4 Kostnadseffektivitet i eit samfunnsperspektiv

Forstørr bilete

Ny teknologi som dronar er tatt i bruk for å effektivisere drift og vedlikehald av bygningsmassen, her ved Operahuset i Bjørvika, Oslo. Foto: Statsbygg

Større kostnadseffektivitet er eit overordna mål med denne strategien. For å utnytte potensialet peiker strategien på ei rekke tiltak både for leige i marknaden, jf. kap. 4.3, eigedomsforvaltning, jf. kap. 4.4, og byggeprosjekt, jf. kap. 4.5. I tillegg er det behov for ei meir overordna styring for å oppnå betre kontroll med kva for tiltak som blir sette i gang, og til kva tid, jf. kap. 4.2.

4.1 Behov for lokale i eit langsiktig perspektiv

Ambisjon: Behov for statlege lokale skal vurderast i eit langsiktig perspektiv

Dei fleste behov for statlege lokale er langsiktige. Derfor må det også vurderast langsiktig og strategisk korleis behova skal dekkast. Vurderingane må ta utgangspunkt i kva som er mest gunstig for samfunnet og staten og for den samla eigedomsmassen til staten.

Det bør tidleg avklarast korleis eit behov skal dekkast. Uklarheiter kan føre til suboptimale og unødvendig tidkrevjande prosessar i det vidare prosjektløpet. Utgreiingsinstruksen stiller krav til avgjerdsgrunnlag for å vurdere alle nye statlege tiltak, inkludert endra behov for lokale for ei verksemd. Det ansvarlege departementet må vurdere kostnader og nytte for aktuelle tiltak frå konsept- og prosjektutvikling, via ei avgjerd om staten skal eige eller leige, gjenbruk eller nybygg, til drift og vedlikehald og vidare til potensiell vidareutvikling eller eventuelt sal. Dette vil danne grunnlag for eit mest mogleg reelt uttrykk for den samla kostnadseffektiviteten i statens bygg- og eigedomsforvaltning.

Det må vurderast om statleg eigarskap er av strategisk betydning, og eventuelt om det er mest lønnsamt på lang sikt å eige eller leige. Dersom det ikkje er særskilde grunnar som taler for statleg eigarskap, er det overordna omsynet kva som er økonomisk mest gunstig for staten. Vurderinga skal ta utgangspunkt i kva som er økonomisk mest gunstig for staten samla, ikkje for den enkelte sektoren eller verksemda.

Kostnadseffektive løysingar må identifiserast og gjennomførast. Det må vurderast korleis lokala best kan støtte verksemda som skal bruke dei. Fleksible løysingar kan ha stor framtidig verdi og legge til rette for seinare transformasjon og framtidige brukarar. På same måte kan det vere viktig å vurdere verdien av å kunne utnytte moglegheiter for framtidige utvidingar på tomta. Verdien av større fleksibilitet må vurderast opp mot kostnaden ved å legge til rette for fleksibilitet.

Samfunnsperspektivet må tilleggast vekt i alle desse vurderingane. Formålet med lokale er å støtte samfunnsoppdraget og tenesteproduksjonen til verksemdene. For å oppnå dette er det nødvendig med funksjonelle lokale som støttar formålet til – og bidrar til måloppnåing for – statlege verksemder som bruker lokala. Samfunnsperspektivet inneber vidare mellom anna å bidra til å redusere klima- og miljøpåverknaden, å motverke arbeidslivskriminalitet og å lokalisere på ein måte som bidrar til stadutvikling og unngår nedbygging av natur.

4.1.1 Kva skal staten eige?

Det er viktig at staten har eit felles og mest mogleg avklart forhold til kva staten sjølv skal eige, og når statlege verksemder skal søke lokale i marknaden. Spørsmålet om statleg eigarskap eller leige i marknaden må vurderast i kvart enkelt tilfelle. Grensedraginga er ikkje alltid heilt openberr.

Når staten skal dekke eit behov for lokale, skal det først avklarast om det finst ledige statlege lokale eller tomgangsleigeforhold i marknaden som kan dekke behovet. Dersom det ikkje finst slike ledige lokale, skal oppdragsdepartementet ta stilling til om behovet bør dekkast ved leige eller gjennom eit statleg byggeprosjekt. Lokale som det normalt er ein velfungerande leigemarknad for, blir klassifiserte som konkurransebygg og blir i utgangspunktet leigde i marknaden med lågast mogleg grad av spesialtilpassing. Lokale som det ikkje er ein velfungerande marknad for, blir klassifiserte som formålsbygg og blir som hovudregel gjennomførte som statlege byggeprosjekt.

Enkelte typar eigedommar, som bygg med kritisk infrastruktur, er det av stor betydning at staten sjølv eig. Dette var ei sentral vurdering da det blei bestemt at ordinære kontorbygningar skulle skiljast ut frå Statsbyggs eigedomsportefølje til Statens utleiebygg AS, no Entra ASA. I samband med utskiljinga blei det i St.prp. nr. 84 (1998–1999)20 trekt ei grense mellom formålsbygg, som staten framleis skulle eige, og konkurransebygg, som blei foreslått skilde ut av staten.

Enkelte statlege bygningar er planlagde for å vere i bruk i lang tid til same formål. Vidare kan enkelte verksemder og funksjonar vere relativt stadbundne. Regjeringskvartalet, ambassadar og embetsbustader, enkelte domstolar og ulike universitets- og høgskolebygningar kan vere eksempel på dette. Leige av lokale til stadbundne verksemder medfører ein vesentleg risiko for at utleigaren kjem i ein monopolsituasjon der det ikkje lar seg gjere å oppnå reell konkurranse ved utløpet av leigekontrakten. Med statleg eigarskap kan statens interesser for stadbundne funksjonar lettare sikrast. Slik unngår staten mellom anna at ein privat eigar etter kvart kan ønske å utvikle eigedommen sin til andre formål, med kostnader til nytt kjøp av lokale som konsekvens for staten. I tillegg kan stadbundne verksemder ha eit betydeleg behov for spesialtilpassing av lokala, med omfattande kostnader i samband med å tilbakestille lokala når leigeforholdet er over.

