5 Dagens tiltak og ekspertgruppens problemforståelse

5.1 Innledning

Samfunnet har et helhetlig ansvar for å hjelpe barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Flere sektorer har et særlig ansvar for disse barna. Dette inkluderer barneverns-, justis-, helse- og utdanningssektoren, samt arbeids- og velferdssektoren. Frivillige aktører har ikke ansvar, men kan spille en viktig rolle med å supplere og støtte tiltakene fra det offentlige.

I dette kapittelet gis en overordnet beskrivelse av relevante tiltak for barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet i de ulike sektorene, og av samarbeidet mellom sektorene. Videre fremstilles ekspertgruppens problemforståelse knyttet til blant annet tiltak, praksis, regelverk, finansiering og samarbeid for barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet i de ulike sektorene og i samarbeidet på tvers. Problemforståelsen omfatter et utvalg av problemstillinger som ekspertgruppen mener det er viktig å fokusere på og er ikke ment å være uttømmende.

I kapittel 5.2 fremstilles barnevernssektoren, i kapittel 5.3 justissektoren, i kapittel 5.4 helsesektoren, i kapittel 5.5 andre sektorer og i kapittel 5.6 samarbeidet mellom sektorene.

5.2 Barnevernssektoren

5.2.1 Ansvar og tiltak for målgruppen i barnevernssektoren

5.2.1.1 Barnevernets mandat

Barnevernsloven (bvl.) skal sikre at barn og som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid, jf. bvl. § 1-1 første ledd første punktum. Loven gjelder for barn under 18 år. Tiltak om ettervern etter bvl. § 3-6 kan iverksettes overfor unge voksne inntil de har fylt 25 år, jf. bvl. § 1-2.

Barnevernet har ansvar for tiltak rettet mot barnets omsorgssituasjon eller atferd, jf. bvl. § 15-3. Barnevernets tiltak skal ikke være mer inngripende enn nødvendig, jf. bvl. § 1-5.

Det følger av bvl. § 1-3 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved handlinger og avgjørelser som berører barn. Barnevernets tiltak skal være til barnets beste, og hva som er til barnets beste må avgjøres etter en konkret vurdering hvor barnets mening er et sentralt moment.

5.2.1.2 Barnevernets organisering

Ansvaret for oppgaver og tiltak som barnevernet har for å hjelpe barn og familier i vanskelige situasjoner er fordelt mellom den kommunale barnevernstjenesten og den statlige Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat). Barne- ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) leder Bufetat. Samtidig har Bufdir rollen som fagdirektorat for barnevernet, både på statlig og kommunalt nivå.

Kommunene har ansvaret for de oppgavene som i loven ikke er lagt til et statlig organ, jf. bvl. § 15-2 første ledd. Det følger av bvl. § 15-3 tredje ledd at barnevernstjenesten blant annet skal gå gjennom og vurdere bekymringsmeldinger, gjennomføre undersøkelser av barnets omsorgssituasjon, treffe vedtak om hjelpetiltak og iverksette og følge opp tiltak. Barnevernstjenesten kan også treffe vedtak om akutt eller frivillig opphold utenfor hjemmet, og de skal forberede saker for barneverns- og helsenemnda.

Barneverns- og helsenemndene er uavhengige og upartiske avgjørelsesorganer som ikke kan instrueres i enkeltsaker. Nemndene avgjør saker om tvang etter barnevernsloven, jf. bvl. § 14-1.

Bufetat har en plikt overfor kommunene til å finne en egnet plass i fosterhjem eller institusjon for barn som ikke kan bo hjemme, jf. bvl. § 16-3 andre ledd. Dette innebærer at Bufetat må ha tilstrekkelig antall fosterhjem og institusjonsplasser tilgjengelig, slik at de alltid kan gi et forsvarlig tilbud til barnet når kommunen ber om det. Bufetat har ansvar for å etablere og drive statlige barnevernsinstitusjoner, i tillegg kan etaten kjøpe institusjonsplasser fra ideelle og private aktører. Bufetat har mulighet til å tilby kommunen spesialiserte hjelpetiltak for å hindre at barnet må flytte ut av hjemmet, jf. bvl. § 16-3 fjerde ledd bokstav c. Det er Bufetat som har ansvaret for godkjenning av barnevernsinstitusjoner.

Oslo kommune skiller seg fra resten av kommunene ved at de har ansvar for hele barnevernet, også for de oppgavene som ligger til Bufetat, jf. bvl. § 16-6. Ansvaret for andrelinjetjenesten er i Oslo lagt til Barne- og familieetaten (BFE).

5.2.1.3 Bekymringsmelding om barn som begår kriminalitet

For at barnevernstjenesten skal kunne gi nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse må de ha god nok kunnskap om barnets liv. Når barnevernstjenesten mottar en bekymringsmelding, skal de snarest og senest innen en uke vurdere om meldingen skal følges opp med undersøkelse eller om saken skal henlegges, jf. bvl. 2-1.

Dersom det er rimelig grunn til å tro at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernsloven, skal barnevernstjenesten snarest, og senest innen tre måneder, undersøke forholdene. Barnevernstjenestens undersøkelser er grunnlaget for en beslutning om et barn har behov for tiltak etter barnevernsloven.

Når barnevernstjenesten mottar en bekymring om at et barn begår lovbrudd skal meldingen behandles på vanlig måte etter reglene i bvl. kapittel 2. Det er som oftest bekymringsfullt når barn begår kriminalitet, og derfor ikke aktuelt med henleggelse.

Politiet har plikt til å underrette barnevernet når det settes i gang etterforskning mot barn under 18 år, dersom forholdet ikke er av bagatellmessig art. Dette gjelder også der barnet er under 15 år. Når barn bor i barnevernsinstitusjon skal også institusjonen underrettes. Formålet med politiets varsling er at barnevernstjenesten skal kunne være til stede under avhør av barnet og ha mulighet til å uttale seg før påtaleavgjørelse i straffesaken. Påtalemyndigheten kan overføre saker mot barn under 15 år til barnevernstjenesten. Dersom barnevernstjenesten får en sak om et lovbrudd begått av et barn under 15 år, er barnevernstjenesten forpliktet til å underrette politiet om det blir truffet vedtak i saken eller ikke.

Politiets påtaleavgjørelse i saker mot barn under 18 år er ikke avgjørende for om barnevernet skal iverksette en undersøkelse av barnets omsorgssituasjon og behov. Selv om politiet henlegger saken, kan barnevernstjenesten gjennomføre undersøkelse og iverksette tiltak etter barnevernsloven.

Barnevernstjenesten skal undersøke barnets helhetlige omsorgssituasjon og behov. Når barn har begått lovbrudd skal barnevernstjenesten undersøke om barnet eller familien har utfordringer som bidrar til at barnet begår lovbrudd, og vurdere behovet for tiltak som kan gjøre situasjonen bedre.

Dersom et barn i alderen 15–17 år fremstilles for fengsling har påtalemyndigheten plikt til å varsle barnevernstjenesten, jf. straffeprosessloven § 183 tredje ledd. Barnevernstjenesten har plikt til å delta i fengslingsmøtet og skal uttale seg om behovet for hjelpetiltak, omsorgsovertakelse eller opphold i institusjon på grunnlag av at barnet utsetter sin utvikling for alvorlig fare. Dersom barnevernstjenesten først blir kjent med barnet i et fengslingsmøte, kan informasjon fra møtet medføre at de har plikt til å undersøke barnets omsorgssituasjon og behov nærmere.

5.2.1.4 Hjelpetiltak

De fleste barn og familier som får hjelp av barnevernet, mottar frivillige hjelpetiltak. Når barnet på grunn av sin omsorgssituasjon eller atferd har et særlig behov for hjelp, skal barnevernstjenesten tilby og sette i verk hjelpetiltak for barnet og foreldrene. Hjelpetiltak skal være egnet til å møte barnets og foreldrenes behov og bidra til positiv endring hos barnet eller i familien, jf. bvl. § 3-1.

Å tilby barnet og familien hjelpetiltak er et kommunalt ansvar. Kommunene har tilgang på ulike hjelpetiltak, og det er ikke krav om at kommunen skal kunne tilby konkrete tiltak.

Multisystemic Therapy – Child Abuse and Neglect (MST-CAN) er et intensivt behandlingstiltak som retter seg mot familier der foreldrene utøver vold og/eller annen omsorgssvikt mot barn i alderen 6–18 år. Gjennom å arbeide systematisk og målrettet med foreldrenes egne vansker, familiens omsorg for hverandre, foreldrenes oppdragelsespraksis, samt kontakten med familiens sosiale nettverk (slekt, nærmiljø, skole og andre instanser), er målet å skape et vedvarende trygt og utviklingsstøttende miljø for barna. Tiltaket tilbys av enkelte kommuner i dag.

Statlig barnevern har ingen plikt til å tilby hjelpetiltak til barn som bor hjemme. Bufetat kan likevel tilby spesialiserte hjelpetiltak, forutsatt at kommunen søker om det og Bufetat innvilger søknaden. Enkelte spesialiserte hjelpetiltak er rettet mot barn som begår kriminalitet. Det er god dokumentasjon på effekt av disse tiltakene:

Multisystemisk terapi (MST) er et behandlingstilbud for barn i alderen 12–18 år. Tiltaket kan også benyttes for yngre barn når utfordringsbildet tilsier det. Hovedmålet med MST er å hjelpe barnet med å redusere alvorlig normbrytende atferd som ødelegger for barnets utvikling, for eksempel kriminalitet eller rusmisbruk. MST kan redusere risikoen for at barnet må flytte ut av hjemmet. Det er flere eksklusjonskriterier for tiltaket:

• Barnet har ikke noen primær omsorgssituasjon som kan delta i behandlingen
• Barnet er til fare for seg selv/andre
• Barnet har alvorlige psykiske helseproblemer
• Barnet begår seksuelle overgrep uten annen kriminell eller antisosial atferd
• Barnet har vansker som kan falle inn under autismediagnose eller et intellektuelt evnenivå som er det eneste eller mest direkte bidraget til henvisningsatferden

Relasjonsfokusert familieterapi (RFT) er et behandlingstilbud for familier med barn i alderen 11–18 år, hvor familien har utfordringer for eksempel med verbale konflikter, vold eller trusler om vold, skolevegring eller bekymring for barnets psykiske helse eller rusbruk. RFT tilbys familier hvor det er begynnende vansker og utfordringer. For barn som begår mer alvorlig kriminalitet eller har omfattende rusproblemer anbefales det som utgangspunkt at MST vurderes som tiltak fremfor RFT.

5.2.1.5 Opphold på barnevernsinstitusjon

Barn kan bo på barnevernsinstitusjon begrunnet i foreldrenes omsorgsevne eller barnets atferd . Barnevernstjenesten kan tilby opphold i institusjon som et frivillig tiltak eller barneverns- og helsenemnda kan treffe vedtak om opphold uten samtykke. Barnevernstjenestens leder, stedfortredende leder og påtalemyndigheten kan også treffe akuttvedtak om opphold i barnevernsinstitusjon. Det er barnevernstjenesten som tar stilling til om institusjonsoppholdet begrunnes i foreldrenes omsorgsevne eller i barnets adferd. Dette valget har betydning for hvilke inngrepshjemler institusjonen kan benytte for å ramme inn barnet under oppholdet.

Bufetat sitt institusjonstilbud består av akuttinstitusjoner, omsorgsinstitusjoner og behandlingsinstitusjoner. Behandlingsinstitusjoner er forbeholdt barn som bor på institusjon fordi de har «vist alvorlige atferdsvansker», jf. bvl. § 6-2. Behandlingsinstitusjoner er delt inn i tre målgrupper: barn med lav risiko for videre problemutvikling (atferd lav), barn med høy risiko for videre problemutvikling (atferd høy) og barn med vedvarende rusmisbruk (rus). 109

5.2.1.6 Opphold på institusjon på grunn av lovbrudd

Barnevernsloven § 6-2 gir hjemmel for at barneverns- og helsenemnda kan treffe vedtak om opphold i institusjon uten samtykke dersom barnet har vist «alvorlige atferdsvansker » i form av a) alvorlige eller gjentatte lovbrudd, b) vedvarende problematisk bruk av rusmidler eller c) annen form for utpreget normløs atferd. Formålet med oppholdet skal være barnevernsfaglig behandling for å endre barnets atferd. Slikt vedtak kan også treffes av barnevernstjenesten dersom vilkårene i bvl. § 6-2 er oppfylt og det foreligger samtykke fra barnet og barnets foreldre, jf. bvl. § 6-1. Er barnet fylt 15 år, er barnets samtykke alene tilstrekkelig.

I forarbeidene til barnevernsloven fremgår det at «alvorlige lovbrudd» blant annet omfatter volds- og seksuallovbrudd av alvorlig karakter, mens «gjentatte lovbrudd» blant annet omfatter serier av tyverier, ran og hærverk. 110 Det fremgår av forarbeidene at «annen form for utpreget normløs atferd», blant annet omfatter tilfeller der barnet har sammensatte livsutfordringer som kan gi seg utslag i en kombinasjon av bruk av rusmidler, lovbrudd, at barnet unndrar seg omsorg eller vagabonderer, tar tilhold i uheldige miljøer, har ugyldig skolefravær eller utagerer i grensesettingssituasjoner. I hvert tilfelle må det foretas en konkret helhetsvurdering av barnets atferd. 111

Barneverns- og helsenemndas vedtak om opphold på barnevernsinstitusjon uten samtykke etter bvl. § 6-2 kan treffes for inntil 12 måneder. I særlige tilfeller kan oppholdet forlenges med inntil 12 ytterligere måneder. Av forarbeidene følger det at forlengelse bare kan vedtas «rent unntaksvis». 112 Forlengelse er begrenset til tilfeller der behandlingsopplegget har kommet i gang, og barnet ser ut til å nyttiggjøre seg tilbudet. 113 Dersom barnet har hatt opphold på en akuttinstitusjon på grunn av «alvorlige atferdsvansker» etter bvl. § 4-4 i forkant av opphold etter bvl. § 6-2 skal tiden på akuttinstitusjon trekkes fra makstiden på to år for opphold.

5.2.1.7 Grensesetting og inngrep overfor barnet under opphold på institusjon

Alle barn som bor på barnevernsinstitusjon, skal få omsorg i foreldrenes sted av de ansatte på institusjonen. Omsorgsansvaret innebærer at institusjonen, på samme måte som foreldre, har rett og plikt til å sette grenser for barnet når det er nødvendig for å gi barnet forsvarlig omsorg og beskyttelse. 114 Hva som ligger i forsvarlig omsorg og beskyttelse må vurderes individuelt og vil blant annet avhenge av det enkelte barns alder og modenhet, og barnets særlige behov. 115 Det er en del av barns oppdragelse at omsorgspersoner stiller krav til barnet og gir frihet basert på alder og modenhet. Det kan handle om å stå opp om morgenen, gå på skolen, innetider og leggetider. Institusjonen skal benytte miljøterapeutiske virkemidler for å få barnet til å samarbeide om grensene som fastsettes. Det er også adgang til å sette grenser for barnet dersom det er nødvendig for å ivareta trygghet og trivsel for andre på institusjonen, jf. bvl. § 10-2. Ansatte på institusjonen kan benytte milde former for fysisk makt, som å holde barnet kortvarig fast eller lede barnet, hvis det er åpenbart nødvendig for å gi barnet forsvarlig omsorg eller for å ivareta trygghet og trivsel, jf. bvl. § 10-3.

Utover grenser som kan settes ut fra omsorgsansvaret og hensynet til trygghet og trivsel, åpner barnevernsloven for at alle institusjoner på visse vilkår kan kroppsvisitere barnet, undersøke barnets rom, eiendeler, pakker og brev (§ 10-8), inndra farlige gjenstander og rusmidler (§ 10-11), samt treffe vedtak om frivillig rusmiddeltesting (§ 10-10). Disse inngrepene kan besluttes uavhengig av grunnlaget for oppholdet på institusjon (akutt, omsorg, atferd, planlagt, frivillig).

I tillegg har alle institusjoner adgang til å gripe inn i akutte faresituasjoner. Ved akutt fare for skade på barnets eller andre personers liv eller helse eller ved vesentlig skade på eiendom kan institusjonen, dersom det er strengt nødvendig, benytte tvang for å avverge skade, jf. bvl. § 10-7. Det følger av forarbeidene til bvl. § 10-7 at bestemmelsen kun åpner for bruk av fysisk makt for det formål å avverge en nært forestående skade på person eller eiendom i nødrett eller nødverge. 116 Videre framgår det av forarbeidene at faren må være akutt, at det spesielle med en akuttsituasjon er tidsmomentet, og at det er behov for rask handling for å avverge skade. Tiltaket skal opphøre straks skaden eller faren er avverget. 117

Det er en utvidet adgang til inngrep overfor barn som bor på barnevernsinstitusjon når barnet utsetter egen utvikling for alvorlig fare. Den utvidede adgangen omfatter opphold uten samtykke, frivillige opphold og akutte opphold. Alle inngrep skal skje ut fra hensynet til barnets beste, jf. bvl. § 1-3. Barnevernsloven § 10-9 gir institusjonen adgang til å treffe vedtak om bevegelsesrestriksjoner, som låst dør eller fotfølging, innskrenkninger i barnets bruk av mobil, herunder inndragning av mobil og restriksjoner i besøk. Tiltaket må være nødvendig ut fra formålet med oppholdet . Vedtak om å innskrenke barnets bevegelsesfrihet og besøk kan treffes av institusjonen for inntil 14 dager om gangen. Hvis et barn har vedtak om låst dør, må institusjonen samtidig legge til rette for at andre barn som ikke har et slikt vedtak, kan forlate og komme tilbake til institusjonen som vanlig. Vedtak om å innskrenke eller inndra et elektronisk kommunikasjonsmiddel kan treffes av institusjonen for inntil fire uker fra barnet ankommer institusjonen, og deretter for maksimum 14 dager om gangen.

Vedtak etter bvl. § 10-9 kan ikke treffes rutinemessig, og institusjonen må gjøre en konkret og individuell vurdering av om vilkårene for inngrep overfor det enkelte barn er til stede. Ansatte på institusjonen kan kun bruke milde former for fysisk makt som å holde barnet kortvarig fast eller forsøke å lede barnet bort fra situasjonen, dersom det er nødvendig for å iverksette eller gjennomføre vedtatte inngrep. Bruk av fysisk makt, utover milde former, er kun tillatt i akutte faresituasjoner, jf. bvl. § 10-7.

Videre er det en særskilt adgang til rusmiddeltesting uten samtykke, som kun gjelder for barn som har opphold på institusjon uten samtykke etter bvl. § 6-2. Det er barneverns- og helsenemnda som kan treffe vedtak om at institusjonen skal ha adgang til slik rusmiddeltesting under oppholdet, jf. bvl § 10-10 tredje ledd.

5.2.1.8 Barnevernsinstitusjon som soningssurrogat

Opphold i barnevernsinstitusjon etter bvl. §§ 6-1 og 6-2 har et vesentlig annet siktemål en fengselsstraff. Formålet er å gi barnet omsorg og hjelp til å endre sin atferd. Formålet med å idømme fengsel er å påføre et onde. Straffen skal blant annet virke avskrekkende for andre og verne samfunnet mot nye straffbare handlinger. 118 Soning i fengsel skal være en straff i form berøvelse eller innskrenkning av frihet.

Straffegjennomføringsloven § 12 åpner for at straffen i særlige tilfeller helt eller delvis kan gjennomføres ved heldøgnsopphold i institusjon dersom oppholdet er nødvendig for å bedre domfeltes evne til å fungere sosialt og lovlydig, eller dersom andre tungtveiende grunner taler for det. Det er kriminalomsorgen som beslutter om gjennomføringen av soning på institusjon etter § 12 kan skje på barnevernsinstitusjon. I vurderingen skal det legges vekt på om hensynet til sikkerheten kan ivaretas og om institusjonens opplegg for øvrig er av en slik karakter at oppholdet kan godtas som straffegjennomføring. 119

Dersom retten idømmer betinget fengsel kan retten pålegge særvilkår. Etter straffeloven § 37 bokstav h kan domstolen pålegge den domfelte å ta opphold i et hjem eller en institusjon i inntil 1 år. Særvilkår om opphold i institusjon kan også pålegges av påtalemyndigheten ved en betinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 tredje ledd og ved betinget bot eller forelegg overfor barn som begår kriminalitet etter straffeprosessloven § 53 fjerde ledd.

Barnevernsinstitusjoner kan ikke pålegges å følge straffegjennomføringslovens regler. For eksempel kontroll med personer og gjenstander, undersøkelser med sikte på å avdekke bruk av rusmidler, kontakt med omverdenen mv. Politiet, domstolen eller andre kan ikke instruere en barnevernsinstitusjon til å utøve tvang overfor barnet eller andre personer. Hvis det ikke er mulig å gjennomføre straffen i overensstemmelse med barnevernslovens regler kan ikke straffegjennomføringen skje i barnevernsinstitusjon.

Opphold i barnevernsinstitusjon som soningssurrogat forutsetter samtykke fra barnevernsinstitusjonen.

5.2.1.9 Barnevernsinstitusjon som varetektsurrogat

Varetektsfengsling besluttes av domstolen på grunn av samfunnets behov for bevissikring, for å hindre straffeunndragelse, eller for vern mot nye straffbare handlinger. Opphold på barnevernsinstitusjon etter bvl. §§ 6-1 og 6-2 har som formål å gi barnet omsorg, beskyttelse og hjelp til å endre atferd.

Det følger av straffeprosessloven § 188 andre ledd at retten i stedet for varetektsfengsling kan treffe beslutning om opphold i institusjon dersom institusjonen samtykker. Et slikt opphold anses ikke som gjennomføring av varetektsfengsling, men som et alternativ til det. 120

Opphold i en barnevernsinstitusjon skal alltid gjennomføres innenfor barnevernslovens regler. 121 Hvis det ikke er mulig å ivareta formålet med varetekt (bevisforspillelse, vern av samfunnet eller hindre straffeunndragelse) etter barnevernslovens regler kan ikke retten treffe beslutning om opphold i barnevernsinstitusjon som alternativ til varetektsfengsling. Både barnevernsinstitusjonen og Bufetat må samtykke til opphold i barnevernsinstitusjon som alternativ til varetektsfengsling.

Varetektssurrogat i barnevernsinstitusjon har vært lite brukt i praksis. En hovedårsak til det er at formålet med og vilkårene for varetekt står i kontrast til formålsbestemmelsen i barnevernsloven og formålet med opphold i barnevernsinstitusjon. Barnevernsinstitusjonen vil innenfor barnevernslovens regler ha begrensede muligheter til å ivareta formålet med varetektsfengsling.

5.2.1.10 Barnevernstjenestens oppfølging av barn under straffegjennomføring

Når et barn under 18 år sitter i varetekt eller gjennomfører fengselsstraff, skal barnevernstjenesten holde jevnlig kontakt med kriminalomsorgen og barnet, jf. bvl. § 15-10 andre ledd første punktum.

Hva som ligger i «jevnlig» kontakt er ikke definert i loven eller lovens forarbeider. I retningslinjer for barnevernets ansvar for barn som begår lovbrudd fremgår det at:

Barnevernstjenesten må jobbe for å skape tillit mellom barnet og barnevernstjenesten. For å få til en slik kontakt med barnet er barnevernstjenesten nødt til å ha hyppige samtaler med barnet, og bør besøke barnet i fengselet.

Det følger videre av barnevernsloven § 15-10 andre ledd andre punktum at barnevernstjenesten skal delta i planlegging og tilrettelegging av tiltak etter endt varetekt eller straffegjennomføring. Barnevernstjenestens oppfølging av et barn under opphold i fengsel skal regnes som et tiltak som er iverksatt før barnet har fylt 18 år etter bvl. § 3-6 første ledd. Dette innebærer at barnevernstjenesten må vurdere hvilke tiltak som kan være aktuelle å tilby barnet etter endt varetekt eller straffegjennomføring, og skal undersøke barnets behov for tiltak. Dersom barnet ikke skal motta tiltak etter fengselsoppholdet må barnevernstjenesten begrunne hva som er årsaken til at det ikke iverksettes tiltak. Tiltak fra barnevernet skal planlegges i perioden barnet er i fengsel, slik at tiltakene er på plass ved løslatelse. For de som fyller 18 år under fengselsoppholdet, skal barnevernstjenesten tilby ettervernstiltak, uavhengig av om de har hatt tiltak fra barnevernet tidligere.

Når barn gjennomfører ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging (straffereaksjoner i frihet) kan barnevernstjenesten inngå i oppfølgingsteamet eller være representert i konfliktrådets koordineringsgrupper.

5.2.2 Pågående prosesser og forslag til endringer

5.2.2.1 Forslag til endringer i barnevernsloven

Barne- og familiedepartementet sendte i april 2024 en rekke forslag til endringer i barnevernsloven på høring, herunder forslag til endringer i bvl. § 6-2 og i lovens kapittel 10 som omhandler rammene for institusjonsopphold. 122 Høringsfristen gikk ut 2. juli 2024. Barne- og familiedepartementet skal etter planen legge frem en lovproposisjon for Stortinget våren 2025.

I høringsnotatet er det foreslått å endre hovedvilkåret for opphold på institusjon med grunnlag i barnets handlinger etter bvl. § 6-2. Det eksisterende vilkåret om at barnet må ha vist «alvorlige atferdsvansker», er foreslått erstattet med at «barnet utsetter sin utvikling for alvorlig fare». Den nye formuleringen av vilkåret er ment å redusere det opplevde stigmaet for barnet, styrke barnets rettssikkerhet og tydeliggjøre formålet med oppholdet. Lovforslaget har ikke til hensikt å endre terskelen for tiltak. De materielle vilkårene i bestemmelsen skal forstås på samme måte som etter dagens bestemmelse.

Det ble ikke foreslått materielle endringer i alternativene i bestemmelsens bokstav a til c. Ordlyden i bokstav c er foreslått endret fra «ved annen form for utpreget normløs atferd» til «ved annen form for alvorlig skadelig handlemåte». Det fremgår i høringsnotatet at endringen kan medføre en utilsiktet risiko for at vilkåret endres. Departementet har lagt avgjørende vekt på at ordlyden «utpreget normløs atferd» ikke er tidsmessig og er lite presis. Departementet presiserer at endringen kun er ment som en begrepsmessig endring.

