tun-modell. En slik modell innebærer at flere institusjonstyper og enheter driftes med felles ledelse i geografisk nærhet. Barnevernsinstitusjoner for barn i høy risiko bør være en del av et slikt organisatorisk tun med felles stedlig ledelse for ulike institusjonsavdelinger. Et organisatorisk tun som skal inneholde en egen institusjonsavdeling for barn i høy risiko, bør også inneholde avdeling med mulighet for akuttopphold og en avdeling for omsorgs- og utviklingsstøtte.

Modellen vil bidra til bedre kontinuitet for barnet. Fleksibiliteten vil bidra til at institusjonstunet kan tilpasse seg barnets behov. Dette innebærer at endringer i behov ikke medfører at barnet må flytte langt, og bryte med et etablert nærmiljø, inkludert skole, helsetjenester og fritidsaktiviteter. Videre vil ansatte som barnet har knyttet en særskilt relasjon til kunne følge med barnet over i nye institusjonstyper. Vi understreker at et organisatorisk tun ikke betyr at de ulike institusjonstypene skal ligge tett i tett på et fysisk tun. Det vil være behov for noe avstand mellom de ulike institusjonstypene, blant annet for å redusere risiko for negativ smitte.

Barnevernsinstitusjonsutvalget la til grunn at institusjonstypen omsorg og utviklingsstøtte + skal være et forsterket tilbud til en liten gruppe barn som har særlig sterke uttrykk i form av blant annet aggresjon, svak impulskontroll og voldsutøvelse. Det som utgjorde forsterkningen i utvalgets forslag var høyere bemanningsfaktor, spesielt egnet personalgruppe, mindre gruppestørrelser og bygg som er særlig tilpasset barn med sterke uttrykk. Barnevernsinstitusjonsutvalgets forslag er til vurdering og oppfølging i Barne- og familiedepartementet. Om barnevernsinstitusjonsutvalgets forslag til omsorg- og utviklingsstøtte+ institusjoner overlapper helt eller delvis med ekspertgruppens forslag til barnevernsinstitusjoner for barn i høy risiko, må vurderes nærmere når det foreligger mer informasjon om oppfølgingen av utvalgets forslag.

I likhet med barnevernsinstitusjonsutvalget mener ekspertgruppen at forsterkede institusjoner eller institusjoner som retter seg mot barn i høy risiko skal drives av det offentlige, og ikke av private aktører.

10.2.3.4 Lokalisering

Etter vårt syn er det flere forutsetninger utover en flerdelt institusjonsstruktur som må være på plass for å kunne ivareta og hjelpe barn i høy risiko. Forutsetningene er nærmere omtalt i kapittel 10.2.4 og omfatter blant annet felles fagmodell, bedre samarbeid med sentrale aktører, tilstrekkelig ledelse, kompetanse og bemanning. Forutsetningene har betydning for lokaliseringen av institusjoner for barn i høy risiko. Det er avgjørende at institusjonenes lokalisering gir tilstrekkelig tilgang på kvalifisert personell. Videre må lokasjonen legge til rette for nødvendig samarbeid med politi og spesialisthelsetjeneste. Mange av barna i målgruppen har behov for helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten. Det vises til kapittel 9.3, 9.4, 9.5 og 10.4 for nærmere omtale. Lokaliseringen må også legge til rette for ferdighetstrening, og aktivitets- og fritidsmuligheter som passer for mange ulike barn.

10.2.4 Forutsetningene for institusjonstilbud til barn i høy risiko

10.2.4.1 Formålsbygg med flere sikkerhetsnivå og varierte aktivitetstilbud

Formålsbygg er en forutsetning for at barnevernsinstitusjonene skal kunne ivareta barn i høy risiko. Byggene må være utformet på en måte som gjør det mulig å strukturere institusjonene i flere deler og med ulike sikkerhetsnivå. Etter ekspertgruppens syn er det mulig å utforme institusjonene slik at de oppleves som barnas hjem, samtidig som sikkerheten for barn og ansatte på institusjonen ivaretas. Byggene må tilpasses og innrettes slik at behovet for sikkerhet, fleksibilitet og progresjon ivaretas i større grad enn i dagens institusjonstilbud.

Ekspertgruppen mener at bygg og areal må legge til rette for at barna skal kunne gjøre ulike aktiviteter under oppholdet. Det bør være et uteområde som for eksempel legger til rette for ulike ballspill og varierte innendørs aktivitetsrom som treningsrom, pc- og spillrom, eller kunst- og håndverksrom. Flere av barna vi har snakket pekte på at det å ha en aktivitet kan hindre at de begår ny kriminalitet. Barna ønsket seg institusjoner med plass til å spille fotball eller basketball ute.

Bygget er en behandlingsfaktor som virker med de ansatte, ikke mot de ansatte

sitat institusjonsleder

Institusjonen skal bestå av en hjemlig hoveddel som omfatter soverom, bad, fellesareal, kjøkken mv. Dette utgjør felleskapet. Målet er at barna skal bo i hoveddelen under institusjonsoppholdet. Bygningsmassen må være utformet slik at separate rom og boenheter med ulike sikkerhetsnivåer kan plasseres enten i samme bygg som den åpne hoveddelen ligger i, eller i få meters avstand. Dette gjør det mulig å ta barnet ut av felleskapet dersom det er nødvendig. Formålet med å ta barnet ut av felleskapet er å gi barnet nødvendig omsorg og beskyttelse eller avverge akutte faresituasjoner. Vi mener at det etter gjeldende barnevernslov er hjemmel for å benytte ulike sikkerhetsnivåer ut fra en konkret vurdering av barnets behov, jf. omsorgsansvaret som er nærmere utdypet i bvl. § 10-2, adgangen til å vedta inngrep overfor barnet etter gjeldende bvl. § 10-9 og handlingsrommet i forbindelse med akutte faresituasjoner etter gjeldende bvl. § 10-7. Det understrekes at bruk av de ulike sikkerhetsnivåene må oppfylle vilkårene i et av de alternative hjemmelsgrunnlagene, og være nødvendig og forholdsmessig.

Som et minimum bør det være tilrettelagt for tre ulike sikkerhetsnivåer i delen som er adskilt fra hoveddelen, hvor nivå 1 utgjør det høyeste nivået:

• Sikkerhetsnivå 1: Innrettes som et eget rom med seng for akutte tilfeller med fare for liv og helse, for eksempel i form av rus, selvskading eller alvorlig utagering. Opphold skal avsluttes så snart akutt fare er over. Bygget må innrettes slik at det er mulighet for skånsom gjennomføring av kroppsvisitasjon, undersøkelse av bag, veske, sekk dersom det foreligger begrunnet mistanke om rus eller farlige gjenstander, jf. gjeldende bvl. § 10-8. Delen bør innrettes slik at ansatte ved behov kan følge med på barnet fra et annet rom.
• Sikkerhetsnivå 2: Innrettes som en del med eget soverom som inkluderer pult, sofa og liknende og eget bad. Delen bør innrettes slik at ansatte ved behov kan følge med på barnet fra et annet rom.
• Sikkerhetsnivå 3: Innrettes som en egen leilighet med egen utgang. Leiligheten består av soverom, stue/oppholdsrom, eget bad og tilgang på kjøkken.

De ulike sikkerhetsnivåene legger til rette for en gradvis tilbakeføring av barnet til felleskapet. I noen tilfeller vil barnet kunne ha et opphold i sikkerhetsnivå 1 eller 2, med direkte tilbakeføring til hoveddelen og felleskapet. I andre tilfeller vil barnet etter en akuttsituasjon og opphold i sikkerhetsnivå 1 gradvis gå over i nivå 2 eller 3 før en tilbakeføring til hoveddelen og felleskapet. Det kan også være tilfeller der barnet ikke ønsker å være en del av felleskapet for en periode. I slike tilfeller kan det laveste nivået med egen leilighet og utgang benyttes.

Det er behov for å etablere en detaljert sikkerhetsplan for institusjonen som beskriver hvordan ulike situasjoner og hendelser skal håndteres. Dette innebærer blant annet nødprosedyrer, kontaktinformasjon, døgnstrukturer, begrepsavklaringer, plan for bruk av de ulike sikkerhetsnivåene, evakuering, førstehjelp, varsling og samhandling med andre tjenester.

Som nevnt anbefaler vi at hoveddelen har kapasitet til å ta imot inntil fire barn samtidig. Det er behov for to boenheter som hver har tre ulike sikkerhetsnivåer og som er fysisk adskilt fra hoveddelen. Det gir mulighet for at inntil to barn kan adskilles fra felleskapet samtidig.

Etter vårt syn bør det legges vekt på sikkerhet ved valg av materialer og utforming av institusjonen. Dette innebærer valg av vinduer, dusj og toalett som ikke kan knuses, og valg av møbler som i minst mulig grad kan ødelegges og benyttes som farlige gjenstander. Både vinduer og dører må kunne låses av institusjonen for å hindre at barnet utsetter seg for alvorlig fare gjennom rømming eller tilgang på farlige gjenstander eller rusmidler.

Det følger av forskrift om kvalitet og godkjenning av barnevernsinstitusjoner § 8 tredje ledd at barnevernsinstitusjoner skal ha tilstrekkelige og oversiktlige fellesareal. Videre skal institusjonene ha lokaler som er egnet til fritidsaktiviteter, lokaler som er egnet til samvær med familie, egnede utearealer, tilstrekkelig fritidsmateriell og tilfredsstillende vedlikehold og hygienisk standard. Ekspertgruppen foreslår at forskriften også inneholder krav om at institusjoner som skal ta imot barn i høy risiko, skal ha en fysisk struktur med en hoveddel og en sikkerhetsdel med ulike nivåer av sikkerhet.