Ledige statlege lokale, eigde eller leigde, som kan dekke eit behov for lokale, skal normalt vere eit førsteval. Når eit nytt behov oppstår, skal alltid databasen Statens lokaler sjekkast for å undersøke om det finst ledige lokale, eller om behovet bør samordnast med behova til andre verksemder. Det må vurderast nærmare om det vil vere aktuelt å stille krav om bruk av ledige lokale også når lokala ikkje fullt ut dekker behovet eller er arealeffektive. Ei slik avgjerd må baserast på ei konkret vurdering i det enkelte tilfellet.

Dersom behovet for lokale kan dekkast med relativt korte kontraktar i ein eksisterande leigemarknad med konkurranse, indikerer dette at staten ikkje har behov for å eige lokala. Dersom behovet ikkje kan dekkast i marknaden utan at ein oppfører eit nytt og spesialtilpassa bygg, eller at staten må binde seg til svært lange kontraktar, indikerer dette at staten sjølv bør eige lokala. Interne leigeforhold i staten er meir fleksible; dei kan vurderast politisk når det oppstår endra behov. I marknaden har ein ei juridisk bindande forplikting, noko som kan vere krevjande når kontraktane strekker seg over 20–30 år.

Der det ikkje er særskilde grunnar til statleg eigarskap, skal det ved eit nytt behov for lokale takast stilling til kva som samla sett er det økonomisk mest gunstige alternativet for staten over tid. Å vurdere dei økonomiske konsekvensane for eiga verksemd eller eigen sektor er ikkje tilstrekkeleg.

Det må vurderast om behovet er mellombels eller varig, om graden av spesialtilpassingar overstig marknadsverdien av bygget, om det kan oppstå ein monopolsituasjon som følge av spesialisering, om det følger bindingar med ei bestemt lokalisering, eller om tilbakestillingskostnadene blir urimeleg høge.

Kva som er økonomisk mest gunstig for staten, må vurderast i eit livsløpsperspektiv. For eit eventuelt statleg byggeprosjekt må vurderinga omfatte mellom anna investeringskostnaden, FDVU-kostnadene og den framtidige salsverdien for eigedommen. For eit leigeprosjekt må noverdien av framtidige totalkostnader, gitt statens framtidige forhandlingsposisjon, og eventuelle tilbakestillingskostnader og kjøpsopsjonar ved utløpet av leigekontrakten inngå i vurderinga. For begge alternativa må det vurderast kva for framtidige tiltak som vil vere nødvendige for å dra nytte av lokala videre.

Ved leige i marknaden blir det lagt vekt på at marknaden kan tilby alternative lokale som kan gi utleigaren konkurranse. Opsjonar for forlenging av leigekontrakten, og eventuelt kjøpsopsjonar, kan berre til ein viss grad vareta statens interesser ut over varigheita av leigekontrakten.

I vurderinga er det også aktuelt å trekke inn andre forhold enn dei rent finansielle. Det er viktig å ta vare på statens integritet og sikkerheit ved å unngå at useriøse aktørar kjøper opp eigedom med statlege leigetakarar. Andre relevante omsyn som skal belysast, er mellom anna gjenbruk av eksisterande eigedom, klimagassutslepp, lokalisering, seriøsitet og behovet for fleksibilitet. Dersom ein vurderer å flytte frå ein statleg eigedom, må alle relevante konsekvensar av fråflyttinga takast med i vurderinga. Dette gjeld ikkje minst eigedommar der fleire statlege verksemder er samlokaliserte, og der fråflytting kan ha konsekvensar både for staten som eigar og for dei andre verksemdene.

I tillegg er det nødvendig å vere klar over dei rettslege ulikskapane mellom eit internstatleg leigeforhold, der brukaren betaler kostnadsdekkande leige til Statsbygg, og leigeavtalar i marknaden. Det første er ikkje eit reelt leigeforhold, da det er same part (staten) på begge sider. Ved behov kan saker avklarast mellom departementa eller i regjeringa. Leigeavtalar i marknaden er rettsleg bindande avtalar der staten forpliktar seg overfor ein annan part. Tvistar i slike avtaler følger ordinære rettslege ordningar, og staten har ikkje den same kontrollen over utfallet.

Leigeavtalar og anskaffingsregelverket

Når staten skal etablere eit leigeforhold som er basert på eit byggeprosjekt for nybygg, eller ombygging eller rehabilitering av eksisterande eigedom, skal reglane for statlege byggeprosjekt følgast. I tillegg må det vurderast om tiltaket er omfatta av anskaffingsregelverket. Det kan vere tilfelle om det reknast som ein bygg- og anleggskontrakt. Leige av lokale i eksisterande bygningar er i utgangspunktet unntatt frå anskaffingsregelverket.

Tiltak 1: Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal utarbeide ein rettleiar

For å etablere lik praksis og ta mest mogleg formålstenlege val vil Kommunal- og moderniseringsdepartementet utarbeide ein rettleiar for valet av statleg eigarskap eller leige i marknaden. Rettleiaren skal gi grunnlag for ein felles metodikk og felles prinsipp og beskrive når spørsmålet om eige eller leige skal vere avklart, korleis ein tar stilling til om det er særskilde grunnar for statleg eigarskap, korleis ein går fram for å berekne kva som er økonomisk mest gunstig for staten samla, og korleis ein kan stille seg til andre tema som har betydning for avgjerda. Rettleiaren bør beskrive korleis ein vurderer lengda på kontrakten og behovet for forlengings- og kjøpsopsjon ved leige i marknaden, og korleis leigeavtalar skal gjelde staten som eitt rettssubjekt, for eksempel krav om at andre statlege verksemder heilt eller delvis kan tre inn i leigekontrakten.