I barnevernsloven kapittel 10 er det foreslått endringer som går ut på å:

• Ta ut begrepet «tvang» fra lovens kapittel 10 og i stedet bruke begrepene «begrensninger», «inngrep» og «fysisk makt»
• Tydeliggjøre institusjonens plikt til å beskytte barna som bor der
• Tydeliggjøre barnets rett til forsvarlig omsorg og beskyttelse under institusjonsoppholdet
• Tydeliggjøre handlingsrommet som omsorgsansvaret gir de ansatte til å sette grenser for barn som bor på institusjon
• Åpne for at de ansatte, dersom det er strengt nødvendig, kan bruke nødvendig fysisk makt for å avverge at barnet utsetter eget liv og helse for alvorlig skade
• Bedre den digitale beskyttelsen ved å gi institusjonen adgang til innsyn i barnets kommunikasjon i særskilte tilfeller
• Stille krav om at både institusjonen og statsforvalter skal vurdere forholdsmessigheten av det samlede omfanget og varigheten av begrensninger og inngrep overfor barnet

5.2.2.2 Norsk offentlig utredning om barnevernsinstitusjoner (NOU 2023: 24)

Barnevernsinstitusjonsutvalget har foreslått en ny innretning av institusjonstilbudet i barnevernet. Forslagene er til vurdering i Barne- og familiedepartementet. Forslaget om ny innretning av institusjonstilbudet omfatter:

• Ny inndeling av institusjonstilbudet
• Anbefalinger om den fysiske og organisatoriske innretningen av institusjonstilbudet
• Tydelige driftsmodeller for institusjonene
• Individuelt begrunnet bruk av inngrep etter bvl. § 10-9

Forslaget innebærer at institusjonstilbudet i barnevernet deles inn i tre typer: Akutt og utredning, omsorg og utviklingsstøtte og omsorg og utviklingsstøtte+. Utvalget foreslår at valg av institusjonstype skal baseres på kartlegging av barnet og ikke hjemmelen for oppholdet.

Utvalget anbefaler institusjonsenheter som er noe større enn i dag, for eksempel enheter med 2-4 avdelinger, som samlet kan gi et tilbud til 10-15 barn. Utvalget anbefaler ikke at det bygges store institusjonsbygg, men enheter som rommer ulike typer avdelinger og bygg. Det vises til at en organisering i noe større enheter med ulike avdelinger vil kunne ivareta en god forløpstankegang hvor barna ved behov kan flytte internt i enheten, uten å måtte flytte over større avstander. Barn kan dermed opprettholde relasjoner til institusjonen, skole, helsetjenester og positive sosiale miljøer. Utvalget beskriver dette som en organisatorisk tun-modell.

For å sikre god og stedlig ledelse mener utvalget at det ikke bør være for stor geografisk avstand mellom avdelingene som tilhører tunet. Samtidig må avdelingene være tilstrekkelig adskilt til at avdelingene for akutt- og utredningstilbudet og omsorg og utviklingsstøtte + ikke skaper uro for barna som bor i de andre delene av institusjonen.

For at institusjonene skal være robuste nok til at barna skal få bli boende, selv i perioder hvor uttrykkene eskalerer, mener utvalget at enhetene også må ha mulighet til å skjerme barn som trenger det i kortere perioder. Utvalget peker også på at byggene må legge til rette for sosiale aktiviteter og at det vil være behov for ulike aktivitetsrom som musikkrom, gamingrom, biljardrom, treningsmuligheter eller liknende.

Utvalget peker på at det mangler tydelige føringer for sentrale forhold som lokalisering, bygningsmessig utforming, antall plasser, bemanningsplan, turnusordning og normerende faglig innhold. Utvalget anbefaler at driftsmodellene må legge til rette for en langsiktig, stabil driftssituasjon for institusjonene, og ta hensyn til blant annet:

• Lokalisering som gir tilstrekkelig tilgang på kvalifisert personell
• Bygningsmasse som understøtter fleksibilitet og stabilitet
• Størrelse på institusjon og avdelingsstruktur som understøtter fleksibilitet og stabilitet, og bruk av personale på tvers av avdelinger
• Samarbeid med tilgrensende tjenester og ressurser, som helse, skole og fritidsmuligheter
• Bemanningsnivå, arbeidstidsordninger og sammensetning av personalgruppene
• Tilstrekkelige lederressurser og støttetjenester for ledelsen
• Felles kunnskapsgrunnlag og felles faglig plattform
• Kvalitetssikring av faglig praksis
• Langsiktig og stabil budsjettsituasjon

Videre har utvalget foreslått at adgangen til inngrep etter bvl. § 10-9 skal vurderes ut fra barnets individuelle behov, uavhengig av plasseringshjemmel. Forslaget innebærer at barneverns- og helsenemnda med grunnlag i begjæring fra kommunen skal ta stilling til hvilke konkrete inngrep etter bvl. § 10-9 institusjonen skal ha adgang til å gjøre under oppholdet. Det foreslås at nemnda etter seks måneder skal etterprøve om forutsetningene for adgangen til inngrep fortsatt er til stede. Utvalgets forslag gjelder for vedtak om omsorgsovertakelse etter bvl. § 5-1 og vedtak om opphold i institusjon uten samtykke etter bvl. § 6-2. Utvalget har ikke vurdert hvordan akutte institusjonsopphold etter bvl. §§ 4-2 og 4-4 eller frivillige opphold etter bvl. §§ 3-2 og 6-1 skal behandles.

5.2.2.3 Pilotering av institusjonstilbud til barn som begår kriminalitet i 2025

Stortinget har for 2025 bevilget 20 millioner kroner til å pilotere et institusjonstilbud i barnevernet med forsterket tverrfaglig innslag. Institusjonen skal driftes innenfor dagens barnevernslov. 123 Tiltaket er en del av regjeringens satsing for å forebygge barne- og ungdomskriminalitet, og retter seg mot barn som begår kriminalitet. Piloteringen skal gjennomføres i Bufetat Region Øst. Målgruppen for piloten er barn som har vedtak om opphold i institusjon etter bvl. § 6-1 eller § 6-2. Som en del av tilbudet skal det etableres et ressursteam som skal sørge for samarbeid med skole, helse og barnets familie. Teamet skal både kartlegge og mobilisere ressurser i familie og nettverk og etablere samarbeid med andre tjenester. I tillegg er det lagt opp til økt bemanning i institusjonen. 124

5.2.2.4 Utvidelse av MST-tilbudet i 2025

Stortinget har for 2025 bevilget 26 millioner kroner til å styrke statlig barneverns bidrag til å bygge opp og vedlikeholde et godt MST-tilbud som forebyggende innsats mot ungdomskriminalitet på tvers av landet. 125 Midlene skal blant annet benyttes til å etablere nye team.

5.2.3 Ekspertgruppens problemforståelse

5.2.3.1 Barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet får ikke virksomme hjelpetiltak

Årsakene til at barn begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet er sammensatte og består ofte av en rekke risikofaktorer som har en kumulativ effekt. 126 Barnets utfordringer oppstår ikke i et vakuum, men i et komplisert samspill mellom barnas egne forutsetninger, familiebakgrunn, nettverk og miljø. Det er derfor avgjørende at tiltak rettes mot mer enn kun barnets atferd. 127 Det er godt dokumentert at multisystemiske tiltak som samtidig omfatter barnets individuelle behov, familie, skole, venner, fritid og nærmiljø har effekt overfor barn som begår lovbrudd. 128

Forskning viser at multisystemiske spesialiserte hjelpetiltak som for eksempel MST har gode resultater både nasjonalt og internasjonalt for barn som utøver vold og kriminalitet. 129 Tall fra NUBU viser at 4103 barn i Norge fullførte 130 MST i løpet av perioden 2013–2022. 131 Om lag 22 prosent fikk tilbud om MST i samme tidsperiode, men fullførte ikke behandlingen. Årsaker som er oppgitt til at barn ikke fullførte er feilhenvisning (6 prosent), at barnet ble flyttet ut av hjemmet (7 prosent) og manglende samarbeidsallianse (3 prosent). 132

Ved inntak til MST vurderes det om barn er i konflikt med loven eller ikke. Det er ikke barnets atferd i seg selv som utgjør grunnlaget for denne vurderingen, men om atferden har ført til en reaksjon fra samfunnet på grunn av lovbrudd. 133 Basert på denne skåringen (ja/nei) har 51 prosent av de 4103 barna som fullførte MST i perioden 2013–2022 vært i konflikt med loven ved inntak til MST. 134

Barn som, basert på YLS/CMI kartlegging med spørsmål om tidligere dommer, tidligere betingede dommer, tidligere varetekt, tre eller flere nylige dommer og to eller flere tilfeller av avtalebrudd, skårer fra 2–5, defineres som barn som har «registrerte kriminelle handlinger». Dette tolkes av NUBU slik at disse barna har begått gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Av de 4013 barna som fullførte MST hadde 5.39 prosent (221 barn) registrerte kriminelle handlinger ved inntak til MST basert på YLS/CMI kartlegging. Dette innebærer at det er en begrenset andel av barna som har tidligere dommer, betingede dommer og varetekt som fullførte MST i perioden 2013–2022. 135 Det kan ha sammenheng med at gjennomsnittsalderen for de som mottar MST er om lag 14 år. Barn under 15 år er ikke strafferettslig tilregnelig, og kan dermed ikke ha tidligere dommer, varetekt o.l.

Det kan være flere årsaker til at barn som begår lovbrudd ikke mottar MST:

Manglende samtykke og få pålegg om hjelpetiltak

For barn som har fylt 15 år kreves det som hovedregel samtykke fra både barn og foreldre. Er barnet under 15 år, er foreldrenes samtykke tilstrekkelig.

Fra 1. april 2016 ble det innført adgang til å pålegge strukturerende hjelpetiltak som for eksempel MST. I perioden 2017–2020 påla barneverns- og helsenemnda strukturerende hjelpetiltak i syv saker. 136 I ytterligere fem saker ble det oppnådd enighet om å sette i gang strukturerende hjelpetiltak. I snitt ble det basert på nemndsbehandling (vedtak om pålegg eller oppnådd enighet) satt i gang strukturerende hjelpetiltak 3 til 5 ganger i året. En undersøkelse viser at både barnevernstjenesten og nemndene er skeptisk til om pålegg av hjelpetiltak har ønsket effekt. 137 Det vises til at hjelpetiltak som MST er en intensiv behandlingsform som krever tett samarbeid med barnet og familien.

Eksklusjonskriterier fører til at noen barn i målgruppen ikke får tiltaket

Det er en risiko for at barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet ikke tilbys MST fordi barnet selv eller familien ikke oppfyller forutsetningene for å kunne ta imot behandlingsprogrammet. Det kan for eksempel være at barnet ikke har en voksenperson som kan fungere som foreldre eller foresatt. Dette kan for eksempel gjelde enslige mindreårige asylsøkere eller barn som bor på institusjon. Barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet kan være til fare for seg selv eller andre. Dette er et av eksklusjonskriteriene for MST. Dersom barnet har alvorlige psykiske helseproblemer er det heller ikke i målgruppen for tiltaket. Barn med betydelige kognitive utfordringer kan også ha vanskeligheter med å nyttiggjøre seg av MST, og være ekskludert fra å få tiltaket.

Ikke tilstrekkelig kapasitet over hele landet

Det finnes per i dag 23 MST-team på landsbasis. Oslo har inntil nylig ikke hatt MST-tilbud. Tilgangen på MST er dårligst for distriktskommunene og i Oslo. Store geografiske avstander kan bidra til at mye tid og kapasitet blir brukt på transport og logistikk. 138 Bufdir rapporterte i 2023 at regionene opplever stor etterspørsel etter tiltaket. Til tross for at det er iverksatt tiltak for å utjevne de geografiske forskjellene er etterspørselen større enn kapasiteten i tilbudet. 139

Barnevernstjenesten etterspør ikke tiltak til rett tid

Det er i hovedsak barnevernstjenesten som beslutter om og eventuelt hvilke barnevernstiltak som skal iverksettes. Barnevernstjenesten har stort rom for skjønn i valg av tiltak. Forskning viser at det er stor og uønsket variasjon mellom barnevernstjenestene, og innad i barnevernstjenestene. 140 Variasjonen gjelder både innholdet i tiltakene og terskler for når barnevernstjenesten griper inn. Dette kan resultere i manglende likeverdighet i barnevernets tilbud på tvers av kommuner og i ulike deler av landet. 141 Barnevernstjenestens valg av tiltak kan påvirkes av kommunens økonomi, manglende erfaring med og kompetanse på målgruppen. 142 Dette kan føre til at barn ikke får tiltak, ikke får riktige tiltak eller at hjelpen kommer for sent. For å benytte seg av tiltak fra Bufetat må kommunen betale en egenandel. Satsene for kommunenes egenandel settes årlig av Barne- og familiedepartementet. For MST ligger egenandelen på kr 16 846 per måned. 143 For det nyopprettede MST-tilbudet i Oslo betaler bydelen samme egenandel til BFE. Dette innebærer at MST er det eneste rammefinansierte tiltaket i Oslo.

5.2.3.2 Deler av målgruppen kan ikke ivaretas godt nok innenfor dagens institusjonstilbud

Hvilke og hvor mange barn ivaretas ikke godt nok?

Barn som bor på barnevernsinstitusjon i Norge utgjør en liten gruppe på om lag 950 barn. 144 Mange av barna som har opphold på barnevernsinstitusjon har vært i kontakt med politiet, konfliktrådet og kriminalomsorgen. Omtrent 43 prosent av barn med institusjonsopphold i alderen 15–17 år har vært siktet for et lovbrudd minst en gang. Videre er det om lag 23 prosent som har mottatt en straffereaksjon før eller under institusjonsoppholdet. 145 Bufetat sine regioner har oppgitt at det per 1. oktober 2024 bodde 140 barn i barnevernsinstitusjon som var anmeldt for alvorlige lovbrudd.

Majoriteten av barn som bor i barnevernsinstitusjon kan ivaretas innenfor dagens institusjonstilbud. 146 Det gjelder også barn som har begått eller begår lovbrudd. Det er likevel noen få barn som ikke kan ivaretas innenfor rammene av dagens institusjonstilbud. 147 Bufdir beskriver at noen barn som bor i barnevernsinstitusjon begår alvorlige seksuelle overgrep eller utøver alvorlig vold. I 2021 vurderte Bufdir at det er utfordrende, og noen ganger umulig, å gi gode nok rammer til disse barna i en barnevernsinstitusjon. 148 Barnevernsinstitusjonsutvalget la til grunn at ikke alle barn som begår alvorlig kriminalitet og vold kan gis et forsvarlig tilbud i en barnevernsinstitusjon. 149 Bufetat har en ubetinget plikt til å skaffe et institusjonstilbud når kommunen ber om det. Denne bistandsplikten gjelder også i tilfeller der Bufetat selv mener at institusjonene ikke kan gi et forsvarlig tilbud til barna. Barnevernsinstitusjonsutvalget påpekte at barnevernet gjennom innspill til utvalget ga uttrykk for at de opplever å stå ganske alene med ansvaret for barn med komplekse og alvorlige utfordringer som kan utgjøre en alvorlig fare for barnet selv eller for samfunnet. 150 Samtidig har mange av barna behov for omfattende og samtidig innsats fra flere sektorer for å snu en negativ utvikling. Ekspertgruppen er kjent med at Bufetat i noen få tilfeller har vurdert at de må si nei til å ta imot barn på barnevernsinstitusjon av hensynet til sikkerheten til øvrige beboere og ansatte. Dette har hovedsaklig vært ved akutt behov for institusjonsplass til barn med høy voldsrisiko.

Våren 2023 ble det etablert en rutine for månedlig rapportering fra regionene i Bufetat om barn som har mange risikofaktorer og der det foreligger bekymring for om barnet får et tilstrekkelig tilbud. Dette defineres som barn «i høy risiko», som har omfattende og komplekse behov. 151 Denne risikovurderingen skal bidra til å fange bedre opp barn som setter eget eller andres liv og helse i fare, eller sin egen utvikling for alvorlig fare uten at institusjonen er i stand til å forhindre det. 152 Det fremgår av årsrapporten at kjennetegn ved disse barna blant annet er mange flyttinger mellom institusjoner der gjentatte alvorlige hendelser har ført til brudd. Dette omfatter blant annet store udekkede helsebehov, vold og trusler mot andre og gjentatte rømminger. Bufdir oppgir at antall barn i institusjon i høy risiko lå på mellom 70–80 i 2023. Videre fremgår det at en overvekt av disse barna bor i kommersielle eller ideelle institusjoner. I perioden januar til og med august 2024 har regionene i snitt rapportert om 17 barn i høy risiko. Tallet varierte fra 11 til 24 barn i den aktuelle perioden. 153 Barne- og familieetaten i Oslo vurderer at det i snitt er to til tre barn som bor i etatens institusjoner som utøver så grov vold at etaten ikke har tilstrekkelige virkemidler til å ivareta barnet. I løpet av ett år dreier det seg om fire til fem barn i Oslo. 154

Vold, trusler og kriminalitet under institusjonsoppholdet

Bufetat sine regioner registrerer avvik i form av alvorlige hendelser på institusjonene. Hendelsene deles inn etter alvorlighetsgrad. I det øvre sjiktet er hendelser som klassifiseres som betydelig eller svært alvorlig. For første halvår av 2024 ble det registrert totalt 28 hendelser innenfor underkategoriene vold, trusler og kriminalitet med alvorlighetsgrad betydelig eller svært alvorlig. 155 Dersom alvorlighetsgraden moderat alvorlig inkluderes, var det totalt 168 hendelser i første halvår av 2024 i disse underkategoriene. Politiet har vært involvert i hendelsene i halvparten av disse tilfellene. I 45 av hendelsene er det beskrevet at barnet har brukt gjenstander eller våpen som stein, saks, slagvåpen, kniv o.l.

Barne- og familieetaten i Oslo kommune registrerer også avvik, inkludert vold og trusler. 156 Etaten har ikke innsikt i avvik knyttet til barn som bydelene i Oslo har på opphold i kommersielle eller ideelle institusjoner. I 2023 var det totalt 231 barn fra Oslo med opphold i barnevernsinstitusjon. Av disse hadde 72 barn opphold i private institusjoner. For de 159 barna som i 2023 hadde opphold i etatens egne kommunale institusjoner ble det registrert totalt 309 hendelser av ulik alvorlighetsgrad. Hendelsene omfatter trusler om vold, kloring, lettere slag og spark, alvorlige voldshendelser og bruk av våpen. 180 av disse hendelsene er registrert på omsorgsinstitusjoner, 72 hendelser på akuttinstitusjoner og 57 hendelser på behandlingsinstitusjoner. I 2023 var det kun fem barn som bodde på behandlingsinstitusjon, mens det var 59 barn på omsorgsinstitusjon og 95 barn med opphold i akuttinstitusjoner. Dette innebærer at 57 av hendelsene var knyttet til fem barn. Barne- og familieetaten oppgir at det er et høyt antall hendelser i etatens institusjoner som er av en så alvorlig karakter at institusjonen må tilkalle politiet.

Barn som utagerer med vold og trusler kan bli flyttet til en ny institusjon, og oppleve relasjonsbrudd. Fengselspsykiatrisk poliklinikk som står for den psykiatriske spesialisthelsetjenesten til de innsatte i ungdomsenheten på Eidsvoll viser til at mange av de innsatte har hatt en rekke opphold i fosterhjem og institusjon, og at barna preges av relasjonsbruddene. 157 Mange av barna har erfaring med å kunne «sprenge seg ut» av alle rammer i barnevernet og det har gitt dem en erfaring med at vold og trusler fører frem, samtidig som de opplever fravær av nødvendige grenser og struktur i hverdagen. Fengselspsykiatrisk poliklinikk erfarer at rammene i fengsel på sitt beste gir barna nødvendig ro til å kunne komme tilbake i en sunn utvikling og ta imot hjelp og behandling.

Handlingsrommet i dagens regelverk tolkes ulikt og utnyttes ikke

Det er ulike oppfatninger av om regelverket gir tilstrekkelig adgang til å sette grenser for og gjøre inngrep overfor barnet for å gi barnet nødvendig omsorg og beskyttelse. Dette henger sammen med at handlingsrommet innenfor dagens barnevernslov tolkes ulikt. Det er usikkerhet knyttet til hvilke grenser institusjonen kan sette ut fra omsorgsansvaret, hvilke situasjoner som kan nødvendiggjøre bruk av fysisk makt i akutte faresituasjoner og når og hvilke inngrep som kan vedtas etter bvl. § 10-9. Ulik praksis på institusjonene og at handlingsrommet ikke utnyttes godt nok utfordrer tryggheten og sikkerheten for barn og ansatte, og gir betydelig risiko for at barn som bor på institusjon ikke får god nok beskyttelse. 158 Det er flere grunner til at handlingsrommet i dagens regelverk ikke utnyttes. Det kan for eksempel handle om manglende kompetanse eller usikkerhet hos de ansatte på institusjonene. Denne usikkerheten forsterkes av at de ulike statsforvalterembetene og Sivilombudets forebyggingsenhet tolker regelverket ulikt. Flere aktører peker også på at dagens bygg er en sentral årsak til at handlingsrommet i dagens regelverk ikke kan utnyttes.

Bygg som ikke er egnet

Institusjonene som kan ta imot barn som utsetter sin egen utvikling for alvorlig fare er ulike i utforming. 159 Mange av dagens institusjoner er lokalisert i ordinære bolighus som ikke er egnet for å håndtere barn med høy risiko. Byggene er ofte ikke egnet til å ivareta sikkerheten til beboerne eller ansatte. Noen institusjoner er utformet med egne adskilte rom og leiligheter som er egnet til å gjennomføre kroppsvisitasjon dersom vilkårene for dette er oppfylt, eller for å ta barnet ut av felleskapet dersom barnet utsetter seg selv eller andre for fare. Andre har ingen reell mulighet til å skille barna som bor på institusjon. Noen har ordinære vinduer som kan åpnes av barna som bor der. Dette medfører at noen barn knuser vinduene og bruker glasset som våpen eller rømmer gjennom vinduene. Andre har sikkerhetsglass om ikke kan knuses, og noen har vinduer som kan låses. Ekspertgruppen erfarer at de institusjonsbyggene som er utformet slik at barnet kan tas ut av felleskapet i mindre grad bruker fysisk makt overfor barna som bor på institusjonen.

Mange bygg har for liten mulighet for fleksibilitet, og det er ikke mulighet for skjerming av enkelte barn når det er behov for det. Dette fører til at barna i mange tilfeller «sprenger seg ut av tiltaket», ved at de utsetter ansatte og andre barn for fare og skade under oppholdet på institusjonen. Både Bufdir og Barne- og familieetaten har beskrevet at de ansatte i noen tilfeller blir utsatt for alvorlige og livsfarlige hendelser som gjør at de må åpne dørene og slippe barn som utagerer ut av institusjonen. Dette innebærer at barnet uteblir fra institusjonen i kortere eller lengre perioder. I disse periodene begår barnet ofte ny kriminalitet og utsetter seg selv for alvorlig fare. Rømminger og fravær fra barnevernsinstitusjonen innebærer at barna ikke får den hjelpen de trenger.

5.2.3.3 Barn i målgruppen får ikke institusjonstilbud til rett tid

Det er flere årsaker til at barn i målgruppen ikke får institusjonstilbud i barnevernet til rett tid. Dette handler både om forhold i kommunal barnevernstjeneste og forhold i statlig barnevern.

Det er i hovedsak barnevernstjenesten som beslutter om barnet skal tilbys institusjonsopphold. 160 Barnevernstjenestens tiltaksvalg kan påvirkes av kommunens økonomi, manglende erfaring med eller kompetanse på målgruppen eller feilvurderinger av den rettslige terskelen for institusjonsopphold. Dette kan føre til at barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet ikke får institusjonsopphold, at oppholdet kommer for sent i gang eller at det avsluttes for tidlig.

Undersøkelser viser at barn som bor på institusjon i snitt har vært i kontakt med barnevernet i sju år. 161 Tiltakene som barna mottar fra barnevernet møter ikke alltid behovene barna har, og det gis ikke omfattende og intensiv hjelp før utfordringene har vokst seg svært alvorlige. 162 Flere undersøkelser har uttrykt bekymring for at institusjon oppfattes som «siste utvei», når hjelpetiltak og fosterhjem har feilet. 163 Barnevernsinstitusjonsutvalget trakk i sin utredning frem at institusjon i for stor grad benyttes som siste utvei, og at barna dermed ikke får den hjelpen de trenger til rett tid. 164 En slik praksis påvirker institusjonens mulighet for å komme i posisjon til å gi barnet hjelp, hvor lang tid barnet har behov for hjelp, og barnets egen opplevelse av å bli «gitt opp».

Barne- og familieetaten og Bufdir har spilt inn at det tar for lang tid før barn som begår gjentatte eller alvorlige lovbrudd kommer på institusjon, noe som vanskeliggjør endringsarbeidet. Sentralenheten for barneverns- og helsenemndene peker også på at barna har begått mange lovbrudd før barnevernstjenesten begjærer opphold på institusjon, og at noen av barna har utviklet en sterk tilhørighet til kriminelle miljø.

Undersøkelser av rusinstitusjonene i barnevernet indikerer at terskelen for å ta i bruk institusjon som tiltak overfor barn som har rusproblemer er høyere enn lovgivers forutsetning. 165 Selv om undersøkelsene gjelder opphold på rusinstitusjoner etter bvl. § 6-2 bokstav b mener ekspertgruppen at funnene har overføringsverdi til opphold på barnevernsinstitusjon etter bvl. § 6-2 bokstav a og c. I en undersøkelse oppga barnevernskonsulenter at terskelen for å be om opphold på barnevernsinstitusjon på grunn av rusmiddelbruk er høy. To av de ansatte i barnevernet oppga at det enten må være «fare for liv og helse» for barnet, eller situasjonen må være slik at foreldrene ikke klarer mer. 166 Videre beskriver de ansatte at opphold på institusjon skal være «siste utvei», og at alle andre relevante tiltak må være forsøkt. 167

For de barna som hadde opphold på rusinstitusjon viser undersøkelsen at omfanget av barnas rusmiddelproblemer var omfattende og alvorlig, og at mange har startet med rus, også tunge rusmidler, i ung alder. 168 De ansatte på barnevernsinstitusjonene oppga også at terskelen for institusjonsopphold er høy. De viser til at barna som kommer til dem, som regel har en ruskarriere på noen år bak seg, slitne foreldre som har strevd i årevis, og rusutfordringer som for mange av barna har befestet seg. 169

Kostnadene ved institusjonsopphold kan påvirke kommunens beslutning om å be om institusjonsopphold, og på hvilket tidspunkt de ber om det. I 2025 ligger egenandelen for kommunen per måned for et institusjonsopphold på kr 190 190. 170 Denne utfordringen er størst i Oslo kommune, som har en finansieringsmodell som innebærer at bydelene betaler den fulle kostnaden for tiltaket, og ikke en egenandel slik som kommunene i resten av landet gjør. Oslo ligger under landsgjennomsnittet i bruk av tiltak både i og utenfor hjemmet. Videre viser tall fra Barne- og familieetaten at bydeler som Stovner, Grorud og Søndre Nordstrand har et betydelig høyere antall bekymringsmeldinger og undersøkelser enn øvrige bydeler, samtidig som at andelen tiltak utenfor hjemmet er lavere enn i de øvrige bydelene. Ekspertgruppen mener at det er stor risiko for at finansieringsmodellen i Oslo fører til underforbruk av institusjonsopphold.

