1 Om ekspertutvalget, mandat og arbeidsform

1.1 Ekspertutvalgets sammensetning og rolle

Regjeringen nedsatte 11. august 2022 Ekspertutvalget for gjennomgang av allmennlegetjenesten. Medlemmene i ekspertutvalget er alle likestilte og uavhengige, og utvalget er selvstendig i sitt arbeid.

Tabell 1.1 Ekspertutvalgets medlemmer

1.2 Ekspertutvalgets mandat

Ekspertutvalget for gjennomgang av allmennlegetjenesten fikk sitt mandat av regjeringen 11. august 2022. Den 22. september 2022 sendte helseministeren i tillegg et brev til utvalget med orientering om forslaget i statsbudsjettet for 2023 om innføring av risikojustert basisfinansiering.

Allmennlegetjenesten i kommunene omfatter en rekke tjenester, og fastlegene yter de fleste av disse.

Utvalgets mandat er omfattende, samtidig er tiden utvalget har fått til rådighet kort. Arbeidet innebærer en gjennomgang av store deler av allmennlegetjenesten, hvorav fastlegeordningen og legevakt er de to tjenesteområdene som det i mandatet vises eksplisitt til.

Utvalget skal utrede konkrete tiltak for å gjøre fastlegeordningen mer bærekraftig. Det er grunnleggende at de samlede ressursene i helse- og omsorgstjenesten skal utnyttes best mulig. Samtidig skal tjenestetilbudet til befolkningen over hele landet være godt, med bredde, kvalitet, kontinuitet og tilstrekkelig kapasitet.

Ekspertutvalget bes i mandatet, som et minimum å utrede forhold knyttet til:

• Organisering og finansiering av fastlegeordningen
• Legevakt
• Kompetanse

For alle endringer som utredes skal det redegjøres for effekt på rekruttering, aktivitet, kapasitet, kvalitet/innhold og bredde, samt for administrative og økonomiske konsekvenser. Det legges til grunn at det skal være likeverdig tilgang til fastlegeordningen i hele landet.

Utvalget skal vurdere tiltak for å:

1. Øke kapasiteten ved å rekruttere flere leger, gjennom å tilrettelegge for flere profesjoner og mer samarbeid ved allmennlegekontorene og ved digitalisering.
2. Gjøre det enklere for kommunene med fast ansettelse av fastleger ved at fast ansettelse i større grad likestilles med næringsmodellen.
3. Gjøre det mer attraktivt for legestudenter å velge fastlegeyrket gjennom endringer i utdannings- og spesialiseringsløp

Ekspertutvalgets mandat er i sin helhet gjengitt i rapportens Vedlegg A.

1.3 Arbeidsprosess og involvering

1.3.1 Sekretariat

Ved opprettelsen av ekspertutvalget ga Helse- og omsorgsdepartementet Helsedirektoratet i oppdrag å stille sekretariat for ekspertutvalget. Sekretariatet er underlagt utvalget og har bidratt med kunnskapsinnhenting, herunder anskaffelse av statistikk og analyser. Sekretariatet har også bistått med praktiske forhold, og lagt til rette for et godt og effektivt utvalgsarbeid.

Kine Lynum har ledet sekretariatet. Øvrige medlemmer har vært Ylva Helland, Ole Jørgen Grannes, Susanne Olsen, Ellen Starberg Larsen og Marius Tyssvang.

Birgitte Kalseth har bidratt med innhenting av informasjon og beskrivelser av allmennlegetjenesten i andre land, og med utdypende beskrivelser av finansiering og organisering av fastlegeordningen i Danmark.

Rapporten er illustrert av Mariel Rivelsrud i Rivelsrud Illustrations.

1.3.2 Trepartsmøter

Utvalgsleder har etter avtale deltatt i samarbeidsmøtene mellom Helse- og omsorgsdepartementet (HOD), KS (Kommunesektorens organisasjon), Oslo kommune og Den norske legeforening (Legeforeningen) for underveis å orientere om arbeidet. I disse møtene har utvalgsleder og leder av sekretariatet presentert utvalgets mandat og arbeid, og mottatt innspill fra partene.

1.3.3 Referansegruppe og andre eksterne innspill

Ekspertutvalget har også innhentet innspill fra referansegruppen for Helsedirektoratets arbeid med å styrke allmennlegetjenesten (Handlingsplan allmennlegetjenesten). Denne referansegruppen er bredt sammensatt av forsknings- og kompetansemiljøer, fagorganisasjoner, pasient- og brukerorganisasjoner, statlige og kommunale virksomheter med flere.

Det er i perioden fra august 2022 og fram til og med mars 2023 gjennomført fire referansegruppemøter, hvor utvalgsleder har presentert utvalgets arbeid, og mottatt innspill til sitt arbeid fra referansegruppens medlemmer.

Eksterne aktører, både organisasjoner, virksomheter og enkeltpersoner, har i løpet av høsten 2022 og våren 2023 kommet med innspill til ekspertutvalgets arbeid. Ekspertutvalget har hatt noe begrenset kapasitet, men har så langt som mulig gjennomgått innspillene og behandlet disse som en del av utvalgets arbeidsprosess. Innspill fra eksterne har vært drøftet som fast tema på utvalgets arbeidsmøter. Adresse for innspill har vært: allmennlegetjenesten@helsedir.no

1.3.4 Utvalgets møter og bidrag fra eksterne

Ekspertutvalget har gjennomført 16 fysiske heldagssamlinger og fem møter på teams, i perioden fra august 2022 til og med mars 2023. Møtene har i stor grad vært temabaserte. Mottatte innspill, møtedeltakelse, status for eksterne bestillinger og planlegging av videre arbeid har vært faste agendapunkter. For å belyse relevante tema, er eksterne foredragsholdere invitert inn i møtene. Mot slutten av utvalgsperioden ble møtene utelukkende benyttet til utvalgets interne gjennomgang og drøfting av tekster og anbefalinger. Tabell 1.2 gir en kort oversikt over datoer, tema og bidragsytere for utvalgets møter.