4.2 Porteføljestyring

Ambisjon: Porteføljestyring skal danne grunnlag for heilskapleg styring og prioritering

Statens lokale skal vere eigna for effektiv tenesteproduksjon og tilrettelagde for at verksemdene kan utføre samfunnsoppdraget sitt på ein god måte. For å oppnå dette meir effektivt og for å forvalte verdiane på best mogleg måte for samfunnet skal porteføljestyringa styrkast.

Tiltak 2: Departementa skal styrke porteføljestyringa

Departementa skal styrke arbeidet med porteføljestyring av bruken av lokale og planlegge for ein mest mogleg rasjonell bruk av porteføljen. Det inneber at kvart departement må ha ei fullstendig oversikt over eigde og leigde lokale i sin sektor og tilhøyrande ressursbruk, ledige areal, noverande prosjekt og kommande behov.

Porteføljestyringa er eit verkemiddel for å utnytte statens samla areal best mogleg. Det omfattar å vurdere moglegheiter for samlokalisering, attraktivitet og funksjon, behov for oppgraderingar og funksjonsendringar, prioritering av vedlikehalds- og utviklingsmidlar, avhending, arealeffektivisering mv. Samlokalisering av ulike verksemder kan vere økonomisk gunstig, både i statlege byggeprosjekt og når to eller fleire verksemder skal søke etter lokale å leige i same område.

Porteføljestyring kan bidra til betre prioritering av kva prosjekt som bør gjennomførast. Porteføljestyringa må innrettast slik at departementa kan stoppe eller endre innretninga på eit prosjekt tidleg i prosjektutviklinga enten fordi behovet ikkje er prioritert, eller fordi det kan oppfyllast på andre måtar. Vidare kan oversikta over ledige areal gi grunnlag for å dekke behovet for lokale hos andre statlege verksemder.

Informasjonen i databasen Statens lokaler, sjå tekstboks 1, gir grunnlag for heilskaplege analysar av porteføljar på ulike nivå, for eksempel innanfor ein sektor eller i eit geografisk område. Statsbygg administrerer databasen og tilbyr rådgiving på porteføljenivå.

Eigedomsmassen bør utviklast slik at den økonomiske verdien og funksjonelle og kulturhistoriske kvalitetar blir oppretthaldne eller auka. Ei porteføljebasert oversikt vil gi eit betre underlag for å utarbeide utviklingsplanar for eigedommar, for eksempel for campus i universitets- og høgskolesektoren.

På sikt bør det vurderast om det er grunnlag for å utvide porteføljestyringa. Ei samla porteføljestyring av statens lokale vil gjere det lettare å sjå løysingar i eksisterande lokale på tvers av sektorar for å samordne behov og for å etablere ei felles overordna oversikt over investeringsplanar.

Tiltak 3: Statlege lokale skal utnyttast meir effektivt

Ei styrkt porteføljestyring gir grunnlag for å effektivisere arealbruken i eksisterande eigde og leigde lokale og ved nye byggeprosjekt. For leigde lokale kan potensialet realiserast gjennom reforhandling av leigekontrakten eller ved konkurranseutsetting av ny leigeavtale ved utløpet av kontrakten. I eksisterande eigde lokale kan arealeffektivisering danne grunnlag for alternativ bruk av delar av arealet, for eksempel ved å plassere ei anna verksemd der. Det vil kunne redusere det totale arealbehovet i staten. For byggeprosjekt skal Statsbygg og det ansvarlege departementet vurdere det prosjektutløysande behovet og kostnadseffektive løysingar, jf. tiltak 16. I vurderinga av kostnadseffektive konsept skal arealeffektivitet vere eit vurderingstema.

Krav om arealeffektivisering utfordrar verksemdene og brukarane til å prioritere og greie ut kva som er deira reelle behov. Arealeffektivisering vil gi lågare FDVU-kostnader, lågare leigekostnader i marknaden og lågare investeringar. I tillegg vil det redusere klimabelastninga.

Nye arbeidsformer og arbeidsplasskonsept, basert på prinsipp om deling og val av arbeidsplass ut frå oppgåver og behov, gjer det mogleg å effektivisere arealbruk og kostnader. Koronapandemien har vist at ein – med digitale verktøy og heimekontor – kan jobbe andre stader enn i dei fysiske kontorlokala. Meir bruk av heimekontor vil påverke arealbehov og -konsept framover.

Tiltak 4: Ledige statlege lokale skal utnyttast på tvers av sektorar

For å utnytte den eksisterande bygningsmassen betre skal det utarbeidast ei oversikt over lokale som er ledige eller kjem til å bli det. Det bør utarbeidast analysar både sektorvis og geografisk. Dette kan sikre at tomme lokale blir utnytta, og optimalisere ressursbruken.

Tiltak 5: Databasen Statens lokaler skal utviklast vidare og brukast aktivt i porteføljestyringa

Databasen Statens lokaler inneheld informasjon om lokala som staten eig og leiger. Alle departementa med underliggande verksemder registrerer i dag nøkkeltal. Databasen gir mellom anna ei oversikt over areal- og ressursbruken til leige av kontorlokale, noko som har danna grunnlaget for kravet om reduserte leigekostnader, jf. kap. 4.3.

For å kunne nyttiggjere seg informasjonen i databasen er det viktig at informasjonen er korrekt og oppdatert. Det er behov for meir informasjon om enkelte areal for å kunne gjere gode samanlikningar. Statsbygg bruker informasjonen i databasen i rådgivinga.

For å betre porteføljestyringa i staten vil det vere formålstenleg å gjennomføre fleire analysar av informasjonen som ligg i databasen i dag. Det blir i tillegg undersøkt om det er potensial for å kople databasen til andre kjelder.

Ny funksjonalitet i Statens lokaler skal greiast ut og utviklast med mål om å bidra til betre porteføljestyring. Databasen kan utvidast med breiare styringsinformasjon for å få ei meir heilskapleg porteføljestyring og dekke fleire aspekt. Det er nærliggande å innlemme informasjon om klimafotavtrykket frå statens lokale. Annan aktuell informasjon kan vere ei oversikt over ledige areal, framtidige behov, prosjekt under planlegging og indikatorar for å måle og følge opp areal- og kostnadseffektiviteten for ulike typar lokale. Kva slags informasjon som bør inkluderast, er avhengig av behovet for styringsinformasjon.