Brudd på bistandsplikten har vært en stor utfordring i både 2023 og 2024. I 2023 vurderte Bufetat selv at de ikke leverte et forsvarlig institusjonstilbud til rett tid ved 141 tilfeller. 171 Dette omhandler 124 henvendelser (unike barn) fra kommunen om behov for akuttopphold på institusjon, hvor Bufetat vurderte at de ikke ga tilbud om plass innen rimelig tid. Videre omfatter det 17 tilfeller hvor Bufetat ikke leverte institusjonsplass til avtalt tid i forbindelse med planlagt opphold på institusjon. I januar til juli 2024 er det rapportert om 139 brudd som gjelder 106 unike barn. 172 Brudd på bistandsplikten har hovedsakelig forekommet overfor barn som utsetter sin egen utvikling for alvorlig fare i form av rus, vold og kriminalitet (bvl. §§ 4-4, 6-1 og 6-2). Mangel på akuttplasser har ifølge kommunene medført alvorlige situasjoner med betydelig risiko for liv og helse, både for barna og personer rundt dem. Flere saker gjelder barn som har satt både sitt eget og andres liv og helse i stor fare i påvente av institusjonsopphold. 173 Ekspertgruppen mener manglende kapasitet i institusjonsbarnevernet fører til at barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet ikke får nødvendig institusjonsopphold til rett tid.

5.2.3.4 Lengden på institusjonsoppholdet tilpasses ikke barnets behov

Opphold på institusjon uten samtykke etter bvl. § 6-2 kan vedtas for inntil 12 måneder. I særlige tilfeller kan nemnda vedta at oppholdet skal forlenges med inntil 12 nye måneder. Forutgående opphold på akuttinstitusjon etter bvl. § 4-4 skal inngå i beregningen av den totale oppholdstiden. Hvis barnet rømmer fra institusjonen og uteblir over en lengre periode trekkes ikke denne tiden fra oppholdstiden. I tillegg skal institusjonen begynne å arbeide med tilbakeføring til hjemmet eller andre omsorgsbaser to til tre måneder før oppholdet avsluttes.

I overkant av 70 prosent av barna som bor på institusjon har sitt første institusjonsopphold i en akuttinstitusjon. 174 I utgangspunktet skal et opphold på akuttinstitusjon vare i maksimalt seks uker. Gjennomsnittlig oppholdstid i akuttinstitusjoner var i 2022 på 52 dager i statlige institusjoner, og 73 dager i private institusjoner. 175 I enkelte tilfeller hadde barn opphold i akuttinstitusjon i opptil 32 uker. I 2023 rapporterte Bufdir at mangel på institusjonsplasser førte til at barn ble boende lenge i akuttinstitusjoner fordi de ikke kom videre i langtidstiltak. 176 Ifølge Bufdir var situasjonen i 2023 prekær for barn med opphold i akuttinstitusjon på grunn av alvorlig kriminalitet, volds- og rusutfordringer, jf. bvl. § 4-4. Akuttinstitusjoner som tar imot barn etter bvl. § 4-4 opplever at det er særlig vanskelig å finne en egnet langtidsplass i institusjon for barn i høy risiko. De erfarer i enkelte tilfeller at institusjoner sier nei til å ta imot denne gruppen barn.

Lange akuttopphold, rømminger og arbeid med tilbakeføring medfører at den reelle tiden institusjonen har til å komme i posisjon og gi behandling i mange tilfeller kun er få måneder. Barn som begår gjentatte eller alvorlige lovbrudd har ofte behov for hjelp over lengre tid. Institusjonene opplyser at det ikke er realistisk å komme i posisjon og endre barnets atferd slik at barnet er klar til å flytte hjem på så kort tid. Videre kan tidsmomentet bli en stressfaktor under oppholdet.

Barnevernsinstitusjonsutvalget mottok i sitt arbeid innspill om at det kan være problematisk at det er bestemt hvor lenge oppholdet skal vare før barnet flytter inn. For noen barn kan det også være problematisk at institusjonsoppholdet skal vare kortest mulig. Vissheten om at oppholdet skal være kort, kan gjøre noe med barnets mulighet til å finne ro og jobbe med egen utvikling. Miljøterapeutisk arbeid tar tid, og vil ofte mislykkes dersom det ikke er nok tid til å gjennomføre utviklingsoppdraget. 177

I en undersøkelse av rusinstitusjonene fremgår det at de ansatte på rusinstitusjonene mener oppholdstiden er for kort til at de kan komme i posisjon overfor barna og får gitt de reelle muligheter til å komme seg ut av sin rusmiddelbruk. 178 Det er et problem at barna i noen tilfeller flyttes hjem uten at de har fått tilstrekkelig hjelp til å komme seg ut av rusmisbruk eller kriminalitet. Kommunen opplever på sin side at de i slike tilfeller ikke har tilstrekkelig kompetanse eller virkemidler til å ivareta barnet. Dette kan føre til nytt opphold på institusjon med andre hjemmelsgrunnlag kort tid etter institusjonsoppholdet er avsluttet. Barnet kan i slike tilfeller fortsatt ha de samme utfordringene, samtidig som ny institusjon ikke har samme adgang til å gjøre inngrep for å gi barnet forsvarlig omsorg og beskyttelse. 179

5.2.3.5 Behovet for inngrep vurderes ikke individuelt

Formålet med begrensninger og inngrep overfor barn som bor i barnevernsinstitusjoner er å gi barnet forsvarlig omsorg og nødvendig beskyttelse. Dagens barnevernslov gir institusjonene ulik adgang til å vedta inngrep for å beskytte barn som bor på institusjon, avhengig av hvilken hjemmel som ligger til grunn for oppholdet. Det er større adgang til å vedta inngrep overfor barn som utsetter sin egen utvikling for alvorlig fare, og har vedtak om opphold etter bvl. §§ 4-4, 6-1 eller 6-2.

Kunnskapsgrunnlaget viser at barn som bor på institusjon på grunnlag av omsorgssituasjonen også kan ha behov for beskyttelse i form av inngrep i bevegelsesfriheten, besøk og kommunikasjon etter bvl. § 10-9. Det er stort overlapp i behovene og problembelastningen hos barn som bor på omsorgsinstitusjon og behandlingsinstitusjon. 180 Både studier og innspill fra Bufetat og statsforvaltere viser at også barn som bor på institusjon på bakgrunn av omsorgssituasjonen i hjemmet kan utsette sin egen utvikling for alvorlig fare under oppholdet. 181 Barn med tiltak utenfor hjemmet har generelt høyere risiko for dårligere fysisk og psykisk helse, for å ta sitt eget liv, for rusmisbruk og kriminalitet sammenlignet med barn som ikke har det. 182 Bufdir understreker at barn med opphold i barnevernsinstitusjon på grunn av omsorgsovertakelse etter bvl. § 5-1 eller som frivillig hjelpetiltak etter bvl. § 3-2 også har begått og begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. 183 Manglende mulighet til å sette rammer for barn som bor på institusjon kan føre til at institusjonen opplever at de ikke klarer å ivareta barnet og at barnet derfor må flytte til ny institusjon.

5.3 Justissektoren

5.3.1 Ansvar og tiltak for målgruppen i justissektoren

5.3.1.1 Organisering

Justissektorens ansvar for barn som begår kriminalitet er fordelt på politi- og påtalemyndigheten, konfliktrådet og kriminalomsorgen, jf. figur 5.1. De samme strafferettslige reaksjonene som benyttes overfor voksne, kan i utgangspunktet også benyttes overfor barn. Imidlertid gjør særskilte hensyn seg gjeldende, og i norsk rett behandles personer som er under 18 år på handlingstidspunktet vesentlig mildere enn personer som bryter loven når de er over 18 år. 184 Politiet og konfliktrådet arbeider også med barn under 15 år, men hovedvekten er på barn som er over den kriminelle lavalderen.

Figur 5.1 Oversikt over straffesakskjeden

5.3.1.2 Politiet og påtalemyndigheten

Politiet

Politiet har et særlig samfunnsansvar for barns rettssikkerhet og trygghet. Politiet skal forebygge kriminalitet og uønskede hendelser. Det følger av politiloven § 1 andre ledd at: Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlende innsats for å fremme og sikre borgernes rettigheter, trygghet og alminnelig velferd for øvrig.

Politiet har flere viktige oppgaver overfor barn. Dette gjelder også for barn som er under den kriminelle lavalderen på 15 år. Politiets arbeid med barn skal skje i nært samarbeid med andre aktører som har aktuelle tiltak for målgruppen. Politiets tilstedeværelse på både fysiske og digitale arenaer, som nettpatruljer, skal bidra til å forhindre kriminalitet. Politiet kan ta hånd om barn under 15 år som befinner seg i farlige situasjoner, og kan bringe dem til verge eller barnevernet. De kan også gripe inn overfor barn over 15 år hvis det er grunn til å anta at inngripen vil være tjenlig (jf. politiloven § 13 andre ledd). Barn kan også gis oppholdsforbud på konkrete steder (strpl. § 222 c). Dette gjelder for barn både over og under 15 år. Barn og deres foresatte kan også inviteres til frivillig bekymringssamtale (politiloven §§ 1 og 2). Ved mistanke om at noen under 18 år (også under 15 år) har begått en straffbar handling, kan politiet pålegge at barnet og vergene møter til en bekymringssamtale (jf. politiloven § 13 tredje ledd). Formålet med samtalen er å hindre at barnet begår kriminalitet i fremtiden samt å informere om konsekvenser ved kriminalitet. Bekymringssamtalen må ikke forveksles med avhør. Samtalen er et forebyggende tiltak, og ikke en del av straffesaksbehandlingen. 185

Politiet kan dele informasjon med foresatte, kommune og andre offentlige etater (pl. § 27 og private (pl. § 31) for å forebygge kriminalitet.

Politiet etterforsker saker enten som følge av anmeldelse, eller når det er rimelig grunn til å mistenke et straffbart forhold. Selv om barn under 15 år ikke kan straffes, kan politiet etterforske saken for å avdekke hva som har skjedd. I slike tilfeller finnes det særlige regler som sikrer vergens rettigheter og tilstedeværelse, retten til forsvarer mv. 186 Når et barn under 18 år etterforskes av politiet og saken er alvorlig, har politiet en plikt til å informere/underrette barnevernstjenesten. Politiet sender også bekymringsmeldinger til barnevernet i andre tilfeller der det vurderes nødvendig.

Påtalemyndigheten

Påtalemyndigheten omfatter riksadvokaten, statsadvokater og påtalejurister. Riksadvokaten har det overordnede ansvaret for all straffesaksbehandling. Påtalemyndigheten har ansvar for å lede etterforskning, samt forberede og føre saker for retten. Videre skal påtalemyndigheten vurdere om det skal tas ut tiltale og hvilken straff som eventuelt skal foreslås. Påtalemyndigheten kan også ilegge ungdomsoppfølging, oppfølging i konfliktråd, mekling i straffesaker, forelegg, påtaleunnlatelse, omvendt voldsalarm og begjære varetekt. Når påtalemyndigheten behandler saker hvor barn begår kriminalitet, skal de prøve ut alternative reaksjonsformer og finne andre straffereaksjoner enn fengsel der dette er mulig.

Det foreligger ingen egne retningslinjer for når det skal igangsettes etterforskning av saker hvor mulig gjerningsperson var under 15 år på gjerningstidspunktet. Riksadvokaten påpeker imidlertid at «om det skal settes i verk etterforskning overfor barn avhenger av et konkret skjønn i det enkelte tilfelle» og videre at «det styrende [bør] være at politiet gjennom sin etterforskning skal gi et best mulig bidrag for å stanse en mulig kriminell karriere på et tidlig tidspunkt.» 187 Etterforskningen kan bidra til å sette andre etater, særlig barnevernet, i bedre posisjon til å utføre sitt arbeid, samt avdekke sårbarhetsfaktorer. 188

Om etterforskning iverksettes i saker hvor antatt gjerningsperson er under 15 år er basert på stor grad av skjønn. Dette tilsier at det vil variere mellom politidistriktene, og i noen grad innad i hvert enkelt politidistrikt. Riksadvokatens retningslinjer viser til at hvis det tidlig i etterforskningen blir klart at en sak ikke kan løses, bør etterforskningen vurderes avsluttet så tidlig som mulig. Dette for å frigjøre ressurser til andre saker som er høyere prioritert.

Påtalemyndigheten kan oversende U15-saker til konfliktrådet for mekling. En forutsetning for slik oversendelse er at det foreligger samtykke fra barnet og barnets foresatte. Riksadvokaten har tidligere konkludert med at en praksis hvor U15-saker oversendes konfliktrådet uten samtykke er å anse som brudd på taushetsplikten. Riksadvokaten er i ferd med å utarbeide et nytt rundskriv for påtalemyndighetens behandling av konfliktrådssaker. Mange U15-saker blir henlagt med minimal etterforskning, og uten at det er innhentet samtykke til konfliktrådsbehandling.

I 2024 ble det påtaleavgjort 20 950 straffbare forhold begått av 10 899 barn under 18 år. Ikke alle de påtaleavgjorte sakene ender med en straffereaksjon. 189

Agder tingrett igangsatte i 2024 et hurtigspor i saker for barn under 18 år. Overordnet mandat er hvordan hver enkelt etat innenfor sitt regelverk kan arbeide mer effektivt. Arbeidet omfatter sømløse overganger og felles rutiner for å få kortest mulig tid mellom den straffbare handlingen som er begått til straffen er gjennomført. De har utarbeidet rutiner for et tettere, tidligere og parallelt samarbeid mellom alle aktørene. De har kortere frister, egne dommere ved alle rettssteder og egne påtalejurister. I tillegg har de tatt prosessuelle grep som blant annet bruk av forhåndsberamming og planmøter. Det er økt fokus på kunnskap om hele straffesakskjeden.

Oslo tingrett arbeider med å etablere et hurtigspor. Tingretten har deltatt i en arbeidsgruppe sammen med Domstolsadministrasjonen, Politidirektoratet, Riksadvokaten, Kriminalomsorgsdirektoratet og Sekretariatet for konfliktrådene, og har levert et forslag til Justis- og beredskapsdepartementet om et hurtigspor. 190 Forslaget omfatter flere tiltak som til sammen skal redusere saksbehandlingstiden, forbedre rehabiliteringen og bidra til at barn som har begått lovbrudd får rask og effektiv oppfølging.

Oppfølging av barn som er fornærmet i straffesaker

Politiet ivaretar også barn som er fornærmet i straffesaker gjennom Statens barnehus, Støttesenter for kriminalitetsutsatte (SKU) og trygghetsprogrammet som tilbys i enkelte politidistrikt. I tillegg tilbyr konfliktrådene gjenopprettende prosesser som kan hjelpe fornærmede barn med å bearbeide opplevelsen og finne en vei videre. For nærmere omtale av konfliktrådenes tilbud, se kapittel 5.3.1.3.

Statens barnehus er en del av politiet og er underlagt og styres av politimesteren i det politidistriktet barnehuset er lokalisert. Statens barnehus er opprettet for å hjelpe barn og andre sårbare grupper. Barnehusenes mandat omfatter blant annet anmeldte saker som involverer barn som kan ha vært utsatt for, eller vært vitne til, vold eller seksuelle overgrep.

Barnehusene har fått utvidet sine oppgaver til å gjelde avhør av barn som selv er mistenkt for overgrep mot andre barn (barn opp til 16 år). Det er i dag barnehus i alle politidistriktene.

Politiet drifter også Støttesenter for kriminalitetsutsatte (SKU). Dette er et tilbud fortrinnsvis til personer over 16 år som har vært utsatt for kriminelle handlinger, som vold, seksuelle overgrep eller andre krenkelser. Tilbudet er gratis og tilgjengelig i alle politidistrikter. De ansatte har taushetsplikt og kan også tilby tolk ved behov.

Enkelte politidistrikt har etablert trygghetsprogrammet for å følge opp barn under 18 år som er utsatt for et lovbrudd. Hovedmålet med programmet er å gjenopprette trygghetsfølelsen i det offentlig rom hos den som er utsatt for en krenkelse eller et lovbrudd. Trygghetsprogrammet har også som mål å redusere risikoen for hevnreaksjoner og konflikter, samt å hindre at barn på ny blir ofre for kriminalitet. Trygghetsprogrammet har sin opprinnelse fra Oslo, og er forankret i samarbeid mellom politi og kommune. Det er en del av SaLTo- og SLT-samarbeidet i flere norske kommuner, blant annet i Oslo politidistrikt (omfatter Oslo, Asker og Bærum), Trøndelag politidistrikt (omfatter Stjørdal kommune) og Sør-øst politidistrikt. Oslo politidistrikt har utarbeidet en veileder med beskrivelse av trygghetsprogrammet og maler for hvordan programmet gjennomføres i praksis.

5.3.1.3 Konfliktrådet

Konfliktrådet tilbyr mekling i straffesaker og sivile saker, og har ansvar for ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. Konfliktrådets sivile saker omfatter både henlagte saker fra politiet (for eksempel fordi gjerningspersonen er under 15 år), saker fra andre instanser i samfunnet (som skole og barnevern) eller direkte henvendelser fra partene selv. Det følger av konfliktrådsloven § 1 at konfliktrådets virksomhet skal bygge på gjenopprettende prosesser. Dette innebærer at parter, og andre som er berørt av et lovbrudd eller en konflikt, i fellesskap bestemmer hvordan virkningene skal håndteres. Konfliktrådet ivaretar fornærmede, pårørende og gjerningspersoner ved å tilby tilrettelagte møter, både i sivile saker og straffesaker.

Sekretariatet for konfliktrådene (Sfk) har ansvar for den faglige oppfølgingen av SLT-modellen, som står for Samordning av lokale rus og kriminalitetsforebyggende tiltak. Dette er en samhandlingsmodell for politiet og kommunene, i hovedsak rettet mot barn og unge. Om lag 200 av landets kommuner har et SLT-samarbeid. Se mer informasjon om SLT i kapittel 5.6.

Ungdomsstraff og ungdomsoppfølging er alternative straffereaksjoner i frihet for barn som var mellom 15 og 18 år på handlingstidspunktet. Når ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging gjennomføres vil en andel av barna ha fylt 18 år. I samsvar med begrepsbruken i rapporten for øvrig benytter vi likevel begrepet barn, og ikke ungdom, i fremstillingen av straffereaksjonene.I 2024 mottok konfliktrådet 96 saker om ungdomsstraff og 537 saker om ungdomsoppfølging. Dette utgjør en økning på 66 prosent for ungdomsstraff og en økning på 15 prosent for ungdomsoppfølging, sammenlignet med 2023. Se tabell 5.1. Til sammen i 2024 mottok konfliktrådet 633 saker om ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, mot 526 saker i 2023. 192 I 2024 mottok Konfliktrådet 1436 saker om mekling i konfliktråd for barn under 18 år. Straffereaksjonene har rehabiliterende og forebyggende formål, og fokuset er å hjelpe ungdommen til å ta ansvar for sine handlinger og unngå fremtidig kriminalitet.

Ungdomsstraff og ungdomsoppfølging inneholder to hovedelementer, gjenopprettende prosess (forsonende samtale) og tett oppfølging av barnet. Det er fokus på å bygge gode, robuste relasjoner for å hjelpe barnet med å unngå ny kriminalitet og til en positiv utvikling. Det utarbeides en individuelt tilpasset ungdomsplan med tiltak som de forplikter seg til å følge. Barnet følges opp av et oppfølgingsteam som har ansvaret for de ulike tiltakene i planen. Tiltakene kan for eksempel være skole, behandling, kriminalitetsforebyggende samtaler og fritidsaktiviteter. Det kan også være kontrollerende tiltak som rustesting, innetider og oppholdsforbud. Konfliktrådet har ikke egne tiltak for barn og er avhengig av at andre etater stiller med tiltakene (helse, barnevern, politi, utdanning e.l.). Ved ungdomsstraff er representanter fra kriminalomsorgen (friomsorgen) og politiet obligatoriske deltakere i oppfølgingsteamet. Gjenopprettende prosess og relasjonsbygging er en sentral del, hvor barnet blant annet kan møte de som er rammet av lovbruddet for å snakke om konsekvensene av det de har gjort og hva som er viktig fremover. Målet er at barnet tar ansvar og reparerer skaden så godt som mulig. Et gjenopprettende møte kan også gi fornærmede en anledning til å bli hørt, få plassert skyld og ansvar, og mulighet til å komme ut av offerrollen.

Når ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging er en aktuell reaksjon, kan påtalemyndigheten melde inn en sak til drøftelse i konfliktrådets koordineringsgruppe (KOG). I KOG sitter faste deltakere fra kriminalomsorgen, politiet, påtalemyndigheten og konfliktrådet. I tillegg kan KOG bestå av deltakere fra lokalt hjelpeapparat. Formålet er å gi påtalemyndigheten en anbefaling av om saken egner seg for ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging, og avklare aktuelle tiltak til ungdomsplanen. Anser KOG at ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging er en egnet reaksjon, skal konfliktrådet utarbeide en skisse til ungdomsplan som oversendes påtalemyndigheten. Skissen skal gi en kort beskrivelse av oppfølgingsbehovet og mulige tiltak i ungdomsplanen. 193

Når konfliktrådet får en ny ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging, skal de straks sette i gang arbeidet med å forberede straffegjennomføringen, jf. konfliktrådsloven §§ 24 og 24a. Straffegjennomføringen starter når ungdomsplanen ferdigstilles i ungdomsplanmøtet. I tillegg til å gjennomføre tiltakene i planen og at det arbeides med gjenopprettende prosess og å bygge relasjoner, skal barnet møte hele oppfølgingsteamet ca. en gang i måneden. Møtene benyttes til å følge opp hvordan det går, fange opp hvis noe er utfordrende og motivere og støtte barnet til å gjennomføre straffereaksjonen. Møtene er en viktig arena for dialog med barnet og for godt tverretatlig samarbeid.

Hvis barnet bryter tiltakene i ungdomsplanen eller de generelle vilkårene for straffen, skal det alltid møtes med en reaksjon. Konfliktrådet har ulike virkemidler som bruddsamtale, innskjerpingsvilkår eller å fastsette en helt ny ungdomsplan. Der dette ikke er tilstrekkelig, kan ungdomsstraffesaker sendes til domstolen som kan bestemme at ungdomsstraffen skal fortsette med oppholds- eller kontaktrestriksjoner med elektronisk kontroll, eller de kan omgjøre ungdomsstraffen til en annen type reaksjon. For ungdomsoppfølging sendes saken tilbake til påtalemyndigheten som vurderer om straffeforfølgningen skal gjenopptas. 194

Der barnet begår nye straffbare forhold under straffegjennomføringen, kan påtalemyndigheten beslutte at straffen skal avbrytes og eventuelt bringe saken inn for retten for omgjøring til annen type reaksjon.

En rekke lovendringer er nylig vedtatt og trådte i kraft 1. september 2024 og 1. desember 2024, se omtale i kapittel 5.3.2.

Tabell 5.1 – Antall ungdomsstraffer og ungdomsoppfølginger fordelt per år

U15-saker

Konfliktrådet mottar henlagte saker som gjelder barn under15 år fra politiet. Disse behandles som sivile saker og overføringen regnes ikke som en strafferettslig reaksjon. Konfliktrådene beskriver i innspill til ekspertgruppen at voldssakene blant de yngste (under 15 år) både har blitt flere og at de har blitt mer alvorlige de siste årene. Årlig mottar konfliktrådene mellom 500 – 600 saker fra politiet der mistenkte var under 15 år på gjerningstidspunktet. Dette økte til 700 i 2022 og om lag 800 i 2023, mens det i 2024 har gått ned til i underkant av 600 saker. Mindre tyveri og tyveri er de største lovbruddskategoriene (52 prosent) i denne aldersgruppen, og vold og trusler er den nest største kategorien. Økningen i antall U15-saker som er overført til konfliktrådet gjenspeiler ikke den registrerte økningen i kriminaliteten begått av barn som er under den kriminelle lavalderen. I 2023 var 36 prosent av forholdene knyttet til personer under 15 år, og tilsvarende andel i første tertial 2024 var nesten 34 prosent. I 2019 var denne andelen på 27 prosent. 195

Tabell 5.2 – Oversikt over konfliktrådenes mottatte saker til mekling

Gjenopprettende prosess (mekling/forsonende samtaler) for barn under 15 år, kan ha en kriminalitetsforebyggende effekt. 196 Hensikten er at partene får mulighet til å møtes under trygge forhold, snakke om hva som har skjedd, få innsikt i hverandres situasjon og hvordan deres handlinger har påvirket andre. Gjennom et gjenopprettende møte vil barnet kunne oppleve at deres handlinger får konsekvenser for andre, og få en mulighet til å ta ansvar og finne en vei videre. Gjenopprettende prosess er trukket frem av FNs barnekomité som et egnet tiltak overfor barn som begår lovbrudd. 197 Som nevnt over kan gjenopprettende møte også være en hjelp for fornærmede.

Overføring av en U15-sak fra politiet til konfliktrådet skjer ofte etter at saken er påtalemessig avgjort, og krever at politiet innhenter samtykke fra partene.

5.3.1.4 Kriminalomsorgen

Kriminalomsorgen har ansvaret for varetekt og straffegjennomføring. Det omfatter fengsel med høy og lav sikkerhet, overgangsboliger, soning etter paragraf 12 i institusjon, straffegjennomføring med elektronisk kontroll, samfunnsstraff, narkotikaprogram med domstolsoppfølging, program mot ruspåvirket kjøring og bøtetjeneste. Kriminalomsorgen følger også opp omvendt voldsalarm. Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) og regionene i kriminalomsorgen har tilpasset noen fengsel eller avdelinger til for eksempel rusmestring, yngre straffedømte eller en spesiell lovbruddskategori.

Terskelen for å fengsle barn er høy, og skal etter FNs barnekonvensjon artikkel 37 bokstav b bare benyttes som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom. Varetektsfengsling må være tvingende nødvendig, jf. strpl. § 184. Å idømme ubetinget fengsel må være særlig påkrevd, jf. strpl. § 33. Alle andre alternativer må være vurdert og funnet utilstrekkelige. Straffegjennomføringen og varetektsoppholdet skal tilrettelegges etter hvert enkelt barns behov. Mindreårige skal ikke være i fengsel med voksne innsatte med mindre det er til barnets beste. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle saker som berører barn, jf. Grl. § 104 og FNs barnekonvensjon art. 3.

Antallet barn i fengsel er vesentlig redusert de siste 15 årene. 198 I 2023 var det imidlertid en økning. Samtidig er det gjennomsnittlige antallet innsatte på ungdomsenhetene lavere enn tidligere år. 199 Redusert antall barn på ungdomsenhetene kan skyldes at ett eller flere rom er utilgjengelig på grunn av hærverk og leveranseproblemer for vinduer og dører. 200 Av totalt 59 nyinnsettelser i 2023 var 47 i varetekt og seks på dom. 201 Samme år var det fem overføringer fra varetekt til soning av person under 18. 202 I tillegg var det 46 løslatelser av personer under 18 år i 2023, hvorav 37 fra varetekt. 203 Når barn varetektsfengsles skal det holdes fengslingsmøte hver 14. dag for å vurdere om fengslingen skal fortsette. Dette er for å sikre at varetektsfengslingen ikke varer lenger enn nødvendig og at barnets rettigheter ivaretas, jf. straffeprosessloven § 185 andre ledd.

