6 Erfaringer og tiltak i Danmark og Sverige

6.1 Innledning

I mandatet bes ekspertgruppen om å se hen til erfaringer og tiltak fra andre land. Ut fra tiden som har vært til rådighet er det fokusert på Danmark og Sverige som er de landene det er mest relevant å sammenligne med Norge. Det er gjennomført en studiereise til København, vi har hatt digitale møter med utvalgte eksperter fra Sverige. I det følgende gis det først en beskrivelse av overordnede utviklingstrekk i barne- og ungdomskriminaliteten i Sverige og Danmark sammenlignet med Norge. Deretter gis det en overordnet presentasjon av sentrale tiltak mot barne- og ungdomskriminalitet i Danmark og Sverige.

6.2 Utviklingstrekk i barne- og ungdomskriminaliteten i Danmark og Sverige

Det bør vises varsomhet med å gjøre direkte sammenligninger av kriminalitetsstatistikk i forskjellige land. Det er en rekke forskjeller i lovgivningen, forskjeller i rapporterings- og registreringspraksis og ulikheter i demografiske og sosioøkonomiske faktorer mellom landene. Gjennom å sammenligne overordnede trender i kriminalstatistikken for hvert land er det likevel mulig å danne seg et bilde av likheter og ulikheter i utviklingen.

Den generelle utviklingen i den registrerte kriminaliteten blant barn under 18 år har fulgt noen av de samme trendene i Norge, Sverige og Danmark. Alle landene har til felles at den registrerte kriminaliteten blant mindreårige var høyere på tidlig 2000-tall enn i dag. Det var en betydelig nedgang i den registrerte kriminaliteten blant mindreårige, målt i antall mistenkte/siktede for kriminalitet, i alle de tre landene frem til årene rundt 2014–2016 da det var et bunnpunkt for antall mistenkte/siktede. 311

I Norge viser statistikken en bekymringsfull jevn økning i antall siktede under 18 år totalt sett fra 2016 og frem til 2023. Denne økningen har i hovedsak blitt drevet av en økning i aldersgruppen under 15 år, mens utviklingen isolert sett har vært relativt stabil for aldergruppen 15–17 år, se nærmere omtale i kapittel 3.

For Danmarks del har antallet barn i alderen 10–17 år mistenkt eller siktet for lovbrudd gått litt opp og ned etter 2016. Det har ikke vært en jevn økning, slik som det har vært i Norge. Antallet mistenkte og siktede barn har de siste par årene vært på omtrent samme nivå som det var i 2016. Utviklingen fremstår derfor samlet sett som nokså stabil i Danmark i denne perioden. 312

For Sveriges del viser statistikken at det har vært en svak økning i antallet barn i alderen 15–17 år som ble mistenkt for lovbrudd etter bunnpunktet som var rundt 2014. Den generelle trenden i Sverige fremstår forholdsvis stabil i perioden fra 2017–2022. 313 Det presiseres at statistikken for Sverige, i motsetning til det som er tilfelle for Norge og Danmark, bare inkluderer barn over den kriminelle lavalderen på 15 år. Økningen i registrert kriminalitet blant barn under 15 år i Norge kan derfor ikke sammenlignes med tallene i den svenske statistikken.

Når utviklingen fra 2016–2023 i Norge sammenlignes med statistikken fra Danmark kan man observere at det ikke har funnet sted en tilsvarende økning av antall mistenkte og siktede i Danmark som i Norge når alle barn under 18 år ses under ett. Men trenden fra Norge med en økning i antallet mistenkte barn i de yngste aldersgruppene gjenfinnes også i statistikk fra Danmark. I tiårsperioden fra 2014 til 2023 var det i Danmark en økning i antall mistenkte og siktede for alle de yngste alderstrinnene fra 11 år og opp til 15 år. 314

Det som har vært en særlig bekymringsfull trend i Sverige er den økende rekrutteringen av mindreårige til organiserte kriminelle nettverk. Denne rekrutteringen har vært sett i sammenheng med en økning i de yngste aldersgruppene når det gjelder mistanke om ulike typer alvorlige lovbrudd. 315 Det har over tid vært en økning i drapstallene i Sverige generelt sett, og det har det siste tiåret blitt vanligere at tenåringer har vært gjerningspersoner i saker som gjelder drap med skytevåpen i kriminelle miljø. 316 Det har også vært eksempler på at svenske mindreårige har blitt pågrepet for drapsforsøk i Danmark, og politiet har den siste tiden rapportert om liknende aktivitet fra svenske kriminelle nettverk i Norge. Den foruroligende trenden med rekruttering av barn til svært alvorlig kriminalitet har man så langt ikke sett i samme grad i Norge og Danmark.

