1 Tiltak og virkemidler fra sentrale myndigheter

Den 24. februar 2022 angrep Russland Ukraina i den største angrepskrigen siden 2. verdenskrig. Dette medførte at mange, og da særlig kvinner og barn, flyktet fra Ukraina. Krigen i Ukraina har ført til høye ankomster av fordrevne fra Ukraina også til Norge.

I lovproposisjonen som ble lagt fram av regjeringen 1. april 2022 ble det lagt til grunn at fordrevne fra Ukraina som har fått kollektiv beskyttelse, er i Norge midlertidig. Det skal tilrettelegges for at de får et trygt og godt opphold i Norge, at barn og unge får gå på skole og i barnehage, og at voksne kommer raskest mulig ut i jobb.

Den hurtigarbeidende gruppens arbeid har vært avgrenset til den delen av myndighetenes tilrettelegging som handler om å bidra til at voksne flyktninger raskest mulig kommer i lønnet arbeid. Da krigen i Ukraina eskalerte fantes det allerede en rekke tiltak som var utformet for dette formålet. Den eksisterende politikken og de medfølgende tiltakene er imidlertid utformet med tanke på flyktninger som har fått innvilget individuell beskyttelse som gir grunnlag for varig opphold i Norge.

I dette kapittelet gir vi en oversikt over hva slags politikk som er etablert og hvilke initiativ som er tatt fra sentrale myndigheters side for enten å tilpasse den allerede eksisterende politikken, eller utforme ny politikk spesifikt for flyktninger fra Ukraina.

1.1 Kollektiv beskyttelse

Norge har en egen hjemmel i utlendingsloven § 34 om kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon.

Hovedformålet med § 34 Kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon er å kunne gjøre en gruppevurdering i stedet for en individuell vurdering når det på kort tid vil komme så mange personer at presset på mottaks- og saksbehandlingen vil bli for stort. Det er regjeringen som må beslutte at det foreligger en massefluktsituasjon som gjør at bestemmelsen kommer i bruk, og Kongen i statsråd beslutter også når muligheten til å gi kollektiv beskyttelse ikke skal gjelde lenger.

Ved kongelig resolusjon ble det vedtatt en ordning med midlertidig kollektiv beskyttelse for fordrevne fra Ukraina 11. mars 2022. Ordningen innebærer at de som omfattes får oppholdstillatelse etter en forenklet prosedyre og uten en individuell vurdering av beskyttelsesbehovet. Tillatelsene gis med ett års varighet, og gir blant annet rett til å arbeide og få nærmeste familie til Norge. Tillatelsen danner ikke grunnlag for permanent opphold. Ordningen ligger tett opp mot det EU har besluttet for sine medlemsland når det gjelder midlertidig beskyttelse. De første tillatelsene som ble gitt i medhold av ordningen utløp i mars 2023.

Forskriftsendring av 230. januar 2023 gir rett til forlenget tillatelse i ett år for dem som fortsatt fyller vilkårene for midlertidig kollektiv beskyttelse. Tillatelsene vil ved utløp bli automatisk forlenget, og de som omfattes trenger ikke å søke om slik forlengelse.

Tillatelse etter utlendingsloven § 34 gis for ett år og kan fornyes eller forlenges i inntil 3 år, regnet fra da personen fikk tillatelsen. Tillatelsen danner ikke grunnlag for permanent oppholdstillatelse, men etter at det har gått tre år, kan det gis en midlertidig tillatelse som kan danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Etter fem år med slik tillatelse skal det gis permanent oppholdstillatelse, hvis vilkårene for tillatelsen fortsatt er til stede og vilkårene for permanent opphold for øvrig er oppfylt.

Etter § 34 kan søknad om beskyttelse stilles i bero i inntil tre år fra personen får en tillatelse, og de må uttrykkelig tilkjennegi et ønske om at asylsøknaden skal behandles etter tre år eller den tid adgangen til kollektiv beskyttelse er bortfalt, for at Utlendingsdirektoratet skal behandle den (udi.no).