4.3 Leige

Ambisjon: Leigekostnadene til kontorlokale skal reduserast med 15 prosent innan 2029

Potensialet for å redusere utgifter til lokalleige i staten er stort.21 Årleg leiger staten kontorlokale i marknaden for om lag 6 mrd. kroner. Regjeringa har som mål å redusere denne kostnaden med 15 prosent innan 2029, noko som tilsvarer om lag 900 mill. kroner. Vidare potensial for kostnadsreduksjonar etter 2029 bør vurderast. Potensialet for å redusere leigekostnader for andre typar lokale bør også vurderast.

Databasen Statens lokaler, som gir ei fullstendig oversikt over kostnader, areal, varigheit av leigekontraktane, geografisk plassering, etc., vil vere eit viktig verktøy for å identifisere potensialet for kostnadseffektivisering.

Tiltak 6: Det skal stillast krav om kostnadseffektive lokale ved leige

For å nå målet om lågare leigekostnader må departementa stille tydelegare krav til sine underliggande verksemder om å leige meir kostnadseffektive lokale. Det gjeld både ved reforhandling og ved nye leigeforhold. Staten må gjere seg nytte av forhandlingsposisjonen sin når nye kontraktar blir inngått, og ved reforhandlingar.

Arealbehovet skal vurderast konkret ut frå dei funksjonane som skal plasserast inn. Leigeavtalar skal konkurranseutsettast og inngåast til marknadspris.

Tiltak 7: Statsbygg skal vere obligatorisk rådgivar ved leige i marknaden

For å redusere leigekostnadene må staten vere ein profesjonell leigetakar med felles praksis og tydelege krav til korleis leige i marknaden skal gjennomførast. Det går ofte lang tid mellom kvar gong ei verksemd inngår ein leigekontrakt. Derfor er det ikkje forventa at alle statlege verksemder har kompetanse på dette. Statsbygg har utvikla ein standard gjennomføringsmetodikk for anskaffing av lokale og bygd opp ei rådgivingsteneste basert på behova til statlege verksemder.

For leige i marknaden blei det 1. mars 2020 innført eit krav om at Statsbygg skal vere obligatorisk rådgivar for statlege verksemder i sivil sektor for kontraktar på over 30 mill. kroner. Det er gjort unntak for Nav og politiet, som har etablerte fagmiljø som forvaltar ein betydeleg leigeportefølje.

Statsbygg tilbyr rådgiving om dei formelle prosessane rundt søk, konkurranse og forhandling og om endringsprosessane i verksemdene ved eventuelle nye arbeidsformer og flytting. Det blir utarbeidd gevinstrealiseringsplanar for leigeprosjekta, der både kostnadsreduksjonar, klimagevinstar, IKT og produktivitetsmål inngår.

Statsbyggs rådgiving for leige av lokale i marknaden har gitt store gevinstar, med ei gjennomsnittleg arealeffektivisering på 37 prosent og ei kostnadseffektivisering på 39 prosent per tilsett i 2020. Dei verksemdene som har brukt Statsbyggs rådgivingsteneste for leige i marknaden, har oppnådd ein arealeffektivitet som tilsvarer eller er betre enn statens norm for statlege byggeprosjekt på 23 kvadratmeter.22 Inngåtte leigekontraktar viser eit gjennomsnittleg areal på 19–20 kvadratmeter BTA per tilsett. Den årlege leigekostnaden per tilsett er vesentleg redusert, og gjennom bruk av Statsbyggs standard gjennomføringsmetodikk og marknadskompetanse er det oppnådd meir konkurransedyktige leigevilkår. Ordninga skal evaluerast.

4.4 Eigedomsforvaltning

Ambisjon: Forvaltninga av statleg eigedom skal vere kostnadseffektiv og sikre godt vedlikehald

Statleg eigedomsforvaltning skal sikre at brukarane har funksjonelle og kostnadseffektive lokale, og sørge for at statens verdiar blir optimaliserte.

Det finst to modellar for forvaltning av statleg eigedom i sivil sektor. Den eine modellen er sjølvforvaltning, der brukaren av lokalet tar hand om forvaltning, drift, vedlikehald og utvikling (FDVU). Den andre modellen går ut på at Statsbygg forvaltar eigedomsmassen, enten innanfor eller utanfor statens husleigeordning. Sjå tekstboks 6.

Statlege eigedomsforvaltarar skal halde ved like og utvikle eigedomsmassen og slik oppretthalde funksjonalitet, effektivitet og attraktivitet. Kvar enkelt forvaltar må sørge for formålstenleg og kostnadseffektiv forvaltning, drift, vedlikehald og utvikling av eigedommane dei forvaltar, og samtidig vareta prinsippet om verdibevarande vedlikehald. Det er også eit mål å redusere vedlikehaldsetterslepet på enkelte eigedommar for å hindre ytterlegare verditap og rehabiliteringskostnader.

For å sikre optimal verdiutvikling av statens eigedomsmasse er ikkje verdibevarande vedlikehald tilstrekkeleg. Det er viktig at eigedommane aktivt blir forvalta og vidareutvikla for å vareta behova til brukarane og oppretthalde eller auke eigedomsverdien. Dette krev langsiktig planlegging og eit oppdatert kunnskapsunderlag.

Kulturhistoriske eigedommar

Staten forvaltar verdiane til fellesskapen og har eit særskilt ansvar for å forvalte eigedommane sine og deira kulturhistoriske verdiar på ein god måte, også med tanke på bevaring for kommande generasjonar. Statlege eigedomsforvaltarar pliktar å forvalte eigedommane slik at kulturhistoriske og arkitektoniske kvalitetar blir tatt vare på og synleggjorde.24

Statens institusjonsbygging har gjennom historia sett sitt preg på kulturen vår og på byane og stadene våre. Staten forvaltar ein rik kulturarv, som består av alt frå monumentale bygg til enkel kvardagsarkitektur. Statens kulturhistoriske eigedommar er av ulik karakter, men alle representerer ein del av statens historie og utvikling. Eit mangfald av desse eigedommane er sikra eit vern gjennom landsverneplanane for kvar sektor. Staten skal forvalte denne kulturarven på ein god måte.