10.2.4.2 Bedre utnyttelse og likere forståelse av regelverket

Riktig bruk av trygge rammer (grensesetting og inngrep) utgjør god omsorg og utviklingsstøtte. Flere av barna i målgruppen har manglet nettopp nødvendige og trygge rammer i oppveksten. Barn vi har snakket med understreker at de ønsker å bli stoppet fra å begå kriminalitet. Nødvendige rammer kan for eksempel handle om tydelige forventninger om at barnet skal stå opp og gå på skole, felles måltider, mobilbruk, innetid og leggetid. Barn i høy risiko har som andre barn behov for en fast døgnstruktur, forventninger til når de skal stå opp og legge seg, og når de skal komme hjem. Videre har de behov for forventinger til hvordan de skal oppføre seg mot andre, og om at de skal gå på skole eller delta i andre dagaktiviteter. Det er viktig at institusjonen gir barna muligheten til å oppleve mestring, framgang og sosial utvikling gjennom slike tydelige forventninger.

Ulik forståelse av regelverket og handlingsrommet hos institusjonene og statsforvalterne, fører i dag til at barn i høy risiko ikke alltid får forsvarlig omsorg, utviklingsstøtte eller beskyttelse. Bedre utnyttelse av handlingsrommet innenfor dagens regelverk og likere forståelse av dette handlingsrommet er en forutsetning for at barnevernsinstitusjonene skal kunne ivareta barn som bor på institusjon. Dette gjelder både forståelsen av muligheten til å sette grenser og beskytte barn innenfor omsorgsansvaret, og adgangen institusjonen har til å vedta inngrep overfor barnet etter barnevernsloven kapittel 10. Ekspertgruppen understreker at rammer må brukes i kombinasjon med et tilpasset faglig innhold. Manglende rammer kan føre til at barnet rømmer eller «sprenger seg ut» av tiltaket, som igjen kan føre til at tiltaket bryter sammen og barnet må flytte til et nytt tiltak. Det fører i så fall til at barn opplever at utagering, vold og trusler fungerer. Gjentatte brudd og flyttinger fører til nye traumer og skader for barna.

«Å ta bort rammer er å overlate ansvaret til barnet selv. Noen barn kan ikke forvalte det ansvaret.»

sitat avdelingsdirektør Bufetat

Nærmere om omsorgsansvaret

Barnevernsinstitusjonen skal gi barn som bor på institusjonen forsvarlig omsorg, beskyttelse og behandling. Stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen er en viktig del av det å gi forsvarlig omsorg. Det er presisert i forarbeidene at plikten til å gi forsvarlig omsorg blant annet innebærer å gi barn vern og beskyttelse slik at barn ikke utsetter seg selv eller andre for fare. 467 Tydelige grenser for å sikre trygghet og god utvikling tilpasset det enkelte barns behov, er en sentral del av omsorgsansvaret. Hva som ligger i forsvarlig omsorg og beskyttelse må vurderes individuelt, og vil blant annet avhenge av det enkelte barns alder og modenhet, og barnets særlige utfordringer og behov.

Barnets beste skal ligge til grunn for utøvelsen av omsorg og beskyttelse, jf. bvl. § 1- 3. Kunnskap om barnets særlige behov, utfordringer og sårbarhet er viktig for å gi barnet forsvarlig omsorg og beskyttelse. Bruk av omsorgsansvarets handlingsrom er nødvendig for å kunne gi barn nødvendig vern og beskyttelse under institusjonsoppholdet.

For at en begrensning skal være innenfor omsorgsansvarets handlingsrom, må den stå i rimelig forhold til de interessene som skal ivaretas. I denne vurderingen vil forhold som barnets alder og modenhet, tiltakets art og lengde og barnets individuelle behov for omsorg og beskyttelse være sentralt. Konsekvensen av at institusjonen unnlater å begrense potensielle skadevirkninger for barnet er også en sentral del av vurderingen. Desto mer inngripende begrensningen er for barnet, desto større krav stilles til at begrensningen er nødvendig og forholdsmessig. 468 Hvilke begrensninger som anses nødvendige, herunder hvor lenge eller hvor omfattende begrensningene kan være, må vurderes konkret. 469 Både de positive og negative konsekvensene for barnet skal veies mot hverandre, og begrensningene skal ivareta hensynet til barnets beste.

Hvor lenge en begrensning kan vare vil blant annet avhenge av hvor inngripende begrensingen er. Hvilke begrensinger som kan fastsettes i medhold av omsorgsansvaret, og hvilke som utgjør et inngrep i barnets rettigheter som krever hjemmel etter bvl. § 10-9 kan være krevende å vurdere. Begrensninger som for eksempel rimelige innetider eller at barnet ikke får oppholde seg bestemte steder eller i bestemte miljøer seg for å beskytte barnet, vil kunne være nødvendige å opprettholde for en lengre periode eller for hele institusjonsoppholdet. 470 Mer inngripende begrensninger i barnets bevegelsesfrihet, som at barnet ikke får forlate institusjonen eller må ha følge av en ansatt utenfor institusjonen, kan bare iverksettes for en kort avgrenset periode etter omsorgsansvaret. 471 Dersom barnets behov for omsorg og beskyttelse medfører at det er nødvendig med låst dør over lengre tid må det treffes vedtak etter bvl. § 10-9.

Institusjonen skal alltid høre barnet, og barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet. Når barnet er uenig i institusjonens vurderinger, er det særlig viktig at de ansatte tar seg tid til å forklare hvorfor begrensningene er nødvendige. Institusjonen må også lytte til barnets innspill og vurdere dem reelt i samråd med barnet. God informasjon og opplevelsen av å bli respektert og lyttet til, er viktig for å kunne akseptere beslutninger man i utgangspunktet er uenig i. Det er også viktig for det videre tillitsforholdet mellom barnet og de ansatte.

Institusjonens omsorgsansvar er regulert i bvl. § 10-2. 472 I tråd med Prop. 133 L (2020–2021) legger ekspertgruppen til grunn at det innenfor bvl. § 10-2 er adgang til å:

• Begrense barnets bevegelsesfrihet ved å fastsette innetider eller sette grenser for hvor barnet kan oppholde seg. For eksempel for å forhindre at barnet er i kontakt med negative miljøer eller venner som har negativ påvirkning på barnets utvikling (rus eller kriminalitet), eller for å forhindre at barnet har en negativ påvirkning på andre barn på institusjonen.
• Begrense barnets bevegelsesfrihet ved at barnet for en kort og avgrenset periode ikke kan forlate institusjonen eller må ha følge av en ansatt utenfor institusjonen.
• Begrense barnets bevegelsesfrihet innenfor institusjonens område. For eksempel hindre at et barn er alene på et rom med ett eller flere andre barn for å beskytte barnet mot utnyttelse eller negativ påvirkning.
• Begrense barnets bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler. For eksempel ved at barnet i en avgrenset periode må levere fra seg elektroniske kommunikasjonsmidler når det skal gjøre lekser, på natten eller under måltider.
• Begrense barnets bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler for en avgrenset periode for å hindre at barnet utsetter seg selv for fare eller skade. For eksempel overgrep på nett, kjøp og salg av narkotika, salg av seksuelle tjenester eller tilgang til destruktivt innhold om selvskading og selvmord.
• Begrense besøk av andre personer på grunn av negativ påvirkning eller nekte barnet besøk. For eksempel hvis den besøkende er ruset, eller det er mistanke om overgrep eller utnyttelse.
• Nekte barnet overnattingsbesøk av en kjæreste hvis barnets alder og modenhet tilsier behov for vern og beskyttelse. Nekte overnatting hos andre internt på institusjonen dersom barna har negativ påvirkning på hverandre.
• Skjerme barnet fra felleskapet for en avgrenset periode ved at barnet må oppholde seg i eget rom eller leilighet. For eksempel hvis barnet er ruset eller for å stoppe en uheldig utvikling eller destruktiv atferd.

Institusjonen har anledning til å ha husordensregler for institusjonen, for eksempel at alle skal bidra til å holde institusjonen ryddig, at det skal være kveldsro mv.

Når det gjelder gjennomføring av begrensinger skal institusjonen benytte miljøterapeutiske virkemidler for å få barnet til å samarbeide om de begrensninger som fastsettes. Hvis det er åpenbart nødvendig for å gi barnet forsvarlig omsorg og beskyttelse kan institusjonen benytte milde former for fysisk makt som å holde barnet kortvarig fast eller lede barnet, jf. gjeldende bvl. § 10-3.

Adgang til å vedta inngrep overfor barn som bor på institusjon

Utover begrensingene som kan fastsettes ut fra omsorgsansvaret og hensynet til trygghet og trivsel etter gjeldende bvl. § 10-2 åpner barnevernsloven for at alle institusjoner på visse vilkår kan kroppsvisitere barnet, undersøke barnets rom, eiendeler, pakker og brev, jf. bvl. § 10-8, inndra farlige gjenstander og rusmidler, jf. bvl. § 10-11, samt treffe vedtak om frivillig rusmiddeltesting, jf. § 10-10. Disse inngrepene kan besluttes uavhengig av hva som er grunnlaget for oppholdet på institusjonen. Ekspertgruppen viser til at ovennevnte inngrep har hjemmel i lov og at det stilles krav til både nødvendighet og forholdsmessighet.

Vedtak etter bvl. § 10-8 om kroppsvisitasjon, undersøkelse av barnets rom, eiendeler, pakker og brev kan ikke treffes rutinemessig. Institusjonen må gjøre en konkret og individuell vurdering av om vilkårene for slike inngrep overfor det enkelte barn er til stede. For å kunne ivareta sikkerheten på institusjoner for barn i høy risiko er det nødvendig at institusjonen kontinuerlig vurderer om det foreligger begrunnet mistanke om at barnet besitter farlige gjenstander, rusmidler eller andre skadelige medikamenter. Dersom institusjonen har begrunnet mistanke, må institusjonen gjennomføre kroppsvisitasjon, undersøkelse av barnets rom eller eiendeler for å forhindre at det oppstår farlige situasjoner på institusjonen.

Manglende vurdering og håndtering av risiko kan føre til farlige situasjoner på institusjonen. Det kan for eksempel føre til at barnet tar en overdose, eller at barnet skader seg selv eller andre. Det er en forutsetning for forsvarlig drift at institusjonene klarer å forhindre at barn får med seg narkotika, kniv og våpen inn på institusjonen. Dette medfører at byggene må være utformet slik at kroppsvisitasjoner kan gjennomføres så skånsomt som mulig. Tyvegods, farlige gjenstander, rusmidler, skadelige medikamenter og tilhørende brukerutstyr skal inndras.