1.2 Tiltakenes tidslinje – en oversikt

Da krigen i Ukraina eskalerte, ble det klart at Norge ville trenge en utvidet beredskap for å møte behovene hos de flyktningene som ville kunne komme til landet. Tabellen nedenfor er ikke uttømmende, men gir en overordnet oversikt over initiativ sentrale myndigheter så langt har tatt for å bidra for at flyktninger med midlertidig kollektiv beskyttelse skal komme i lønnet arbeid så raskt som mulig. De tiltakene og initiativene som er særlig relevante for utvalgets mandat, vil beskrives i større detalj senere i kapitlet.

Tabell 1Sentrale initiativ og oppdrag med målsetning om å bidra til at fordrevne fra Ukraina i Norge kan komme i arbeid/utdanning

Myndighetenes beredskapsarbeid omfattet også mer vekt på rapporterings-, planleggings- og koordineringsarbeid. Høsten 2022 etablerte Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og NAV et felles rapporteringssamarbeid med Arbeids- og velferdsdirektoratet om fordrevne fra Ukraina, med månedlige rapporteringer til Arbeids- og inkluderingsdepartementet. De månedlige rapporteringene bygger videre på tidligere rapporteringer fra NAV som startet i april 2022, og har gjennom 2022 og 2023 blitt gradvis utvidet med nye temaer og data, i tråd med behov og tilgjengelig informasjon. Gjennom de månedlige rapportene får departementet informasjon om arbeidsmarkedsdeltakelse blant fordrevne fra Ukraina, arbeidssøkere fra Ukraina registrert hos NAV, data fra kompetansekartlegging i IMDinett Kompass og karriereveiledning i IMDinett, deltakelse i introduksjonsprogram og norskopplæring registrert i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR), samt resultater av introduksjonsprogram.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet ledet i samarbeid med Arbeids- og velferdsdirektoratet, Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, Helsedirektoratet (Hdir), Utdanningsdirektoratet og Utlendingsdirektoratet våren 2023 et oppdrag med å utarbeide en nasjonal plan for mobilisering av ressurser i kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon hos de fordrevne og andre med bakgrunn fra Ukraina. Den nasjonale planen skal bidra til at kommuner og fylkeskommuner blir bedre rustet til å møte de lokale behovene som enten allerede er der, eller som de kan møte i tiden fremover med en ytterligere tilstrømning og stort bosettingsvolum.

Hensikten med den nasjonale planen er å ta i bruk ressursene hos de fordrevne selv og øvrige personer i Norge med ukrainsk bakgrunn, og dermed kunne avhjelpe kommunene og fylkeskommunene. IMDi ble også bedt om å utarbeide en plan for hvordan frivilligheten kan mobiliseres ytterligere, herunder rekruttering av flere frivillige for å utfylle og supplere den offentlige innsatsen.

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet utredet i tråd med oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet muligheten for økt bruk av interkommunalt samarbeid, digital undervisning, herunder fjernundervisning i norskopplæring og i språktilbudet etter integreringsloven § 37 c fjerde ledd første punktum. Kommunene skal tilby ukrainere kvalifiseringsløp som sikrer overgang til arbeid. Norskopplæringen har en avgjørende rolle i dette arbeidet.

1.3 Økonomiske virkemidler

Økonomiske virkemidler vil ofte dreie seg om bevilgninger over statsbudsjettet; enten i form av øremerkede midler eller som en del av rammetilskudd, men omfatter også ulike per capita-tilskudd og søknadsbaserte tilskudd. Det er en rekke økonomiske virkemidler som understøtter integrering av nyankomne flyktninger og innvandrere, både særlige tilskudd og ordninger som er rettet mot en bredere målgruppe. De økonomiske virkemidlene er rettet mot ulike aktører; kommunene, NAV, arbeidsgivere, frivillige organisasjoner og mot flyktningene selv.

1.3.1 Integreringstilskudd

Kommunene mottar integreringstilskudd for alle bosatte flyktninger, og personer som gjenforenes med personer som er bosatt etter avtale innenfor en 5-årsperiode. Kommuner som bosetter flyktninger fra Ukraina etter avtale med Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, mottar integreringstilskudd etter de samme satsene og periodene som for øvrige flyktninger.

Integreringstilskuddet skal bidra til å gi en rimelig dekning av kommunens utgifter til bosetting og integrering av flyktninger, men også, blant annet, til at kommunen gjennomfører et planmessig og aktivt bosettings- og integreringsarbeid, slik at flyktningene snarest mulig får arbeid og kan forsørge seg selv og delta aktivt i samfunnet.