Figur 5.2 – Antall innsatte under 18 år, per 1. i hver måned

Figur 5.3 Antall unike personer under 18 år i fengsel

Ungdomsenheter

Kriminalomsorgen har ansvar for ungdomsenhetene, som er fengsel for barn i alderen 15–17 år. Tidligere hadde hovedgruppen av barn i enhetene begått ran og grov vold. I de senere årene har dette endret seg noe, med en tendens til at de innsatte nå har begått enda mer alvorlig kriminalitet. 204 Det har vært en økning i kategorisering som drapsforsøk mot tidligere kroppsskader/kroppskrenkelser. Det har videre vært en økning i antall tilfeller med vold mot ansatte. 205 De fleste som er i ungdomsenhetene sitter i varetekt. Noen få har også forvaringsdommer. 206

Barn som varetektsfengsles eller idømmes ubetinget fengsel prioriteres til en av ungdomsenhetene. Det er etablert to enheter: Ungdomsenhet vest ved Bjørgvin fengsel og Ungdomsenhet øst ved Romerike fengsel. I tillegg er det under etablering en midlertidig ungdomsenhet på Evje i region sørvest.

Ungdomsenhet vest har fire plasser, mens Ungdomsenhet øst har seks plasser (to av disse seks åpnet i mai 2024). Det er planlagt ytterligere seks nye plasser i Ungdomsenhet øst fra 2026. I tillegg er det besluttet å opprette 11 midlertidige plasser i en ny ungdomsenhet i region sørvest. Fire av disse plassene skal være på høy sikkerhet, og skal tas i bruk fra sommeren 2025. Det er ikke avklart sikkerhetsnivå på de øvrige plassene ved Evje som skal være i drift fra 2026. Totalt vil det, om planene gjennomføres, være 27 plasser i ungdomsenhetene fra 2026.

Ungdomsenhetene tilfredsstiller bygningsmessige og bemanningsmessige krav til høysikkerhetsfengsel. Samtidig skal straffegjennomføringen, i tråd med kriminalomsorgens regelverk, tilrettelegges slik at den også kan gjennomføres med lavere sikkerhetsnivå og mer kontakt med samfunnet. Ungdomsenheten skal kartlegge barnets behov og ressurser og lage en plan for endringsarbeid som forebygger tilbakefall til kriminalitet. 207 Planen skal tilpasses innsattes individuelle behov for progresjon og ivareta ulike sikkerhetsnivåer. Det er gjort tilpasninger av hensyn til at det er barn som bor på enhetene, for å få hjemlig preg i enhetene. Dette innebar i oppstarten at det ikke var ståldører, at toalettene var i porselen i stedet for metall mv. Regionene har imidlertid måtte endre en del av dette grunnet ødeleggelser og leveranseproblemer for vinduer og dører. 208

I ungdomsenhetene har personalet ofte spesialkompetanse for å håndtere barn og deres spesifikke behov. I voksenfengsler er personalet mer rettet mot generell fengselsdrift og sikkerhet. Bemanningstettheten er vesentlig høyere i ungdomsenhetene sammenlignet med voksenfengsler. Ungdomsenhetene skal også ha en tverrfaglig basisbemanning, med om lag halvparten fengselsbetjenter og halvparten tilsatte med miljøterapeutisk, barnefaglig eller annen relevant sosialfaglig bakgrunn. 209

I likhet med alle fengsel har enhetene importtjenester fra helse, utdanning og Nav. 210 Når tjenestene leveres i fengselet omtales dette som importmodell. Det varierer hva importmodellen innebærer i praksis, og det skjer endringer i tjenestene som gis i fengsel som en konsekvens av innsparinger, digitalisering og ulike prioriteringer. Hver av ungdomsenhetene har i tillegg et tverretatlig team som skal ivareta barnas behov under straffegjennomføringen og forberede tiden etter løslatelse. Det tverretatlige teamet består blant annet av ungdomsenhetens leder. Andre deltakere kan være en jurist fra kriminalomsorgen, en spesialpedagog fra utdanningssektoren, en barnevernspedagog fra barnevernssektoren og en psykolog fra helsesektoren eller lignende. 211 Teamene og ungdomsenhetene skal også bistå andre enheter ved behov. I boks 5.4 beskrives ulikhetene mellom de to ungdomsenhetene slik de er beskrevet i Fransson et. al (2019) «Barn skal ikke i fengsel…men noen barn må.» En kritisk studie av ungdomsenhetene i Norge . 212

Plasser i voksenfengsel for mindreårige

I tillegg til ungdomsenhetene er det plasser for barn i noen voksenfengsler. Disse benyttes når det ikke er kapasitet i ungdomsenhetene.

Indre Østfold fengsel, Eidsberg avdeling, har midlertidig tre plasser for barn som kan brukes ved fullt belegg, eller i påvente av kapasitet ved ungdomsenhetene. Ytterligere to midlertidige plasser åpnes i Eidsberg i 2025 og frem til Evje er i full drift. Fengselet har et ungdomsteam som følger opp barna. Når plassene ikke er i bruk arbeider teamet med aldersgruppen 18 til 24 år. 213

Søndre Vestfold fengsel, avdeling Larvik er et ordinært høysikkerhetsfengsel som prioriterer unge voksne i alderen 18–24 år. Når ordinært høysikkerhetsfengsel er eneste mulighet for plassering prioriterer kriminalomsorgen å bruke enheter og avdelinger med best tilrettelegging og kompetanse på barn og unge voksne. Larvik fengsel brukes hyppig for mindreårige, og Sivilombudet har stilt spørsmål ved om Larvik fengsel tar imot mindreårige innsatte på lik linje med Eidsberg fengsel. 214

Det fremgår av retningslinjer om straffegjennomføring for mindreårige innsatte og domfelte at kriminalomsorgen alltid skal vurdere domfelte under 18 år for innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå eller i overgangsbolig, jf. strgjfl. § 11 sjette ledd.

Dersom det ikke er ledige plasser i ungdomsenhetene og barn unntaksvis må plasseres i et ordinært fengsel, skal de ha forsterket oppfølging. Det er i dag etablert ungdomsteam i Oslo, Bergen og Trondheim, for aldersgruppen 18–24 år. Teamene skal særlig følge opp unge voksne som er overført fra ungdomsenhet til ordinært fengsel, som er tilknyttet kriminelle nettverk og som av ulike grunner er isolert. 215 Ungdomsteamene skal sørge for at de unge voksne får nødvendig oppfølging og tilrettelegging, og samarbeider med det tverretatlige teamet ved ungdomsenhetene ved behov. KDI har utarbeidet en strategi for unge voksne opp til 24 år for å bidra til en bedre tilpasset straffegjennomføring for denne aldersgruppen. 216

Straffegjennomføring i frihet

Kriminalomsorgen har også ansvar for samfunnsstraff . Dette er en straffereaksjon hvor den domfelte utfører samfunnsnyttig arbeid i stedet for fengselsstraff. Straffen utmåles i et antall timer, fra minimum 30 til maksimum 420 timer som skal gjennomføres innen en tidsfrist. Innholdet kan inkludere samfunnsnyttig tjeneste, kurs, opplæring og gruppetilbud (omtales som programmer i kriminalomsorgen), individuelle samtaler, behandling og mekling i konfliktråd. I 2023 fikk 83 barn under 18 år samfunnsstraff. 217 Kriminalomsorgen har i tillegg en rolle ved brudd i ungdomsstraff.

Når barn under 18 år blir idømt en ubetinget fengselsstraff skal kriminalomsorgen vurdere domfelte for straffegjennomføring med elektronisk kontroll . For denne gruppen domfelte er det ingen begrensninger for bruk av elektronisk kontroll verken når det gjelder lovbruddskategori eller domslengde. Det er imidlertid få domfelte under 18 år som blir funnet egnet til straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Lovendringer som trådte i kraft 1. september 2024 er ment å øke bruken av elektronisk kontroll. Ved brudd på ungdomsstraff kan domstolen ilegge vilkår om oppholds- eller kontaktforbud som kontrolleres med elektronisk kontroll, og ungdomsstraffen vil i så falle løpe videre med slike vilkår. 218 Dette kan medføre at barnet eller den unge voksne unngår innsettelse i fengsel. Straffen vil fortsette å løpe med styrket kontroll.

Det er også vedtatt, men ikke iverksatt, bruk av varetekt med elektronisk kontroll. Dette vil kunne være egnet til å redusere bruken av varetektsfengsling og unngå potensielle skadevirkninger av et fengselsopphold. Forutsetningen er at elektronisk kontroll kan ivareta formålet med fengslingen. Elektronisk kontroll skal gjelde uavhengig av alder, men det antas å være mest praktisk for unge voksne. Mange av barna som varetektsfengsles vil ha bo- og familieforhold som gjør oppholdspåbud med elektronisk kontroll uegnet. Selv om antallet saker der denne gjennomføringsformen vil være aktuell for barn antas å være begrenset, vil det være aktuelt i noen saker. 219

Friomsorgen er den delen av kriminalomsorgen som har ansvar for gjennomføring av straff i samfunn. Det omfatter samfunnsstraff, soning med elektronisk kontroll, soning etter paragraf 12 (i institusjon), narkotikaprogram med domstolskontroll og program mot ruspåvirket kjøring og bøtetjeneste. Friomsorgen bidrar også inn i ungdomsreaksjonene som konfliktrådet har ansvar for.

I tillegg til straffegjennomføring har friomsorgen ansvar for å gjennomføre personundersøkelser for mindreårige (PUM) og behovs- og ressurskartlegging i kriminalomsorgen (BRIK). PUM gjennomføres på oppdrag fra påtalemyndigheten eller domstolen, og er en kartlegging av den siktedes personlige utfordringer, ressurser og behov. Den skal gi domstolen og påtalemyndigheten tilstrekkelig informasjon til å ta stilling til hvilken straffereaksjon som er best egnet. En BRIK-kartlegging skal avklare behov knyttet til bolig, utdanning, arbeid, helsehjelp, økonomi og annet av betydning for tilbakeføring til et kriminalitetsfritt liv. Det skal alltid vurderes om barnet bør få tilbud om BRIK under straffegjennomføringen. En slik kartlegging er frivillig.Ved de fleste av kriminalomsorgens friomsorgskontor er det opprettet stillinger som ungdomsansvarlige. De ungdomsansvarlige skal sikre at barn og unge voksne som gjennomfører straff i samfunnet får tilbud om tiltak av god faglig kvalitet som er tilpasset deres behov. Flere friomsorgskontor har også opprettet ungdomsråd.

5.3.2 Lovendringer som skal bedre straffegjennomføringen

En rekke endringer i straffegjennomføringsreglene for barn trådte i kraft 1. september 220 og 1. desember 221 2024. Formålet med endringene er blant annet å bidra til raskere reaksjoner, bedre samarbeid, økt rettsikkerhet og utvidede muligheter for domstolen til bruk av restriktive tiltak.

Gjennom lovendringene er det rettslige rammeverket forenklet og virkeområdet for ungdomsstraff utvidet. Det er innført et tydelig tosporet system der ungdomsstraff skal idømmes av domstolen, mens ungdomsoppfølging kun skal ilegges av påtalemyndigheten. Endringene gir videre domstolene flere handlingsalternativer og større rom for individuelle vurderinger, både ved idømmelse og ved etterfølgende brudd. Blant annet kan domstolen etter lovendringene kombinere ungdomsstraff med ubetinget fengsel i de mest alvorlige sakene. Ved endringen som trådte i kraft 1. desember vil det ikke være noen tidsbegrensing for fengselsstraffens lengde (utover den alminnelige grensen i straffeloven § 33 andre punktum). Domstolen gis også adgang til å kombinere ungdomsstraff med særvilkår om bosted, oppholdssted, arbeid eller opplæring samt kontaktrestriksjoner frem til ungdomsplanmøtet. I tillegg kan det settes vilkår om å avstå fra å bruke alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler, og om å avgi nødvendige rusprøver. I tillegg kan blant annet domstolen ved brudd på vilkår for gjennomføringen av ungdomsstraff sette vilkår om kontakt- og oppholdsrestriksjoner som kontrolleres med elektronisk kontroll.

Andre lovendringer som skal bidra til raskere reaksjoner er at den tverretatlige koordineringsgruppen (KOG) 222 får i oppgave å utarbeide en skisse til en ungdomsplan (gjelder ungdomsstraff og ungdomsoppfølging). 223 Skisse til plan oversendes påtalemyndigheten. Det innføres også én ukes frist for oversendelse av saken til konfliktrådet.

Endringene skal også gi bedre oppfølging etter straffegjennomføring i fengsel. Kriminalomsorgens plikt til å forberede løslatelse av innsatte under 25 år skjerpes. Kriminalomsorgen skal alltid etablere kontakt med hjelpeapparatet og koordinere planlegging og tilrettelegging av tiltak ved løslatelse. Se også barnevernstjenesten plikt til å delta i planlegging og tilrettelegging av tiltak etter endt straffegjennomføring etter barnevernsloven § 15-10 andre ledd, omtalt i kapittel 5.2. 224 Bestemmelsen gjelder imidlertid barn i fengsel og ikke barn som gjennomfører ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging.

Samlet skal lovendringene i Prop. 139 L (2022–2023) og Prop. 114 L (2023–2024) sørge for mer effektiv tidsbruk før og etter reaksjonsfastsettelsen. Med endringene i Prop. 114 L (2023–2024) legges det til rette for at det nasjonalt kan etableres lokale « hurtigspor » for rask pådømmelse av lovbrudd begått av barn under 18 år. Et hurtigspor innebærer at aktørene i hele straffesakskjeden samarbeider og sikrer gode rutiner for å få til en rask straffesaksbehandling. Stortinget har for 2025 bevilget kr 67 millioner for å iverksette lovendringene om forbedringer av straffereaksjonene ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. Av disse skal om lag 53 millioner kroner benyttes til en særskilt innsats for hurtigere behandling av straffesaker i Agder, Oslo og Øst politidistrikt der gjerningspersonen er under 18 år. Midlene fordeles mellom aktørene i straffesakskjeden (politi, påtale, domstoler, kriminalomsorgen og konfliktrådet).

Det er i tillegg vedtatt en ny bestemmelse i straffeprosessloven § 184 b, som åpner for at varetekt kan gjennomføres utenfor fengsel med elektronisk kontroll. Bestemmelsen har ikke trådt i kraft.

5.3.3 Pågående prosesser

5.3.3.1 Foreslåtte tiltak i tverrsektoriell rapport om samarbeid under gjennomføring av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging

Sekretariatet for konfliktrådene (Sfk), Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Helsedirektoratet (Hdir) fikk i 2022 et felles oppdrag om å utrede hindringer og muligheter for tverrsektorielt samarbeid og velferdstjenestenes deltakelse under gjennomføring av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. De leverte sin rapport til Justis- og beredskapsdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, 31. oktober 2023. 225 Rapporten foreslår åtte tiltak for å styrke samarbeidet og kunnskapen blant velferdstjenestene og konfliktrådene. Dette inkluderer blant annet utvikling av informasjonsmateriell, tydeliggjøring av ansvarsområder, innføring av kartleggingsverktøy og etablering av spesialiserte funksjoner og samarbeidsplikt.

Disse tiltakene er ment å forbedre samarbeidet mellom ulike sektorer og bidra til at barn som gjennomfører ungdomsstraff og ungdomsoppfølging får de nødvendige tjenestene og tiltakene de trenger. På grunn av de omfattende endringene som er vedtatt og prosessene som pågår når det gjelder ungdomsstraff og ungdomsoppfølging anser ekspertgruppen det ikke hensiktsmessig å vurdere nye endringer knyttet til disse straffartene. Endringene bør få virke i en periode før det vurderes om det er behov for ytterligere endringer.

5.3.4 Ekspertgruppens problemforståelse

5.3.4.1 Begrenset med tiltak for barn under 15 år som begår alvorlig kriminalitet

Det er en utfordring at justissektoren har få egnede oppfølgingstiltak for barn under 15 år som begår gjentatte eller alvorlig lovbrudd. Dette er i utgangspunktet en naturlig konsekvens av at den kriminelle lavalderen er satt til 15 år, og at barn under 15 år ikke skal straffeforfølges. Ekspertgruppen mener likevel at politiet har en viktig rolle i å forebygge videre kriminalitet hos barn under 15 år ved å avdekke hva som har skjedd, følge opp barnet og familien i forebyggende øyemed, og bidra til at barn får riktig oppfølging videre av hjelpetjenestene.

Gjennomgangen av kriminalstatistikken i kapittel 3 viser at det i denne aldersgruppen har skjedd en betydelig økning i registrert kriminalitet fra 2015 og frem til 2023. Ekspertgruppen mener at denne utviklingen tilsier økt fokus på å utnytte handlingsrommet for forebyggende tiltak i justissektoren.

Flere aktører som ekspertgruppen har snakket med etterlyser mulighet til å kunne ta barna ut av situasjonen og hjelpe de med å bygge opp et mer prososialt nettverk. De mener barna må få hjelp til å stoppes. Unge voksne og voksne som har vært i målgruppen, uttrykker selv et ønske om at noen skulle stoppet dem. Samtidig påpeker flere at det er svært utfordrende å stoppe barn under 15 år, da de ofte ikke er modne nok til å forstå konsekvensene av sine handlinger. Politiet uttrykker at de ikke har gode nok virkemidler for barn under 15 år som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Barnevernstjenesten uttrykker det samme. Politiet har enkelte virkemidler, som bekymringssamtalen, men i det vesentlige er det opp til andre tjenester å følge opp barnet. 226 Ekspertgruppen ser potensial for at justissektoren kan være mer involvert i oppfølgingen av barn under 15 år. Tiltakene skal ikke straffe, men øke barnets forståelse for konsekvensene av lovstridige handlinger. Dette gjelder både for barnet selv og for andre som rammes.

Vi mener det er en utfordring at det ikke er utarbeidet retningslinjer fra Riksadvokaten om etterforskningen av U15-sakene. Det kan virke å være mangel på et helhetlig blikk på både barnet og familien som en del av etterforskningen. 227 Etterforskningen skal, i tillegg til å avdekke hendelsesforløpet, også forberede tiltak som for eksempel barnevernstjenesten kan iverksette i henhold til barnevernsloven. Etterforskningen skal også forberede tiltak som skal overføres konfliktrådet. Det er viktig at etterforskningen holder høy kvalitet for å ivareta rettsikkerheten til både fornærmede og antatt gjerningsperson. Etterforskning er også viktig for å vise at politiet tar saken på alvor. Det kan bidra til å unngå at fornærmede selv prøver å løse problemet med antatt gjerningsperson. 228 At det skapes klarhet i hva som har skjedd bidrar til at det kan settes inn treffsikre tiltak overfor barnet i andre sektorer.

Ekspertgruppen mener videre at det er et problem at gjenopprettende prosesser som sivil sak i konfliktrådet benyttes for lite for barn under 15 år. En mulig årsak som konfliktrådene rapporterer om, er at overføring fra politiet krever samtykke fra partene. Dette prioriteres ofte ned i politiet på grunn av kapasitetsutfordringer. Politiet har ikke i dag hjemmel til å henvise saker til konfliktrådet uten samtykke fra barnet, foreldrene og fornærmede. Det kan begrense politiets mulighet til å bruke konfliktrådet som et verktøy i tilfeller der samtykke ikke oppnås. En overføring skjer også gjerne først etter at saken er påtalemessig avgjort. Det er i disse sakene viktig at det går kort tid i alle ledd, og det vil være en fordel om konfliktrådet kan komme raskt i gang med å legge til rette for gjenopprettende prosess.

5.3.4.2 Manglende systematisk oppfølging av barn som er utsatt for kriminalitet

Manglende oppfølging av barn som er utsatt for kriminalitet i det offentlige rom kan føre til flere alvorlige utfordringer. Selv om flere politidistrikt og kommuner arbeider godt med dette, mener vi at det mangler systematisk oppfølging av fornærmede barn i hele landet. Barn som har vært utsatt for kriminalitet i det offentlige rom og ikke får nødvendig støtte, kan føle seg utrygge og trekke seg tilbake fra sosiale aktiviteter. Det kan være vanskelig for dem å gjenvinne en følelse av trygghet, noe som kan føre til angst og frykt i situasjoner som minner om tidligere traumatiske opplevelser. Dette igjen kan føre til at de blir isolerte og ensomme. I slike situasjoner er det risiko for at de søker tilhørighet og aksept i miljøer som begår kriminalitet. Disse miljøene kan tilby en form for tilhørighet og beskyttelse som barnet mangler. Uten positive rollemodeller og støtte fra trygge omgivelser, kan de bli mer sårbare for å bli påvirket av de negative elementene i disse miljøene. Derfor er det viktig at barn som har vært utsatt for kriminalitet får nødvendig støtte og oppfølging for å forhindre at de søker tilhørighet i uheldige miljøer, og for å hjelpe dem med å bearbeide traumer, utvikle sunne mestringsstrategier og integreres i samfunnet på en konstruktiv måte.

5.3.4.3 For lang tid fra lovbrudd til reaksjon

Ekspertgruppen mener at det tar lang tid mellom lovbrudd og reaksjon. Det handler i stor grad om manglende rutiner for effektivt arbeid og manglende personer og ressurser til å utføre arbeidet raskt nok. Dette kan oppleves belastende for både gjerningspersonen, ofre og pårørende. Flere innspillsaktører vi har snakket med har trukket frem viktigheten av kortere tidsbruk internt i den enkelte etat og i samhandlingen mellom etatene. Det er satt i gang prosesser for å forbedre saksbehandlingstiden slik at barn kommer raskere i gang med sin straffegjennomføring. Blant annet har flere av lovendringene som trådte i kraft 1. september og 1. desember 2024 formål om å sikre raskere iverksettelse av straffen.

Lang tid mellom lovbrudd og reaksjon utgjør en risiko for at barnet begår nye lovbrudd mens det venter på reaksjonen for sitt forrige lovbrudd. Det kan også bidra til at få rekker å sone dommen sin i ungdomsenheten fordi barnet ofte har fylt 18 år før dommen kommer, og derfor må sone i ordinært fengsel.

5.3.4.4 Mangel på tiltak i straffegjennomføring i frihet

En forutsetning for at straffegjennomføring i frihet skal kunne hjelpe barn ut av kriminalitet er at relevante tjenester bidrar med tilpassede tiltak. Vi mener det er problematisk at barn som skal gjennomføre straff i frihet ikke får de tiltakene de behøver. Utredningsarbeid utført av Bufdir, Hdir og Sfk (2023) 229 konkluderer med at manglende tiltak når barn gjennomfører ungdomsstraff og ungdomsoppfølging ofte henger sammen med tjenestenes manglende kjennskap til ungdomsreaksjonene, og sin egen rolle i disse reaksjonene. Det konkluderes også med at det fortsatt er mangler og store geografiske ulikheter når det gjelder tilgang på tiltak for barn, særlig knyttet til vold, skadelig seksuell atferd, rus og psykisk helse. Dette skyldes dels de nevnte utfordringene knyttet til roller og ansvar, dels manglende kapasitet og ressurser. I saker som gjelder ungdomsstraff for alvorlig volds- og/eller seksuallovbrudd, vises det til at det kan skyldes at barnets risiko- og beskyttelsesfaktorer ikke systematisk er kartlagt med standardiserte og anerkjente verktøy. Evalueringen av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging påpeker at for å lykkes må kommunale og statlige tjenester tilby nødvendige tiltak. Det vises også til at dette i mange tilfeller ikke skjer. Tiltak som særlig mangler er tiltak knyttet til rus- og voldsproblematikk, meningsfulle dagtilbud og tilbud for psykiske helseproblemer. 230

Geografiske forskjeller er en utfordring. Ulike rapporter og forskning viser til at det finnes treffsikre og kunnskapsbaserte tiltak i dag, men som ikke er tilstrekkelig utbredt. 231 Dette er ofte tiltak som involverer familien til barnet. Systemiske (familierettede) tiltak og tid med familien under fengselsopphold hjelper barn med å reintegreres hjem etter endt soning. 232 Slik støtte er også viktig for barn som for eksempel gjennomfører ungdomsstraff. Familierettede tiltak kan derfor være en utfordring for barn som begår gjentatte eller alvorlige lovbrudd.

5.3.4.5 Kapasiteten i ungdomsenhetene dekker ikke dagens behov

Det skal være en høy terskel for å fengsle barn. I de få tilfellene der vilkårene for å fengsle barn er oppfylt, skal barn ikke være fengslet sammen med voksne med mindre det unntaksvis er til barnets beste. Vi mener det er et problem at det i dag ikke er tilstrekkelig antall plasser i ungdomsenhetene til å dekke behovet. Det understrekes at denne vurderingen gjelder opp mot de plassene som eksisterer i ungdomsenhetene i dag (10 plasser), og ikke etter de planlagte opprettelsene av nye fengselsplasser på Eidsvoll og Evje.

Manglende kapasitet har hatt flere uheldige konsekvenser. Når det ikke har vært plass i ungdomsenhetene har kriminalomsorgen i flere tilfeller plassert barn i fengsel for voksne uten at det har vært til barnets beste. Ekspertgruppen har videre fått flere innspill om at påtalemyndigheten i en del tilfeller ikke ber om, eller at domstol ikke fatter beslutning om, varetekt grunnet manglende kapasitet. Det er i ekspertgruppens innsiktsarbeid blitt trukket frem eksempler på at påtalemyndigheten eller domstolen ber barnevernet ivareta samfunnsverns- eller etterforskningshensyn som ikke ligger innenfor barnevernets formål.

Sivilombudet viser til at ungdomsenhetene i Norge ikke har kapasitet til å ta inn alle barn som fengsles og at mange barn soner sammen med voksne i fengsler beregnet for voksne, uten at ansatte har kapasitet til å følge dem godt nok opp. 233 Også kriminalomsorgen og Oslo politidistrikt viser til manglende kapasitet. Oslo politidistrikt trekker i innspill til ekspertgruppen særlig frem at det er et problem at det ikke er nok ledige varetektsplasser. Manglende kapasitet i ungdomsenhetene forsterkes i noen grad av at det i lange perioder har vært ett eller flere rom utilgjengelig på grunn av hærverk. 234

Kriminalomsorgsdirektoratet har vært tydelige på at dagens kapasitet er, og over tid har vært, for lav. Direktoratet har i prognosenotat i 2024 beregnet et kortsiktig faktisk behov på 25–30 plasser i ungdomsenhetene ved en kapasitetsutnyttelse på 80–90 prosent. 235 Det reelle behovet for antall plasser påvirkes blant annet av utviklingen i barne- og ungdomskriminaliteten, og i strafferettskjeden som helhet. Det er flere iverksatte og planlagte endringer som kan påvirke behovet for fengselsplasser fremover. For eksempel kan opprettelsen av hurtigspor for behandling av saker som gjelder mindreårige i rettssystemet medføre raskere iverksettelse av soning, og at noen flere barn soner fengselsstraffen sin før fylte 18 år, eventuelt en større andel av straffen før fylte 18 år. Tiltak for å øke bruken av hel- eller delsoning med elektronisk kontroll, og iverksatte lovendringer som gir mulighet for varetekt med elektronisk kontroll, og for å kombinere ubetinget fengsel med ungdomsstraff, vil også kunne påvirke kapasitetsbehovet.