Adgang til inngrep i barnets rett til bevegelsesfrihet, besøk og kommunikasjon

Barnevernsloven § 10-9 gir institusjonen adgang til å treffe vedtak om inngrep overfor barnet dersom det er nødvendig ut fra formålet med oppholdet. Slike vedtak kan innebære inngrep i barnets bevegelsesfrihet som låst dør eller fotfølging. Videre kan slike vedtak innebære inngrep i barnets bruk av kommunikasjonsmidler, herunder inndragning av mobil. Institusjonen kan også vedta inngrep i barnets adgang til besøk og nekte barnet besøk. Vedtakene kan treffes for inntil 14 dager om gangen. Institusjonen skal fortløpende vurdere om vedtaket skal opprettholdes.

Vedtak etter bvl. § 10-9 kan ikke treffes rutinemessig, og institusjonen må gjøre en konkret og individuell vurdering av om vilkårene for inngrep overfor det enkelte barn er til stede. Etter ekspertgruppens syn er det en forutsetning for å kunne ivareta barn i høy risiko at institusjonen har mulighet til å treffe vedtak etter bvl. § 10-9.

Det følger av bvl. § 10-9 første ledd bokstav a at institusjonen kan vedta inngrep i barnets bevegelsesfrihet, innenfor og utenfor institusjonsområde, herunder nekte barnet å forlate institusjonen. I bestemmelsens bokstav b fremgår det at institusjonen kan låse døren til institusjonen for barnet for å gjennomføre tiltak etter bokstav a. Det er nødvendig at både vinduer og dører kan låses av institusjonen for å hindre at barnet utsetter seg for alvorlig fare gjennom rømming eller tilgang på farlige gjenstander eller rusmidler.

Låste vinduer er ikke eksplisitt omtalt i bvl. § 10-9. Etter vårt syn vil det i mange tilfeller være behov for at vinduet på barnets rom er låst, selv om barnet ikke har vedtak om låst dør. Det kan for eksempel være behov for å ha kontroll med hvilket besøk barnet har, at barnet ikke mottar rusmidler eller farlige gjenstander gjennom vinduet, og at institusjonen har oversikt over når barnet forlater institusjonen. Låst vindu behøver ikke å innebære at barnet ikke kan forlate institusjonen. Ekspertgruppen understreker at låste vinduer forutsetter at det er tilstrekkelig luftemuligheter på barnets rom, og at vinduene automatisk åpnes dersom brannalarm utløses. Etter vårt syn har institusjonen hjemmel til å treffe vedtak om at barnets vindu skal være låst etter gjeldende bvl. § 10-9 dersom vilkårene i bestemmelsen er oppfylt.

10.2.4.3 Tilstrekkelig ledelse, kompetanse og bemanning

Ledelse

Å drifte et institusjonstilbud for barn i høy risiko krever tilstedeværende ledelse som utøver lederstøtte, styring og kontroll. Den stedlige ledelsen må ha tilstrekkelig faglig kompetanse. Ledelsen må holde seg oppdatert på risikovurderingene knyttet til barna. Det er viktig at de ansatte dokumenterer og begrunner risikovurderinger, behov for grensesetting etter omsorgsansvaret og behov for inngrep etter barnevernsloven. Dokumentasjonen gir grunnlag for at ledelsen og tilsyns- og kontrollorganer kan etterprøve de ansattes vurderinger og avgjørelser.

Kompetanse

Det følger av bvl. § 10-16 andre ledd at faglig personell som ansettes i en institusjon minst skal ha relevant bachelorutdanning. Bufdir har utdypet dette kravet i anbefalinger for kompetanse i barnevernsinstitusjoner. 473 Ekspertgruppen legger lovens krav og Bufdirs anbefalinger til grunn.

Kompleksiteten i det miljøterapeutiske arbeidet i institusjoner som skal håndtere høy risiko, krever ansatte med høy faglig kompetanse og ferdigheter innenfor et bredt faglig spekter. Målgruppen for institusjonstypen høy risiko tilsier at det er behov for tverrfaglighet i ansattgruppen. For institusjoner som skal ivareta barn i høy risiko vil det være relevant med ansatte som har særskilt kompetanse på sikkerhet og risikovurdering- og håndtering, for eksempel ansatte med bakgrunn fra politiet eller kriminalomsorgen.

Barn forteller at det er lett å merke hvis de voksne ikke liker deg. De ønsker seg voksne som vil jobbe i risiko og som tenker godt om dem. Vi mener det bør legges stor vekt på om den ansatte er egnet til å arbeide med målgruppen. Det må legges stor vekt på forståelse av målgruppens behov. De ansatte må ha evne å arbeide planmessig og strukturert og til å følge en felles fagmodell. Det er viktig at de klarer å stå i vanskelige situasjoner og holde fast ved nødvendige rammer og regler over tid. Ansatte må samtidig være i stand til faglig og kritisk refleksjon. 474 I tillegg må de ansatte ha god kompetanse på handlingsrommet for grensesetting og inngrep etter barnevernsloven. De må også evne å gjøre gode vurderinger av når det er riktig og nødvendig å sette grenser eller vedta inngrep overfor barnet.

Målrettet og profesjonell rekruttering av egnede ansatte vil være en forutsetning for å drive institusjoner for barn i høy risiko. Ledelsen må ha klare forventinger til ansatte på institusjonene, og bruke prøvetiden til å vurdere om den ansatte er egnet til å arbeide med målgruppen.

Det følger av forskrift om krav til kvalitet og godkjenning av barnevernsinstitusjoner § 10 at institusjonen skal ha en rekke rutiner som sikrer beboerne forsvarlig omsorg og behandling. Ekspertgruppen anbefaler at det for institusjoner som skal ivareta barn i høy risiko innføres krav om rutine for risikovurdering- og håndtering. Ekspertgruppen er blant annet kjent med at enkelte institusjoner som arbeider med barn i høy risiko har utviklet detaljerte handlingsplaner, scenariobeskrivelser og egne planverk for ansatte som skal ivareta barn som blir skjermet.

Bemanning

Barn i høy risiko er barn som i perioder utsetter seg selv eller andre for alvorlig fare, gjennom rus, selvskading, utagering eller bruk av vold. Det kan oppstå flere krevende situasjoner samtidig, og det må være tilstrekkelig bemanning til å kunne håndtere det. I tillegg har barna ofte behov for hjelp og oppfølging på flere livsområder. Det kan være behov for å koordinere institusjons- og skolehverdag, helsehjelp eller gjennomføring av samfunnsstraff eller ungdomsstraff. For å kunne gjennomføre ferdighetstrening og aktiviteter under oppholdet, er det viktig med tilstrekkelig bemanning også på ettermiddagene og helgedager. Dette tilsier at grunnbemanningen må være høy.

Etter vårt syn bør bemanningen på institusjoner for barn i høy risiko på dag og kveld være minst 6:4. Det er viktig at turnusordningene legges opp slik at det er størst bemanning på de tidspunktene barna skal være i aktivitet i institusjonen. Turnusen må legges opp etter barnas behov. Antallet nattevakter, og hvor mange som skal være våkne, bør besluttes etter en konkret risikovurdering.

I tillegg til grunnbemanningen bør institusjonen ha tilgang på fleksibel bemanning. Dette innebærer at grunnbemanningen ved behov kan styrkes, dersom risikovurderinger eller konkrete situasjoner tilsier det. En slik fleksibel bemanning vil best kunne løses innenfor rammene av en organisatorisk tun-modell, se nærmere omtale i kapittel 10.2.3.3. Dersom bemanningen kan benyttes på tvers av institusjonsavdelingene på tunet, vil det være mindre kostnadskrevende å ha tilgang på ekstra bemanning. Det kan også være behov for å tilsette eller samarbeide med personell som kan aktivisere barn som bor på institusjonen. Det kan for eksempel være aktuelt å inngå samarbeid med kommunene eller frivilligheten om at ressurser fra ulike idrettslag eller liknende kan ta med barna på ulike aktiviteter i nærmiljøet.

10.2.4.4 Felles fagmodell

Ekspertgruppen mener det er behov for at det utvikles en felles fagmodell for institusjoner som skal gi hjelp til barn i høy risiko. En fagmodell kan forstås som en metode eller «oppskrift» for hvordan institusjonen skal arbeide. Det innebærer at institusjonene må ha en felles kunnskapsbasert plan for det faglige innholdet i institusjonstilbudet.

Utfordringene til barn i målgruppen utvikles i et komplekst samspill mellom egne sårbarheter, familiære og kontekstuelle faktorer. Det er derfor viktig at innsatsen rettes inn mot å dempe risikofaktorer og øke de beskyttende faktorene. 475 Fagmodellen må ta hensyn til hele økologien rundt barnet, og institusjonen må arbeide ut fra et helhetlig perspektiv for det enkelte barnet. Barnets mulighet for progresjon under hele oppholdet er sentralt.

Oppholdet på institusjonen må inngå i en planlagt tiltakskjede som kan ivareta og hjelpe barnet også etter at oppholdet på institusjonen er avsluttet. Det er avgjørende at institusjonen arbeider multisystemisk. Det innebærer at det samtidig som barnet er på institusjonen skal arbeides målrettet mot familie, nærmiljø, venner, dagtilbud og fritidstilbud utenfor institusjonen for å øke mulighetene for at barnet skal kunne reintegreres på en god måte etter oppholdet.