Statsbygg forvaltar om lag 140 eigedommar som er klassifiserte som kulturhistoriske eigedommar av nasjonal betydning. Dei fleste av desse eigedommane er av monumental karakter og har stor kulturhistorisk verdi. Forvaltning, drift og vedlikehald av desse eigedommane blir utført i nært samarbeid med kulturmiljøforvaltninga og miljø med høg kulturmiljøfagleg kompetanse. I tillegg finst ei rekke statlege kulturhistoriske eigedommar som er forvalta av verksemda som bruker dei.

Tiltak 8: Departementa skal ha ansvar for å utarbeide utviklingsplanar der det er formålstenleg

For å vareta framtidige behov hos brukarane og sikre verdien av statens eigedomsmasse er langsiktig utviklingsplanlegging avgjerande. I universitets- og høgskolesektoren er det eit krav at det skal utarbeidast planar for campusutvikling. Andre sektorar har ikkje formaliserte krav til utviklingsplanar. Statsbygg har likevel utarbeidd sektoranalysar for fleire sektorar.

Utviklingsplanar bør brukast i større grad for å oppnå god, langsiktig planlegging. Avhengig av omfang, kompleksitet og behov i porteføljen skal det vurderast om det er formålstenleg å utarbeide utviklingsplanar på sektornivå eller for enkelteigedommar. Utarbeiding av utviklingsplanar krev oversikt over framtidige trendar i dei enkelte sektorane og spesifikke behov hos den enkelte brukaren. Dersom det er planlagt betydelege endringar i eigedomsmassen, som ombygging, riving, flytting med meir, bør ein ha ein tidsplan. Uavklart bruk av eksisterande bygg gjer optimalt vedlikehald og planlegging av vedlikehald vanskeleg. Vidare bør ein prøve å utnytte eigedommar i ulike geografiske område på tvers av sektorar der det er mogleg. Dette krev analysar på tvers av sektorane. Planane vil danne grunnlag for å vurdere eit framtidig behov for areal og funksjonalitet og gi verdifulle innspel til planlegging av vedlikehald og vidare forvaltning.

Eit godt samarbeid mellom brukar, forvaltar og departement er grunnleggande for å etablere gode analysar og utviklingsplanar. Sjølv om det ofte vil vere Statsbygg og/eller brukaren som utarbeider planane, er det departementet som har ansvaret for å vurdere behov og bestille utviklingsplanar.

Tiltak 9: Statlege eigedomsforvaltarar skal forbetre vedlikehaldsplanlegginga

Statlege eigedommar skal vere godt vedlikehaldne og tilpassa behova til brukarane. Ei formålstenleg planlegging av vedlikehaldet er viktig for å innrette ressursbruken så effektivt som mogleg. Eigedomsforvaltarane skal utarbeide vedlikehaldsplanar på kort og lang sikt for optimalt vedlikehald av den enkelte eigedommen og porteføljen som heilskap. Verdibevarande vedlikehald skal vere eit grunnleggande fundament.

Vedlikehaldsplanane må sjåast i samanheng med utviklingsplanar, jf. tiltak 8, for å sikre kostnadseffektiv bruk av avgrensa vedlikehalds- og utviklingsmidlar.

Tiltak 10: Statlege eigedomsforvaltarar skal jamleg vurdere tilstanden til eigedomsmassen

Statlege eigedomsforvaltarar har i varierande grad systematisk oversikt over tilstanden til eigedomsporteføljen. Tilstandsvurderingar er nyttige for å vurdere målretta tiltak.

Statsbygg gjennomfører periodiske tilstandsvurderingar for eigedommane dei forvaltar. Dette blir gjort kvart femte år, første gong i år elleve av levetida til bygget. Tilstandsvurderingane utgjer ein viktig del av grunnlaget for vedlikehaldsplanlegginga. Ein tar sikte på at sjølvforvaltande universitet og høgskolar skal presentere ei samla tilstandsvurdering kvart fjerde år. Eit krav om periodisk tilstandsvurdering bør etablerast for alle eigedomsforvaltarar i statleg sivil sektor som grunnlag for å styrke det verdibevarande vedlikehaldet.

Forstørr bilete

Drift og vedlikehald av Operahuset i Bjørvika, Oslo. Foto: Statsbygg/Trond Isaksen

Tiltak 11: Vedlikehaldsbehovet skal reduserast

Delar av statens eigedomsmasse har eit vedlikehaldsetterslep. Vedlikehaldsbehovet skal reduserast. Mangelfullt vedlikehald over tid gjer tilstanden til bygningsmassen dårlegare og reduserer bruksverdien, noko som har negative konsekvensar for brukarar, tilsette og besøkande. Vidare aukar det behovet for kostbare rehabiliteringsprosjekt, noko som ikkje er kostnadseffektivt.

Eigedomsforvaltarane i statleg sivil sektor skal etablere ein tiltaksplan for å redusere vedlikehaldsbehovet i sin portefølje. I utgangspunktet skal vedlikehaldet minimum vere verdibevarande, men ved etterslep vil det i mange tilfelle vere nødvendig med vedlikehald utover dette.

Tiltak 12: Forvaltning og drift skal digitaliserast

Bruk av teknologi og digitalisering er viktige verkemiddel for å effektivisere statens eigedomsforvaltning. Det handlar både om å forbetre eksisterande prosessar og om å gjere ting på nye og meir effektive måtar. Ny teknologi og digitalisering gjer det mogleg å innhente og samanstille meir data om tilstanden til og bruken av eigedommane. Staten skal ta i bruk ny teknologi for å forenkle og automatisere FDVU av eigedomsmassen. Ved prioritering av nye digitale løysingar skal det leggast vekt på kost–nytte-vurderingar. Statlege eigedomsforvaltarar skal lære av kvarandre og samarbeide om å digitalisere eigedomsforvaltninga.