En særlig utfordring er manglende kontinuitet i overgangen fra ungdomsenhet til voksenfengsel ved fylte 18 år. Denne overgangen er sårbar fordi de unge voksne får mindre oppfølging og må forholde seg til et regelverk som gjelder for voksne. Økt kapasitet i ungdomsenhetene kan bidra til at innsatte kan få en mer tilpasset overgang eller anledning til å fullføre straffegjennomføringen i ungdomsenheten etter fylte 18 år.

Dersom det skal gjennomføres en utvidelse av antallet ungdomsplasser må det unngås at økningen fører til økt etterspørsel. Det vil alltid være en risiko for at etablering av flere plasser medfører at plassene fylles opp, i stedet for å vurdere om mindre inngripende tiltak kan være mer egnet. Ekspertgruppen mener videre at det er problematisk med en rask økning i antall plasser uten at det legges tilstrekkelig tid og ressurser i å sørge for at tilbudet til barna som fengsles har høy nok kvalitet med hensyn til lokalisering, bygg, kompetanse og innholdet i tilbudet.

5.3.4.6 Barn får ikke fengselsplasser med lavere sikkerhetsnivå og har begrensede muligheter for progresjon

Vi mener det er et problem at barn som sitter fengsel ikke har den samme muligheten til å sone med lavere sikkerhet som voksne innsatte har. Det er for dårlige muligheter til å legge til rette for god progresjon og overganger ut av fengsel i ungdomsenhetene. Det følger av straffegjennomføringsloven § 11 sjette ledd at kriminalomsorgen alltid skal vurdere om domfelte under 18 år kan innsettes i fengsel med lavere sikkerhetsnivå eller i overgangsbolig. Ekspertgruppen mener at denne bestemmelsen ikke følges godt nok opp i praksis.

Ungdomsenhetene er fengsler som tilfredsstiller kravene til fengsel med høy sikkerhet. Det differensieres i noen grad på sikkerheten for innsatte ut fra individuelle vurderinger. For eksempel kan differensieringen i Ungdomsenhet vest innebære at et barn som soner på lavere sikkerhet lettere kan få fremstillinger til aktiviteter ut av fengselet fordi det bare kreves en ansatt, mens de som er på høy må ha med to ansatte. 236 Videre kan det på lavere sikkerhet gis anledning til å bruke treningsrom og botreningsleilighet alene. Ved behov for splitting av innsatte grunnet problemer med sammensetning, kan ungdomsenheten deles inn i soner. Sonene blir da uten stue og kjøkken og mulighetene for aktivitet blir begrenset. Ungdomsenhet vest har en adskilt leilighet som i teorien kan brukes til lavere sikkerhet, men innsettelse der vil innebære at barnet må sone alene, eller ha felleskap med barn som soner på høy sikkerhet i en adskilt del av bygget.

Vi mener at alle barna i ungdomsenhetene i realiteten sitter i et høysikkerhetsmiljø, og at hverdagen til alle vil være preget av situasjonen til de barna som på ethvert tidspunkt krever den høyeste sikkerheten.

Ungdomsenhet vest har tatt til orde for at det bør være muligheter for noen barn å sitte på lavere sikkerhet adskilt fra høysikkerhetsenheten. Enheten peker blant annet på at en slik tilpasningsmulighet i større grad vil kunne gi mestring og gi barn mulighet til å se en annen løsning fremover, og at det vil motivere til å starte en endringsprosess hos barnet. Ungdomsenhet øst har gitt uttrykk for at den ikke deler synet om behov for rene lavsikkerhetsplasser for barn. Enheten mener at det ikke er realistisk med lavere sikkerhet med den gruppen barn som i dag sitter i fengsel. Ekspertgruppen deler Ungdomsenhet vests syn, og mener det er problematisk at barn ikke har reelle muligheter for å få en progresjon over til lav sikkerhet/åpen soning. Selv om innsattgruppens sammensetning kan tilsi at alle eller i hvert fall de fleste må starte med å sitte på høysikkerhet, så vil det være noen barn som kan profittere på muligheten til å bli overført til lavere sikkerhet før de kan løslates.

Vi mener videre at muligheten for differensiering og progresjon internt i ungdomsenhetene på høysikkerhet er for begrenset. Selv om det for mange av barna som sitter i fengsel ikke vil være aktuelt med en soning på reell lavsikkerhet, er det viktig at barna får muligheten til å oppleve mestring og progresjon i soningen mens de sitter inne. Det er behov for mer fleksible bygg og større muligheter for fremstillinger, særlig i forbindelse med tilbakeføringsarbeid. På den måten kan det gis rask mulighet for progresjon (motivasjon) og umiddelbar mulighet til strengere rammer (konsekvens) ut fra barnets atferd.

5.3.4.7 Ingen felles overordnet standard for det faglige innholdet i ungdomsenhetene

Fengsel er et betydelig inngrep i barns liv. Opphold i fengsel skaper i seg selv ingen positiv endring. Det er innholdet i soningen som eventuelt kan ha betydning. Ekspertgruppen mener det må stilles høye krav til kunnskapsbasert tilnærming og metodikk som benyttes i ungdomsenhetene.

Vi vil først fremheve at det gjøres mye godt arbeid i ungdomsenhetene for å ivareta barna når de er fengslet. Vi vurderer likevel at det faglige innholdet og metodikken i ungdomsenhetene i dag i for stor grad er opp til regionen, enheten og enhetens tverrfaglige team. Det er problematisk at det mangler en tydelig og felles overordnet standard for det faglige innholdet og for hvordan ungdomsenhetene skal styres. Dette gjør det utfordrende å opprettholde den samme høye kvaliteten i alle ungdomsenhetene. I dag er det flere ulikheter i måten ungdomsenheten i region øst og ungdomsenheten i region vest arbeider på.

Ekspertgruppen har besøkt begge ungdomsenhetene. Ungdomsenhetene fremsto som overaskende ulike. Begge enhetene er etablert i eksisterende bygg. Enheten i vest har mer hensiktsmessige og fleksible løsninger, og fremstår som mer hjemlig. Begge enhetene beskriver krevende bemanningssituasjon, med større utfordringer i øst som blant annet fører til høy vikarbruk. Det fører til dårligere kontinuitet. Det er nylig bestemt at ungdomsenheten i øst ikke skal ha uniform. Dette har vært en ulikhet mellom enhetene som er problematisert både av barneombudet og sivilombudet. Organisering av enhetenes faglige og metodiske tilnærming er regionens ansvar og utvikles i enhetene og i det tverrfaglige samarbeidet. Enhetene har et samarbeid, men for ekspertgruppen fremstår resultatene som ulike. Se også omtale av ulikheter mellom enhetene i kapittel 5.3.1.4.

Vanskeligheter med rekruttering og høy turnover, påvirker kvaliteten på oppfølgingen av barna. Dette kan føre til utrygghet og frustrasjon hos dem, som igjen kan føre til økt vold og trusler mot ansatte. Dette igjen kan føre til mer skjerming og utelukkelser slik at det blir en negativ spiral. Det har vært en økning i antall registrerte volds- og trusselhendelser de siste årene. 237 For få ansatte i ungdomsenhetene går ut over barna ved at de blant annet får redusert tid ute i fellesskapet, både innad i ungdomsenhetene og mulighet for fremstillinger. 238 Barn i fengsel utgjør en sårbar gruppe barn som ofte strever med rus og psykisk uhelse. De trenger derfor trygghet og omsorg, spesialisert kompetanse og tilgang på spesialisthelsetjenester.

Fokus på kvalitet og innhold i straffegjennomføringen er avgjørende for å forebygge tilbakefall til kriminalitet og gi disse barna en sjanse til en bedre fremtid. Det er viktig at barna får de tiltakene som de har behov for når de er i ungdomsenheten. Det tverretatlige teamet tilknyttet enhetene skal sørge for at barnas behov ivaretas sammen med importtjenestene. Importmodellen skaper imidlertid store variasjoner i tjenestetilbudet til innsatte da det er kommunen, helseforetakene og fylkeskommunene som velger hvordan de skal løse innsattes rettigheter. Dette fører til ujevn tilgang til helsetjenester, utdanning og Nav-tjenester. Når disse tjenestene reduseres eller flyttes ut av fengselet på grunn av ressurskutt eller andre prioriteringer, må innsatte transporteres ut for å motta dem. Dette fører til økt ressursbruk og sikkerhetsrisiko. 239

5.3.4.8 Korte opphold gjør det vanskelig å sette i gang endringsprosess

Gjennomsnittlig opphold i ungdomsenhetene de siste årene er på ca. 70 dager. Det er få barn som gjennomfører ubetinget fengselsstraff i ungdomsfengslene i dag. Det skyldes blant annet saksbehandlingstiden i rettssystemet, og at de fleste barn som dømmes til fengselsstraff er nær myndighetsalder. Mange innsatte har derfor enten fylt, eller fyller, 18 år kort tid etter at en ubetinget dom blir rettskraftig. 240 Dette betyr at de fleste barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet før de fyller 18 år soner i ordinært fengsel.

Barn skal frihetsberøves i minst mulig grad og for kortest mulig tid. Ekspertgruppen mener imidlertid at dette kan ha en utilsiktet effekt for barna ved at det blir vanskelig å skape forutsigbare og trygge rammer. Det kan gjøre det utfordrende å komme i posisjon til å hjelpe dem. Det er få barn som er inne på dom, de fleste sitter på varetekt. Per 30. januar 2025 var det 15 innsatte barn i fengsel der kun én satt på dom og resten i varetekt. Dette innebærer at de fleste har «korte» opphold. Det korte tidsperspektivet på oppholdet kan påvirke barnets motivasjon til å ta imot hjelp og føre til at barnet ikke faller til ro. Dette gjør det vanskelig å arbeide rehabiliterende og komme i posisjon til endring.

5.3.4.9 For lite tilpasset regelverk og oppfølging av aldersgruppen 18–24 år

Det er behov for en bedre overgang til voksenlivet for barn som gjennomfører straff eller sitter i varetekt for å sørge for kontinuitet og effektiv rehabilitering.

Når barn som sitter på ungdomsenheten fyller 18 år, blir de ofte flyttet til ordinære voksenavdelinger. Denne overgangen kan være vanskelig, fordi de unge voksne fortsatt kan ha samme behov og sårbarheter som barn. Barn med mange utfordringer og risikofaktorer har ofte forsinket utvikling på ett eller flere områder. De kan trenge mer støtte og tid enn de som ikke har vokst opp med tilsvarende utfordringer. De er ofte mer impulsive og har større problemer med å håndtere stress sammenlignet med eldre voksne. Myndighetsalderen på 18 år korresponderer i liten grad med hjernens utvikling, som anses å være ferdig utviklet i midten av 20 årene. Det betyr at de fortsatt er i en viktig utviklingsfase, både kognitivt og emosjonelt, og har stort endringspotensiale. Når barnet fyller 18 år er det samtidig store endringer i de juridiske rammene. Kriminalomsorgen har en egen fagstrategi for unge voksne opp til 24 år. Denne er ikke tilstrekkelig fulgt opp i lovverk og bevilgninger. Det gjør at det er krevende å etterleve den. Larvik fengsel, som ekspertgruppen har besøkt, har for eksempel valgt å tilpasse det faglige tilbudet til aldersgruppen 18 til 25 år, men de fleste som fyller 18 år i fengsel flyttes til ordinære avdelinger for voksne. Ungdomsteam bidrar i noen av fengslene til en litt mindre brå overgang. Dette er imidlertid ikke tilstrekkelig til å sørge for kontinuitet og effektiv rehabilitering i overgangen. Justissektoren mangler utredning og tilpasning for å utnytte mulighetene i denne perioden, og for å tilpasse seg tiltakene for unge voksne i øvrige sektorer. Det er i alderen 18–24 år at vi kan sikre at innsatsen som gjøres før fylte 18 overføres inn i voksenlivet.

I voksenfengsler er personalet mer rettet mot generell fengselsdrift og sikkerhet enn i ungdomsenhetene, og de har ofte ikke den kompetansen på oppfølging av sårbare barn og unge voksne som ansatte i ungdomsenhetene har. Det er ingen særlige regler for innsatte i aldersgruppen 18–24 år. De samme reglene gjelder for alle unge voksne som for eldre voksne. Bemanningstettheten i voksenfengsler er dessuten vesentlig lavere enn i ungdomsenhetene, og det fører til at unge voksne ikke kan bli fulgt opp like tett.

Ekspertgruppen har fått innspill fra Larvik fengsel om at regelverket gir mindre handlingsrom og mindre mulighet for lokale risikovurderinger og lokal skjønnsutøvelse. Dette begrenser mulighetene for sosial trening utenfor fengselet, som er svært viktig i tilbakeføringsarbeidet for de unge voksne. Innsats i disse årene kan ha stor gevinst for både samfunnet og individet. Barnet kan ha startet på en endringsprosess i ungdomsenheten, men den kan opphøre når barnet ikke lenger får den samme tette oppfølging som i ungdomsenheten. Larvik fengsel har gitt uttrykk for at fremstillinger, permisjonskvote og regelverket for bruk av telefon bør være som i ungdomsenhetene. Det vil gi mulighet for å opprettholde god kontakt med pårørende og venner. Tilgangen til skole og arbeid er avgjørende for rehabiliteringen, men mulighetene kan være begrenset i fengsel. Larvik fengsel har overfor ekspertgruppen pekt på viktigheten av tverrfaglig og tverretatlig samarbeid for å unngå «glippsoner». De mener videre det er et stort behov for informasjonsdeling og kunnskapsutvikling mellom ulike etater og etablering av tydelige samarbeidsstrukturer.

5.4 Helsesektoren

5.4.1 Ansvar og tiltak for målgruppen i helsesektoren

5.4.1.1 Helsetjenestenes mandat og organisering

Alle barn som oppholder seg i Norge har rett til nødvendig helsehjelp. Ansvaret for å gi helsehjelp er delt mellom kommunen og staten.

Kommunen skal sørge for at personer som oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 første ledd. Det følger videre av bestemmelsen at kommunens ansvar omfatter alle pasient- og brukergrupper, herunder personer med somatisk eller psykisk sykdom, skade eller lidelse, rusmiddelproblem, sosiale problemer eller nedsatt funksjonsevne. Kommunene skal blant annet tilby helsetjenester i skoler, legevakt og fastlegeordning, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2.

Staten har det overordnede ansvaret for at befolkningen gis nødvendig spesialisthelsetjeneste, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1. De regionale helseforetakene skal blant annet sørge for sykehustjenester, akuttmedisinsk beredskap, og tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelavhengighet, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a. Spesialisthelsetjenesten har også ansvar for psykisk helsevern for barn og unge (PHBU).

Fylkeskommunen skal sørge for tannhelsetjenester for alle som bor eller midlertidig oppholder seg i fylket, jf. tannhelsetjenesteloven § 1-1. Den offentlige tannhelsetjenesten har ansvar for at det gis et regelmessig og oppsøkende tilbud til barn.

Hovedregelen er at helsehjelp skal være frivillig, og at pasienten skal samtykke til hjelpen. Barn som er fylt 16 år er helserettslig myndige, og kan si nei til å ta imot behandling.

5.4.1.2 Utvikling av helseproblemer hos målgruppen

Barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet har ofte psykiske problemer og/eller rusproblemer, se nærmere omtale i kapittel 4. De har også oftere somatiske helseproblemer enn barnebefolkningen for øvrig. 241

Psykisk helse utvikles i komplekst samspill mellom biologi, genetikk og miljø. Psykiske problemer vil ofte skapes, opprettholdes og repareres i relasjoner og omgivelser rundt barnet. Mange av barna i målgruppen har vært utsatt for ulike former for omsorgssvikt. Omsorgssvikt kan forstyrre utviklingen, blant annet etableringen av grunnleggende relasjonelle ferdigheter. Slik skjevutvikling kan ofte rettes opp hvis barnet på samme tid får gode omsorgsbetingelser, hjelp til å bearbeide det som har skjedd og hjelp til å håndtere følelser og tanker. 242

Noen barn har en mer medfødt genetisk sårbarhet, som autismespekterforstyrrelser, ADHD og andre nevroutviklingsforstyrrelser. Noen barn har nedsatt kognitiv fungering eller er psykisk utviklingshemmede. Noen problemer er forårsaket av rusmisbruk hos mor i svangerskapet. I andre tilfeller kan barn erverve hjerneskader på grunn av vold.

I tillegg viser forskningen at antallet alvorlige livshendelser, såkalt ACE (Adverce Childhood Experiences) henger sammen med sannsynlighet for skjevutvikling som atferdsforstyrrelser og psykiske lidelser. 243 Dette betyr at jo flere alvorlige hendelser et barn har opplevd, jo mer sannsynlig er det at det går dårlig med barnet. Hvis barnet utsettes for en kombinasjon av medfødt sårbarhet og flere alvorlige livshendelser, som for eksempel at mor ruser seg, vold i familien, dårlig økonomi, dårlig nettverk, flukt eller mye flytting, kan det skape store atferdsproblemer hos et barn. Det motsatte kan også skje: Barn kan utvikle seg riktig vei selv om de har vært utsatt for alvorlige hendelser. Sannsynligheten er imidlertid større for at det går dårligere med barn som har vært utsatt for flere slike hendelser.

Innspill til ekspertgruppen peker på at barn i alderen 15–17 år i fengsel i stor grad har psykiske problemer. Dette underbygges av forskning. 244 Forskning viser også at rundt 75 prosent av barn på barnevernsinstitusjon har psykiske lidelser. 245 Forskning tyder også på at om lag 20 prosent av barn på barnevernsinstitusjon er i autismespekteret. Den nasjonale forekomsten er i underkant av 1 prosent. 246

5.4.1.3 Særskilt om rusproblemer

Bruk av rusmidler blant barn kan få alvorlige og langsiktige konsekvenser for både den psykiske og somatiske helsen. Barns evne til å vurdere situasjoner, ta gode beslutninger og kontrollere følelser og impulser er ikke ferdig modnet. En ung hjerne er formbar, og rusproblemer kan påvirke modningen av dømmekraft og selvregulering. Bruk av rusmidler er også en stor risikofaktor for kriminalitet og fremtidige lovbrudd. 247 Barn med rusproblemer har ofte mange belastninger og problemer i livet sitt. Noen ganger er bruk av rusmidler en måte å drive selvskading på.

Helsehjelp kan være nødvendig når rusmiddelbruk tar over livet og utvikles mot skadelig bruk og avhengighet, samt for å hindre frafall fra skole, arbeid og støttende miljøer. Skadelig bruk innebærer bruk av rusmidler som gir fysiske eller psykiske helseskader. Rusmiddellidelser og psykiske lidelser henger ofte sammen, og rusmiddelbruk kan føre til somatiske sykdommer og skader. Ulike rusmidler har ulik virkning på kroppens organer, og kan føre til et bredt spekter av sykdommer, fra infeksjoner til kreftsykdommer ved langvarig bruk. Rusmiddellidelser kan også medføre sosiale problemer, skolevansker og nedsatt egenomsorg. Ofte vil de ulike problemene gjensidig påvirke hverandre negativt, noe som kompliserer og forsterker det totale utfordringsbildet hos den enkelte. Rusproblemer kan derfor sies å være både et sosialt problem, et atferdsproblem og et helseproblem. 248

5.4.1.4 Poliklinisk behandling i PHBU (psykisk helsevern barn og unge)

Det er lege, psykolog eller barnevernstjenestens leder som kan henvise et barn til PHBU. PHBU vurderer og avgjør om barnet har rett til nødvendig helsehjelp. Dette innebærer at spesialisthelsetjenesten vurderer om barnet har en antatt nytte av hjelpen opp mot kostnaden og ressursene det vil kreve. Spesialisthelsetjenesten vurderer også barnets lidelsestrykk opp mot et sett kriterier, blant annet alvorlighetsgraden av tilstanden. Dette betyr at et barn som er svært deprimert, viser tegn på psykose eller har alvorlige spiseforstyrrelser blir prioritert høyere enn uro og konsentrasjonsvansker eller ulike angstsymptomer. I prioriteringsveilederen anbefales det at spesialisthelsetjenesten, sammen med førstelinjen, har spesiell oppmerksomhet på sårbare grupper som har økt risiko for å utvikle psykiske vansker og lidelser. Prioriteringsveilederen avgjør hvilke frister som skal settes for helsehjelpen, for eksempel om barnet har rett til helsehjelp innen 4 uker eller 3 måneder. I tillegg finnes akuttfunksjoner og døgnbehandling for øyeblikkelig hjelp eller behov for døgnovervåkning.

De fleste som får hjelp fra PHBU får tilbud om poliklinisk behandling. Om lag 70 000 barn får hjelp av PHBU hvert år. Hvor mange av disse barna som er i målgruppen som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet finnes det ingen nasjonal oversikt over.

5.4.1.5 Døgnbehandling i spesialisthelsetjenesten

Om lag tre prosent av de ca. 70 000 pasientene som får hjelp i PHBU får et døgnopphold. 249 Døgnopphold kan forekomme både med og uten samtykke. Vilkårene for tvungent psykisk helsevern er strenge, jf. phvl. § 3-2, jf. § 3-3. Dersom barn over 16 år motsetter seg psykisk helsehjelp, kan denne bare gis dersom barnet mangler samtykkekompetanse eller antas å ha en alvorlig sinnslidelse, for eksempel en psykoselidelse. For barn mellom 12 og 16 år er det foreldrene, eller den som har foreldreansvaret, som kan samtykke på vegne av barnet. Barnets vilje skal tillegges økende vekt frem mot de er 16 år. Tvangsbestemmelsen er lite brukt for barn under 18 år.

5.4.1.6 Tilbud i kommunehelsetjenesten

Hvis barnet ikke møter opp eller ikke nyttiggjør seg behandlingen, skrives barnet ut av spesialisthelsetjenesten og tilbake til kommunen. Kommunen kan derimot ikke skrive ut innbyggerne fra en kommune, og er dermed de som sitter med det endelige ansvaret for barnet. I praksis kan dette bety at hvis helsetjenestene ikke klarer å hjelpe barnet, tilbyr kommunen hjelp innen barnevernet, selv om problemene hovedsakelig er helserelaterte. Dette er beskrevet i mange tilsynsrapporter, blant annet i Helsetilsynets gjennomgang av dødsfall tilknyttet barneverninstitusjoner. 250

Kommunens tilbud omfatter blant annet helsestasjonene, psykisk helsetjeneste for barn og unge og fastlegeordningen. Barneverns- og helsenemnda kan treffe vedtak om tilbakehold uten samtykke i en institusjon utpekt av regionalt helseforetak. Slikt vedtak kan treffes for inntil tre måneder «dersom noen utsetter sin fysiske eller psykiske helse for fare ved omfattende og vedvarende misbruk, og dersom hjelpetiltak ikke er tilstrekkelig», jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 10-2. Bestemmelsen kan benyttes for barn, men brukes etter det ekspertgruppen kjenner til i dag kun for voksne.

5.4.1.7 Tilbud til barn som utøver vold, seksuelle overgrep eller har rusproblemer

Fordi tilbud i spesialisthelsetjenesten hovedsakelig tar utgangspunkt i kriterier for psykiske lidelser, er det ingen tilbud som er avgrenset til kun å gjelde barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Det er allikevel mange tilbud som kan benyttes nettopp fordi andelen barn som sliter psykisk er svært stor i målgruppen, anslått til mellom 70 og 90 prosent. 251

Av eksisterende tilbud rettet mot målgruppen nevnes FACT ung, Alternativ til vold og FACT (Flexible Assertive Community Treatment) er tverrfaglige oppsøkende team som gir helhetlige og sammenhengende tjenester. Målgruppen for teamene er personer som har, eller der det er mistanke om, alvorlige psykiske lidelser og/eller rusproblemer. Noen team har spesiell kompetanse på vold og seksuelle overgrep, som FACT Ung Drammen. Alternativ til vold tilbyr behandling til voldsutøvere, og noen av kontorene tilbyr behandling til barn og unge voksne.

Når det gjelder rusbehandling til barn tilbys det per i dag hovedsakelig gjennom barnevernet på rusinstitusjoner. Selv om helsesektoren ved PHBU også skal kunne behandle rusproblemer hos barn skjer det i praksis sjeldent.

5.4.1.8 Behandling for innsatte

Når barn i alderen 15–17 år skal sitte i varetekt eller sone en dom, blir det automatisk henvist til spesialisthelsetjenesten. Det er som regel en psykolog fra de sikkerhetspsykiatriske avdelingene som får ansvar for oppfølgingen av barnet. Organiseringen er ulik fra fengsel til fengsel. På Ungdomsenhet vest er psykologen stedlig plassert i fengselet. I tillegg er psykologen en del av det tverrfaglige teamet (TET-team) bestående av psykolog, lærer og miljøarbeider. På Ungdomsenhet øst kommer TET-teamet til fengselet noen ganger i uken og er ikke stedlig plassert 100 prosent som i Bergen. TET-teamet har ansvar for å følge opp barna mens de er i varetekt eller soner, og driver undervisning, kartlegging og behandling etter behov og hva som er mulig, gitt at behandlingen er frivillig.

5.4.2 Pågående prosesser

5.4.2.1 Ambulante helseteam tilknyttet barnevernsinstitusjoner

I oppdragsbrevene til Helseforetakene for 2024 ble foretakene bedt om å sørge for at alle barnevernsinstitusjoner er tilknyttet et spesialisthelsetjenesteteam forankret i PHBU, med kompetanse innen psykisk helse og ruslidelser, og med bruk av eksisterende personell. Oppdraget er i tråd med forslag fra Barneverninstitusjonsutvalget (NOU 2023: 24). Bakgrunnen for forslaget var undersøkelser som viser at barn og ansatte på institusjoner har altfor lite tilgang på både helsehjelp og veiledning. Ekspertgruppen er kjent med at det arbeides med å få på plass nye team eller benytte eksisterende tilbud der det er etablert. Det fremgår i oppdragsbrevene blant annet at «teamene skal vurdere og tilby helsehjelp til barn og unge i barnevernsinstitusjonene og gi nødvendig veiledning til personellet ved institusjonen.»

5.4.2.2 Etablering av egne plasser for barn i sikkerhetspsykiatrien

I «Overordnet plan for sikkerhetspsykiatri» er det foreslått at det opprettes noen plasser for barn som har samtidig alvorlige psykiske problemer og voldsproblematikk. Dette finnes ikke per i dag. I praksis er det slik at hvis barn trenger opphold på en slik institusjon får de et opphold på lik linje med og sammen med voksne. Ekspertgruppen har besøkt de sikkerhetspsykiatriske avdelingene både i Bergen, Trondheim og Østlandet ved Dikemark. De ansatte ga under besøkene uttrykk for at det var behov for egne plasser til barn, men at det antakelig ikke var behov for mange. Planen om etablering av egne plasser for barn er så langt ikke realisert.

