2 Kva vil vi oppnå?
Sametinget, Karasjok. Foto: Statsbygg/Jaro Hollan
2.1 Lokala skal fremme effektiv tenesteproduksjon
Statlege verksemder skal ha formålstenlege og funksjonelle lokale som støttar ein effektiv tenesteproduksjon av høg kvalitet. Lokale er ein viktig innsatsfaktor og skal vere tilpassa formålet med og funksjonen til verksemdene. Det er viktig å utvikle eksisterande lokale strategisk og framtidsretta. Når behov blir endra eller nye behov oppstår, er det viktig å finne dei riktige konsepta og løysingane som dekker behova på både kort og lang sikt. Det gjeld for både eigde og leigde lokale.
For å oppretthalde lokala som ein positiv innsatsfaktor over tid er det avgjerande at dei blir forvalta, drifta, haldne ved like og utvikla på ein god måte.
God arkitektur handlar om eit mangfald av kvalitetar. For staten kan arkitektur ha eigenverdi som kulturberar, men arkitekturen er først og fremst eit verktøy for å oppnå måla for verksemda. Arkitekturen skal dekke ulike funksjonelle behov, men kan også skape nytte, måloppnåing og verdi utover dette.
2.2 Reduserte leigekostnader
Potensialet for å redusere statens samla kostnader til leige av lokale er stort. Regjeringa har som mål å redusere statens kostnader til leige av kontorlokale i marknaden med 15 prosent innan 2029 samanlikna med 2019.
Databasen Statens lokaler, sjå tekstboks 1, gir ei samla oversikt over arealbruk, kostnader og lokalisering. Ein analyse av informasjonen frå databasen viser at det er eit stort potensial for å redusere statens kostnader gjennom redusert kvadratmeterpris og areal. Innsparingspotensialet for leigekontraktar i den private marknaden blei også påpeikt i områdegjennomgangen av bygg- og eigedomspolitikken i statleg sivil sektor.8 Databasen blir mellom anna brukt til å berekne innsparingspotensial ved leige i marknaden, noko som har blitt realisert gjennom reduserte budsjettrammer.
Tekstboks 1: Databasen Statens lokaler
Databasen Statens lokaler (www.statenslokaler.no) inneheld ei samla oversikt over arealbruk, kostnader og lokalisering for alle statleg eigde og leigde lokale i statleg sivil sektor bortsett frå utanlandseigedommar. Databasen blei etablert i 2019 og er offentleg tilgjengeleg.
Det er den enkelte verksemda som er ansvarleg for å rapportere om lokala dei bruker. Databasen skil mellom kontorlokale og andre lokale. Eksempel på andre lokale er fengsel, universitets- og høgskolebygg, museum og magasin/lager. Kontorlokale er i stor grad samanliknbare, medan andre lokale ikkje er det.
Databasen har potensial til å innehalde meir informasjon. Databasen vil vere eit viktig bidrag i arbeidet med å utvikle den statlege bygg- og eigedomspolitikken i sivil sektor og gjere han meir heilskapleg.
2.3 Statlege eigedommar skal vere godt vedlikehaldne og kostnadseffektivt forvalta
Statleg eigedom skal haldast i god stand og forvaltast kostnadseffektivt. Delar av den statlege eigedomsmassen er ikkje tilstrekkeleg vedlikehaldne,9 noko som på sikt kan gå ut over tenesteproduksjonen og føre til kostbare rehabiliteringsprosjekt. For å sikre ein betre vedlikehalden og kostnadseffektiv eigedomsmasse må forvaltarane dokumentere vedlikehalds- og utviklingsbehov, redusere etterslepet og effektivisere forvaltninga. Det er i tillegg viktig å sørge for at lokala er funksjonelle og godt eigna til formålet.
Statsbygg er den største forvaltaren i statleg sivil sektor. Eigedommar som blir forvalta av Statsbygg, inngår normalt i statens husleigeordning, sjå tekstboks 6, med unntak av enkelte kulturhistoriske eigedommar10. Husleigeordninga er eit viktig verkemiddel for å sikre at eigedomsmassen er i god stand. Andre statlege eigedomsforvaltarar har eigne system for å sikre forvaltning, drift, vedlikehald og utvikling (FDVU). For ein del eigedommar er det ikkje på plass tilstrekkelege verkemiddel eller prioriteringar til å ta vare på bygningsmassen over tid.