Sammen med tilskuddet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap skal integreringstilskuddet finansiere introduksjonsprogrammet. Integreringstilskuddet skal også bidra til rimelig dekning av blant annet bolig- og boligadministrasjonstjenester, sosialkontor/sosialtjenester, barne- og ungdomsverntjenester, tolketjenester, barnehagetjenester, kultur- og ungdomstiltak og kommunale helsetjenester.

Kommunene mottar ekstra tilskudd ved bosetting av barn i aldersgruppen 0–5 år (barnehagetilskudd) og personer som har fylt 60 år ved bosettingen.

Hvis en person flytter til en annen kommune innenfor 5-årsperioden vil videre integreringstilskudd utbetales til tilflyttingskommunen. Dersom personen er deltaker i introduksjonsprogrammet, vil vedkommende ikke nødvendigvis beholde retten til deltakelse i introduksjonsprogram. Dette forutsetter avtale mellom bosettingskommunen og tilflyttingskommunen.

Tabell 2 Satser integreringstilskudd 2023

Beregningsutvalget kartlegger hvert år kommunenes utgifter til bosetting og integrering av flyktninger for femårsperioden, og følger med på om det er rimelig samsvar mellom kommunenes utgifter og tilskuddene (dekningsgrad). Beregningsutvalget er partssammensatt fra stat og kommunesektoren, med et kompetansenettverk av rullerende utvalgskommuner. Utvalgets rapporter er innspill til regjeringens arbeid med statsbudsjettet. Kartleggingen omfatter primært integreringstilskuddet, norsktilskudd og tilskudd forskudd knyttet til bosetting av enslige mindreårige.

De siste årene har det vært uvanlig store endringer i antall og sammensetning i målgruppen for tilskuddene, som igjen har medført endringer i kommunale tjenester og utgifter. Dekningsgraden for integreringstilskuddet har likevel vært ganske stabil over tid. I tidsperioden 2010 til 2021 var det liten endring i gjennomsnittsutgifter per person i målgruppen. I denne perioden var det en relativt god dekningsgrad, med mellom 95 og 100 prosent for integreringstilskuddet.

I 2021 var dekningsgraden for integreringstilskuddet 97,3 prosent. Kartleggingen for 2022 viser at dekningsgraden for 2022 også var høy, med 97,1 prosent. Både utgiftene og tilskuddssatsene var lavere i 2022 enn i 2021. I 2022 ble det bosatt flyktninger i langt flere kommuner enn året før. Kommunene hadde store oppbyggingskostnader, og betydelige utgifter særlig til etablering, livsopphold og bolig. Gjennomsnittlig botid for flyktningene i bosettingsåret var likevel omtrent som den har vært de siste årene.

Det er stor usikkerhet knyttet til å anslå utgiftsnivået fremover, men det forventes at utgiftene kommer til å øke i 2023 og 2024, på grunn av fortsatt store oppbyggingskostnader, utgifter knyttet til kvalifiseringsløp og livsopphold, økte stønadssatser, og et langt høyere rentenivå (som påvirker kommunenes boligkostnader) enn tidligere. Hvordan dekningsgraden vil være fremover avhenger av hvorvidt integreringstilskuddet justeres. Dersom integreringstilskuddet blir prisjustert vil dekningsgraden kunne holde seg høy. Fra 2025 og 2026 vil utgiftsnivået kunne gå noe ned, men det avhenger av om flyktningene som kom i 2022 og 2023 avslutter korte kvalifiseringsløp med overgang til arbeid/utdanning, og om kommunene får realisert stordriftsfordeler på ulike områder.

1.3.2 Tilskudd til norskopplæring

De finansielt største og lovregulerte ordningene etter integreringsloven med forskrifter for opplæring i norsk og samfunnskunnskap er opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for asylsøkere i mottak.Som følge av krigen i Ukraina er det innlemmet en ny tilskuddsordning i integreringsloven; opplæring i norsk for personer med kollektiv beskyttelse.