5.4.2.3 Tilbud til barn som begår vold og/eller har skadelig seksuell atferd

Helsedirektoratet har på høring et forslag om å etablere et ambulant tilbud som skal bistå i saker hvor barn har høy risiko for å utøve vold og/eller skadelig seksuell atferd (heretter SSA). Konseptutredningen til Helsedirektoratet viser at en av de største utfordringene er den manglende koordineringen mellom de ulike tjenestene som har ansvar for oppfølgingen av barn med høy risiko for vold og SSA. Denne målgruppen har ofte behov som går på tvers av sektorer som barnevern, helsevesen, skole og justissektoren. 252 Forslaget er å opprette et spesialteam som både skal bistå de ordinære tjenestene, og som kan motta henvisninger. Det forslås at ett helseforetak får i oppgave å pilotere et slik team, og at det skal prøves ut i perioden 2026 til 2030.

Ekspertgruppen er kjent med at Bufetat har prøvd ut egne MST-team med særskilt kompetanse på SSA. Forsøket er avsluttet, og Bufetat tilbyr standard MST med tilleggskompetanse på skadelig eller bekymringsfull seksuell atferd gjennom tre MST-team. Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge (NUBU) pekte på internasjonal forskning på MST PSB (problematic sexual behaviour, oversatt til SSA på norsk) som viste at behandlingen ga klare effekter i form av redusert forekomst av seksuelle overgrep og annen kriminalitet hos gruppen både 9 og 25 år etter at behandlingen var avsluttet. 253 Vi er kjent med flere andre tilbud rettet mot barn med skadelig seksuell atferd. Det finnes blant annet mange kommunale konsultasjonsteam fordelt over hele landet, de regionale kompetansesentrenes konsultasjonstjenester (RVTS) og konsultasjonsteam ved barnehusene. Som eksempel nevnes Rebessa i Trøndelag som er et regionalt ressursteam. Rebessa består av flere instanser, blant annet psykisk helsevern for barn og unge i Nidaros og Orkanger, barne-, og familietjenesten i Trondheim kommune, Bufetat, Statens barnehus Trondheim, Brøset kompetansesenter og Regionalt ressurssenter for vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging. Rebessa arbeider med kompetanseheving, utviklingsarbeid og driver et konsultasjonsteam.

5.4.2.4 Spesialisthelsetjenesten skal ha ansvaret for behandling av alvorlige rusproblemer

Barnevernsinstitusjonsutvalget har foreslått at ansvaret for tilbud til barn med behov for spesialisert rusbehandling skal legges til spesialisthelsetjenesten. Forslaget omfatter økt ruskompetanse i PHBU og at TSB ung videreutvikles og styrkes. Videre innebærer forslaget at det etableres døgntilbud for barn som har behov for langvarig spesialisert rusbehandling.

Det fremgår av regjeringens strategi for barnevernets institusjonstilbud at regjeringen vil styrke behandlingstilbudene for barn og unge i helse- og omsorgstjenesten, og gjøre behandlingstilbud med nødvendig ruskompetanse tilgjengelig som en del av spesialisthelsetjenesten. Helsedirektoratet har, i samarbeid med de regionale helseforetakene, fått i oppdrag å utrede hvordan kunnskapsbasert spesialisert rusbehandling bør tilbys barn med rusmiddelproblemer. Dette gjelder også for barn som mottar rusbehandling i barnevernsinstitusjoner. Formålet er å etablere kunnskapsbaserte faglige anbefalinger om utredning, behandling og oppfølging av barn med rusmiddelproblemer som trenger behandling i spesialisthelsetjenesten. De regionale helseforetakene har også fått i oppdrag å avklare og tydeliggjøre hvordan spesialisert rusbehandling til barn skal tilbys. Videre fremgår det at regjeringen mener det er behov for å tydeliggjøre hvem som har ansvaret for rusbehandling for barn og vil planlegge for at ansvar for rusbehandling flyttes fra barnevernet til spesialisthelsetjenesten. Det skal utredes nærmere hva som er konsekvensene av eventuelle endringer. Dette omfatter både økonomiske, administrative, juridiske og personellmessige konsekvenser, inkludert behovet for økonomiske overføringer mellom sektorene. Videre skal behovet for og konsekvenser av utvidet adgang til tilbakeholdelse i helselovgivningen utredes.

5.4.3 Ekspertgruppens problemforståelse

5.4.3.1 Uklar forståelse innad i helsetjenestene av hvem som har ansvaret

Når et barn har psykiske problemer, rusproblemer eller atferdsproblemer skal i utgangspunktet kommunen sørge for nødvendige helse- og omsorgstjenester. Kommunene har imidlertid varierende tilbud til barn. Det er ikke lovpålagt å ha en egen psykisk helse og/eller rustjeneste for barn i kommunene. Selv om mange kommuner har et slikt tilbud, er det svært forskjellig hvilket tilbud de har, og hvem som får tilbudet. Dette betyr at saker som i en kommune henvises til spesialisthelsetjenesten, kan ivaretas i et kommunalt tilbud et annet sted. Terskelen for hva som henvises til spesialisthelsetjenesten er dermed ulikt, selv om prioriteringsveilederen gjelder nasjonalt.

I tillegg kan det være stor uenighet innad i spesialisthelsetjenesten om hvem som skal gi spesialisert helsehjelp. Hvis for eksempel et barn har alvorlige rusproblemer, kan PHBU mene at barnet bør får behandling i en spesialisttjeneste for rus, for eksempel TSB Ung (tverrfaglig spesialisert rusbehandling). TSB på sin side kan hevde at rotårsaken til rusproblemene er psykiske lidelser, og at det er PHBU som skal behandle barnet. Noen ganger mener PHBU at et barn som for eksempel viser suicidal atferd eller har spiseforstyrrelser bør legges inn uten samtykke. Døgnavdelingene kan på sin side mene at hvis barnet legges inn, så er det fare for sykeliggjøring og at man fratar barnet sin autonomi og mulighet til å benytte egne ressurser og ta gode valg for seg selv. Det kan dermed være både store faglige, geografiske og organisatoriske forskjeller som gjør at tilbudet er ulikt på tvers av helsetjenestene, både kommunalt og statlig.

5.4.3.2 Spesialisthelsetjenesten driver både underbehandling og overbehandling

Barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet er underforbrukere av tjenester som fastlege, helsestasjon- eller skolehelsetjenesten, vaksineprogrammet og oppfølging fra tannhelsetjenesten. Andre barn i målgruppen er overforbrukere. De har fått store mengder med tiltak som ikke nødvendigvis har vært tilpasset deres behov eller hatt ønsket effekt. Mange barn i målgruppen er tiltakstrøtte og synes selv at de er «ferdig» med voksne hjelpere som ikke skjønner hvordan de kan hjelpe dem.

Som nevnt er det ca. 70 000 barn som får behandling fra PHBU hvert år. Barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet har store og sammensatte helseproblemer. 254 Samtidig er det svært mange av disse barna som ikke har et tilfredsstillende tilbud, og helsekøene er lange. 255

5.4.3.3 For få barn får tilbud om behandling for vold og skadelig seksuell atferd

Barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet kan være tilknyttet ulike former for behandling. Samtidig viser konseptutredningen til Helsedirektoratet og redegjørelser fra Bufdir at det er for lite kompetanse på vold og skadelig seksuell atferd i de ordinære tjenestene, for eksempel PHBU og DPS (Distrikts-psykiatrisk senter). Ekspertgruppen mener at det er både mangel på tiltak som omhandler hele familien og nettverket rundt barnet (multisystemiske tiltak) og mangel på individuell behandling av voldsproblematikk i helsesektoren.

5.4.3.4 Uklart hvem som skal gi rusbehandling til barn

For barn defineres i dag rus som et atferdsproblem, hvor barnevernet har ansvar for å gi barnet hjelp. For voksne defineres rus som et helseproblem, hvor helsetjenestene har ansvar for å gi hjelp. Barnevernet har ikke tilstrekkelig kompetanse på avrusning eller somatiske helseutfordringer som følge av rusmiddelbruk. I tillegg er reglene for å tilby behandling uten samtykke, ulike i barnevernet og helsesektoren.

For voksne finnes det døgnbehandling i tverrfaglig spesialisert rusbehandling. Barneverninstitusjonsutvalget pekte på at man bør se hen til forskningen på disse tilbudene når man skal lage tilbud for barn. Barna må i tillegg ha en omsorgsbase fordi de ikke skal ha en hjemmeadresse på et sykehus. Det kan være hjemmet, eller en barneverninstitusjon. Det er ingen døgnpasienter under 18 år i TSB. Tilbudet er ikke tilpasset denne aldersgruppen, og barn som blir henvist til TSB får poliklinisk behandling. I disse tilbudene får barna behandling som er beregnet på voksne, og som hovedregel får de ikke samtidig behandling i BUP. Selv om barn skal få tilbud poliklinisk i TSB, viser statistikken at det i praksis nesten ikke forekommer. Av 32 959 pasienter som fikk TSB i 2021, var 203 pasienter barn under 18 år. I realiteten betyr dette at barn med så store og sammensatte rusproblemer at det ikke «bare» kan defineres som et atferdsproblem, men også har alvorlige konsekvenser for helsen og for hjernens utvikling spesielt, står uten tilbud. Regjeringen har en målsetting om å utvikle det faglige samarbeidet mellom BUP og Tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB). Dette vil styrke behandlingstilbudet til barn med skadelig bruk av rusmidler og rusmiddellidelser, men må ikke forstås som at det «ikke finnes» rusproblemer som barnevernet skal håndtere.

Som tidligere beskrevet har barna i målgruppen ofte mange og sammensatte problemer. En del av problemene kan være helsetjenestenes ansvar. Det kan være tilfeldig hvem som fanger opp at barn har et problem, og hvor det får hjelp. Hvis barnet har et rusproblem og tar kontakt med helsesykepleier eller fastlege er det større sannsynlighet for å bli fulgt opp videre i helsetjenestene. Hvis det samme barnet, med de samme problemene, fanges opp av politiet eller en utekontakt, kan resultatet være at barnevernet kobles på. Helsetjenestene og barnevernets inngang til hva slags hjelp som bør tilbys og adgangen til bruk av tvang, er ulik.

Barneverninstitusjonsutvalget fant lite støtte i forskningen for at rusbehandling barneverninstitusjon uten samtykke virker. Forskningen viser imidlertid gode resultater for døgnbehandling i helsevesenet for voksne (TSB Døgn). Ekspertgruppen mener det er et problem at barn ikke har de samme rettighetene som voksne når det gjelder tilgang på rusbehandling i helsesektoren.

5.4.3.5 Det mangler oppfølgende tilbud etter soning

Etter det ekspertgruppen erfarer er det svakheter i overgangen mellom tilbudet som barna får under soning og etterpå. De ansatte i TET-teamene (tverretatlig team) ved ungdomsenheten avdeling Øst beskrev i samtale med ekspertgruppen for eksempel at de ofte får god kontakt og allianse med barnet så lenge de soner eller er i varetekt fordi de ikke har noe annet sted å være enn i fengselet. Kanskje er det første gang helsevesenet kommer i god posisjon til å behandle barnet. Når barnet skal ut fra fengsel opphører tilbudet. De får tilbud om oppfølging på PHBU i etterkant, men i praksis er det få som benytter seg av tilbudet. En av årsakene til det er at barnet ikke kjenner den nye behandleren på PHBU, og at de på grunn av det ikke ønsker oppfølging. De ansatte beskriver at det er uheldig at de ikke kan følge opp etter endt soning.

5.4.3.6 Det er ikke etablert egne plasser for barn i sikkerhetspsykiatrien

Barn som har behov for både beskyttelse mot seg selv og/eller mot å skade andre med et betydelig voldspotensial og som har en alvorlig psykisk lidelse har ikke i dag et tilstrekkelig tilbud. Det er etter vårt syn ikke forsvarlig at barn gis opphold i sikkerhetspsykiatrien sammen med voksne. Ekspertgruppen mener i tråd med institusjonsutvalget at det er kritikkverdig at det ikke er etablert et eget tilbud for barn i sikkerhetspsykiatrien. Det er stort behov for at det etableres et slikt tilbud for de få barna dette gjelder. Under besøk på ulike sykehus har ekspertgruppen fått beskrivelser av barn som har hatt opphold på sikkerhetspsykiatriske avdelinger sammen med voksne, og at dette har vært fagetisk problematisk fordi tilbudet ikke er tilpasset barn.

5.4.3.7 Manglende eller ikke sammenfattet kartlegging

Ekspertgruppen mener at det er en utfordring at barnas helsebehov ikke er godt nok kartlagt ved flytting til institusjon i barnevernet eller før fengsling. Noen ganger er det gjort mange kartlegginger fra ulike instanser, men informasjonen er ikke sammenfattet og analysert, slik at det helhetlige behovet til barnet ikke fremkommer oppsummert noe sted. Kvaliteten på personundersøkelsene for mindreårige (PUM) er ofte for dårlig. Viktig informasjon som kognitiv fungering eller nevroutviklingsforstyrrelser fremkommer sjelden. Konsekvensen kan bli at barnet ikke får riktig tiltak.

5.4.3.8 For mye spesialisering og for lite fleksibilitet i helsetjenestene

For stor grad av spesialisering av tjenestene kan føre til at barnets utfordringer ikke sees i sammenheng og at tiltak som iverksettes ikke dekker barnets behov. Det vises til at det opprettes mange ambulante team innenfor helsesektoren som innrettes mot et spesifikt problemområde.

Mange av teamene har til dels overlappende målgrupper, og det kan være utfordrende å vite hvem som har ansvar for hva. Dette kan igjen føre til mer fragmenterte tjenester der man heller kunne trengt helhetlige tiltak for barnet. Eksempel på dette kan være at det foreslåtte spesialisthelseteamet for barn med høy risiko for å skade andre som er på høring og som har delvis samme målgruppe som FACT Ung og de ambulante helseteamene har.

I tillegg er det for lite fleksibilitet i helsetilbudene til barn i fengsel. For eksempel mister barna tilbudet de har fra psykolog fra spesialisthelsetjenesten og TET- teamene når de har sonet ferdig eller bytter omsorgsbase.

5.5 Andre sektorer

5.5.1 Ansvar og tiltak for målgruppen i andre sektorer

Barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet har de samme rettighetene som andre barn har til opplæring og støtte fra arbeids- og velferdssektoren. Det er ingen særregler for målgruppen i opplæringssektoren eller arbeids- og velferdssektoren. Dette fordi det er universelle arenaer for barn. Det innebærer at tiltakene i hovedsak er generelle.

5.5.1.1 Opplæringssektoren

Mange barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet har ikke funnet seg til rette på skolen. De opplever ofte utenforskap i skolen fra ung alder og har dårlige skoleprestasjoner. Dette kan føre til frafall allerede i barneskolen. 256 De kan ofte ha behov for tett oppfølging fra voksne for å lykkes med sin skolegang. Det barna og de unge voksne selv sier er at de trenger å oppleve at de får til skole, at de får anerkjennelse og blir sett. 257

Barnehager og skoler er viktige inkluderingsarenaer og skal ivareta trygghet, tilhørighet og mestring for alle barn. Dette er viktig i det kriminalitetsforebyggende arbeidet. En av de sentrale rollene skolen spiller, er forebygging gjennom tidlig innsats og identifisering av barn som er i risikosonen. Dette innebærer å tilby tilpasset opplæring og støtte som møter barnas individuelle behov.

Videre er tverrfaglig samarbeid avgjørende. Skolen samarbeider med andre instanser som barnevern, politi og helsevesen for å sikre en helhetlig oppfølging av barn som begår kriminalitet. Dette samarbeidet er essensielt for å kunne tilby riktig hjelp og støtte. Barn som begår kriminalitet kan også ha rett til tilpasset opplæring som tar hensyn til deres spesifikke utfordringer. Dette kan inkludere alternative opplæringsarenaer og individuelle opplæringsplaner. Skolen har ansvar for å følge opp elevene og sørge for at de får den nødvendige støtten for å kunne fullføre sin utdanning, noe som kan innebære ekstra ressurser og spesialpedagogisk hjelp. Et godt samarbeid mellom skole og hjem er også viktig. Skolen skal jobbe tett med foreldrene for å bidra til at de er involvert i barnas utdanning og utvikling. Dette samarbeidet er avgjørende for å kunne gi barna den beste støtten.

Som beskrevet tidligere i kapittel 5 har fylkeskommunen en plikt til å sørge for grunnskole- og videregående opplæring i barneverninstitusjoner og i fengsel. 258 Skolen er en viktig arena for å identifisere barn med økt risiko for å begå kriminalitet og tilby tilpasset opplæring som møter deres behov.

Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) er en lovpålagt del av opplæringssektoren. 259 Noen av ansvarsområdene til PPT er sakkyndige vurderinger for å kartlegge elevens behov og utfordringer. Dette inkluderer vurderinger av atferdsvansker og behov for spesialpedagogiske tiltak. PPT skal samarbeide med relevante instanser for å bidra til en helhetlig oppfølging av eleven. Dette samarbeidet er viktig for å kunne tilby tilpassede tiltak og støtte. PPT kan spille en viktig rolle i å støtte elever med spesielle behov, inkludert barn som begår lovbrudd.

Statlig spesialpedagogisk tjeneste ( Statped ) er også en del av opplæringssektoren (direktorat underlagt Kunnskapsdepartementet). Statped bistår kommunene og fylkeskommunene med å tilrettelegge for læring og utvikling for barn og voksne med særskilte behov, som blant annet nevroutviklingsforstyrrelser. 260 Statpeds tjenester er viktige for å tilrettelegge opplæring og støtte barnets læring og utvikling i komplekse saker.

Barn og unge voksne som står utenfor skole og arbeid kan få hjelp fra oppfølgingstjenesten (OT) . OT sin hovedoppgave er å hjelpe de som har rett til videregående opplæring, med å finne veien tilbake til utdanning eller arbeidslivet. Oppfølgingstjenestens formål er at barn i målgruppen skal få tilbud om opplæring, arbeid eller andre kompetansefremmende tiltak. 261

Skoletilbudet Ulven er et eksempel på et skoletilbud rettet mot blant annet barn som begår kriminalitet. Dette er et frivillig videregående skoletilbud for elever som står i fare for å falle ut av skolen på grunn av rus og kriminalitet. Skoletilbudet er et samarbeid mellom Utdanningsetaten, bydelene i Oslo øst og Oslo sør samt politiet. Skoletilbudet er spesielt tilrettelagt for elever med behov for en individuelt tilpasset opplæringsarena. Hovedfokuset er å styrke elevenes grunnleggende ferdigheter og sosiale kompetanse, med det overordnede målet om at de skal oppnå tilstrekkelig sosial og faglig kompetanse til å nå sine mål innen utdanning eller arbeidsliv. Videre arbeider skolen med å koordinere hjelpeapparatet rundt elevene og fungerer som en sentral kontaktperson for deres familier og nettverk. Elevene får tett oppfølging gjennom hele uken, både i skolesammenheng, i praksis og gjennom alternative aktiviteter, for å bidra til at de mottar nødvendig veiledning og støtte.

Av spesifikke tiltak som er rettet mot barne- og ungdomskriminalitet er beredskapsteam og skolemiljøteam . Disse tiltakene inngår i regjeringens «Gjengpakke 2». 262 Beredskapsteam skal støtte kommuner i en målrettet innsats mot kriminalitet og utrygge skolemiljø. Beredskapsteamene skal etableres i kommunene med de største utfordingene med barne- og ungdomskriminalitet. 263

Stortinget har også bevilget midler til skolemiljøteam. 264 Skolemiljøteamene skal støtte skoler og kommuner som har store utfordringer i skolemiljøet, slik at de kan følge tett opp. De lokale skolemyndigheter kan søke tilskuddsmidler til skolemiljøteam i sin kommune. 265 I tillegg til disse tiltakene som er spesifikt rettet mot skole er det også bevilget midler til tiltak som inkluderer skolehverdagen til barn, som blant annet MST. Se kapittel 5.2 for omtale av MST.

Til tross for disse tiltakene og tilbudene er ikke skolen i tilstrekkelig grad tilrettelagt for alle barn som av ulike årsaker ikke passer inn i skolens undervisningspraksis. Skolen har ikke nok ressurser til å kunne ivareta elever som begår eller er i risiko for å begå kriminalitet. Barn og unge voksne vi har snakket med som enten er i eller har vært i målgruppen, viser til at det må være miljøterapeuter på skolen som kan følge opp de som har behov for det. Det er behov for flere trygge voksne på skolene som kan se og veilede barn som strever med skole.

Mange av barna får ikke en tilstrekkelig kartlegging, og får derfor heller ikke nødvendig tilrettelegging i skoledagen.

5.5.1.2 Arbeids- og velferdssektoren

Arbeids- og velferdsforvaltningen skal bidra til å forebygge sosiale problemer og hindre at personer havner i vanskelige livssituasjoner. Nav skal bidra til at utsatte barn, unge voksne og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Dette forutsetter samarbeid med andre tjenester. Nav forvalter også et bredt spekter av tiltak og tjenester som skal fremme inkludering i arbeidslivet. 266

Nav-kontoret skal ivareta den enkeltes helhetlige behov for bistand, og tilby en individuelt tilpasset oppfølging med de tjenester, tiltak og virkemidler som kontoret rår over. Det er den enkeltes behov som er utgangspunktet for hvilken hjelp som skal og kan gis. 267

Et av Navs viktigste samfunnsoppdrag er å forhindre at barn og unge voksne faller utenfor og hjelpe flere unge til å fullføre utdanning og komme i arbeid. 268 Nav har etablert en ungdomsgaranti for barn og unge voksne i alderen 16–30 år, med dette som mål.

Hovedpunktene i ungdomsgarantien inkluderer:

• Rask hjelp og tett oppfølging: Alle i målgruppen skal få rask hjelp og tett oppfølging så lenge det er nødvendig.
• Fast kontaktperson: Hvert barn og unge voksne får tilbud om en fast kontaktperson i Nav som gir regelmessig oppfølging og veiledning om utdannings- og arbeidsmuligheter.
• Koordinering av bistand: Kontaktpersonen kan også bidra med å koordinere bistand fra ulike aktører og hjelpeinstanser for barn og unge voksne med sammensatte behov.
• Samarbeid med andre instanser: Nav samarbeider med arbeidsgivere, utdanningssektoren, helsetjenestene og øvrige kommunale tjenester for å bidra til en helhetlig tilnærming til barnet eller den unge voksnes situasjon.

Nav skal bistå barn og unge voksne både mens de er innsatt og i forbindelse med overgangen fra fengsel og ut. 269

Et barn som blir fengslet kan ha behov for å få dekke utgifter til livsopphold eller utgifter til besøk fra familie og nettverk, som går utover det kriminalomsorgen dekker. Om det er barnevernstjenesten eller Nav som har ansvar for å gi økonomiske bistand til barnet, vil være avhengig av hva problemene består i, og hva slags type utgifter det dreier seg om. 270

Det er en utfordring at for få ivaretas av ungdomsgarantien fra Nav. For flere av barna i ekspertgruppens målgruppe kunne det vært hensiktsmessig med arbeidstrening enten i tillegg til eller i stedet for skole i en periode. I slike tilfeller kunne Nav fulgt opp barna. Ansatte i Nav har formidlet at selv om det formelt er ulike garantier for oppfølging av barn og unge voksne, og de skal være prioritert, varierer det om det faktisk er tilstrekkelig tid til en prioritering av disse sakene. 271

5.5.1.3 Kommunens ansvar og tiltak

Kommunene har det overordnede ansvaret for at barn, unge voksne og deres familier får den hjelpen de har behov for. Kommunen skal arbeide forebyggende for å hindre at barn blir utsatt for omsorgssvikt eller utvikler atferdsvansker. Det er kommunen, ikke den enkelte kommunale tjeneste som har en samordningsplikt. Kommunen velger selv hvordan den kan ivareta samordningsansvaret. 272

Kommunestyret skal også vedta en plan for kommunens arbeid med å forebygge at barn blir utsatt for omsorgssvikt eller utvikler atferdsproblemer, jf. barnevernsloven 15-1 andre ledd. Når barn begår lovbrudd skal kommunene sørge for at de får nødvendig oppfølging. Dette kan inkludere tiltak som individuelt tilpasset undervisning, psykisk helsehjelp og sosiale tjenester.

Det er stor variasjon på hvilke tiltak den enkelte kommune har. Noen kommuner har laget en digital tiltaksoversikt for at det skal være enklere å vite hva slags tiltak som tilbys. 273 Mange kommuner har oppsøkende tiltak (som for eksempel utekontakt) og annen oppfølgingsvirksomhet overfor barn i vanskelige livssituasjoner. Det er opp til hver enkelt kommune å organisere dette etter behov. Det er ikke lovpålagt for kommuner å ha utekontakt eller annen oppsøkende virksomhet. Til tross for det er det mange kommuner som har slike tiltak fordi de ser verdien i arbeidet. Slike tiltak tilbys også av frivillige organisasjoner som kan være et supplement til kommunens tjenester etter behov. Se nærmere omtale i kapittel 5.5.1.4.

Som nevnt over finnes det mange gode oppfølgingstiltak for barn i vanskelige livssituasjoner. Ekspertgruppen ønsker å trekke frem noen eksempler på slike tiltak som tilbys blant annet i Tromsø, Bergen og Oslo. Ekspertgruppen understreker at dette kun er utvalgte eksempler, og ikke er ment som en uttømmende liste.

Utekontakter er en del av det forebyggende arbeidet og har som oppgave å oppsøke og etablere kontakt med barn og unge voksne i deres nærmiljø. De arbeider for å bygge tillit og relasjoner, og tilbyr støtte og veiledning til barn og unge voksne som er i risikosonen for å begå kriminalitet. Fokus skal ligge på tidlig intervensjon og arbeidet skal være preget av frivillighet, brukermedvirkning og nettverkstenking. Utekontakter samarbeider tett med andre tjenester som skoler, barnevern, politi og helsevesen for å sikre en helhetlig oppfølging. De bidrar til å identifisere behov og koordinere tiltak som kan hjelpe barn og unge voksne med å endre sin livssituasjon og unngå kriminalitet.

Tromsø kommune har etablert et mentortiltak under deres U16-program som retter seg mot barn i alderen 10–16 år. Formålet med tiltaket er å redusere og forebygge utenforskap, rus og kriminalitet. Mentorene tilbyr anerkjennelse, mestring og tilhørighet gjennom positiv aktivitet og de samarbeider med skole, hjem og fritid for å sikre en helhetlig oppfølging.

Mentorene har relevant kompetanse og kjenner ungdomsmiljøene i Tromsø godt. De fleste mentorene arbeider også på fritidsklubbene, noe som gjør at barna ofte kjenner dem fra før. Mentorarbeidet foregår stort sett på kveldstid og i helger. Målgruppen for mentorarbeidet er barn som opplever utenforskap og viser uønsket atferd på flere arenaer som skole, hjem og fritid. Tiltakene tilpasses individuelt for å møte de spesifikke behovene til hvert enkelt barn. Dette tiltaket tilbys en bredere målgruppe enn ekspertgruppens, men inkluderer også vår målgruppe.