Eigedomsforvaltarane må mellom anna bruke digitale verktøy for å effektivisere drift og forvaltning. Digitalisering vil gi meir effektiv drift og større kunnskap om tilstand, bruksområde og bruksintensitet. Større kunnskap vil gi grunnlag for målretta tiltak.
Eigedomsforvaltninga skal vareta livsløpsperspektivet. FDVU-kostnadene, og dermed livsløpskostnadene, blir påverka av valet av materiale og løysingar. Større merksemd om heile livsløpet vil bidra til planlegging av ein meir berekraftig og kostnadseffektiv portefølje.
2.4 Statlege byggeprosjekt skal vere kostnadseffektive og dekke behov i samfunnet
Statlege byggeprosjekt skal vere kostnadseffektive og dekke definerte behov. For å sikre at byggeprosjekta dekker dei rette behova, er det viktig å identifisere og prioritere dei behova som utløyser eit prosjekt. Det skal leggast vekt på kostnadseffektive konsept og løysingar. I tillegg må sjølve byggeprosjekta gjennomførast kostnadseffektivt.
Statlege byggeprosjekt blir normalt gjennomførte av Statsbygg. Byggeprosjekta har over tid blitt leverte med gode resultat og med lågare samla sluttkostnader på porteføljenivå enn dei samla styringsrammene. I ein stor portefølje vil det alltid vere slik at enkelte prosjekt blir billigare enn antatt, og at andre blir dyrare. Forutan den særskilde utviklinga i enkeltprosjekta kan sluttkostnaden vere avhengig av marknadsforhold, valutakursutvikling og andre ytre forhold. I det siste har det vore kostnadsmessige utfordringar i enkelte prosjekt. Det er viktig å lære av erfaringane frå gjennomførte prosjekt, både dei som har gått bra, og dei som ikkje har gått bra, for å identifisere kritiske suksessfaktorar.
Det er eit potensial for større kostnadseffektivitet i konseptfasen, fram til konseptvalet. Det gjeld særleg å identifisere riktige behov og formålstenlege og kostnadseffektive konsept for å dekke behovet.
Ein rapport frå Menon, utgitt i 201511, viste at forventa kostnader for eit utval byggeprosjekt auka i forprosjektfasen. Menon identifiserte at kostnadsanslaga auka frå KS1 til KS2 mellom anna som følge av endring i bruttoareal, arealsamansetning, standard på bygget og lokalisering/tomteval. Ein auke i generelle byggekostnader kunne forklare om lag 10 prosent av kostnadsauken i tre av fire prosjekt og om lag 20 prosent i det fjerde prosjektet. Det blei identifisert tre overordna bakanforliggande årsaker som kunne forklare dei direkte årsakene: (1) at KVU/KS1-estimata er for låge samanlikna med føresetnader som var kjende da estimata blei utarbeidde, (2) endringar i behov og løysingar som ein ikkje kunne sjå i KVU/KS1, for eksempel politiske føringar og lovendringar, og (3) for lite merksemd på å unngå auka kostnader.
For å betre kontrollen med utviklinga av kostnadsestimat mellom KS1 og KS2 har regjeringa innført ein ny modell, OFP-modellen, som mellom anna stiller krav om kostnadsstyrt prosjektutvikling og rutinar for endringshandtering, sjå tekstboks 3. Modellen stiller ei rekke krav til prosedyrar og oppfølging frå oppdragsgivaren.
Tekstboks 2: Statens prosjektmodell
Statens prosjektmodell stiller krav til metodikk og kvalitet i alle statlege investeringsprosjekt over ein gitt terskelverdi (for byggeprosjekt og leigesaker for tida 1 mrd. kroner). Formålet med modellen er å sørge for ein mest mogleg effektiv bruk av ressursane til fellesskapen.