Digitale tvillingar, jf. tekstboks 8, skal sikre ei meir einskapleg og effektiv drift av den statlege bygningsmassen og legge til rette for vidare effektivisering og maskinlæring. Ei felles plattform for digitale modellar av statlege bygg skal vurderast. Ei felles plattform vil sikre at modellane har lik struktur og større tilgjengelegheit, og vere eit godt supplement til dagens database for statens lokale.

Smarte bygg og overvakingsmetodar vil i framtida gi meir effektiv drift og betre vedlikehald. Sensorar, varsling av vedlikehaldsbehov og systematisering av bruksmønster vil gi betre oversikt over behov og dermed grunnlag for prioritering av FDVU-oppgåver. Smart teknologi kan dessutan gi betre brukartilpassing av for eksempel temperatur, lys og luft. Andre moglege digitaliseringstiltak er utvikling av modellar for føreseieleg drift og førebyggande vedlikehald, inkludert automatisk genererte og prediktive vedlikehaldsplanar.

Tiltak 13: Staten skal samle inn og dele relevante eigedomsdata

Staten skal samle inn og dele relevante eigedomsdata. Formålet er å ha eit godt avgjerdsgrunnlag for forvaltning, drift og vedlikehald av statens eigedomsmasse. Innsamla data vil gi betre oversikt over porteføljen i statleg sivil sektor under eitt og eit betre avgjerdsgrunnlag for prioriteringar. Det vil også gjere det mogleg i større grad å dele data og lære av beste praksis.

Det skal greiast ut kva slags informasjon det vil vere formålstenleg å samle inn og gjere tilgjengeleg. Innsamling, validering, analyse og oppdatering av data skal i størst mogleg grad gjerast automatisk.

Data skal gjerast tilgjengelege når dei kan, og skjermast når dei må.25 Det vil bli vurdert om det skal etablerast ein felles database der eigedomsdata blir samla og tilgjengeleggjorde. Ei kopling til statenslokaler.no og data.norge.no vil bli vurdert.

Tiltak 14: Kostnadseffektiviteten i eigedomsforvaltninga skal målast

Lik klassifisering og periodisering av kostnader og bruk av felles rekneskapsstandardar er ein føresetnad for å kunne samanlikne rekneskapstal. På grunn av ulik rekneskapsstandard, porteføljesamansetning og til dels lite transparens er det i dag krevjande å samanlikne FDVU-kostnader mellom eigedomsforvaltarane.26

Staten skal utvikle eit system for å vurdere utviklinga i FDVU-kostnader over tid. Eit slikt system må gjelde for alle statlege eigedomsforvaltarar. Systemet skal legge til rette for å samanlikne på tvers av forvaltarar, på tvers av sektorar og over tid. Ein føresetnad er at ein først sikrar lik klassifisering og rekneskapsføring. Det skal settast i gang eit utviklingsarbeid med sikte på å etablere eit system for korleis FDVU-kostnader skal klassifiserast og rekneskapsførast etter dei same prinsippa hos alle eigedomsforvaltarane i statleg sivil sektor.

Dette vil gjere det mogleg å ha ein målretta innsats mot områda der potensialet for å redusere FDVU-kostnadene er størst. I tillegg kan det bli lettare for eigedomsforvaltarane å gjennomføre felles tiltak.

Krav til kostnadseffektivitet

Statens eigedomsforvaltning skal vere kostnads-, areal- og energieffektiv. Kommunal- og moderniseringsdepartementet stiller krav til Statsbyggs driftskostnader per kvadratmeter, forvaltningsareal per driftsårsverk og energibruk per kvadratmeter. I framtida må det stillast tilsvarande krav til alle eigedomsforvaltarar i statleg sivil sektor.

Staten vil utvikle og etablere felles indikatorar for å kunne måle utviklinga i FDVU-kostnader over tid. Det skal deretter vurderast om det er formålstenleg å fastsette eit konkret og tidfesta mål for større kostnadseffektivitet.

Det er viktig å avvege og sjå ulike mål og omsyn i samanheng. Det er ein føresetnad at eigedomsmassen er tilfredsstillande halden ved like. Ein reduksjon i vedlikehaldet over tid vil føre til større etterslep, noko som etter kvart gir dårlegare gjennomsnittleg tilstand, dårlegare arbeidsforhold og høgare kostnadsnivå. I vurderinga av kostnadseffektivitet er det viktig å ta høgde for korleis høgare kostnader kan vere ein konsekvens av betre vedlikehald og oppgradering av eigedomsmassen. Vidare må bruksintensitet takast med i betraktninga.

Tiltak 15: Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal etablere eit nettverk for statlege eigedomsforvaltarar

Det er potensial for betre samarbeid og gjensidig læring mellom dei statlege eigedomsforvaltarane. Eit nettverk for statlege eigedomsforvaltarar bør vere eit forum for å drøfte tiltak for å betre det samla FDVU-arbeidet og oppnå større kostnadseffektivitet og for å utveksle kunnskap og erfaringar.

4.5 Byggeprosjekt

Ambisjon: Byggeprosjekt skal oppnå samfunns- og effektmåla meir kostnadseffektivt

Kostnadseffektiviteten i byggeprosjekt er avhengig av ei rekke variablar. Nokre av desse variablane blir påverka av staten sjølv, som arkitektoniske løysingar, kontraktstrategi og lokalisering, medan andre blir styrte av eksterne forhold som marknadssituasjon, grunnforhold, valutasvingingar og uventa hendingar. Det finst ei rekke eksempel på korleis standardisering, digitalisering, konkurranseformer, gjennomføringsstrategiar og systematikk i ferdigstillinga påverkar kostnadsutviklinga, og det er eit uutnytta potensial i riktig bruk av slike verkemiddel.