Bergen kommune har prøvd ut et oppfølgingstiltak for barn under 15 år som har begått gjentatt eller alvorlig kriminalitet i en pilotperiode fra 1. september 2024 til 31. desember 2024. Prosjektet er et samarbeid mellom politiet og kommunen. Politiet er hovedsakelig henvisende instans, men kan også bidra underveis i oppfølgingen dersom det er hensiktsmessig og samtykke er gitt. Tiltakene som settes inn er individuelt tilpasset og bestemmes i samråd med foresatte og barnet. Oppfølgingen inkluderer kartleggingssamtaler, koordinering av eksisterende tiltak, og tett oppfølging fra koordinatorer. Familiene får støtte i foreldrerollen, og det legges vekt på å samle aktører og skape en felles forståelse for målene. Ressursbruken i piloten er cirka 1,5 stilling fordelt på tre personer, og finansieres av SLT-midler og egeninnsats fra Utekontakten.

Søndre Nordstrand i Oslo tilbyr SaLTo -oppfølging for barn i alderen 10–17 år som begår gjentatt kriminalitet. Dette tiltaket er designet for å gi helhetlig støtte til barna, med fokus på individuell tilpasning og samarbeid mellom ulike instanser for å sikre best mulig oppfølging. Barn blir henvist til miljøterapeut av politiet. Politiet informerer også barnevernstjenesten, for å sikre bedre koordinering. Det blir kartlagt hvilke instanser som er involvert, og barnet og familien signerer et samtykkeskjema for deling av informasjon. Oppfølgingen tilpasses individuelt basert på barnets behov. Målet er å hjelpe barnet til å bli mer selvstendig og redusere kriminalitetens rolle i livet deres. Miljøterapeuten gir praktisk hjelp som vekking, kjøring til skole og møter. Samarbeid med politiet og andre instanser er essensielt, og politiet deltar i samtaler for å bygge forståelse og samarbeid. Hver tredje måned evalueres oppfølgingen for å justere frekvensen av samtaler og sette nye mål. Oppfølgingen avsluttes når målet om redusert kriminalitet er oppnådd.

Selv om det eksisterer mange gode tiltak i kommunene er det utfordrende at kommunenes økonomiske situasjon i mange tilfeller styrer tilgangen på tiltak til barna. Mange tiltak er prosjektbasert og forsvinner etter prosjektperioden. Det samme gjelder tjenester og tiltak som ikke er lovpålagte. Innspill fra de ekspertgruppen har snakket med som enten er i eller har vært i målgruppen understreker viktigheten av å ha tilgang til en fritidsklubb. Dette er ikke en lovpålagt tjeneste men har vært en del av det kommunale tjenestetilbudet i mange kommuner i over 70 år. 274 Også andre lavterskeltiltak som bidrar til en aktiv fritid samt ulike mentorordninger og andre oppfølgingstiltak forsvinner eller blir redusert ved dårlig kommuneøkonomi. Dette er tiltak som er viktige for å skape helhet i barnets liv. For mange barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet er fritidsklubbene viktige for å ha en sosial mestringsarena med trygge voksne tilstede.

5.5.1.4 Frivillige og private organisasjoner

Frivillige og private organisasjoner kan spille en viktig rolle i arbeidet med barn og unge voksne som begår lovbrudd. De kan bidra med forebyggende tiltak, både for å hindre at barn og unge voksne kommer inn i et kriminelt spor men også for å hindre gjentakelse av kriminalitet. Dette kan for eksempel være å tilby fritidsaktiviteter og trygge møteplasser som gir positive alternativer til kriminalitet. Det finnes mange eksempler på gode tiltak som gir tett oppfølging av barn og unge voksne som har begått lovbrudd. Slike tiltak hjelper dem med å finne en positiv vei videre. Ekspertgruppen har valgt å peke på noen og understreker at dette ikke er en uttømmende oversikt. Både Røde Kors og Unify tilbyr en rekke tiltak rettet mot barn og unge voksne som begår lovbrudd, med fokus på forebygging, støtte og rehabilitering. I København i Danmark tilbys også et oppfølgingstiltak kalt Aktive Drenge som vi synes det er interessant å se hen til.

Røde kors har flere tiltak som er rettet mot barn som begår lovbrudd. Røde Kors har egne ungdomshus – fellesverkene – som er en nasjonal satsing på møteplasser for barn og unge voksne. Fellesverkene tilbyr gratis aktivitetstilbud, leksehjelp og opplæring i konflikthåndteringsverktøyet Gatemegling. I Oslo Røde Kors tilbyr de også Nettverk UNG, som følger tett opp barn og unge voksne som starter en kriminell løpebane eller som er i faresonen. I Nettverk UNG oppsøker Røde Kors barn og unge voksne innenfor og utenfor fengsler og institusjoner. I fengslene og ung-avdelingene gjennomfører de samtaler og kurs som forbereder dem på livet utenfor. De hjelper dem med å etablere nye målsettinger, vaner og nettverk. De bistår dem med å skaffe seg jobb, starte med skolegang, og gir støtte til foreldrene. De kobler også barn og unge voksne med en frivillig, og de to tilbringer tid sammen på fritiden. De frivillige blir alternative rollemodeller for barna og de unge voksne som ofte har mistet tillit til det offentlige og samfunnet for øvrig. 275

Unify tilbyr flere tiltak der mentorordningen er en sentral del av deres oppfølging av barn som har begått kriminelle handlinger. Unify jobber i hovedsak med barn mellom 13 og 18 år, men følger også opp unge voksne som har ettervern fra barnevernstjenesten. Mentorene gir personlig støtte og fungerer som rollemodeller. De møter barna jevnlig for å diskutere fremgang, sette mål, og jobbe med spesifikke utfordringer. Disse møtene kan foregå på skolen, hjemme, eller andre steder som er komfortable for barna.

Mentorene hjelper også barna med å utvikle viktige ferdigheter som konflikthåndtering, kommunikasjon og problemløsning. Dette bidrar til å styrke deres evne til å håndtere situasjoner som kan føre til kriminell atferd. De ansatte i Unify er tilgjengelige på telefonen dersom barna eller familien havner i en akutt situasjon. Når kriser inntreffer, rykker en av de ansatte ut. En viktig del av arbeidet er å tilrettelegge for forsonende samtale mellom de berørte partene. En annen suksessfaktor er at de tilpasser kravene de stiller til barnet til kvaliteten i relasjonen, slik at de sikrer at barnet til enhver tid føler at kravene er en del av omsorgen deres. Unify opplyser blant annet om at barn liker å bli stilt krav til og har behov for å bli rammet inn, men kravene kan aldri være høyere enn relasjonen tillater.

Samarbeid med andre fagpersoner og instanser som skole, helsevesen og barnevern er også en viktig del av mentorordningen. I tillegg gir de støtte til familiene til barna. Dette sikrer en helhetlig tilnærming til barnets utvikling. Mentorordningen er designet for å være langsiktig, slik at barnet har en stabil og pålitelig voksenperson å henvende seg til over tid. 276

Aktive drenge-prosjektet er en lokal innsats i indre Nørrebro (København), initiert av Gadepulsen, for å forebygge kriminalitet blant gutter. Bakgrunnen for prosjektet var en bestemt gruppe barn i alderen 6–11 år som i 2017 var svært synlige på gaten. Mange var sterkt utagerende, det var mange konflikter, bråk på skolen, vold og overfall, noe som skapte store overskrifter i media. Gadepulsen tok initiativ til å undersøke situasjonen ved å samle informasjon fra skoler, familier og nærmiljøet. De fant at disse barna ofte kom fra hjem med lite overskudd, store søskenflokker og små leiligheter. Mange av foreldrene var første generasjons innvandrere og lite integrert i det danske samfunnet. Gadepulsen hadde sosial kapital og tillit i nærmiljøet, noe som gjorde det mulig å få familien til å samarbeide, selv om de ikke ønsket å samarbeide med kommunen.

Tiltaket er frivillig og basert på samtykke, og det legges stor vekt på å skape relasjoner og tillit over tid. Aktive Drenge er en målrettet og helhetsorientert innsats som fokuserer på skole, fritid og hjem for å hindre rekruttering til kriminalitet. Hver gutt har en kontaktperson som følger de tett opp i hverdagen, i flere år. Oppfølgingen omfatter daglig kontakt, gruppebaserte aktiviteter, individuell støtte, leksehjelp og hjelp med å finne og beholde fritidsjobber. Guttene må delta i fritidsaktiviteter utenfor Gadepulsen, og det legges stor vekt på individuelt tilpasset foreldreinnsats. Prosjektet arbeider både individ- og gruppebasert med barna og deres foreldre, og fungerer som en brobygger mellom familiene og kommunen. Foreldrene, spesielt mødrene, møtes ukentlig med et tverrfaglig team for å styrke deres foreldreevner. Det tilbys også lokale aktivitetstilbud til foreldre som inkluderer for eksempel matlaging og språktrening. Tiltakene har bidratt til å gi guttene og deres familier bedre støtte og muligheter for en positiv utvikling.

Erfaringene fra prosjektet var at alle de 11 guttene har gjennomført folkeskolen (grunnskolen). De fleste er i gang med utdannelse og alle har fått erfaring med å ha en jobb og deltar i fritidsaktiviteter. Ingen av guttene har blitt siktet for kriminalitet mens de har vært i Aktive Drenge-prosjektet. Prosjektet har fulgt opp guttene tett i en periode på seks år.

Ifølge Gadepulsen er en viktig suksessfaktor for prosjektet de ansatte. Gadepulsen har en blanding av medarbeidere som er født og oppvokst i området, pedagogisk utdannede, tidligere politi og andre med ulik bakgrunn. Denne blandingen av ansatte, som er opptatt av å skape muligheter og har lokal kunnskap, har, ifølge Gadepulsen, vært avgjørende for å bygge tillit og relasjoner med familiene. Gadepulsen krever ikke at familiene må komme til dem, men drar hjem til familiene hvis det er ønskelig. Dette bidrar til å skape trygghet og tillit, noe som er essensielt for å få til et godt samarbeid.

Tiltakene har, ifølge Gadepulsen, bidratt til å gi guttene og deres familier bedre støtte og muligheter for en positiv utvikling. Prosjektet er et eksempel på hvordan tidlig og målrettet innsats kan bidra til å bryte negative mønstre og forebygge kriminalitet blant barn. 277

5.5.2 Pågående prosesser

5.5.2.1 KS storbynettverk mot ungdomskriminalitet

Storbynettverket i Kommunenes sentralforbund (KS) skal bidra til deling av erfaring, og utvikling av nye tiltak for å bidra til tryggere lokalsamfunn. Storbynettverket består av Oslo, Kristiansand, Trondheim, Bærum, Drammen, Tromsø, Bergen og Stavanger, i tillegg til KS som er medlem og har sekretariatsfunksjon.

Storbynettverket leverte sin rapport i januar 2025. De foreslår 12 tiltak for å forebygge og håndtere ungdomskriminalitet. De understreker at tiltakene bør være godt faglig begrunnet og vare over tid for å ha effekt. Flere av tiltakene KS storbynettverk foreslår har som formål å imøtegå tilsvarende problemstillinger som ekspertgruppen også har sett på. Dette gjelder for eksempel storbynettverkets tiltak 2 Behov for statlig støtte , tiltak 8 Hurtig reaksjon og oppfølging, og tiltak 10 Hjelp til unge som utøver vold .

5.6 Samarbeid mellom sektorene

5.6.1 Regler og praksis for samarbeid

5.6.1.1 Velferdstjenestenes plikt til å samarbeide

Alle velferdstjenester fikk i 2022 likelydende plikt til å samarbeide både i enkeltsaker (samarbeid på individnivå) og uten at samarbeidet er knyttet til en enkelt sak (samarbeid på systemnivå). Bestemmelsene pålegger tjenestene å samarbeide med offentlige instanser og andre tjenesteytere dersom det er nødvendig for å gi barnet et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Videre følger det at kommunen skal samordne tjenestetilbudet til hvert enkelt barn. Ved behov skal kommunen bestemme hvilken kommunal instans som skal ivareta samordningen. Dersom det er oppnevnt barnekoordinator etter helse- og omsorgstjenesteloven § 7-2 a, skal koordinatoren sørge for samordning av tjenestetilbudet. Plikten innebærer også at tjenestene skal samarbeide med offentlige instanser og andre tjenesteyterne slik at tjenesten selv og de andre tjenesteyterne kan ivareta sine oppgaver etter lov og forskrift. 278

Pliktene gjelder for barnevernstjenesten, barnehage, skole, familievernet, krisesentrene, arbeids- og velferdstjenestene, helse- og omsorgstjenesten, spesialisthelsetjenesten og tannhelsetjenesten. Ved lovendringene i 2022 ble det også tydeliggjort at kommunen har en plikt til å samordne tjenestetilbudet til den enkelte. Det er utarbeidet en felles veileder for samarbeid om tjenester til barn, unge og deres familier som utdyper samarbeids- og samordningsreglene. 279

Velferdstjenestene har plikt til å samarbeide på systemnivå både for å ivareta egne oppgaver og andres oppgaver. Samarbeid på systemnivå skal legge til rette for samarbeid på individnivå. Det er en forutsetning for godt samarbeid i enkeltsaker at det er etablert gode samhandlingsstrukturer og rutiner for samarbeid og informasjonsutveksling mellom tjenestene. Videre må de ulike tjenestene ha tilstrekkelig kunnskap om andre tjenester og sektorers ansvar, oppgaver og tiltak. Både kunnskap og strukturer er nødvendig for at tjenestene skal være i stand til å avdekke barns behov for andre tjenester så tidlig som mulig, og vite hvem som har ansvaret for å gi den aktuelle hjelpen.

Selv om plikten til å samarbeide på systemnivå ligger til den enkelte tjenesten, er det tjenesteeier (kommune, fylkeskommune, stat eller private aktører) som har det overordnede ansvaret for oppfyllelse av plikten. Kommunen har videre ansvar for å fremme gode oppvekstsvilkår gjennom tiltak for å forebygge at barn utsettes for omsorgssvikt eller utvikler atferdsproblemer. 280 Kommunestyret har plikt til å vedta en plan for kommunens forebyggende arbeid. Planen skal beskrive hva som er målene for arbeidet, hvordan arbeidet skal organiseres og fordeles mellom etatene i kommunen, og hvordan etatene skal samarbeide.

Plikten til å samarbeide i enkeltsaker inntrer når samarbeid er nødvendig for å gi barnet et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Nødvendighetskravet skal ikke tolkes strengt. Det er det enkelte barnet og familiens helhetlige behov som er avgjørende for om tjenestene har plikt til å samarbeide. Hvilke tjenester som har plikt til å samarbeide vil variere fra sak til sak, ut fra barnets og familiens individuelle behov for tjenester. Plikten til å samarbeide i enkeltsaker er en oppgave som kommer i tillegg til å gi barnet de tiltakene og den hjelpen barnet har krav på fra den enkelte tjeneste. I samarbeidet er det nødvendig å avklare hvem som gjør hva og når. Det må også avklares hvilken tjeneste som har ansvar for å samordne tjenestetilbudet til barnet. Samordningsplikten endrer ikke hvilken tjeneste som har beslutningsmyndighet i faglige spørsmål. Det betyr at det for eksempel er barnevernstjenesten som vurderer om barnet og familien har rett til tiltak etter barnevernsloven, og innhold og omfang av tiltaket. Tjenestemottakeren får heller ikke flere rettigheter til tjenester enn det som følger av sektorlovene.

I mange tilfeller vil det være klart hvilken tjeneste som bør samordne barnets tjenestetilbud. Det vil gjerne være den tjenesten som har ansvar for hovedtyngden av barnets tjenestetilbud og som har mest kontakt med barnet.

Hvis tjenestene ikke blir enige om hvem som har samordningsansvaret, har kommunen plikt til å avklare hvilken tjeneste som skal samordne tjenestetilbudet. Som utgangspunkt skal en kommunal tjeneste ha hovedansvaret for samordningen. Mange av tjenestene rettet mot barn er kommunale. For de aller fleste barna vil det være de kommunale tjenestene som har mest kontakt med barnet. For at tilbudet skal bli tilstrekkelig helhetlig og samordnet må kommunen samordne tilbudet med aktuelle private, fylkeskommunale og statlige tjenester. Kommunen kan ikke bestemme at en fylkeskommunal, statlig eller privat tjenesteyter skal samordne tilbudet, men tjenestene kan avtale det. Hvilken tjeneste som bør samordne tilbudet til den enkelte, vil kunne endre seg gjennom barnets oppvekst.

5.6.1.2 Samarbeidsplikter for justissektoren

Ved behandling av Prop. 139 L (2022–2023) vedtok Stortinget en ny bestemmelse i konfliktrådsloven som gir konfliktrådet plikt til å samarbeide med andre offentlige organer og tjenesteytere både i enkeltsaker og på systemnivå, jf. ny § 22 a. Bestemmelsen bygger på de ovennevnte samarbeidsbestemmelsene som gjelder for velferdstjenestene. Bestemmelsen trådte i kraft 1. september 2024.

Politiet og kriminalomsorgen har egne bestemmelser om samarbeid med andre myndigheter, organisasjoner og etater, men disse bestemmelsene er ikke lik samarbeidsbestemmelsene som gjelder for velferdstjenestene og konfliktrådet.

Det følger av straffegjennomføringsloven § 4 at kriminalomsorgen gjennom samarbeid med andre offentlige etater skal legge til rette for at domfelte og innsatte i varetekt får de tjenester som lovgivningen gir dem krav på. Videre fremgår det at samarbeidet skal bidra til en samordnet innsats for å dekke domfelte og innsattes behov og fremme deres tilpasning til samfunnet. Dette innebærer at kriminalomsorgen har en plikt til å samarbeide med andre offentlige etater i enkeltsaker som gjelder barn som er domfelt eller innsatt. Kriminalomsorgen er ikke i loven forpliktet til å samarbeide med andre tjenester utover i enkeltsaker. Det er imidlertid utarbeidet egne rundskriv, retningslinjer og avtaler om samarbeidet med opplæringssektoren, helsesektoren og Nav hvor også samarbeid utover enkeltsaker er omtalt.

Det følger av politiloven § 2 nr. 6 at politiet skal samarbeide med andre myndigheter og organisasjoner som er tillagt oppgaver som berører politiets virkefelt, så langt regler i lov eller medhold av lov ikke er til hinder for dette. Det følger av politiinstruksen § 15-1 at det særlig påligger politiet en plikt til å innlede et nært samarbeid med skole- og sosialmyndighetene.

5.6.1.3 Individuell plan – et samordningsverktøy

Individuell plan er et verktøy for samordning av tjenestene rundt barnet. Barn med behov for langvarige og koordinerte tjenester har rett til å få utarbeidet individuell plan. Dette følger av både helse- og omsorgstjenestelovgivningen, barnevernsloven, Nav-loven og sosialtjenesteloven. Også andre tjenester som er i kontakt med barnet eller barnets familie må vurdere om vilkårene for rett til individuell plan er oppfylt. Hvis barnet har rett på en individuell plan og det foreligger samtykke, skal det etableres en ansvarsgruppe rundt barnet. Ansvarsgruppen skal, sammen med barn og eventuelt foreldre, sette mål og avklare ansvar og oppgaver. Det skal være en koordinator for den individuelle planen. Dette skal bidra til forutsigbarhet og fremdrift.

5.6.1.4 Statsforvalters samordningsrolle

Statsforvalteren skal bidra til å samordne, forenkle og effektivisere den statlige virksomheten i fylket, jf. instruks for statsforvaltere § 3. Statsforvalter skal også arbeide for best mulig samarbeid mellom kommunene, fylkeskommunene og statlig virksomhet i fylket, jf. instruksen § 4. Statsforvalteren er det eneste regionale organet med egen fullmakt til å ta samordningsinitiativ overfor andre statlige etater på samme nivå. Statsforvalteren skal der det er aktuelt ta samordningsinitiativ i regionen overfor øvrige statlige virksomheter og aktører regionalt, for å sikre samordning av statens styring av kommunene og at nasjonale mål nås på tvers av nivåer og sektorer. Det følger av hovedinstruksen 281 for statsforvalter at statsforvalter skal være en pådriver for tverrsektorielt samarbeid og samordning av tjenestene i kommunene, slik at utsatte barn og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Videre fremgår det at statsforvalter skal bidra til at ny kunnskap og erfaringer fra lokalt utviklingsarbeid tas i bruk i tjenestene rettet mot utsatte barn og familier i kommunene, og til at kunnskap-, kompetanse- og tjenesteutvikling foregår i samarbeid med relevante kunnskapsmiljøer. Statsforvalter skal også understøtte sammenhengende tjenesteforløp for den enkelte på tvers av fag, tjenester og sektorer, og være pådriver for implementering av forsterkede samarbeids- og samordningsbestemmelser på tvers av sektorene.

5.6.1.5 Samarbeid i praksis

Det finnes ulike strukturer for samarbeid. Hver enkelt kommune bestemmer selv hvordan de ønsker å organisere sine tjenester og samarbeidet, basert på lokale forhold.

Bedre tverrfaglig innsats (BTI) er samhandlingsmodell som mange kommuner benytter seg av. Dette er en samhandlingsmodell for tjenester som møter gravide, barn, unge og foreldre det er knyttet undring eller bekymring til. Hensikten med BTI-modellen er å kvalitetssikre helhetlig og koordinert innsats uten at det blir brudd i oppfølgingen. Modellen operer med nivåene 0 til 3. Nivå 0 avklarer om det er grunn til bekymring. Nivå 1 beskriver innsats innenfor hver enkelt tjeneste. Nivå 2 beskriver enkelt tverrfaglig samarbeid fortrinnsvis mellom to tjenester, mens nivå 3 beskriver mer omfattende tverrfaglig samarbeid mellom flere tjenester.

SLT-modellen er en modell for å samordne lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak for barn og unge. Modellen skal bidra til å koordinere informasjon, kunnskap og ressurser mellom kommunale aktører, politi, næringsliv og frivillige organisasjoner, og sikrer at de ressursene som allerede finnes, blir mer samkjørt og målrettet. SLT er organisert gjennom tre nivåer: en styringsgruppe, en koordineringsgruppe og det utførende nivå som består av alle som arbeider direkte med barn i målgruppen. En egen koordinator skal være pådriver og bindeleddet i samhandlingen. Modellen er i dag implementert i ca. halvparten av landets kommuner. Sekretariatet for konfliktrådene (Sfk) har det nasjonale ansvaret for faglig oppfølging og støtte til SLT-samarbeidet i kommunene. Oslo kommune kaller modellen for SaLTo.

Det er etablert en rekke ulike team som blant annet tilbyr hjelp til barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Innenfor justissektoren er det lovpålagt med oppfølgingsteam for barn over 15 år som gjennomfører ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging, her er konfliktrådet, kriminalomsorgen og politiet obligatoriske deltakere. Andre tjenester kan anmodes til å delta. I helsesektoren er det etablert tverrfaglige og oppsøkende FACT ung-team som skal hjelpe barn som det ordinære tjenesteapparatet ikke klarer å hjelpe. Målgruppen omfatter blant annet barn som har droppet ut av skolen, misbruker rusmidler eller er involvert i kriminalitet. Videre har de regionale helseforetakene fått i oppdrag å planlegge for at alle barnevernsinstitusjoner skal være tilknyttet et ambulant team fra spesialisthelsetjenesten med kompetanse på psykisk helse og rus. Helseteamet skal også ha ansvaret for å sikre kontinuitet i barnas helsehjelp i overgangen til andre tiltak. Helsedirektoratet har sendt på høring forslag om å pilotere et ambulant spesialisthelseteam til barn med høy risiko for å utøve vold og/eller skadelig seksuell atferd. I statlig barnevern finnes det MST-team som arbeider multisystemisk overfor barn og familier hvor barnet for eksempel begår lovbrudd. I forbindelse med pilotering av en ny institusjon i barnevernet for barn som begår alvorlig kriminalitet er det foreslått at et ressursteam skal være knyttet til institusjonen.

5.6.2 Regler for informasjonsdeling

En forutsetning for samarbeid mellom tjenester er muligheten for å utveksle informasjon og opplysninger. Reglene om taushetsplikt, meldeplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt gir rammer for i hvilke tilfeller tjenestene kan eller skal dele opplysninger. Dette gjelder både ved samarbeid på tvers av tjenesteområder eller forvaltningsnivåer i en sektor og ved samarbeid på tvers av sektorer. Reglene vil ofte få direkte betydning for muligheten til å samarbeide i enkeltsaker. En sentral del av samarbeidet mellom tjenestene vil derfor være å avklare hvordan samarbeidet generelt og i enkeltsaker kan innrettes, og hvilken mulighet tjenestene har til å utveksle opplysninger, innenfor rammene av reglene om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt. 282

5.6.2.1 Taushetsplikt

Alle som arbeider for eller utfører tjenester for barnevern, familievern, krisesentrene, barnehage, skole, helse- og omsorgstjenesten, spesialisthelsetjenesten, arbeids- og velferdstjenesten, konfliktrådet, kriminalomsorgen eller politiet har taushetsplikt etter forvaltningsloven. Denne taushetsplikten gjelder blant annet for opplysninger om noens «personlige forhold», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Taushetsplikten innebærer en personlig plikt til å hindre at andre får adgang eller kjennskap til opplysninger om noens personlige forhold som hen har fått vite om i forbindelse med arbeidet eller tjenesten. Tjenestene kan dele taushetsbelagte opplysninger dersom de har samtykke fra den som opplysningene gjelder eller har en lovfestet adgang til å dele opplysningene uten samtykke.

Etter forvaltningslovens regler regnes ikke fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted som «personlige forhold», med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. For krisesentrene, arbeids- og velferdstjenestene, barnevernet, helse- og omsorgstjenestene og spesialisthelsetjenestene gjelder taushetsplikten også opplysninger om fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted. Dette innebærer at taushetsplikten i utgangspunktet omfatter alle opplysninger som kan knyttes til bestemte personer.

I noen tilfeller kan taushetsbelagte opplysninger etter forvaltningsloven likevel formidles til andre. De rettslige grunnlagene for formidling av taushetsbelagte opplysninger fremgår av forvaltningsloven § 13 a og b. Bestemmelsene åpner for at taushetsbelagte opplysninger kan deles på følgende grunnlag:

• Etter samtykke fra den eller de taushetsplikten skal beskytte, jf. § 13 a nr. 1.
• Ved at individualiserende kjennetegn utelates («anonymisering»), jf. § 13 a nr. 2.
• Når dette er nødvendig for å fremme forvaltningsorganets egne oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag, jf. § 13 b nr. 5.
• Så langt det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse, jf. § 13 b nr. 7.

Adgangen til å dele taushetsbelagte opplysninger etter forvaltningslovens regler gjelder for barnevernstjenesten, statlig barnevern, skole, arbeids- og velferdstjenestene, politiet, konfliktrådet og kriminalomsorgen. Den gjelder imidlertid ikke for helsepersonell.