I tillegg til en plan med mål for hvert enkelt barn, må institusjonen ha en felles faglig forankring av hvilke mål institusjonen mer generelt skal oppnå i møte med målgruppen. Elementer som bør inngå i fagmodellen er blant annet relasjonsarbeid, vurdering og håndtering av risiko, hvordan institusjonen kan arbeide for at barnet skal oppleve normalitet og hvordan institusjonen skal håndtere og reparere ulike situasjoner som kan oppstå under oppholdet. Institusjonene må drive kontinuerlig lærings- og forbedringsarbeid, for institusjonen som helhet og for hvert enkelt barn. Videre bør fagmodellen ha fokus på å forebygge alvorlige hendelser. Risikofaktorer for alvorlige hendelser kan være knyttet til kriminalitet, vold, utagering og trusler, suicidalitet, selvskading, psykisk uhelse eller rus.

Vi anbefaler at Bufdir gis i oppdrag å utarbeide en felles fagmodell for institusjoner for barn i høy risiko.

10.2.4.5 Samarbeid med politi og spesialisthelsetjeneste

Å ivareta barn i høy risiko innebærer at det kan oppstå akutte situasjoner som medfører behov for vurderinger og bistand fra politi og spesialisthelsetjeneste. Drift av denne typen institusjoner krever at det etableres et tett samarbeid med politi og spesialisthelsetjenesten. Ekspertgruppen støtter barnevernsinstitusjonsutvalgets forslag om at det skal være ambulante spesialisthelseteam knyttet til alle barnevernsinstitusjoner, se omtale i kapittel 9.5. Dette er særskilt viktig for denne målgruppen. Ekspertgruppen understreker at det er viktig med formaliserte samarbeid som muliggjør tilgang på og kontakt med helseressurser til enhver tid. Det vises til nærmere omtale i kapittel 8.

For at samarbeidet skal fungere bør institusjonen gi både politiet og ambulante helseteam knyttet til institusjonen, løpende informasjon om risikovurderingen av barna som bor på institusjonen. Dette kan blant annet omfatte risiko for vold, rus eller selvskading. I mange tilfeller vil det være nødvendig og hensiktsmessig at risikovurderingene gjøres i samarbeid mellom institusjonen, politiet og det ambulante helseteamet.

Samarbeidet bør innebære samøving på akutte og risikofylte situasjoner mellom de ansatte på institusjonen, politiet og helsevesenet. Det er viktig at politi og helsevesen er kjent med utformingen av institusjonsbygget, institusjonens arbeidsmetoder og målsetning og de ansatte og ledelsen på institusjonen. Det bør videre utarbeides en felles plan for akutte situasjoner mellom institusjonen og relevante nødetater som politi, ambulanse og brannvesen.

10.2.4.6 Samarbeid om barn på institusjon som skal gjennomføre straff

Dersom barnet gjennomfører eller skal gjennomføre ungdomsoppfølging eller ungdomsstraff i regi av konfliktrådet mens det er på institusjon, er det viktig at det etableres et samarbeid mellom institusjonen og ungdomskoordinatoren i konfliktrådet. Tilsvarende samarbeid bør etableres med friomsorgen dersom barnet gjennomfører eller skal gjennomføre samfunnsstraff eller soning med fotlenke. Hvis barnet under institusjonsoppholdet varetektsfengsles eller idømmes fengselsstraff, er det viktig at ungdomsenhetene mottar relevant informasjon fra institusjonen og kommunal barnevernstjeneste.

Kommunal barnevernstjeneste har ansvar for å følge barnet opp under oppholdet på ungdomsenheten. Dersom barnet skal tilbakeføres til institusjonen etter fengselsoppholdet, må det planlegges for og tilrettelegges for dette under fengselsoppholdet. Det er avgjørende at barnet så langt det er mulig, ikke mister relevante behandlingstiltak, oppfølging eller relasjoner om følge av et fengselsopphold. I tilfeller der barnet er i gang med behandling i helsevesenet bør behandlingen kunne fortsette under fengselsoppholdet.

10.2.4.7 Inntaket til institusjoner for barn i høy risiko

Etter dagens regelverk vil det bare være barn med opphold i institusjon som utsetter egen utvikling for alvorlig fare etter bvl. §§ 4-4, 6-1 og 6-2 som er aktuelle for opphold på institusjoner for barn i høy risiko. For at institusjonen skal kunne ivareta barn i høy risiko mener vi at institusjonen må ha adgang til å treffe vedtak om inngrep i barnets rett til bevegelsesfrihet, besøk og kommunikasjon etter bvl. § 10-9. Institusjonene må ha mulighet til å treffe vedtak om at barnet skal ha låst dør eller låst vindu dersom barnets individuelle behov for omsorg, beskyttelse og behandling tilsier dette. Det vises videre til at bvl. § 10-9 utgjør et sentralt hjemmelsgrunnlag for å kunne benytte ulike sikkerhetsnivåer i bygningsstrukturen som er beskrevet i kapittel 10.2.4.1.

Vi foreslår at enhet for inntak i Bufetat og Barne- og familieetaten på bakgrunn av kommunens/bydelens henvisning vurderer hvilke barn med vedtak etter bvl. §§ 4-4, 6-1 og 6-2 som har behov for opphold på en institusjon for barn i høy risiko. Enhet for inntak må gjøre konkrete vurderinger av forsvarligheten av sammensetningen av barn på den enkelte institusjonsavdelingen. Dette forutsetter at enhet for inntak har tilstrekkelig informasjon om barnets utfordringer og behov. Det er uheldig å samle for mange barn som begår samme type skadelige handlinger på samme institusjon, for eksempel jenter med store psykiske helseproblemer som utsetter egen utvikling for alvorlig fare gjennom rus, prostitusjon og selvskading. Dette kan forsterke utfordringene barna trenger hjelp med. Det vil kunne gi en bedre gruppedynamikk og samfungering dersom barna har noe ulike utrykk, og ulike grader av risiko.

Ekspertgruppen har i kapitel 11.4 foreslått lovendringer som medfører at barneverns- og helsenemnda skal ta stilling til om institusjonen skal ha adgang til å vedta inngrep etter bvl. § 10-9, uavhengig av hjemmelen for institusjonsoppholdet. Dersom forslaget følges opp, kan barn med vedtak om opphold på institusjon etter andre hjemler enn bvl. §§ 4-4, 6-1 og 6-2 ha opphold på institusjoner for barn i høy risiko.

10.2.5 Pilotering av barnevernsinstitusjoner for barn i høy risiko

10.2.5.1 Pilotering av tre institusjoner for barn i høy risiko

Det er krevende å anslå hvor mange barn som har behov for et opphold i en barnevernsinstitusjon som kan ivareta barn i høy risiko. Barn i høy risiko er barn som setter eget eller andres liv og helse i fare, eller som utsetter egen utvikling for alvorlig fare uten at institusjonene i dag klarer å forhindre det. Barna kan ha store og udekkede helsebehov og/eller et stort voldspotensial. Et institusjonstilbud til denne gruppen vil ikke utelukkende rette seg mot barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet, men også andre barn i høy risiko.

I første halvdel av 2024 vurderte Bufetat at det gjennomsnittlig var 17 barn som var i høy risiko fordelt på Bufetat sine fem regioner. Det kan være store svingninger i etterspørselen etter institusjonstilbud i barnevernet. I samme periode ble det på det meste oppgitt at det var 24 barn i høy risiko. 476 Dette antallet omfatter kun barn med opphold i institusjon med hjemmel i bvl. §§ 4-4, 6-1 og 6-2. Barne- og familieetaten (BFE) har oppgitt at de til enhver tid har 2–3 barn i høy risiko i sine institusjoner. Årlig oppgir BFE at det dreier seg om 4–5 barn. Anslaget fra BFE inkluderer ikke tilfeller hvor bydelen kjøper institusjonsplass direkte fra en privat leverandør.

For å kunne ivareta barn i høy risiko gjennom hele året, også når etterspørselen er størst, bør det være en kapasitet på anslagsvis 30–35 plasser nasjonalt.

Dersom ekspertgruppens forslag om at adgang til bruk av bvl. § 10-9 skal vurderes av barneverns- og helsenemnda, uavhengig av oppholdsgrunnlag (kapittel 11) kan opphold på barnevernsinstitusjon for barn i høy risiko være aktuelt for noen flere barn enn i dag.

Vi legger til grunn at det i dag finnes enkelte institusjoner som i tilstrekkelig grad ivaretar barn i høy risiko og at det pågår et arbeid med å etablere flere plasser. Stortinget har bevilget 20 millioner kroner til en pilotering av en forsterket barnevernsinstitusjon som skal etableres i løpet av 2025. Denne piloten er nærmere omtalt i kapittel 5.2.2.3.

Det er ikke naturlig at en pilotering av institusjoner for barn i høy risiko skal dekke det totale behovet. Ekspertgruppen foreslår derfor at det piloteres tre institusjoner for barn i målgruppen høy risiko med de forutsetningene som er foreslått i kapittel 10.2. Dette innebærer totalt 12 plasser. Etter ekspertgruppens syn er det størst behov for institusjoner som kan gi barna i målgruppen hjelp over lengre tid, og ikke akuttinstitusjoner. Det kan eventuelt vurderes om institusjonene skal godkjennes for inntil fire plasser, og at en av dem kan brukes i akutte tilfeller hvor det er høy sannsynlighet for at barnet vil være i behov for ett mer langsiktig opphold.

10.2.5.2 Lokalisering av pilotene

Institusjoner for barn i høy risiko vil være svært kompetansekrevende arbeidsplasser som krever tett samarbeid med andre aktører. Dette forutsetter at institusjonene lokaliseres sentralt. Tilgang på tilstrekkelig kompetanse og muligheten til tett samarbeid med spesialisthelsetjeneste og politi er avgjørende for å lykkes med målgruppen. Nærhet til sikkerhetspsykiatri og ungdomsenhetene bør vurderes, men dette forutsetter at også disse enhetene blir lokalisert tilstrekkelig sentralt til at det sikres god nok tilgang til kompetanse og ressurser. Sentral beliggenhet vil også gi bedre tilgang til tiltak som voldspesifikk behandling, behandling for skadelig seksuell atferd og MST. Se nærmere omtale i kapittel 9. Dessuten vil slik beliggenhet gi barna gode muligheter for ferdighetstrening på ulike arenaer og større tilgang til ulike fritidsaktiviteter.