Store statlege investeringsprosjekt skal gjennomførast med denne faseinndelinga:
- Idéfasen omfattar det tidlegaste arbeidet med å avklare om det er eller vil oppstå eit problem som kan tilseie at staten skal sette i verk tiltak og vurdere korleis dette bør greiast ut vidare.
- Konseptfasen, som tilsvarer forstudien i figur 1, beskriv problemet og framtidige behov i samfunnet. I denne fasen skal det også gjerast klart kva som er måla for tiltaket. Ulike løysingar og tiltak som er konseptuelt forskjellige frå kvarandre, skal vurderast og samanliknast gjennom ein samfunnsøkonomisk analyse. Det skal gå fram kva for tiltak som bør gjennomførast, og kva som er viktige føresetnader for å lykkast.
- Forprosjektet: Her blir styringsunderlaget og kostnadsanslaget for det valde konseptet utarbeidde. Styringsunderlaget beskriv korleis prosjektet kan gjennomførast. Det fullførte forprosjektet avsluttar tidlegfasen.
- Gjennomføringa er fasen frå igangsettinga til ferdigstillinga av prosjektet.
For nærmare informasjon, sjå rundskrivet frå Finansdepartementet der modellen er gjord greie for.12
Nytt nasjonalmuseum, Oslo. Foto: Statsbygg/Hans Fredrik Asbjørnsen
Tekstboks 3: Modellar for byggeprosjekt
For statlege bygg og eigedommar legg Instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor føringar og definerer ansvar for alle fasar av prosjektgjennomføringa. Statsbygg er normalt byggherre i statleg sivil sektor. Det blir skilt mellom ordinære og brukarfinansierte byggeprosjekt.
Ordinære byggeprosjekt
Byggeprosjekta blir fremma enkeltvis for Stortinget, som fastset kostnadsramma13 og vedtar årlege løyve. Regjeringa fastset i tillegg ei styringsramme14, som er vesentleg lågare enn kostnadsramma. Brukaren blir kompensert for framtidige husleigekostnader. Ordinære byggeprosjekt følger statens prosjektmodell.
I 2017 innførte regjeringa ein ny modell, oppstart forprosjekt-modellen (OFP-modellen), for ordinære byggeprosjekt med kostnadsestimat (P50) over 300 mill. kroner. Modellen blei innført for å gi betre kostnadskontroll fram mot gjennomføringsfasen og for å få meir igjen for pengane som staten investerer. OFP-modellen stiller mellom anna krav til avklaringsfase, kostnadsstyrt prosjektutvikling og rutinar for endringshandtering. Modellen er nærmare omtalt i rettleiaren Styring av store statligebyggeprosjekter i tidligfase15. OFP-modellen skal evaluerast når eit visst antal prosjekt har vore igjennom heile løpet, minst fram til fullført forprosjekt.
Figur 1: Fasar og avgjerdspunkt for ordinære byggeprosjekt i statleg sivil sektor, basert på statens prosjektmodell
Brukarfinansierte prosjekt
I brukarfinansierte byggeprosjekt forpliktar leigetakaren seg til å dekke auka husleige som følge av prosjektet innanfor dei gjeldande budsjettrammene. Stortinget gir fullmakt for samla statlege forpliktingar til brukarfinansierte prosjekt. Dei fleste prosjekta er mindre tilpassingar i eksisterande eigedom.
Ordninga bidrar til effektivitet, da statlege byggeprosjekt får tilgang til ei forenkla behandling. Brukarfinansierte prosjekt gir ikkje staten større kostnader på sikt; brukarane betaler investeringa gjennom husleiga, innanfor den gjeldande budsjettramma. Brukarfinansierte prosjekt er unntatt OFP-ordninga. Ordninga er nærmare omtalt i Retningslinjer for behandling av statlige byggeprosjekter der husleien dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer16.