Statens investeringsprosjekt skal forbetrast kontinuerleg gjennom heile prosjektet – frå idé til gjennomføring. Det krev at prosjekta er fleksible nok til å utnytte nye moglegheiter og ny informasjon, og det krev system for å følge med på utviklinga i både kostnader og nytte undervegs. Dei fleste prosjekta blir sluttførte til ein kostnad under styringsramma. I seinare tid har det vore utfordringar i enkelte prosjekt; det er derfor grunn til å undersøke nærmare kvifor ein i visse tilfelle ikkje lykkast.

OFP-modellen blei innført i 2017 og er eit viktig tiltak for kostnadseffektiv prosjektgjennomføring. Modellen er eit oppfølgingstiltak for å auke kostnadskontrollen mellom KS1 og KS2. Det er lagt opp til ei stram styring frå oppdragsdepartementet27, mellom anna ved at alle endringsforslag skal dokumenterast og leggast fram for ei avgjerd. For å lykkast med prosjektutvikling under OFP-modellen er den mest kritiske faktoren oppdragsdepartementets styring og avgjerdsevne. Dersom dette er oppfylt, skal det i prinsippet ikkje førekomme endringar i prosjektet utover det som følger av ytre forhold, som lovendringar, og grunngitte og ønskte justeringar. Ingen prosjekt har hittil vore igjennom heile prosjektutviklingsløpet etter innføringa av OFP-modellen. OFP-modellen skal evaluerast når det empiriske grunnlaget er tilstrekkeleg.

Konseptfasen og kritisk vurdering av prosjektutløysande behov er viktig for å sikre kostnadseffektive prosjekt. Handlingsrommet for å redusere kostnadene er størst i den tidlegaste fasen i prosjektutviklinga. Ei utfordring er at departementa i mindre grad er involverte i denne fasen, og at oppfølginga dermed er svakare. Det er derfor grunn til å sjå nærmare på det som skjer fram mot konseptvalet.

I Meld. St 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021 la regjeringa fram fire strategiar for betre statlege investeringar. Desse strategiane er også relevante for statlege byggeprosjekt. Dei fire strategiane er

• gode utgreiingar
• kontinuerleg forbetring gjennom god styring
• felles ansvar for kostnadseffektivitet og samfunnsnytte
• prioritering av dei beste prosjekta først og fleksibilitet i møte med endringar

Tiltak 16: Utgreiingsarbeidet fram mot konseptval skal styrkast

Utgreiingsinstruksen stiller krav til avgjerdsgrunnlag for å vurdere alle nye statlege tiltak, inkludert at ei verksemd har endra behov for lokale. Å gjennomføre gode utgreiingar inneber mellom anna at ein kritisk må vurdere om det er behov for å sette inn tiltak, vurdere ulike alternativ med ulike ambisjonsnivå og finne det samfunnsøkonomisk mest lønnsame konseptet i eit langsiktig perspektiv. Ulike omsyn må vegast opp mot kvarandre. For å sikre kostnadseffektive prosjekt med god måloppnåing skal konseptvalutgreiingane for byggeprosjekt føre fram til konseptval som står seg gjennom vidare prosjektutvikling og politiske avgjerder. I større utgreiingar bør klimaeffekten synleggjerast i ein klimagassrekneskap28.

Konseptfasen handlar om å velje riktig prosjekt. Seinare fasar handlar om å modne og optimalisere prosjektet. Det største potensialet for å påverke kostnadene og andre verknader ligg derfor i konseptval og arealprogrammering. Val av feil konsept kan gi eit dårlegare resultat for samfunnet enn ei suboptimal gjennomføring av riktig konsept.

For å kunne gjere seg nytte av høvet til å påverke tidleg i prosjektløpet skal det ansvarlege departementet og Statsbygg vurdere prosjektutløysande behov og kostnadseffektive løysingar. Dette skal sikre at konseptfasen følger riktig spor frå starten av.

Konseptutviklinga skal bidra til å oppfylle berekraftsmåla, mellom anna ved å undersøke om det er mogleg å dekke nye behov i bygg som allereie finst, jf. også tiltak 27. Det ligg eit stort potensial i å redusere både kostnader og miljøpåverknad ved å redusere talet på nybygg og størrelsen på nybygga.

Manglande modning og avklaring i tidlegfasen kan gjere det utfordrande å styre kostnader, tid og mål i seinare fasar. Det gjeld mellom anna diskusjonar om lokalisering, behov og arealprogrammering. Dersom konseptet i liten grad er modent (at det for eksempel er liten grad av konkretisering eller mindre brukarforankring) og det er stor usikkerheit, må det leggast til rette for tilstrekkelege modningsprosessar i avklaringsfasen og forprosjektet.

Det er departementa som har ansvar for å sikre ei tilstrekkeleg utgreiing av byggeprosjekt. Departementa skal til kvar tid ha oversikt over tiltak som blir greidde ut i deira portefølje, og sjå til at desse tiltaka er tilstrekkeleg opne for ulike konseptval. Tydelege krav til utgreiing og kvalitetssikring skal gi gode avgjerdsgrunnlag, slik at dei beste prosjekta kan identifiserast.

Det er eit innsparingspotensial i å gjennomføre konseptval for prosjekt under terskelverdien for KS-ordninga. Departementa bør sørge for at det blir gjennomført konseptutgreiingar også for mindre prosjekt. Dette kan gjennomførast ved utarbeiding av konseptvalnotat som er tilpassa omfanget av, kompleksiteten ved og konsekvensane av prosjektet. Statsbygg kan bistå i dette arbeidet.

Ein eigen rettleiar for samfunnsøkonomiske analysar i statlege byggeprosjekt29 skal bidra til ein meir einskapleg og felles praksis og gode avgjerder.