Det er mest hensiktsmessig å pilotere institusjonstilbudene i nærheten av de største byene i landet. Vi foreslår at tilbudet piloteres i nærheten av Trondheim og Bergen. Det er også viktig at barn som bor i Oslo får tilgang på institusjonstilbud for barn i høy risiko. Derfor må en av pilotene etableres og driftes av Barne- og familieetaten (BFE) i Oslo. For å unngå utilsiktet variasjon i tilbudene, bør piloten opprettes i samarbeid mellom Bufetat og BFE.

Piloteringen må etter ekspertgruppens syn sees i sammenheng med og legge til rette for fremtidig etablering av tun med andre institusjonstyper som akutt og utredning, og omsorg og utviklingsstøtte. Nærhet til andre institusjonstyper og utbredelse av tun-modellen vil bidra til færre flyttinger og mer kontinuitet for barna. Det foreslås derfor at institusjonene opprettes i tilstrekkelig geografisk nærhet til andre institusjonstyper, eller på steder hvor det ligger til rette for å bygge flere institusjonstyper i tilstrekkelig nærhet.

En pilotering forutsetter at byggene som benyttes er i tråd med beskrivelsene i kapittel 10.2.4.1. Dette innebærer at det enten bygges nye formålsbygg eller at det må gjøres utbedringer av eksisterende bygningsmasse som er godt nok egnet for formålet.

Pilotering av tilbudet forutsetter ikke lovendringer. Men forslaget til lovendringer i rapportens kapittel 11 vil støtte opp under tilbudet og styrke barnas rettssikkerhet og rett til medvirkning.

10.2.5.3 Evaluering

I henhold til mandatet skal ekspertgruppen « foreslå et opplegg for å evaluere effektene de foreslåtte tiltakene får for tilbakefall til kriminalitet, helsetilstand og deltakelse i utdanning og arbeid. » Effektektevaluering stiller høye krav til metodisk kompetanse og kan være ressurskrevende.

Vi foreslår at de tre pilotene følgeevalueres. Det er viktig å ta hensyn til oppstartsutfordringer og finne riktig tidspunkt for evaluering. Hvis det er mulig bør evalueringen av de tre pilotene kobles sammen med evalueringen av Bufdir sin pilotering av nytt institusjonstilbud som planlegges opprettet i løpet av 2025.

Virkningene av høyere bemanningstetthet, formålsbygg og tettere samarbeid med politi, spesialisthelsetjeneste, konfliktråd og kriminalomsorg bør inngå i evalueringen. I tillegg anbefaler ekspertgruppen at evalueringen inneholder målinger av om institusjonene driftes i tråd med fagmodell og en vurdering av om de tre pilotene fremstår forholdsvis like, både hva gjelder innhold og drift. Vi anbefaler også at evalueringen inneholder en plan for brukermedvirkning både i utforming av design og gjennomføring av evaluering.

Det er flere metodiske utfordringer knyttet til effektevaluering av institusjonsopphold. Ekspertgruppens forslag innebærer en pilotering av tre institusjoner med til sammen 12 plasser. Bufdir sin pilotering av institusjonstilbud omfatter en institusjon med tre plasser. Variasjonene i disse pilotene, oppstart og tidsperiode vil i stor grad avgjøre om det er hensiktsmessig å koble evalueringene sammen. Varigheten på utprøvingen vil også avgjøre hvor mange barn som får et slikt institusjonsopphold. Dersom det skal gjennomføres en følgeevaluering basert på kvantitative undersøkelser som skal koble personopplysninger til fremtidig livssituasjon er det behov for et tilstrekkelig antall barn som får et slikt institusjonsopphold.

For å kunne fastslå kausale effekter av opphold i de nye institusjonene er det nødvendig å sammenlikne barn med opphold i institusjonene med en passende kontrollgruppe av liknende barn uten opphold eller opphold i andre typer institusjoner. Uten en passende kontrollgruppe vil sammenligninger eller forløpsstudier av utfallene til barn med opphold i de nye institusjonene kunne gi et misvisende bilde på effektene av dette tiltaket. Det er usikkert om det vil være mulig å håndtere slike seleksjonsproblemer i en kvantitativ studie.

En annen mulighet er å evaluere pilotene gjennom kvalitative undersøkelser. Det kan for eksempel gjennomføres spørreundersøkelser og intervjuer blant barn, foreldre/foresatte, og ansatte på institusjonene. Slike evalueringer kan gi informasjon om barn og foreldre/foresattes subjektive vurderinger av oppholdet, virkninger av oppholdet og oppholdets betydning for fremtidig livsløp. Spørsmål om barnets psykiske helse, skadelige handlemåter og livskvalitet bør også inngå. Det kan gjennomføres intervjuer på ulike stadier, før, under og etter opphold. Livskvalitet vurderes som særlig viktig for å kartlegge barnets opplevelse og funksjon på forskjellige arenaer før, under og etter institusjonsoppholdet bor på institusjon. 477

I tillegg til kvalitative undersøker er det behov for å ta stilling til om det er mulig å gjennomføre kvantitative effektstudier som hensyntar de metodiske utforingene beskrevet ovenfor.

10.3 Fengselsplassene for barn

10.3.1 Kjernen i ekspertgruppens forslag

Noen få barn i alderen 15–17 år begår så alvorlig kriminalitet at de må varetektsfengsles eller gjennomføre straff i fengsel. Kriminalomsorgen skal tilby tilpassede fengselsplasser for barn dersom de strenge vilkårene for fengsling er oppfylt. Gjennomføringen av straff skal legge til rette for tilbakeføring til ett kriminalitetsfritt liv (rehabilitering). I Norge er fengsling av barn i alderen 15–17 år underlagt særskilte krav for å ivareta barnets rettigheter og behov under opphold i fengsel. For å møte disse kravene er det etablert egne ungdomsenheter i kriminalomsorgen. Se nærmere omtale av enhetene i kapittel 5.3.1.4.

Barn som sitter i fengsel er helt i spissen av ekspertgruppens målgruppe, og har flest risikofaktorer og utfordringer i livene sine. De har behov for de samme tiltakene som målgruppen for øvrig, men med høyere intensitet og i større omfang. For å forebygge ny kriminalitet har barna behov for innsats av høy kvalitet og tett oppfølging i et tverrsektorielt forløp. I tillegg er det behov for tilpasset sikkerhetsnivå. Ungdomsenhetene må kunne gi barn trygghet og mulighet til individuell utvikling og progresjon.

Vi mener at det er behov for bedre og mer ensartet kvalitet i tilbudet til barn i ungdomsenhetene. Ekspertgruppen foreslår derfor at Kriminalomsorgsdirektoratet gis i oppdrag å utvikle en felles drifts- og fagmodell som skal gjelde for alle ungdomsenheter.

Det er allerede vedtatt etablering av flere midlertidige og permanente fengselsplasser for barn. Ekspertgruppen ser at det er nødvendig med en økning i antall fengselsplasser fra de 10 plassene 478 som er kapasiteten i ungdomsenhetene i dag. En forutsetning for at vi kan støtte en oppbygging av kapasiteten fra dagens nivå, er at kvaliteten i tilbudet blir av tilstrekkelig god kvalitet. Dette gjelder beliggenhet, bygningsmasse, kompetanse og innholdet i det faglige tilbudet til barna.

Vi anbefaler videre at det foretas en pilotering av minst to lavsikkerhetsplasser for barn i Ungdomsenhet vest. Det vil bidra til at barn i fengsel får reelle muligheter for progresjon før løslatelse.

I tillegg mener ekspertgruppen at det bør vurderes nærmere om fengslingsfristen i saker om varetektsfengsling for barn unntaksvis skal kunne settes til fire uker i stedet for to uker.

10.3.2 Kapasitetsøkning forutsetter tilstrekkelig kvalitet

Vi har i kapittel 5.3.4.5 lagt til grunn at kapasiteten i de to ungdomsenhetene i dag, til sammen 10 plasser, ikke er tilstrekkelig til å dekke dagens kapasitetsbehov. Det fører til at noen barn blir plassert i voksenfengsel uten at det er til barnets beste. Videre rapporteres det fra politiet om tilfeller der barn som i utgangspunktet skulle ha vært fengslet blir løslatt på grunn av manglende plasser i ungdomsenhetene. Det medfører risiko for at samfunnsvernet ikke blir tilstrekkelig ivaretatt.

Det er viktig at kriminalomsorgen har tilstrekkelig antall tilpassede plasser for barn slik at barn ikke blir plassert i voksenfengsel. Det er også viktig at for lav kapasitet ikke går ut over samfunnsvernet. Store variasjoner i kapasitetsbehovet over tid som følge av at antallet mindreårige innsatte generelt er lavt, gjør det krevende å få til riktig dimensjonering. Det må aksepteres at noen plasser står ledige i perioder for å kunne håndtere toppene i behovet for plasser i ungdomsenhetene. Samtidig må det være bevissthet i alle ledd om at økt kapasitet også kan bidra til økt etterspørsel, slik at en utvidelse ikke fører til at terskelen for å fengsle barn senkes.

Hvor stor kapasitet som er nødvendig i ungdomsenhetene fremover, beror på en sammensatt og komplisert vurdering. Endringer i kriminalitetsmønstre, politiske prioriteringer og domstolenes tilnærming til ungdomskriminalitet er blant faktorene som påvirker etterspørselen etter plasser. Flere lovendringer som nylig er trådt i kraft kan også påvirke behovet i begge retninger, se nærmere omtale i kapittel 5.3.4.5. Kriminalomsorgsdirektoratet har i prognosenotat i 2024 beregnet et kortsiktig behov på 25–30 plasser i ungdomsenhetene. Dette er fulgt opp politisk ved beslutninger der kapasiteten planlegges økt i tiden fremover.

Vi noterer oss at det legges opp til en gradvis kapasitetsøkning til 27 plasser i løpet av 2025 og 2026 som samsvarer med KDIs prognoser for det kortsiktige behovet. Det faller utenfor vår tidsrammer å utrede det konkrete kapasitetsbehovet nærmere. Det vil være behov for å følge tett med på utviklingen i tiden fremover, herunder hvordan lovendringene som nylig har trådt i kraft og innføring av hurtigspor i straffesaksbehandlingen i U18-saker vil påvirke behovet.

