Sammendrag

Det har aldri tidligere blitt bosatt så mange flyktninger i Norge på så kort tid, og historisk mange med fluktbakgrunn skal ut i det norske arbeidslivet.

Kartleggingen av de ukrainske flyktningenes kompetanse tyder på at dette er en gruppe med høy utdanning. Mange av flyktningene selv ser for seg at oppholdet i Norge kan bli langvarig og mange er motivert for å delta i introduksjonsprogram, språkopplæring og arbeidsliv.

Sammenlikninger med andre land viser imidlertid at sysselsettingsgraden blant ukrainske flyktninger i Norge så langt er relativt lav. De fleste fordrevne fra Ukraina har fram til nå valgt å benytte seg av muligheten til å delta i introduksjonsprogram og språkopplæring før de går ut i arbeid.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet satte i mai 2023 ned en hurtigarbeidende gruppe for å få innspill og forslag til tiltak som ved behov kan bidra til å styrke arbeidet med å få fordrevne ut i arbeid. Gruppen er bedt om en overordnet analyse av igangsatte tiltak og foreløpige resultater når det gjelder arbeidsmarkedsintegrering av ukrainere, herunder erfaringer fra de nordiske landene. På bakgrunn av analysen skulle gruppen vurdere behovet for eventuelle politikkendringer og nye tiltak som kan bidra til å nå regjeringens målsetning om rask overgang til arbeid for ukrainske flyktninger.

Det har blitt iverksatt en rekke tiltak og bevilget store summer til kommunene for å ta imot den store strømmen av flyktninger etter at krigen i Ukraina brøt ut 24. februar 2022. De fordrevne fra Ukraina har fått midlertidig kollektiv beskyttelse i Norge og integreringsregelverket ble tilpasset for å kunne ta imot en ekstraordinær stor flyktninggruppe. Iverksatte tiltak omfatter også virkemidler som har blitt rettet mot de ukrainske flyktningene, og mot de aktørene som har i oppgave å bistå og skaffe til veie et kvalifiserings- og opplæringstilbud.

En klar majoritet av de voksne flyktningene fra Ukraina har arbeidserfaring, og de har i høy grad fullført videregående skole eller høyere utdanning i hjemlandet. Tilbudet om kvalifisering gjennom de integreringspolitiske ordningene er derfor begrenset i tid sammenlignet med flyktninger med lite eller ingen medbrakt formell utdanning. Målet med introduksjonsprogram av kort varighet er i de fleste tilfeller å komme raskt i arbeid. Dette innebærer at virkemidlene de ulike aktørene lokalt har til rådighet må samordnes på et tidlig tidspunkt. Vellykket arbeidsretting av introduksjonsprogrammet forutsetter vanligvis koordinering og godt samarbeid mellom flyktningtjenesten, voksenopplæringen og NAV. Mange er godt fornøyde med hvordan samarbeidet fungerer, men det tar tid å få rigget et godt samarbeid lokalt. Ulikt syn på oppgave- og ansvarfordeling mellom kommunens flyktningtjeneste og NAV, kapasitetsutfordringer, NAVs opplevelse av å bli koblet på for sent og mange kommuner som nå enten bosetter flyktninger for første gang eller som ikke har bosatt flyktninger på lenge, kan by på utfordringer.

De nordiske landene har hatt forskjellige strategier for arbeidsmarkedsintegreringen av ukrainske flyktninger. Gitt regjeringens målsetning om rask overgang til arbeid for denne målgruppen, har arbeidsgruppen vært særlig opptatt av å få kunnskap om hvordan Danmark har håndtert arbeidet med ukrainske flyktninger. Den tydelige forventningen i Danmark om at flyktningene går ut i tidlig praksis i arbeidslivet og rask overgang til jobb vil også kunne være relevant i en norsk kontekst.

Utfordringsbilde

Innsikt fra praksisfeltet viser at den eksisterende politikken i seg selv kan være en barriere mot høy arbeidsmarkedsdeltakelse kort tid etter bosetting. De siste årene har det vært en dreining mot varig tilknytning til arbeid gjennom å fylle gapet mellom kompetansen arbeidslivet etterspør og kompetansen til den enkelte som er utenfor arbeidslivet. Dette gjelder både nyankomne flyktninger og innvandrere, og overfor arbeidssøkere i NAV. Gitt den medbrakte kompetansen til majoriteten av de fordrevne fra Ukraina og midlertidigheten ved oppholdet, havner de aller fleste i korte opplæringsløp. Slike korte opplæringsløp er relativt nye (fra 2021 med ny lov om integrering), og omfanget av deltakere innenfor slike løp har vært lavt. Med ankomsten av ukrainske flyktninger har denne gruppen vokst voldsomt. Det betyr at hele integreringsapparatet må gjennom en betydelig omstilling, fra å planlegge mer langsiktige opplæringsløp til å legge til rette for mer intensive tilbud der flere aktører skal spille en rolle samtidig.

Oxford Researchs survey, som er gjennomført sommeren 2023 på oppdrag av arbeidsgruppen, viste at manglende kunnskap om hvor arbeidsgivere skal henvende seg hvis de ønsker å rekruttere målgruppen, kan være en barriere for å få inkludert nyankomne på arbeidsmarkedet.