2.5 Staten er ein profesjonell aktør
Kompleksiteten i dagens bygg- og eigedomsverksemd er stor. Staten skal vere ein profesjonell leigetakar, eigedomsforvaltar og byggherre. Det inneber at statlege verksemder skal ha felles rammeverk og felles overordna ambisjonar. Staten har potensial for å opptre meir samordna i bygg- og eigedomspolitikken. Ein meir standardisert praksis kan gi ei meir kostnadseffektiv eigedomsforvaltning for heile staten. Det skal vere rom for sektorspesifikke behov, men ikkje på kostnad av overordna omsyn. Det skal vere rom for tilpassa løysingar, basert på ei konkret vurdering av kva som er gunstig for staten samla. Det gjeld uavhengig av kva departement eller verksemd som har ansvaret.
Staten har fleire forvaltningsmiljø innanfor bygg og eigedom. Fagmiljøa skal ha riktig kompetanse, vere fagleg oppdaterte og basere seg på beste praksis og eit dokumentert kunnskapsgrunnlag. Dei skal bidra til å utvikle god praksis og dele kunnskap – for å styrke det enkelte fagmiljøet og den statlege bygg- og eigedomsforvaltninga samla sett. Bygg og eigedom er ikkje kjernekompetanse for dei fleste statlege etatar og verksemder, og det er ikkje vurdert som ressurseffektivt å ha mange parallelle fagmiljø.
2.6 Sektorovergripande omsyn er prioriterte i bygg- og eigedomspolitikken
Enkelte omsyn er sektorovergripande, mellom anna klima, miljø og arbeidslivskriminalitet.
Omstillinga til lågutsleppssamfunnet får konsekvensar også for bygg- og eigedomspolitikken. Stortinget har slutta seg til Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030, der det er etablert felles klima- og miljøambisjonar for staten som byggeigar, leigetakar og byggherre. Desse ambisjonane er førande for alle statlege verksemder; klima og miljø krev felles innsats.
Arbeidslivskriminalitet er eit samfunnsproblem, mellom anna i form av skattekriminalitet og ulovlege arbeidsvilkår, og bygg- og eigedomsnæringa er særleg utsett. Staten må vere merksam på utfordringane og motverke kriminalitet og useriøse aktørar på statleg eigde og leigde eigedommar i inn- og utland. I tillegg har staten eit ansvar for å bidra til å utvikle næringa i riktig retning.
Det finst også ei rekke andre slike sektorovergripande omsyn. Desse omsyna er i stor grad spegla i berekraftsmåla, jf. kap. 3.1.
2.7 Staten tar samfunnsansvar
Bygg- og eigedomspolitikken er viktig for å oppnå effektar på område som klima, miljø, arbeidsliv, digitalisering og stadutvikling. Berekraftsmåla peiker på viktige utfordringar som samfunnet står overfor i dag, jf. kap. 3.1.
Som ein av dei største aktørane i bygg- og eigedomsnæringa skal staten aktivt fremme seriøsitet. Staten stiller strenge krav til sikkerheit, helse og arbeidsmiljø. I eit samfunnsperspektiv må arbeidsmiljøet vere fullt ut forsvarleg ut frå omsynet til helse, miljø, sikkerheit og velferd for arbeidstakarane – både for å hindre og førebygge skadar og ulykker og for å vareta eit produktivt arbeidsliv.
Staten bidrar til å utvikle og bruke digitale løysingar og opne standardar og til å fremme innovative løysingar. Statsbygg støttar opp under det digitale vegkartet byggenæringa har, og jobbar systematisk for å etablere digitale tvillingar og digitale byggeplassar, samtidig som dei arbeider med innovasjon og eksperimentering.
Utslepp frå byggeplassar, produksjon av byggemateriale og transport står for store utslepp både på verdsbasis og i Noreg. Næringa bidrar, direkte og indirekte, til rundt 15 prosent av klimagassutsleppa i Noreg.17 Staten skal legge vekt på berekraftige og klimavennlege løysingar gjennom reduserte utslepp, klimatilpassing, sirkulærøkonomi og meir gjenbruk. Det mest klimavennlege er ofte å dekke nye behov i den eksisterande bygningsmassen.
Staten tar også samfunnsansvar gjennom lokalisering og gjennom å ta vare på kulturmiljø og utvikle god arkitektur.