Det påpekes særskilt at kapasitetsutfordringene i dag fører til at barn raskt blir overført til ordinært fengsel når de fyller 18 år. Mulighetene til å sone ferdig dommen i en ungdomsenhet er begrenset på grunn av mangel på plasser. Dette gjelder også for kriminalomsorgens evne til å hensynta sårbare unge voksnes behov for en utvidet overføringsperiode til ordinær soning. Dette er uheldig. Situasjonen til barn som fyller 18 år i ungdomsenhetene bør tas med i vurderingen av det samlede kapasitetsbehovet.

Som nevnt støtter ekspertgruppen en utvidelse av antall plasser i ungdomsenhetene fra 10 plasser som er dagens permanente nivå forutsatt at kvaliteten blir god nok. Vi viser til vårt forslag om at det skal utarbeides en felles drifts- og fagmodell for ungdomsenhetene der formålet er bedre og mer ensartet kvalitet i tilbudet til barna.

Vi er bekymret for at de midlertidige plassene som planlegges ikke tar tilstrekkelig hensyn til hva som er nødvendig for at kriminalomsorgen skal lykkes med tilstrekkelig god innsats for barn i fengsel. Barn i fengsel er de barna i målgruppen som begår mest alvorlig kriminalitet. Dette er barna med det største behovet for omfattende og samtidige tiltak for å få til en positiv utvikling og redusere fremtidig kriminalitet.

Vi merker oss med bekymring på at det planlegges større enheter med flere plasser enn tidligere (11 plasser på Evje og 12 på Eidsvoll). Det er i dag bemanningsproblemer ved ungdomsenhetene selv med vesentlig færre barn i enhetene. Det vil være mer krevende å få tilstrekkelig bemanning og tilstrekkelig kompetanse til ungdomsenheter med minst dobbelt så mange barn. Større enheter vil kunne gå ut over kvaliteten i tilbudet til barna. Det vises til vår anbefaling nedenfor om at det ikke bør være flere enn fire barn samlet på hver enhet.

10.3.3 Felles drifts- og fagmodell for ungdomsenhetene

Ekspertgruppen mener at det er behov for en enhetlig standard for ungdomsenhetenes drift og faglige innhold, i form av en felles drifts- og fagmodell. Barnas behov for hjelp for å hindre gjentakelse av lovbrudd må gjenspeiles i ungdomsenhetenes faglige tilnærming og innhold, lokalisering, bygg, organisering, kompetanse og reell bemanningstetthet.

Straffegjennomføringsloven §10a, forskrift om straffegjennomføring §1-4, og retningslinjer om straffegjennomføring for mindreårige innsatte og domfelte, 479 stiller blant annet krav til innhold, aktivitet og tilrettelegging til barnets behov. Kravene er generelt utformet. Dette bidrar til uklarheter og stort rom for skjønnsutøvelse. Det er nylig bestemt at de ansatte i Ungdomsenhet øst ikke skal ha uniform. Dette har vært en ulikhet mellom enhetene som er problematisert både av barneombudet og sivilombudet. Organisering av enhetene, faglig og metodisk tilnærming er regionens ansvar, og blir utviklet i enhetene og i det tverrfaglige samarbeidet. Enhetene i øst og vest har samarbeid, men for ekspertgruppen fremstår enhetene som ulike.

Vi har besøkt de to ungdomsenhetene i region øst (Eidsvoll) og vest (Bjørgvin). Vi mener at ungdomsenheten i vest fremstår mer hensiktsmessige og fleksibelt innrettet. Vi opplevde også enheten i vest som mer hjemlig innredet, mindre preget av høysikkerhet og bedre utrustet for aktiviteter. I enhet vest er cellene/rommene mer adskilt fra hverandre for å kunne skjerme barn når de er redde for hverandre, eller når andre barn er urolig eller utagerer. I enhet øst ligger rom/celler tettere på hverandre. Sikkerhetscellen i vest ligger mer adskilt, enn i øst.

I begge ungdomsenhetene beskriver de ansatte en krevende bemanningssituasjon som gir høy vikarbruk. Dette medfører at barna må forholde seg til flere voksne og gir økt risiko for dårligere kontinuitet og kvalitet i oppfølgingen av barna. Problemer med bemanningen går ut over muligheten for fremstillinger av barna. Det betyr at barna får færre muligheter til å komme ut i samfunnet for å delta på ulike aktiviteter. Organiseringen og dimensjoneringen av de tverretatlige teamene og importtjenestene som leveres av helse, fylkeskommune og Nav er også ulik i de to ungdomsenhetene.

Mulighetene for å differensiere sikkerheten mellom barna er begrenset i begge enhetene. Realiteten er etter vårt syn at sikkerhetsnivået for alle barna preges av sikkerhetsnivået til det barnet som til enhver tid krever høyest sikkerhet. Det er behov for at byggene gir større muligheter for oppdelinger i flere soner som alle har gode opphold- og aktivitetsrom. Dette for å kunne gi barna reelle muligheter for ulike sikkerhetsnivå uten at aktivitetstilbudene blir dårligere.

Etter vårt syn er det behov for en gjennomgang og samordning av tilbudene for å bidra til en mer ensartet praksis.

Nærmere beskrivelse av tiltaket

Ekspertgruppen foreslår at Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) gis i oppdrag å utarbeide og implementere en kunnskapsbasert drifts- og fagmodell for ungdomsenheter i kriminalomsorgen.

Drifts- og fagmodellen må omfatte krav til faglig innhold og drift av ungdomsenhetene. Formålet er bedre og mer ensartet kvalitet. Dette er særlig viktig å få på plass i forbindelse med etablering av en tredje ungdomsenhet (Evje). Ekspertgruppen mener ungdomsenhetene må oppfylle krav til formålsbygg med sentral beliggenhet, tilstrekkelig ledelse, bemanning, kompetanse, felles faglig tilnærming og samarbeid med relevante aktører.

Vi mener at oppdraget som gis til KDI bør utføres i samarbeid med aktørene i de tverretatlige teamene i ungdomsenhetene. Målet må være å komme frem til et felles kunnskapsgrunnlag og gi faglige og metodiske retningslinjer for ungdomsenhetene som er tilpasset en tverrsektoriell forløpstankegang. Vi mener at det i utarbeidelsen av drifts- og fagmodellen er naturlig at det i størst grad ses hen til løsningene i Ungdomsenhet vest. Ungdomsenhet vest har lengst driftserfaring og har bygget opp et særlig sterkt fagmiljø. Når det gjelder innholdet i det faglige tilbudet til barna bør det også ses hen til erfaringer fra barneverninstitusjoner om hva som skal til for at barna skal få god omsorg, beskyttelse og oppfølging.

Dette betyr blant annet at ungdomsenhetene må ha en felles plan for hvordan de skal drive utviklingsstøttende og kunnskapsbasert arbeid. Det faglige arbeidet må være forankret i en grundig kartlegging av barnas behov. De ansatte må kjenne til hva som trigger negativ atferd, og hvordan de skal håndtere dette på en tryggest mulig måte for barna. De ansatte må ha god innsikt i sine egne triggere, og hvordan de selv kan forsterke problemene hvis det oppstår konflikter mellom barn og ansatte. Flere barn og unge voksne som vi har snakket med forteller om en opplevelse av at noen ansatte dømmer dem som kriminelle, og at det fører til at de oppfører seg deretter. En solid og kunnskapsbasert plan for innholdet i tilbudet kan bidra til at de ansatte har en felles forståelse om hva enhetene prøver å oppnå, at de har et felles verdigrunnlag og en likere praksis. Det er viktig at de ansatte forstår at livene til barna i fengsel er svært krevende.

Vi mener også at det er behov for en evaluering av effektene ungdomsenhetene har for tilbakefall til kriminalitet, helsetilstand og deltakelse i utdanning og arbeid for barna som har fengselsopphold. Innenfor vår tidsramme har vi ikke hatt anledning til å vurdere konkret hvordan en slik evaluering bør legges opp. Men det vises til at forslaget om hvordan følgeevaluering av piloteringen av nye barneverninstitusjoner for høy risiko skal gjøres, jf. kapittel 10.2.5. Dette kan ha en overføringsverdi til ungdomsenhetene når en ny felles drifts- og fagmodell er implementert.

Drifts- og fagmodellen for ungdomsenhetene bør som et minimum inneholde følgende krav (listen er ikke ment å være uttømmende):

Sentral beliggenhet

Enhetene må etableres i nærheten av de folkerike områdene der flesteparten av barna som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet bor. Beliggenheten må ta hensyn til lokaliseringen av andre tjenester som har robuste miljøer med spesialisert kompetanse, og hvor arbeidsmarkedet gir mulighet for rekruttering av tilstrekkelig bemanning med riktig kompetanse. Kriterier for lokasjonsvalg må besluttes på grunnlag av kunnskap om målgruppen, og hva som er nødvendig for helhetlig, samtidig og tverretatlig innsats. Lokalisering må også legge til rette for at familie og venner i størst mulig grad kan besøke barnet i fengsel. Dette er viktig for deres sosiale støtte og rehabilitering. Mange av barna og de unge voksne vi har snakket med understreker betydningen familien har. De ønsker mer tid til å snakke med familien når de sitter inne. Lokalisering i nærhet til kollektivknutepunkt er etter vårt syn nødvendig.

Formålsbygg

Bygg og utforming må ivareta krav til fengsel, samtidig som de gir muligheter for skjerming av det enkelte barn, fleksibel bruk av fellesarealer og et variert aktivitetstilbud for barn med ulike interesser. Barn og unge voksne vi har snakket med gir uttrykk for at det å ha noe å gjøre er avgjørende for å komme seg ut av et negativt spor. Ungdomsenhetene må samtidig fremstå som trygge og hjemlige og gi mulighet for individuelt tilpasset sikkerhetsnivå. Materialvalg må dessuten tåle omfattende hærverk uten lang rehabiliteringstid.