Manglende tilgang til balansert informasjon om både rettigheter og plikter til målgruppen selv, kan være en barriere for å lykkes med ambisjonene om å øke arbeidsmarkedsintegreringen blant kollektivt beskyttede.

Tilgang til fleksibel språkopplæring kan være en barriere for rask overgang til jobb. I Danmark, som så langt har høy deltakelse i arbeid blant målgruppen, vises det til at undervisningen tilbys både på kveld, i helger og på nett.

Manglende kompetanse i praksisfeltet er en åpenbar barriere for kvalitet i tilbud om opplæring og kvalifisering. Både uerfarne og mer erfarne kommuner kan ha behov for kompetanse om fleksibel og arbeidsrettet norskopplæring, samt koordinering og mulighetsrommet for lokalt samarbeid.

Arbeidsgruppen har stor forståelse for den krevende situasjonen norske kommuner har stått og står i, og vil berømme den store viljen til å bidra inn i arbeidet med å bosette og integrere fordrevne fra Ukraina. Det tar tid å bygge opp kompetanse, og å omsette tilskuddsmidler til praktisk kvalifiseringsarbeid. NAV møter også store forventinger til å bidra inn med både arbeidsmarkedstiltak- og kompetanse, samtidig som de grunnet det gode arbeidsmarkedet har begrensede ressurser.

Anbefalte tiltak

Arbeidsgruppen har i tråd med mandatet vurdert tiltak som i lys av midlertidigheten ved oppholdet for fordrevne fra Ukraina kan bidra til rask overgang til arbeid, for å oppnå økt arbeidsmarkedsdeltakelse blant målgruppen.

Arbeidsgruppen anbefaler at:

• sentrale myndigheter tydeliggjør sin forventning om rask overgang til arbeid selv om arbeidet ikke nødvendigvis matcher medbrakt kompetanse og erfaring. Dette sett opp mot midlertidigheten ved oppholdsgrunnlaget til målgruppen.
• det utarbeides god informasjon og plan for formidling i samarbeid med partene i arbeidslivet om hvordan arbeidsgivere kan bidra og hvor de skal henvende seg hvis de ønsker å rekruttere flyktninger, samt informasjon om nødvendig språknivå.
• målgruppen får god informasjon om rettigheter, men også plikt til egeninnsats for å bli økonomisk selvhjulpen. Det er viktig at målgruppen får samme signaler som praksisfeltet. Arbeidsgruppen anbefaler at det blir lagt ut tydelig informasjon om dette på nettstedet Ny i Norge. Nettstedet er også et viktig tiltak for å sikre god kompetanse lokalt i praksisfeltet.
• det legges til rette for mer fleksible tilbud om norskopplæring, ikke minst digitale.
• Arbeidsgruppen anbefaler å utvikle et nasjonalt tilbud om digital norskopplæring, i tillegg til å understøtte kommunene med kompetansepakker om fleksibel norskopplæring og arbeidsrettet norskopplæring. I tillegg anbefaler arbeidsgruppen å styrke ordning med Kompetansepluss for mer norskopplæring på arbeidsplassen.
• det utvikles en digital veileder for samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene om introduksjonsprogram for å understøtte lokalt samarbeid. Videre blir det anbefalt å utvikle en kompetansepakke for kommunene og NAV om samarbeid om korte arbeidsrettede kvalifiseringsløp, i tråd med lokale behov og variasjoner, framfor å bruke ytterligere ressurser på veiledning om «fleksibelt hurtigspor».
• NAV anskaffer digitalt oppfølgingstiltak tilpasset målgruppen i form av språkstøtte og bruk av tolk. Et digitalt oppfølgingstiltak kan gi karriereveiledning, jobbsøkingsbistand og individuell oppfølging som er spesielt tilpasset ukrainere ved at det gis på eget språk og er skreddersydd opp mot målgruppen, og den enkelte deltakers kompetanse.
• at det aktivt samarbeides om lokale jobbmesser for å matche arbeidsgivere med behov for arbeidskraft med flyktninger fra Ukraina som er klare for jobb.
• NAV i samarbeid med andre relevante aktører får hovedansvaret for å utvikle yrkes-/bransjerettede kurs tilpasset fordrevne fra Ukraina, som kan kombineres med å være i arbeid.
• Det blir utredet videre hvordan midlertidig lønnstilskudd kan bli benyttet mer fleksibelt overfor målgruppen gjennom å opprette en midlertidig endring av forskriften. En slik endring kan gi adgang til at lønnstilskudd innvilges direkte via flyktningtjenesten i kommunen sammen med mulige arbeidsgivere.

Flere av de foreslåtte tiltakene vil kreve ytterligere utredninger hvis de skal iverksettes.

Gitt den svært usikre situasjonen, kan det faktiske oppholdet til målgruppen vise seg å bli av lenger varighet. Det er stort behov for faglært arbeidskraft i Norge, og på lenger sikt er det viktig at også fordrevne fra Ukraina får benyttet sin medbrakte utdanning og erfaring; til beste for den enkelte og for Norge. Mulighet til å vedlikeholde og eventuelt videreutvikle kompetanse under oppholdet i Norge vil også kunne komme Ukraina til gode i en gjenoppbyggingsprosess.