Helsepersonell er underlagt profesjonsmessig taushetsplikt om opplysninger om folks legems- eller sykdomsforhold eller andre personlige forhold som de får kjennskap til som helsepersonell, jf. helsepersonelloven § 21. Samtykke til å oppheve taushetsplikten etter forvaltningsloven, eller andre grunnlag etter forvaltningsloven for å dele taushetsbelagte opplysninger, gjelder ikke for taushetsplikten etter helsepersonelloven.

Det følger av helsepersonelloven § 22 at den som har krav på taushet, kan samtykke til at taushetsbelagte opplysninger gjøres kjent for andre. Dersom helsepersonell skal kunne dele taushetsbelagte opplysninger basert på samtykke, må det klart fremgå at samtykket gjelder opphevelse av personellets taushetsplikt etter helsepersonelloven. I helseretten er utgangspunktet at barn over 16 år selv skal samtykke til at opplysninger om barnet gis til andre. Hovedregelen er at foreldre kan samtykke dersom barnet er under 16 år, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-4.

Etter helsepersonelloven § 23 finnes også enkelte unntak fra reglene om taushetsplikt som kan åpne for å dele taushetsbelagte opplysninger uavhengig av samtykke. Det følger av bestemmelsen at taushetsplikten ikke er til hinder for å dele opplysninger når:

• tungtveiende private eller offentlige interesser gjør det rettmessig å gi opplysningene videre, eller
• at opplysningene gis videre etter regler fastsatt i lov eller i medhold av lov når det er uttrykkelig fastsatt eller klart forutsatt at taushetsplikt ikke skal gjelde.

Uttrykket «tungtveiende private eller offentlige interesser» tilsier at det skal mye til før taushetsplikten kan settes til side på dette grunnlaget. Hensynene og interessene som taler for å sette taushetsplikten til side, må veie vesentlig tyngre enn hensynene som taler for å bevare taushet. Videreformidling av informasjon må være begrunnet i å hindre skade eller fare av et visst omfang, og vil i utgangspunktet gjelde ved fare for liv eller helse. Hensynet til et effektivt samarbeid vil i seg selv ikke være avgjørende, med mindre et slikt samarbeid er nødvendig for å ivareta slike tungtveiende hensyn. 283

Politiet har en mer vidtrekkende taushetsplikt enn den generelle taushetsplikten etter forvaltningsloven, men det foreligger også en videre adgang til å dele informasjon når det er nødvendig av hensyn til politiets oppdrag. 284 Er mottakeren av opplysningene en offentlig instans har politiet adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger dersom det er nødvendig for å forebygge kriminalitet, jf. politiregisterloven § 27 andre ledd. Vilkårene er tydeliggjort i politiregisterforskriften § 9-3. I nødvendighetsvurderingen skal det legges vekt på om politiet har objektive holdepunkter for at lovbrudd av en viss alvorlighet vil bli begått, og om det er grunn til å tro at utlevering av de aktuelle opplysningene vil bidra til at lovbruddet ikke vil bli begått. Taushetsplikten er heller ikke til hinder for at politiet utleverer opplysninger til andre offentlige organer og institusjoner som inngår i et kriminalitetsforebyggende samarbeid når det er nødvendig for å forebygge kriminalitet, jf. politiregisterloven § 27 fjerde ledd. Videre følger det av politiregisterloven § 30 at politiet kan dele opplysninger med andre offentlige organer dersom dette er nødvendig for å fremme mottakerorganets oppgaver etter lov eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte.

Oppsummert innebærer dette at for eksempel barnevernet, skolen og konfliktrådet kan dele taushetsbelagte opplysninger til andre tjenester når dette er nødvendig for å gi barnet hjelp til rett tid. Politiet kan også dele opplysninger med andre tjenester når det er nødvendig for å forebygge lovbrudd eller for å fremme for eksempel barnevernets oppgaver. Helsepersonells profesjonsbestemte taushetsplikt er strengere enn disse tjenestenes taushetsplikt. Utover samtykke kan helsepersonell dele opplysninger dersom det er nødvendig på grunn av fare for liv og helse, og dersom barnevernet pålegger helsepersonell å dele opplysninger etter bvl. § 13-4, se nærmere omtale i kapittel 5.6.2.4.

5.6.2.2 Barnevernstjenestens opplysningsplikt

Det fremgår av straffeprosessloven § 71 b at påtalemyndigheten kan beslutte å overføre en sak til barnevernstjenesten dersom et barn under 15 år har begått en straffbar handling. Dersom påtalemyndigheten har besluttet slik overføring skal barnevernstjenesten underrette påtalemyndigheten om den treffer vedtak i saken eller ikke, jf. bvl § 13-5 fjerde ledd.

Når barnevernstjenesten mottar en bekymringsmelding fra offentlige meldere og yrkesutøvere etter bvl. § 13-2 skal den i tilbakemeldingen også opplyse om det er igangsatt undersøkelse. Innen tre uker etter at undersøkelsen er avsluttet, skal barnevernstjenesten gi ny tilbakemelding om den følger opp barnet og familien videre. Barnevernstjenesten skal også gi tilbakemelding om hvordan barnet og familien følges opp, dersom det er nødvendig av hensyn til melderens videre oppfølging av barnet, jf. bvl. § 13-3 andre ledd.

5.6.2.3 Meldeplikt til barnevernstjenesten

Det følger av bvl. § 13-2 første ledd bokstav d at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan skal melde fra til barnevernstjenesten uten ugrunnet opphold dersom et barn «viser alvorlige atferdsvansker» i form av gjentatte eller alvorlige lovbrudd, vedvarende problematisk bruk av rusmidler eller en annen form for utpreget normløs atferd. Plikten omfatter blant annet skole, helsepersonell og politiet.

5.6.2.4 Pålegg om å gi opplysninger til barnevernet

Barnevernet kan pålegge andre offentlige myndigheter å dele taushetsbelagte opplysninger blant annet når det er nødvendig for å vurdere, forberede og behandle saker om akuttvedtak, omsorgsovertakelse eller opphold i behandlingsinstitusjon uten samtykke, jf. bvl § 13-4. Så langt det er mulig, skal opplysninger innhentes i samarbeid med den saken gjelder, eller slik at vedkommende får kjennskap til at opplysningene innhentes. Sakens parter skal få informasjon om pålegget og hva det innebærer, hvis ikke slik informasjon kan hindre eller vanskeliggjøre at barnevernstjenesten får gitt barnet tilstrekkelig hjelp. Barnevernstjenesten kan blant annet pålegge skole, helsepersonell og politiet å gi opplysninger etter bvl § 13-4.

5.6.3 Ekspertgruppens problemforståelse

5.6.3.1 Manglende samarbeid og koordinering mellom tjenestene

Barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet utfordrer samfunnet og tjenestene som skal hjelpe dem. Det er ikke mulig å gi ett svar på hvorfor noen barn begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Barna har ofte vanskelige livssituasjoner og behov for hjelp på flere områder. De har til felles at ingen tjeneste alene klarer å gi dem all den hjelpen de trenger. Utfordringen eies ikke av en sektor alene. Mange av barna i målgruppen har fått hjelp fra ulike etater uten at det har vært et tilstrekkelig samordnet tilbud. Tjenestene setter inn hvert sitt spesialiserte tiltak overfor barnets ulike utfordringer, uten at de samarbeider og tiltakene blir ikke godt nok koordinert. Spesialiseringen kan også gå på bekostning av helheten. 285 Ansvar og samhandling rundt barn med store og sammensatte behov er komplisert, og har vært gjenstand for en rekke utredninger. I stortingsmeldinger, tilsynsrapporter og gjennomganger omtales ofte «barn med store og sammensatte behov» som en gruppe barn det er særlig vanskelig å hjelpe. Problemene beskrives ofte som gjenstridige.

Gjenstridige problemer – også kalt «wicked problems» – er komplekse samfunnsutfordringer som krever omfattende innsats fra flere tjenester og sektorer samtidig. I rapporten «Trøbbel i grenseflatene» defineres arbeidet med utsatte barn som trenger hjelp fra flere tjenester som gjenstridig fordi problemene er sammenvevde og tiltakene spriker i ulike retninger. 286 Samtidig kan samhandlingen utvikle seg til å bli en del av problemet fordi det er for dårlig definert hva de ulike aktørene skal samhandle om. Ofte kan det oppstå en diskusjon om hvem som har det overordnede ansvaret. Tjenestene kan ha uklare forventninger til hverandre, ulike oppfatninger om hva som er årsaken til barnas utfordringer og hvilken hjelp de trenger. Undersøkelser viser at desto høyere kompleksitet og flere tjenester som involveres desto større risiko blir det for ansvarspulverisering. Barnevernsinstitusjonsutvalget påpeker at det er behov for en langt bedre samhandling mellom sektorer, men også en tydeligere ansvarsplassering. 287 Bufetat har bistandsplikt og må skaffe institusjonstilbud til barnet når kommunen ber om dette. Spesialisthelsetjenesten derimot, kan selv avgjøre om barnet har rett til hjelp eller ikke. Dette kan føre til situasjoner hvor de ulike hjelperne ikke tilbyr tiltak som samlet sett oppleves helhetlig for barna og familiene. Videre blir hjelpernes samarbeidsutfordringer i seg selv en del av problemet. Dette er i kjernen av det som kalles gjenstridige problemer. Undersøkelser viser at alle tjenestene selv opplever å ta mest initiativ til samarbeid, at de selv etterlyser mer samarbeid og at de selv har bedre kunnskap om andre tjenester enn motsatt. 288 Videre beskrives samarbeid både på individ- og systemnivå som ressurskrevende i forhold til nytteverdi. Det vises til at effekten av samarbeid ikke etterspørres i styringsdokumenter, og det er lite samsvar mellom mål om samarbeid og rammebetingelsene for å gjennomføre det. Ledelsens holdninger, forventninger og etterspørsel etter samarbeidsaktivitet er avgjørende for hvordan de ansatte opplevelse betydning av samarbeid.

5.6.3.2 Overlappende ansvar gir risiko for at ingen tar (hoved)ansvar

Det er flere sektorer som har et ansvar for å gi barna i målgruppen hjelp. Barnevernstjenesten har ansvar for å gi hjelp, omsorg og beskyttelse når det er nødvendig på grunn av barnets omsorgssituasjon eller atferd. Statlig barnevern har ansvar for at barnet får et forsvarlig institusjonstilbud når kommunen ber om det, og kan tilby spesialiserte hjelpetiltak som har som formål å redusere barnets kriminalitet eller rusmisbruk. Samtidig har barnet rett til nødvendig helsehjelp fra kommunale helsetjenester og spesialisthelsetjenesten. Voldsspesifikk behandling til barn tilbys både av barnevernet og helsetjenestene. Det samme gjelder tiltak rettet mot skadelig seksuell atferd. Bruk av rusmidler er en risikofaktor for kriminalitet. Både helsetjenestene og barnevernet har ansvar for tiltak rettet mot barn som ruser seg. Politiet har en sentral rolle i rusforebyggende og kriminalitetsforebyggende arbeid. Politiet har også en handlingsplikt når barn påtreffes i ruset tilstand eller i tilknytning til rusmiljøer. Dette kan innebære varsling eller meldeplikt til andre tjenester. Etter barnevernsloven kan påtalemyndigheten treffe akuttvedtak om at barnet skal ha opphold på barnevernsinstitusjon. I skole kan det samme barnet ha rett til individuelt tilrettelagt opplæring. Både arbeids- og velferdstjenesten og barnevernstjenesten kan fatte vedtak om økonomisk hjelp til barn og familier. Når barn i alderen 15–17 år gjennomfører straff skal både helse, barnevern, skole og/eller arbeids- og velferdstjenesten ha en rolle i straffegjennomføringen. Dette illustrerer at barnas utfordringer og behov må sees i sammenheng.

Beskrivelsen av de ulike teamene innenfor justis-, helse – og barnevernssektoren i kapittel 5.6.1.5 illustrerer at alle sektorene etablerer ulike team rettet mot målgrupper som i praksis er overlappende. I mange tilfeller kan det samme barnet være i målgruppen til alle de ulike teamene. Å opprette nye sektoriserte team og tiltak rettet mot en liten gruppe barn med et stort behov for samordnede tjenester kan føre til at barnets utfordringer ikke sees i sammenheng. Flere rapporter og undersøkelser viser at tjenestene ofte ikke når frem til barn når utfordringene deres er sammensatte. 290 Tilsynserfaringer fra flere sektorer viser at det ofte er svikt i samarbeidet når flere tjenester har ansvaret sammen. 291 Når barnet har behov for samtidig hjelp fra mange ulike tjenester kan ansvarsfølelsen pulveriseres, overgangene bli vanskelige og hverdagene for barna og familiene deres bli uforutsigbare. Alle de gode intensjonene om å hjelpe barnet kan bli en del av problemet fordi hjelpen ikke er tilstrekkelig samordnet.

Helsetilsynets gjennomgang av saker der barn som bor på barnevernsinstitusjon har mistet livet viste at noen av barna hadde opptil 10 planer utarbeidet av ulike tjenester. 292 Ingen av barna hadde individuell plan eller andre planer som samordnet tjenestenes roller og ansvar. Tjenestene og sektorene opplever at ansvarsfordelingen mellom barnevern-, helse- og justissektoren er uklar når det gjelder barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet fordi barna har sammensatte utfordringer. 293 Flere innspillsaktører har blant annet pekt på «skyvet mellom barnevern, justis og helse». I rapporten «omsorg og rammer – når barn trenger mer» pekte Helsetilsynet på mangelen på en «kaptein» som en utfordring i samhandling mellom tjenester. 294

At ingen tar hovedansvaret for koordineringen i samhandlingen mellom tjenestene fører også til manglende kontinuitet i oppfølgingen av barnet. Tjenestene må være tilgjengelige og tilby en sammenhengende oppfølging over tid. Ekspertgruppen har fått innspill fra flere aktører om svikt i overgangen mellom ulike institusjonsopphold og fengselsopphold, og svikt i overgangen fra institusjon/fengsel til kommunen. Tilbudene til barn etter institusjonsopphold eller fengselsopphold beskrives som fragmenterte og dårlig samordnet. 295 Et eksempel er manglede kontinuitet i helsehjelpen for barn som flytter mellom hjem, barnevernsinstitusjon og fengsel. Det kan ta tid for helsepersonell å få ett samtykke til helsehjelp og etablere en behandlingsrelasjon med barnet. Brudd i slike relasjoner kan vanskeligjøre etablering av nye relasjoner og fører til at barnet blir mindre motivert til å ta imot helsehjelp.

5.6.3.3 Manglende eller for dårlige strukturer for samarbeid på tvers

Mangelen på formelle samarbeidsstrukturer er trukket frem som en samhandlingsutfordring av flere aktører ekspertgruppen har snakket med. Politidirektoratet har pekt på behovet for tverretatlige strukturer for forpliktende samhandling mellom aktørene i møte med barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Bufdir har pekt på behov for tettere samarbeid mellom barnevern, politi og helse, og understreket behovet for systematikk i samarbeidet, særlig ved inntak til barnevernsinstitusjon. Sekretariatet for konfliktrådet, Bufdir, Helsedirektoratet og Utdanningsdirektoratet har også pekt på mangelen på formelle samarbeidsstrukturer på systemnivå mellom konfliktrådet og andre tjenester. 296

Rapporter har trukket frem at det må foreligge tydelige, forhåndsdefinerte premisser for samarbeid før konkret samarbeid i enkeltsaker startes opp og at nivå på samarbeid i saken må avklares. 297 Flere aktører som har gitt innspill til ekspertgruppen peker på at samarbeid på tvers bør være lederforankret på samme nivå for alle som deltar, og at det er avgjørende at de som deltar har beslutningsmyndighet.

5.6.3.4 Manglende kunnskap om andre tjenester og sektorer

Manglende kunnskap om andre tjenester og sektorers ansvar og tiltak gir risiko for at barn ikke får rett hjelp til rett tid. I en rapport fra 2023 fremgår det at en av årsakene til at barn som gjennomfører ungdomsoppfølging eller ungdomsstraff ikke får nødvendige tiltak fra velferdstjenestene er at disse har manglende kjennskap til ungdomsreaksjonene og egen rolle i gjennomføringen av disse. 298 Ekspertgruppen erfarer at både politi og domstol har mangelfull kunnskap om barnevernet, herunder barnevernets formål, oppgaver og hvilke virkemidler barnevernet har tilgjengelig. Vi har mottatt flere innspill som tyder at på fengsling for barn mellom 15–17 år ikke benyttes selv om vilkårene er oppfylt, og at politi og domstol i noen tilfeller legger til grunn at barnevernsinstitusjoner skal ivareta samfunnsvernet. For eksempel at påtalemyndigheten treffer akuttvedtak etter barnevernsloven om opphold i barnevernsinstitusjon og ber institusjonen ivareta samfunnsvernet. Eller fengslingskjennelser fra domstolene hvor det fremgår at barnevernsinstitusjonen skal hindre gjentakelse av nye straffbare handlinger eller bevisforspillelse. Disse eksemplene vitner om mangler i kunnskapen hos påtalemyndigheten og domstolen om hvilke formål barnevernet kan ivareta. Videre har ekspertgruppen mottatt innspill om at helsetjenestene har ulik oppfatning av hva som er deres ansvar, særlig knyttet til det som oppleves for andre tjenester som akutte situasjoner. Enkelte barnevernsinstitusjoner opplever godt samarbeid med helsetjenestene, og at de kan ringe ambulante helseteam som umiddelbart rykker ut for å gi hjelp, dersom institusjonen opplever at de står i en krisesituasjon. Andre barnevernsinstitusjoner som kontakter helsetjenesten i samme situasjon får beskjed om at det ikke er helsetjenesten sitt ansvar med mindre barnet er psykotisk eller suicidal.

5.6.3.5 Tjenestene og sektorene mangler en felles virkelighetsforståelse

En sentral årsak til at barn ikke får den hjelpen de trenger er mangel på felles forståelse av barnets utfordringer og behov. 299 Etter ekspertgruppens syn er det flere grunner til at tjenestene og sektorene i mange tilfeller ikke har en felles forståelse av barnet og familiens utfordringer, deres behov, nødvendige tiltak og hvem som skal ha ansvar for hva. Sektorene og tjenestenes ulike mandater, profesjoner, regelverk, organisering, kultur og kompetanse kan være et hinder for felles virkelighetsforståelse. Manglende eller mislykkede samarbeid kan også bidra til å motvirke muligheten til å skape felles forståelse.

Et eksempel på manglende felles virkelighetsforståelse er barnevernsinstitusjonen som opplever at barnet er alvorlig psykisk syk eller suicidal og at det er behov for behandling i psykisk helsevern. Helsetjenesten kan i samme situasjon vurdere at barnets reaksjoner er normale ut fra de store belastningene barnet har vært gjennom, og at barnets behov først og fremst er en trygg omsorgsbase. Barnet kan ha behov for både en trygg omsorgsbase og behandling fra spesialisthelsetjenesten for psykiske lidelser. Hvis tjenestene ikke klarer å skape en felles virkelighetsforståelse vil de heller ikke klare å bli enig om å gi barnet samtidig hjelp. Dette fører til at barnets utfordringer vurderes isolert, hjelpen gis sekvensielt og samhandlingen preges av ansvarsskyvning.

Et annet eksempel handler om forståelsen av om barnet er godt nok kartlagt eller ikke. Tiltakene som settes i verk overfor barnet må være tilpasset det enkelte barnets individuelle behov. Dette forutsetter at den eller de som vurderer hvilke tiltak som er riktig for barnet har tilstrekkelig og helhetlig informasjon om barnets historikk, utfordringer, behov og ressurser. 300 Flere rapporter peker på at barnets behov ikke er tilstrekkelig kartlagt i forkant av tiltaksvalg. 301 Ekspertgruppen har mottatt innspill både om at barna ikke kartlegges i tilstrekkelig grad, og om at barna kartlegges i for stor grad. Etter vårt syn er begge deler en del av utfordringsbildet. Ulike tjenester og sektorer legger også ulik betydning i begrepet kartlegging.

I enkelte tilfeller har ikke barnet vært kartlagt av noen. Det kan for eksempel skyldes at familien har flyttet mye, og at ingen har fanget opp barnet eller familien. Andre barn kan være kartlagt på helsestasjonen som liten, i PPT, i kommunens psykiske helsetjeneste, i spesialisthelsetjenesten, i barnevernet eller i forbindelse med straffegjennomføring. Barn som gjennomfører en rekke kartlegginger i ulike sektorer kan bli lei av å svare på de samme spørsmålene og fortelle om vanskelige opplevelser i livet. Dette kan føre til at kvaliteten på kartleggingene blir dårligere etter hvert som barnet blir lei av å bli kartlagt.

I mange tilfeller finnes det store mengder informasjon om barnets utfordringer, behov og hvilke tiltak som har vært satt i verk. Denne informasjonen er imidlertid spredt mellom de ulike tjenestene og sektorene som i løpet av barnets liv har gjort spesialiserte kartlegginger, informasjonsinnhenting, vurderinger og gitt hjelp for en kortere eller lengre periode. Fragmentert og til dels spesialisert informasjon hos hver enkelt tjeneste medvirker til at tjenestenes vurderinger og tiltak ikke retter seg mot barnets helhetlige hjelpebehov.

Ekspertgruppen vurderer at manglende systematisering og deling av den informasjonen som finnes om barnet er en hovedårsak til at aktørene både opplever at barnet ikke er tilstrekkelig kartlagt og at barna kartlegges for mye. Manglende systematisert og helhetlig informasjon om barnets historikk, utfordringer og behov hos hele eller deler av hjelpeapparatet fører til at barnet ikke får nødvendig og samordnet hjelp.

5.6.3.6 Taushetsplikten er til hinder for nødvendig informasjonsdeling i samarbeid

Aktørene ekspertgruppen har fått innspill fra er delt i sitt syn på om taushetsplikten er til hinder for nødvendig informasjonsdeling i samarbeid mellom tjenestene. Enkelte aktører har spilt inn at taushetsplikten er et hinder for informasjonsdeling og skaper et krevende samarbeidsklima. Andre har pekt på at samtykke fra foreldrene eller barnet selv oppnås i de aller fleste tilfellene. Både reglene om taushetsplikt og forståelsen av regelverket i praksis har vært pekt på som en barriere for samarbeid i en rekke rapporter. 302

Et funn fra rapporten «Taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt – regelkunnskap og praksis» var at informantene var tilbakeholden med å dele taushetsbelagte opplysninger dersom det ikke forelå samtykke. Denne holdningen syntes å stå særlig sterkt blant helsepersonell. 303 Det fremgår i NOU 2017: 12 Svikt og svik at det gjennom utvalgets arbeid kom frem at det råder stor usikkerhet i tjenestene, spesielt helsetjenestene, om tolkning og praktisering av reglene om taushetsplikt, opplysningsplikt, opplysningsrett og avvergeplikt.

Statsforvalterens tilsynsrapport «Historien om Stina» handler om en ung jente som i 2017 begikk et drap og et drapsforsøk på Sørlandssenteret. 304 På dette tidspunktet bodde Stina i en barnevernsinstitusjon i Agder. I tilsynsrapporten fremgår det at Stina selv fikk bestemme hvem behandlingsansvarlig på sykehuset skulle gi opplysninger videre til, og hvem hun ikke ville ha med i konsultasjoner. Statsforvalter vurderte at Stina i for stor grad selv fikk bestemme hvem som skulle få viktig informasjon. Konsekvensen var at aktørene som samarbeidet satt med ulik informasjon, og til dels mangelfull eller feilaktig informasjon. Det ble pekt på at dette medførte risiko for beslutninger på feil grunnlag. Statsforvalter konkluderte med at skjevheten i informasjonsutvekslingen i den konkrete saken potensielt bidro til at barnevernstjenesten, spesialisthelsetjenesten og institusjonen ikke kunne følge målrettet opp på en hensiktsmessig måte i viktige perioder, for eksempel de kritiske dagene før drapet.

I forbindelse med høringen av nye samarbeidsregler for velferdstjenestene påpekte mange høringsinstanser at taushetspliktreglene er krevende, og at det er behov for bedre informasjon og mer opplæring på feltet. 305 Det ble pekt på at dagens regler kan hindre nødvendig informasjonsutveksling og samarbeid. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet spilte inn at taushetsplikt i for stor grad trekkes frem som et hinder for samarbeid mellom velferdssektorene.

I høringen om endringer i barnevernsloven i forbindelse med Prop. 222 L (2020–2021) spilte Bufdir, Helsetilsynet og Oslo kommune inn at barnevernet bør ha begrenset adgang til å dele opplysninger med påtalemyndigheten og kontrollmyndigheter. Bufdir og Helsetilsynet viser blant annet til at barnevernet ofte sitter på opplysninger om lovbrudd begått av barn. Dersom slike opplysninger gis til påtalemyndigheten for å fremme andre formål enn barnevernets egne oppgaver, kan det vanskeliggjøre barnevernets oppfølging av barnet opplysningene gjelder.

I arbeidet med NOU 2019: 5 mottok forvaltningslovutvalget innspill om at reglene om taushetsplikt oppfattes som kompliserte. 306 Etter utvalgets syn var det ikke klart om kritikken rettet seg mot reglenes innhold eller utforming, eller om det er praktiseringen som skaper problemer. Forvaltningslovutvalget kom til at forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt og deling av taushetsbelagte opplysninger er «innfløkte, og de reiser flere tolkningsspørsmål som skaper usikkerhet i praksis.» 307 Utvalget mente at dagens hjemler i forvaltningsloven ikke dekker behovet for deling av taushetsbelagte opplysninger, og foreslo en utvidet adgang til å dele opplysninger mellom forvaltningsorganer. Forslaget innebærer «at det skal være adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger med personer i samme forvaltningsorgan eller i andre forvaltningsorganer som har saklig behov for dem». 308 Forslaget er foreløpig ikke fulgt opp av Justis- og beredskapsdepartementet.

Også Ekstremismekommisjonen trekker frem utfordringer med taushetsplikten. 309 I utredningen vises det til at forskning på det forebyggende arbeidet i de nordiske landene peker på at Norge har betydelig flere gråsoner i regelverket enn de andre landene. Videre vises det til at uklart regelverk for informasjonsdeling kan påvirke tilliten mellom aktørene som skal samarbeide. Kommisjonen peker også særskilt på at den strenge taushetsplikten for helsepersonell er utfordrende.

Ekspertgruppen mener at en medvirkende årsak til at tjenestene og sektorene i mange tilfeller ikke oppnår en felles virkelighetsforståelse er at de ikke deler informasjon med hverandre i tilstrekkelig grad. Barnevernsinstitusjoner opplever i mange tilfeller at de ikke mottar informasjon om barnets utfordringer eller historikk med å begå gjentatt eller alvorlig kriminalitet fra Bufetat eller kommunal barnevernstjeneste. Når barnet flytter mellom institusjoner følger ikke informasjon fra tidligere institusjonsopphold med videre til neste. 310 Justissektoren erfarer også at de ikke mottar nok informasjon om barnet fra andre. Dette gjelder både innad i sektoren og fra andre sektorer. Det er vanskelig å vite hva slags tiltak og hvilket intensitetsnivå det er behov for når informasjonen om barnet er mangelfull.