Antall plasser i hver enhet

I likhet med barnevernsinstitusjoner for barn i høy risiko bør ungdomsenheten etter vår oppfatning ha maksimalt fire barn samlet i hver enhet. Flere enn fire barn kan føre til at det blir for mange voksne som skal følge opp barna. Videre kan det bli krevende for de ansatte å ha oversikt over hva som skjer i miljøet hvis det er for mange barn. Gruppen av innsatte barn i ungdomsenhetene er svært selektert, og det vil være noen innsatte barn med stort voldspotensial som utfordrer de ansatte. Desto flere barn som bor sammen, desto flere situasjoner kan oppstå parallelt. Videre vil det være behov for å fengsle barn på ulike steder i landet, basert på gruppe og gjengtilhørighet. Det bør derfor heller bygges opp flere enheter med et relativt begrenset antall plasser enn større enheter med stor kapasitet.

Faglig innhold

Det må være et krav om at det faglige innholdet har en helhetlig tilnærming og omfatter systematisk kartlegging av risikofaktorer og beskyttelsesfaktorer, slik at det kan settes inn tiltak for å redusere risikofaktorer og øke beskyttelsesfaktorer. Det må ses nærmere på kravene til enhetens faglige innhold og metoder, egnethet og kompetansekrav ved ansettelse, samt faglig oppdatering og ferdighetstrening for ansatte. Mange av barna og de unge voksne vi har snakket med fremhever betydningen av trygge voksne som bryr seg og som vil hjelpe. De mener det er avgjørende at den voksne tør å jobbe i risiko, at de stoler på barna og tenker godt om dem.

I tillegg må det være krav til bemanning, tilpasning av turnus til barnas dagsplaner samt dimensjonering og plassering av tverrfaglig team og importtjenester. Det må også stilles krav til tilstedeværende og tilstrekkelig ledelse, opplæring og ivaretagelse av ansatte, dokumentasjon og internkontroll (inkludert hvordan kvalitetssikring skal ivaretas).

De utviklingsstøttende tiltakene i fengsel må inkludere skole, tilpasset helsehjelp, varierte aktivitetsrom og gode muligheter til variert fysisk aktivitet i fengselets uteområder. I tillegg bør barna i så stor grad som mulig få fremstilling til ulike aktiviteter utenfor fengselet for å kunne opprettholde sosial kontakt. Flere av barna og de unge voksne vi har snakket med peker på ensomhet som et stort problem i fengsel, og sier at de trenger å være mer sosial. Mange er også opptatt av at de trenger å oppleve mestring, og at barna må få blomstre i det de er gode til. Det er viktig å bygge på barnas ressurser for å stimulere til utvikling i riktig retning.

10.3.4 Pilotere minst to lavsikkerhetsplasser for barn

Vi mener at det bør prøves ut plasser med lavere sikkerhet for barn, og foreslår at det piloteres minst to lavsikkerhetsplasser i Ungdomsenhet vest. Ungdomsenhetene skal kunne levere fengselsplasser på alle sikkerhetsnivå til barn, og det er krav om at det skal være individuell tilpasning av sikkerhetsnivået. Det finnes likevel ikke egne enheter, avdelinger eller overgangsboliger for lavere sikkerhet tilpasset aldersgruppen 15 til 17 år. Realiteten er at alle barna i ungdomsenhetene i dag sitter i et høysikkerhetsmiljø som er preget av situasjonen til det barnet som på ethvert tidspunkt har den høyeste sikkerheten, se nærmere beskrivelse i kapittel 5.3.4.6.

Det er prinsipielt problematisk at barn i fengsel ikke har de samme mulighetene for å få progresjon til lavere sikkerhet/åpen soning som voksne innsatte har. Vi mener at det er behov for en åpen avdeling med større muligheter til å motivere barn til et liv uten kriminalitet. Selv om gruppen barn i ungdomsenhetene er sterkt selektert fordi terskelen for å fengsle barn er høy, mener vi at det er noen barn som vil profittere på muligheten til å bli overført til lavere sikkerhet.

Et reelt lavsikkerhetstilbud vil gi barna mulighet til å påvirke sin egen situasjon gjennom sin adferd under soningen. Muligheten til å påvirke egne livsbetingelser har positive effekter for motivasjon til endring. Under ekspertgruppens besøk ved både ungdomsenhetene og Larvik fengsel trakk de ansatte frem viktigheten av å ha muligheter for tilpasninger og progresjonsmuligheter. Voksne innsatte som vi har snakket med har gitt uttrykk for at det må være fokus på progresjon for barn i fengsel for å forberede dem på å komme ut i samfunnet igjen, og hjelpe dem til et bedre liv. Lavsikkerhetsplasser kan stimulere til et mer prososialt miljø med mye utadrettet virksomhet som deltakelse på ordinær skole, med et skreddersydd opplegg som gir mulighet for mestring, og deltakelse i fritidsaktiviteter i lokalsamfunnet.

Nærmere beskrivelse av tiltaket

Vi anbefaler at det prøves ut egne lavsikkerhetsplasser for barn i tilknytning til Ungdomsenhet vest (Bjørgvin). Det vises til at enhet vest har et sterkt fagmiljø, og selv har tatt til ordet for at det bør etableres egne lavsikkerhetsplasser for barn.

Lavsikkerhetsplassene skal etableres i nærheten av den eksisterende ungdomsenheten, men i tilstrekkelig avstand til at barna som sitter på lavsikkerhet ikke interagerer med barna som sitter på høysikkerhet. Det bør være minimum to plasser på lavere sikkerhet. Videre bør bemanningen kunne brukes på tvers av avdelingen for høy sikkerhet og avdelingen med lavere sikkerhet. Det vil gjøre det mulig at ansatte kan følge med barnet over til lavsikkerhet slik at trygge og gode relasjoner kan opprettholdes.

Piloteringen bør legge opp til et sikkerhetsnivå som tar utgangspunkt i vanlig sikkerhetspraksis fra avdelinger for lav sikkerhet for voksne. Det betyr at det skal legges opp til en stor grad av normalitet og fleksibilitet for barna. Aktivitetene for barna skal være så utadrettet som mulig med tilrettelegging for skole og fritidsaktiviteter i lokalsamfunnet.

Vi mener lavsikkerhet skal innebære at sikkerhetsnivået tas ned, samtidig som bemanningen fortsatt skal være høy for å kunne gi barnet tett og god oppfølging og hjelp i det daglige. Barn i fengsel har behov for mye hjelp og støtte for å håndtere hverdagen. Det er 6:4 bemanning i enhet vest per i dag. For lavsikkerhetsplassene vil det kunne være en noe lavere grunnbemanning enn dette, men med mulighet for at det kan tilkalles bistand fra høyere sikkerhet ved behov. Det er naturlig at det totale bemanningsbehovet for høy og lavere sikkerhet ses i sammenheng. Den samlede bemanningen og det konkrete sikkerhetsnivået bør vurderes nærmere av Kriminalomsorgsdirektoratet i samråd med Ungdomsenhet vest.

Det må være mulig å overføre barn fra lavere sikkerhet tilbake til høyere sikkerhet ved behov. Barna i ungdomsenheten har store og sammensatte utfordringer, og en må forvente at det kan skje regelbrudd og rømminger på lavsikkerhet. For å sikre at det er mulig med rask tilbakeføring til høy sikkerhet bør det være ledig kapasitet i enheten for høysikkerhet når barn sitter på lavsikkerhet. Det må tilrettelegges for at elektronisk kontroll kan fungere som et ekstra sikkerhetstiltak for barn på lavere sikkerhet. Det vil gi mulighet for raskt å kunne hente barnet inn igjen om det rømmer. Sikkerheten må vurderes individuelt for hvert enkelt barn, men det er den tette oppfølgingen fra de ansatte som skal utgjøre det viktigste tiltaket for å forebygge brudd.

Lavsikkerhetsplassene vil først og fremst være aktuelle for barn som soner ubetingede fengselsstraffer. Det vil gi bedre muligheter for progresjon med tanke på tilbakeføring til samfunnet. Men det kan også være noen tilfeller der det er forsvarlig at barn som sitter i varetektsfengsel plasseres på lavsikkerhet. Dette må i så fall aksepteres av politiet i den enkelte sak. Det kan være et godt alternativ i noen saker etter at barnet har sittet i varetekt en stund på høy sikkerhet, men der det fortsatt er tvingende nødvendig å holde barnet fengslet. Det kan for eksempel være at kombinasjonen av tett oppfølging av ansatte, elektronisk kontroll og låste dører i bygget på natt, samt barnets kunnskap om at regelbrudd vil medføre tilbakeføring til høy sikkerhet, er tilstrekkelig til å ivareta hensynene bak varetektsfengslingen.

Vi vil understreke at det ikke er intensjonen med forslaget om å pilotere lavsikkerhetsplasser at den totale kapasiteten for plasser i ungdomsenhetene skal økes ytterligere. Forslaget bør ses i sammenheng med den løpende vurderingen av det totale kapasitetsbehovet. Opprettelsen av lavsikkerhetsplasser skal heller ikke føre til at terskelen for fengsling av barn endres eller redusere bruken av mindre inngripende straffegjennomføringsformer enn fengsel.

Ekspertgruppen har på grunn av tidsrammen ikke beregnet økonomiske og administrative konsekvenser av piloteringen av lavsikkerhetsplassene. Bakgrunnen for det er at det er behov for flere avklaringer om den konkrete innretningen av lavsikkerhetsplassene som bør skje i samråd mellom Kriminalomsorgsdirektoratet og Ungdomsenhet vest. Dette gjelder særlig spørsmålet om hva som er det totale bemanningsbehovet ved Ungdomsenhet vest på høy- og lavsikkerhet inkludert piloteringen og plasseringen av bygg.

10.3.5 Vurdere om fengslingsfristen unntaksvis bør kunne settes til fire uker

Ekspertgruppen anbefaler Justis- og beredskapsdepartementet å vurdere om det bør innføres en hjemmel for at domstolen i unntakstilfeller kan sette fengslingsfristen i kjennelser om varetekt av barn under 18 år til fire uker.