6.3 Tiltak for barn som begår kriminalitet i Danmark og Sverige

Institusjoner i Danmark og Sverige

Både i Sverige og i Danmark er det en vesentlig større andel av barna som bor i tiltak utenfor hjemmet som bor på institusjon enn det som er tilfelle i Norge. 317 I begge disse landene benyttes det, i motsetning til i Norge, lukkede (kollektivt låste) institusjoner overfor noen barn med adferdsproblemer på et sosialrettslig grunnlag. Slike opphold kan besluttes i Danmark og Sverige både overfor barn som er over og under den kriminelle lavalderen. De lukkede institusjonene i disse landene benyttes både for barn med adferdsproblemer hvor det vedtas opphold uten samtykke, og som strafferettslige reaksjoner for barn som er over den strafferettslige lavalderen på 15 år.

I Norge er det kun ungdomsenhetene (ungdomsfengslene) som er permanent lukkede institusjoner, og disse benyttes kun til soning av straff og varetektsfengsling av barn over kriminell lavalder. Vedtak om opphold i en barnevernsinstitusjon uten samtykke må være begrunnet i barnets behov for behandling for atferdsvansker. Oppholdet må dessuten vurderes å være til barnets beste, og kan ikke ha samfunnsvern eller straff som formål. Institusjonen har ved slike opphold adgang til å låse institusjonen for barnet i inntil to uker av gangen, men alle norske barnevernsinstitusjoner er i utgangspunktet åpne.

I Danmark er det til sammen 121 plasser i åtte sikrede (lukkede) institusjoner som er plassert i de forskjellige regionene. 318 I tillegg er det syv delvis lukkede institusjoner. I 2023 utgjorde de sosiale plasseringene, som er begrunnet i enten behov for pedagogisk observasjon, behandling eller farlighet, omtrent halvparten av anbringelsene i de sikrede institusjonene. Den andre halvparten var rettslige anbringelser (varetektsfengsling og straff). I de sikrede institusjonene blandes barn som er plassert på ulike rettslige grunnlag, og som har til dels svært ulike utfordringer. I 2023 var det 467 årlige anbringelser i de sikrede institusjonene, og den gjennomsnittlige oppholdstiden for barna var på 82 dager. 319 Det er skole på institusjonene, kognitivt-adferdsbaserte læringsprogrammer og faste rammer i hverdagen.

Sverige har for tiden 21 «särskilda ungdomshem» som er lukkede institusjoner. To av disse er stengt på grunn av dårlig praksis, og 19 særskilte ungdomshjem er i drift. 320 De lukkede institusjonene drives av den statlige myndigheten Statens Institusjonsstyrelse. Disse institusjonene gir behandling til barn med adferdsproblemer, og det kan treffes vedtak om opphold uten samtykke. Det er til sammen ca. 700 plasser for atferdsplasseringer i de særskilte ungdomshjemmene. I tillegg er det ca. 80 plasser for strafferettslige plasseringer av barn mellom 15 og 17 år som har begått grove straffbare forhold (kalt «sluten ungdomsvård»). Gruppen av barn som plasseres strafferettslig i institusjonene har vært økende fra 2023. Flere plasser blir derfor gjort om til dette formålet. 321 I likhet med i Danmark er det skole på ungdomshjemmene, og det benyttes kognitivt-adferdsbaserte læringsprogrammer.

Fra 2026 er det vedtatt at det skal etableres ungdomsfengsler i Sverige i kriminalomsorgens (kriminalvårdens) regi. Denne endringen går i retning av det som er situasjonen i Norge med adskilte spor for varetekt og straff, og opphold på sosialt grunnlag i en barneverninstitusjon.