Tabell 1.2 Oversikt over ekspertutvalgets møter med eksterne bidragsytere

1.4 Kunnskapsgrunnlag

Det finnes en rekke rapporter og notater om ulike deler av allmennlegetjenesten. Myndighetene har også igangsatt arbeid for å gjøre allmennlegetjenesten mer bærekraftig. God oversikt over eksisterende kunnskapsgrunnlag, tiltak og erfaringer har vært viktig for utvalget.

Utvalget har bygget sitt arbeid og sine vurderinger på innsikt fra eksisterende kunnskap, og på innhenting av ny informasjon, kunnskap og statistikk om allmennlegetjenesten.

1.4.1 Innhentet statistikk fra FHI og SSB

Ekspertutvalget har bedt FHI utføre en rekke registeranalyser for å belyse ulike sider av utfordringsbildet. Analysene ser på utviklingen i allmennlegetjenestene over tid, med vekt på innbyggernes behov og perspektiv, og inkluderer befolkningens tilgang til og bruk av fastlege, og kontinuitet i forholdet mellom listeinnbygger og fastlege. Bestillingen omfatter også analyser for å beskrive fastlegenes situasjon og hvordan denne har utviklet seg over tid, som rekruttering og avgang til fastlegeordningen, utvikling i listelengde per fastlege, fastlegens arbeid utover kontortid, og omfang/utbredelse av de ulike driftsformene.

Ekspertutvalget har også bestilt registeranalyser fra SSB som omfatter inntektsutviklingen for fastleger, sammenliknet med sykehusleger og andre relevante legegrupper. SSB utfører også analyser av hvor det blir av legene når de slutter som fastlege.

Forskerne har presentert statistikk og resultater i utvalgsmøter underveis, som kunnskapsgrunnlag for ekspertutvalgets arbeid.

Analyser og resultater publiseres som egne, uavhengige rapporter, notater eller artikler av forskerne ved FHI, etter at ekspertgruppens rapport er offentliggjort. Analyser og resultater vil ikke publiseres selvstendig av SSB.

1.4.2 Om allmennlegetjenesten i andre land

På oppdrag fra ekspertutvalget har Helsedirektoratet innhentet informasjon om det som tilsvarer allmennlegetjenesten i et utvalg andre land. Utvalget av land inkluderer våre naboland Sverige, Danmark og Finland med en nordisk velferdsstatsmodell, og landene England, Skottland og Nederland, som tradisjonelt er kjent for å ha en sterk allmennlegetjeneste med fellestrekk med Norges modell.

Grunnlaget for omtalen er informasjon fra kontaktpersoner i hvert av landene, innhentet av Helsedirektoratet for ekspertutvalget høsten 2022 og våren 2023. Informasjonen er framskaffet ved bruk av et spørreskjema og oppfølgende dialog med hvert av landene. Det må presiseres at det er variabelt hvor detaljerte opplysninger landene har gitt, og presisjonen varierer derfor. Helsedirektoratet vil på et senere tidspunkt vurdere å publisere et eget notat med noe mer detaljert informasjon om allmennlegetjenesten i disse landene.

Danmark er det landet som ligner mest på Norge når det gjelder organisering og finansiering. På oppdrag fra utvalget har Helsedirektoratet utarbeidet notatet ‘Organisering og regulering av allmennpraksis i Danmark’ (Kalseth, 2023).

1.5 Om rapportens struktur og innhold

Rapporten innledes med et sammendrag, som kortfattet framstiller utfordringsbildet og ekspertutvalgets anbefalinger om rekruttering, deling av oppgaver og prioritering.

Rapportens kapittel 2 beskriver utfordringsbildet for allmennlegetjenesten, med utgangspunkt i eksisterende kunnskap og undersøkelser utført av FHI, SSB og Helsedirektoratet, på vegne av ekspertutvalget.

I kapittel 3 omtales hovedmålsetningen om at alle innbyggere skal sikres tilgjengelige allmennlegetjenester av riktig kvalitet, uansett hvor i landet de befinner seg og hvem de er.

De videre kapitlene tar for seg Organisering av fastlegetjenesten, Finansiering, Tverrfaglighet, Fastlegers arbeid med attester, Legevakt, Kompetanse og Digitalisering, innovasjon, forskning og ledelse. Hvert av disse syv kapitlene oppsummeres med utvalgets anbefalinger, og deretter presenteres og drøftes tematikken, før kapittelet avsluttes med utvalgets vurderinger.

Rapportens kapittel 11 inneholder en oppsummert oversikt over ekspertutvalgets anbefalinger, mens det påfølgende kapittel 12 kort omtaler økonomiske og administrative konsekvenser av anbefalingene.

Som Vedlegg A til rapporten følger ekspertutvalgets fullstendige mandat, og Vedlegg B inneholder en begrepsliste. Avslutningsvis gjenfinnes referanser.