Tiltak 17: Standardisering skal nyttast i større grad

Standardisering i statlege byggeprosjekt skal forenkle prosjektering og programmering. Ved å forenkle enkelte gjentatte prosessar blir det frigjort meir tid til dei unike og kritiske elementa i prosjektet. I tillegg til større kostnadseffektivitet er det forventa at meir bruk av standardisering reduserer gjennomføringstida, betrar kvaliteten, reduserer klimapåverknaden og gjer prosjektet meir føreseieleg. Standardisering dreier seg om både arbeidsprosessar og fysiske løysingar. Ein skal vurdere kva for bygnings- og romtypar i statleg sivil sektor som eignar seg best for standardiserte løysingar, og korleis standardisering kan innførast mest effektivt.

Meir standardisering gjennom bruk av arealstandardar og arbeidsplasskonsept for statlege lokale kan gi større arealeffektivitet, noko som vil føre til reduserte investeringsbehov og leigekostnader og også gi ein klimagevinst. Det må avklarast på eit overordna nivå korleis smittevern og eventuelt meir bruk av heimekontor vil påverke arbeidsplassane i framtida. Arbeidsplasskonsept bør vurderast tidleg i prosjektutviklinga og vere tilpassa eigenarten ved verksemdene og behova deira. Det skal vurderast å innføre differensierte arealnormer for ulike sektorar og funksjonar og for vidare bruk av eksisterande bygningsmasse.

Erfaring med modulbygg og standardisering av bygningselement har vist at dette er funksjonelt, fleksibelt og kostnadseffektivt. Meir bruk av standardisering inneber mindre variasjon, gjenbruk av fungerande løysingar og utnytting av skalaeffektar. Dette kan gi betydelege innsparingar, samtidig som funksjonalitet og kvalitet blir varetatt. Ei ulempe er færre valalternativ for det enkelte prosjektet. Det skal vere rom for brukarmedverknad, individuell tilpassing og arkitektonisk mangfald, og standardløysingane må utarbeidast i fellesskap med dei aktuelle departementa og underliggande verksemder. Staten vil vidareføre utviklinga av modulbygg for utvalde formål. Aktuelle funksjonar for modulutvikling skal identifiserast.

Forstørr bilete

Agder fengsel, avdeling Froland. Foto: Statsbygg/Trond Isaksen

Tiltak 18: Ulike gjennomføringsmodellar skal brukast i statlege byggeprosjekt

Staten skal i prosjekt som eignar seg for det, bruke nye og alternative gjennomføringsmodellar som verkemiddel for å gjennomføre prosjekta meir effektivt og som bidrag til å forme morgondagens bygg- og eigedomsnæring. Valet av gjennomføringsmodell skal vurderast individuelt for kvart enkelt prosjekt. Det skal vurderast korleis valet av gjennomføringsmodell kan fremme innovasjon, redusere gjennomføringstida og auke kostnadseffektiviteten.

Dei siste åra er entrepriseformer med samspel i aukande grad tatt i bruk i statleg sivil sektor. Tidleg involvering av entreprenøren kan i mange tilfelle gi betre samarbeid og auke verdien for samfunnet. Formålet er å utnytte kompetansen i leverandørmarknaden best mogleg, avdekke risiko, sikre tillitsbasert samhandling mellom partane, gjennomføre byggeprosjektet effektivt og oppnå betre kostnadsstyring og kontroll. For store og komplekse prosjekt kan riktig gjennomføringsmodell sikre at alle aktørane tar ansvar for kostnadsutviklinga.

Design to cost er ein prosjektstrategi der det på eit tidleg tidspunkt i planlegginga blir fastsett ei bindande ramme som prosjektet skal gjennomførast innanfor. I enkelte byggeprosjekt er det bestemt at design to cost skal leggast til grunn som prosjektstrategi, som unntak frå regelverket i Instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor. Finansdepartementet vil legge fram ein rettleiar om design to cost for statlege investeringsprosjekt. Sjå også eigen omtale i Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021.

Tiltak 19: Statlege byggeprosjekt skal digitaliserast

Statens byggeprosjekt og byggeplassar skal i hovudsak bruke heildigitale system og i størst mogleg grad utnytte moglegheitene som ligg i automatisering og robotisering, for å auke ressurseffektiviteten, produktiviteten og kvaliteten og samtidig redusere risikoen for skadar på byggeplassen. Som eit utgangspunkt skal staten bruke opne kjeldekoder, standardiserte format og maskinlesbare produktdata. Det er også gevinstar å hente i heildigital og automatisk overføring av modellar, teikningar og annan FDVU-dokumentasjon frå byggeprosjekt til drift. Innføring av digitaliseringstiltak skal vurderast ut frå samla kostnadseffektivitet.

Tiltak 20: Kostnadseffektiviteten i byggeprosjekt skal målast

Kostnadseffektiviteten skal målast både for enkeltprosjekt og på porteføljenivå. Det skal greiast ut korleis ein kan måle og evaluere kostnadseffektiviteten best mogleg. Det er ingen etablert standard for korleis dette kan gjerast. Det bør vurderast å utvikle ein utrekningsmodell som består av ulike måleparametrar som til saman gir ein indikator for kostnadseffektivitet. Basert på ein slik modell skal det vurderast om det er formålstenleg å fastsette eit konkret og tidfesta mål for større kostnadseffektivitet.

Tiltak 21: Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal styrke rolla si som rådgivar

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har det overordna ansvaret for bygg- og eigedomspolitikken i statleg sivil sektor. Det inneber rettleiing og rådgiving til departementa, mellom anna i arbeidet med byggeprosjekt. Denne rolla skal styrkast. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil vurdere eigna verkemiddel, for eksempel prosessbeskrivingar som tydeleggjer kva roller departementa og brukarane har, malar for styrande dokument og kurs for oppdragsdepartementa.

Tiltak 22: Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal etablere eit system for evaluering

For å oppnå større effektivitet og vidare forbetring er det vesentleg å lære av positive og negative erfaringar. Det er eit potensial for å gjere dette meir systematisk og i større grad for alle involverte aktørar. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil, i samråd med dei aktuelle departementa, vurdere ei formålstenleg innretning for evalueringar og erfaringsoverføring.