Sentrale tiltak mot barne- og ungdomskriminalitet i Danmark

I Danmark trådte det en ny lov om bekjempelse av ungdomskriminalitet (ungdomskriminalitetsloven) i kraft 1. januar 2019. 322 Formålet bak reformen var å stoppe næringskjeden til den harde kjerne av kriminelle, og å flytte beslutningskompetansen for sosiale tiltak for kriminalitetstruede barn fra kommunene og over til en nemnd. 323 Loven etablerte en ungdomskriminalitetsnemnd (Ungdomskriminalitetsnævnet). Det er en slik nemnd i hver politikrets. Denne nemnda har som oppgave å beslutte målrettede og individuelle forebyggende tiltak overfor barn med utfordringer knyttet til kriminalitet i alderen 10–17 år. 324

Etter ungdomskriminalitetsloven skal barn i alderen 15–17 år som er dømt til fengselsstraff for personfarlig kriminalitet eller annen alvorlig kriminalitet, og som samtidig vurderes å ha særlig risiko for å begå ny kriminalitet, få sin sak behandlet av ungdomskriminalitetsnemnda. 325 For aldersgruppen 15–17 år er det domstolen som behandler straffesaken som avgjør om saken skal behandles av nemnda. Nemnda behandler dessuten saker som gjelder barn i alderen 10–14 år som er mistenkt for personfarlig eller annen alvorlig kriminalitet av politiet. 326 For gruppen barn som er under den kriminelle lavalderen tas det ikke stilling til spørsmålet om straffeskyld av en domstol. Det er politiet som henviser sakene for den yngste aldersgruppen til behandling i nemnda basert på et mistankegrunnlag som etter politiets oppfatning ville vært tilstrekkelig til domfellelse dersom barnet var over den kriminelle lavalderen. Tiltakene som barna blir pålagt av nemnda anses ikke som straff etter dansk rett.

Ungdomskriminalitetsnemnda er ikke en domstol. Men prosessen i nemnda fremstår som domstolslik. Saken behandles normalt i møte i et rettslokale der blant annet barnet, foreldrene og advokat er til stede. Saken forberedes av kommunen som utarbeider en barnefaglig vurdering, og avgir en innstilling til avgjørelse. Nemndene som har tre medlemmer i den enkelte sak ledes av en dommer. Og de øvrige medlemmene består av en ansatt fra politiet med innsikt i kriminalitetsforebyggende arbeid og en kommunalt ansatt med innsikt i saker om sosial støtte til utsatte barn og unge. Nemnda bistås i tillegg ofte av en barnesakkyndig. 327

Ungdomskriminalitetsnemnda kan fastsette en straksreaksjon eller en individuell og tidsbestemt forbedringsplan for barnet som skal ha en bestemt varighet på inntil to år. I særlige tilfeller kan forbedringsplanen ha en varighet på inntil 4 år for barn i alderen 10–14 år. En straksreaksjon kan gå ut på at barnet må bidra til gjenopprettelse av skaden som lovbruddet har medført, eller at barnet må delta i aktiviteter med gjenopprettende formål som for eksempel samfunnsnyttig arbeid. 328 Handleplanen i et tidsbestemt forbedringsforløp skal inneholde en eller flere konkrete foranstaltninger for barnet. Den kan blant annet omfatte en fast kontaktperson, familiebehandling, anbringelse på institusjon, herunder i lovbestemte tilfeller i en delvis lukket eller en sikret institusjon, og ulike påbud med krav knyttet til for eksempel skole, fritidsaktiviteter, arbeid og innetider for barnet. 329 Tiltakene som fastsettes skal være tilpasset til barnets individuelle behov.

Det er barnets kommune som er ansvarlig for å gjennomføre de pålagte tiltakene i samsvar med planen som fastsettes av nemnda. Det er opprettet en statlig Ungekriminalforsorg som kontrollerer at barnet etterlever nemndas avgjørelse. 330 Ungekriminalforsorgen gjennomfører blant annet tilsynsmøter med barnet og foreldrene hver andre til fjerde uke, og fører tilsyn med kommunens oppfølging av saken. Det foretas oppringninger til foreldre for kontroll av etterlevelse av for eksempel innetider. I gjennomsnitt deltar et barn som er i et forbedringsforløp på 20 tilsynsmøter, og det er i gjennomsnitt 110 kontroller av overholdelse av forbedringsforløpet. 331 Manglende etterlevelse fører til at det gis advarsler og i siste instans til henvisning til ny behandling av saken i nemnda. 332