Dersom vilkårene for å fengsle et barn i dag er oppfylt, jf. strpl. § 183 jf. § 174, kan ikke fengslingsfristen fastsatt av domstolen overskride to uker, jf. strpl. § 185 andre ledd. Fengslingen kan imidlertid forlenges med prøving hver 14. dag. Det er ikke noen begrensning i fengslingstidens lengde ut over at frihetsberøvelsen ikke må utgjøre et uforholdsmessig inngrep. Det skal mindre til for at varetektsfengsling er uforholdsmessig der inngrepet rettes mot et barn, sammenlignet med om det hadde vært tale om en voksen.

Ekspertgruppen har erfart at fengslingsperioden på to uker i noen tilfeller oppleves som rigid. Ungdomsenhet vest har i innspill til ekspertgruppen gitt uttrykk for at den fornyede prøvingen i domstolen hver 14. dag skaper stor usikkerhet hos barnet. Det korte tidsperspektivet på oppholdet kan påvirke barnets motivasjon til å ta imot hjelp og føre til at barnet ikke faller til ro. Dette gjør det vanskelig å arbeide rehabiliterende og komme i posisjon til endring eller til å hjelpe barnet. Et tidsrom på fire uker kan gi kriminalomsorgen noe større handlingsrom for å påvirke den innsatte til å realisere sine egne ressurser i en positiv retning.

Tidsbegrensningen på to uker etter gjeldende rett er begrunnet ut fra barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav b om at barn skal bare fengsles som siste utvei og for et kortest mulig tidsrom. Konvensjonen angir imidlertid ikke noen absolutte grenser for hvor lenge et barn kan holdes fengslet, og hvor ofte fengslingen må prøves. Det er derfor handlingsrom for å sette en lengre frist for ny fremstilling enn to uker. I tilknytning til lovendringen som innførte den særskilte fristen, jf. lov 20. januar 2012 nr. 6, mente riksadvokaten at det burde vurderes å åpne for en lengre frist i særlige tilfeller.

Ekspertgruppen har ikke konkludert med å foreslå en konkret endring i gjeldende rett, men vil gjøre departementet oppmerksom på at fristen i noen tilfeller kan gi uheldige utslag i praksis. Det kan stilles spørsmål ved om det absolutte kravet om prøving hver 14. dag er til barnets beste i svært alvorlige saker der fengslingen nødvendigvis må bli av en viss varighet.

Dersom det skal foretas endringer, bør utgangspunktet om frist på to uker ligge fast, men slik at det kan vurderes unntak etter mønster av strpl. § 185 første ledd fjerde punktum som åpner for en lengre frist enn fire uker «… dersom etterforskningens art eller andre særlige omstendigheter tilsier at fornyet prøving … vil være uten betydning». I alle tilfeller bør det ikke kunne fastsettes en lengre frist enn fire uker.

10.4 Utvidelse av institusjonstilbudene for barn i helsesektoren

10.4.1 Kjernen i ekspertgruppens forslag

Barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet har ofte et stort behov for helsehjelp. For mange av barna vil ambulant eller poliklinisk helsehjelp være tilstrekkelig, se nærmere omtale i kapittel 9. Undersøkelser viser at mange barn som bor på barnevernsinstitusjon eller har opphold i fengsel har psykiske lidelser. 480 Dette underbygger behovet for ett tett samarbeid mellom helsetjenestene og barnevernet, og mellom helsetjenestene og kriminalomsorgen, se nærmere omtale i kapittel 8. For noen barn i målgruppen er opphold i institusjon i helsesektoren det beste tilbudet i en periode av livet. Barnet kan ha psykiske lidelser som medfører behov for døgnopphold over tid i psykisk helsevern. Noen få barn har behov for et sikkerhetspsykiatrisk tilbud.

Ekspertgruppen mener dagens institusjonstilbud i helsesektoren ikke er tilstrekkelig til å ivareta behovene til alle barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Manglene på slike tilbud kan føre til at barnet ender med opphold i barnevernsinstitusjon eller opphold i fengsel, uten at barnets behov for helsehjelp ivaretas tilstrekkelig. Vi foreslår derfor at det opprettes tre regionale tjenestetilbud i sikkerhetspsykiatrien for barn. Videre støtter vi forslagene i NOU 2023: 24 om opprettelse av flere langtidsplasser for barn i psykisk helsevern, og egnede institusjoner for rusbehandling av barn i helsevesenet.

10.4.2 Regionale tjenestetilbud i sikkerhetspsykiatrien for barn

Noen barn i målgruppen har omfattende psykiske problemer, samtidig som de utgjør en alvorlig fare for andre. Nødvendig hjelp kan for noen innebære døgnopphold i et sikkerhetspsykiatrisk tilbud. Det finnes i dag tre avdelinger for sikkerhetspsykiatri. Disse er tilknyttet sykehus i Helse Vest (Bergen), Helse Midt (Trondheim) og Helse Sør Øst (Dikemark). Ingen av sykehusene har per i dag etablert egne døgnplasser for barn. I de tilfellene barn trenger et slikt tilbud, behandles de i dag i en voksenavdeling. Det gjøres da tilpasninger for å kunne adskille barn fra voksne pasienter. Behovet for et eget sikkerhetspsykiatrisk tilbud til barn har tidligere blitt anbefalt. 481

Opphold uten samtykke i psykisk helsevern er å anse som en frihetsberøvelse, og etter barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav c skal barn som er berøvet friheten holdes adskilt fra voksne, med mindre det motsatte anses å være det beste for barnet. Et eget tilbud til barn vil etter vårt syn bidra til et mer faglig tilpasset tilbud for barna. Vi mener det er problematisk at barn som har behov for et slikt tilbud, i dag har opphold sammen med voksne. Det vises til en metaanalyse som sterkt anbefaler å holde yngre pasienter atskilt fra eldre pasienter i sikkerhetspsykiatrien. 482 Det vises også til «Overordnet plan for sikkerhetspsykiatri og domfelte pasienter». Ett av tiltakene som foreslås her er å utrede behovet for et behandlingstilbud for barn under 18 år med mistanke om eller konstatert alvorlig psykisk lidelse og voldsatferd. For eksempel regionale tjenestetilbud og et forsterket nasjonalt tjenestetilbud.

Ekspertgruppen mener det haster å få på plass et sikkerhetspsykiatrisk døgntilbud for barn. Opphold på voksenavdeling er ikke et godt nok tilbud og kan være i strid med barnekonvensjonen. Vi mener at et sikkerhetspsykiatrisk tilbud for barn bør innebære at:

• pasientforløpet blir helhetlig, inkludert plan ved utskriving
• tilbudet tilpasses spesielt til barn, herunder bygningsmasse, uteområder og et trygt miljø
• tilbudet gir forsvarlig helsehjelp til barnet og ivaretar samfunnsvernet. Det er behov for samtidig fokus på behandling, risikohåndtering og rehabilitering
• det opprettes samarbeid med barnevernstjenesten ved behov
• det gis nødvendig veiledning og kunnskapsoverføring til kommunene som skal følge opp barnet etter utskrivning fra sykehuset

De ulike sikkerhetspsykiatriske miljøene vurderer at behovet er på mellom fem til ti plasser for barn. Aktørene har ulike syn på om det sikkerhetspsykiatriske tilbudet til barn bør være nasjonalt eller regionalt. Argumenter for at det bør være ett samlet nasjonalt tilbud er at behovet for plasser er lavt, og at det er vanskelig å få nok mengdetrening i regionale tiltak. Det er også pekt på at det er en fordel om fagmiljøet er relativt stort. På den andre siden vil et nasjonalt tilbud innebære at barn må reise langt for å få et døgntilbud. Det kan gjøre det krevende å opprettholde et tett samarbeid barnets hjemkommune. Det er en fordel om oppholdet kan kombineres med andre tiltak i barnets nærmiljø. Vi ser at det er fordeler og ulemper med begge løsningene, men anbefaler ut fra en samlet vurdering at det opprettes tre regionale tjenestetilbud som er samorganisert og samlokalisert med dagens regionale sikkerhetsavdelinger.

10.4.3 Støtte til foreslåtte tiltak om institusjonsplasser

Ekspertgruppen støtter to tiltak om institusjonsopphold i helsesektoren som ble foreslått av barneverninstitusjonsutvalget i NOU 2023: 24. Det vises til utredning for mer utdypende omtale. Følgende to tiltak støttes av ekspertgruppen:

• Flere langtidsplasser i psykisk helsevern for barn
• Etablering av et døgntilbud i helsesektoren for barn om har behov for langvarig spesialisert rusbehandling

Noen barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet har behov for langtidsopphold i psykisk helsevern. Andre har behov for spesialisert rusbehandling i form av et døgntilbud i helsesektoren. Hvis barna ikke får adekvat helsehjelp kan utfordringene deres bli forverret. I dag finnes det om lag 320 døgnplasser i psykisk helsevern for barn. 483 Over halvparten av plassene skal gi øyeblikkelig hjelp. Vi støtter forslaget om å etablere flere langtidsplasser i psykisk helsevern for barn.

Barn under 18 år med rusproblemer får i hovedsak tiltak fra barnevernet i dag. Voksne med rusproblemer får tiltak i helsesektoren. For voksne finnes det døgnbehandling i tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB), men det er ingen døgnplasser for barn i TSB. 484 I 2022 oppga 80 prosent at de hadde stort eller svært stort utbytte av behandlingen i TSB (914 pasienter). 485 Vi støtter forslaget om at ansvaret for spesialisert rusbehandling for barn skal ligge til helsesektoren. Dette innebærer etter vårt syn at det også må etableres et døgntilbud for barn i helsesektoren. Vi understreker at det fortsatt er behov for kompetanse på rusproblemer i barnevernsinstitusjonene. Ekspertgruppen mener i likhet med barnevernsinstitusjonsutvalget at det er behov for å vurdere endringer i helselovgivningens regler om tilbakehold i institusjon uten samtykke for barn.