Den kriminelle lavalderen i Danmark er i dag, i likhet med i nabolandene, 15 år. I perioden mellom 1. juli 2010 og 1. juli 2012 var den kriminelle lavalderen i Danmark satt ned til 14 år. Det politiske vedtaket om å sette ned den kriminelle lavalderen hadde som formål å styrke tiltakene mot barne- og ungdomskriminaliteten, men vedtaket ble reversert. Forskning underbygget at senkningen av den kriminelle lavalderen ikke hadde den ønskede individualpreventive effekten, men at møtet for 14-åringer med straffesystemet tvert imot medførte større sannsynlighet for tilbakefall til kriminalitet og for at barna fikk dårligere utfall av skolegangen. 333

Sentrale tiltak mot barne- og ungdomskriminaliteten i Sverige

I Sverige står nye tiltak mot barne- og ungdomskriminalitet for tiden høyt på den politiske dagsordenen som følge av utviklingen med at flere mindreårige blir rekruttert til organiserte kriminelle nettverk, og begår alvorligere straffbare handlinger. Grunnprinsippet om å unngå frihetsberøvelse av barn så langt som mulig, og at varetektsfengsling bare skal benyttes når det er absolutt nødvendig, har stått sterkt i Sverige. Det foreligger regler om særskilte ungdomsreaksjoner som for eksempel ungdomstjeneste og ungdomsovervåkning. Det er også regler om straffereduksjon både for barn som er i alderen 15–17 år, og for unge voksne i alderen 18–20 år. Barn som begår kriminelle handlinger, men som er under den strafferettslige lavalderen, ivaretas ved behov av sosialtjenesten (det svenske barnevernet). I noen tilfeller kan det gjennomføres en rettssak (bevistalan) også for de under 15 år når det gjelder alvorlige straffbare forhold. Formålet med en slik sak er å få avklart skyldspørsmålet med unntak av strafferettslig lavalder. Etter en lovendring i 2024 anvendes denne muligheten oftere. 334

Det svenske systemet for barn som begår kriminalitet er et system som for tiden er i forandring. 335 Endringsprosessene som pågår går generelt sett i retning av at det vurderes innført strengere strafferettslige regler for barn som begår kriminalitet. Som nevnt er det vedtatt at det skal etableres ungdomsfengsler i kriminalomsorgens regi fra 2026. Det er gjennomført en utredning om å begrense straffereduksjonen for barn under 18 år, samt om å fjerne reglene om straffereduksjoner helt for unge voksne over 18 år. 336 Det pågår dessuten en utredning om skjerpede regler for barn som begår kriminalitet, der blant annet spørsmål om å senke den kriminelle lavalderen vurderes. 337 En annen utredning ser nærmere på økte muligheter for å varetektsfengsle mindreårige, og å kunne holde dem over lengre tid. 338 Det pågår i tillegg utredning av spørsmål om å etablere ungdomskriminalitetsnemnder etter mønster fra Danmark. 339

Også innenfor sosialretten pågår det i Sverige flere prosesser som er relevante for barn som begår kriminalitet. Blant annet planlegges ny sosialtjenestelov satt i kraft 1. juli 2025. Den er blant annet ment å gjøre sosialtjenesten mer tilgjengelig. I flere utredninger vurderes det økte muligheter for bruk av tvangstiltak. I en rapport som er på høring er det foreslått at flere tiltak i «öppenvård» (tiltak der barnet bor hjemme) skal kunne bestemmes uten samtykke fra foreldrene. 340 Det dreier seg om tvangstiltak som for eksempel at foreldre må gå på foreldremøter, delta på fritidsaktiviteter, at barn skal gå på skolen, holde seg rusfri og være hjemme til bestemte tider mv. 341 Det pågår videre en utredning som omfatter spørsmål om innføring av muligheter for å bruke tvang i de åpne HVB-institusjonene som er de alminnelige omsorgsinstitusjonene i Sverige. 342 Videre er det den seneste tiden innført økte muligheter for begrensninger og kontroll av barna i de særskilte ungdomshjemmene som er de lukkede institusjonene. De særskilte ungdomshjemmenes adgang til å begrense bruken av elektroniske kommunikasjonsmidler, kontrollere besøkende og ransake og beslaglegge gjenstander hos ungdommene har nylig blitt økt. 343 Det er også nylig innført mulighet til å holde ungdommene i de særskilte ungdomshjemmene adskilt på nattestid. 344