Tilskuddsordningen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere består av to typer tilskudd; persontilskudd og grunntilskudd. Persontilskuddet blir automatisk utbetalt til kommuner og fylkeskommuner for voksne innvandrere som har rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Grunntilskuddet blir automatisk utbetalt til små og mellomstore kommuner, med formål om å bedre de økonomiske rammevilkårene for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. For personer som bor i mottak blir tilskuddene utbetalte til vertskommunen for mottaket, for øvrige personer utbetales tilskuddene til bostedskommunen basert på folkeregistrert adresse. En person kan utløse persontilskudd i maksimalt tre år, og inngår i beregningsgrunnlaget for grunntilskuddet i maksimalt tre år. Dersom en person flytter mellom kommuner, blir persontilskuddet delt mellom til- og fraflyttingskommunen. Hvis en person som har rettigheter etter integreringsloven (gjelder ikke introduksjonsloven) deltar i videregående opplæring på fulltid, blir tilskuddet for perioden utbetalt til fylkeskommunen.

Tilskuddsordningen for opplæring i norsk for voksne personer med kollektiv beskyttelse består i utgangspunktet også av to typer tilskudd; persontilskudd (§37d) og grunntilskudd. Formålet med persontilskuddet er at kommunene og fylkeskommunene kan tilby opplæring i norsk til fordrevne fra Ukraina som ønsker dette, etter integreringslovens kapittel 6A. Grunntilskuddet har tilsvarende formål som tilskuddsordningen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Det er den enkeltes folkeregistrerte adresse som bestemmer hva som er bostedskommune og hvem som er tiltaksmottaker. En person med kollektiv beskyttelse kan utløse persontilskudd i maksimalt ett år. Det gjelder tilsvarende regler som for tilskuddsordningen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere med hensyn til flytting og deltakelse i videregående opplæring. Personer med kollektiv beskyttelse er med i beregningsgrunnlaget for grunntilskuddet i ett år.

I tillegg kan kommunene etter endringer i integreringsregelverket som trådte i kraft 1. juli 2023 få tilskudd knyttet til utvidet norskopplæring. For personer som har videregående nivå eller høyere fra før, kan kommunen innvilge inntil 6 måneders utvidet norskopplæring, slik at samlet opplæring blir 18 måneder, med tillegg av godkjent permisjon. For denne gruppen vil det kunne bli gitt tilskudd for ett vedtak om utvidet norskopplæring. For personer som ikke har utdanning på videregående nivå fra før, kan kommunen innvilge utvidet norskopplæring med seks måneder av gangen i inntil to år, slik at de til sammen kan få inntil tre år norskopplæring med tillegg av godkjent permisjon. For denne gruppen kan det fattes inntil 4 vedtak om utvidet norskopplæring. Det utbetales 27 450,- for hvert vedtak om utvidelse.  

Tabell 3:Tilskuddssatser 20232

Samlede utgifter for de tre ordningene var kr. 1 276 144 000 i 2022. Gjeldende budsjett (revidert nasjonalbudsjett) for 2023 er kr. 2 363 075 000. Midlene bevilges over statsbudsjettet, og er volumstyrt alt etter hvor mange som deltar i ordningen.

Dette er automatisk utbetalte tilskuddsordninger hvor kommunene får utbetalt tilskudd etter registreringer i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR). Kommunene har plikt til å tilby opplæring til personer med rettigheter og plikter til opplæring, enten ved at de gir den selv ved det kommunale voksenopplæringssenteret eller at de benytter godkjente private tilbydere.

Beregningsutvalget kartlegger også kommunenes utgifter til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Kartleggingene viser over tid at det har vært stordriftsfordeler de årene antall deltagere gikk mye opp, og nedbyggingskostnader når antallet i målgruppa gikk mye ned på kort tid. Dekningsgraden for norsktilskuddet er beregnet til 77,1 prosent i 2022, noe som innebærer en økning på 8,7 prosentpoeng fra 2021. Årsaken til den økte dekningsgraden er imidlertid at hele tilskuddet for år 1 for personer omfattet av integreringsloven §37 D er regnet som inntekt i 2022, selv om tilskuddet skal dekke norskopplæring i til sammen ett år for de mange som ankom i andre halvår av 2022. Det er derfor viktig å se dekningsgraden for norsktilskuddet for de to årene 2022 og 2023 i sammenheng. Noen kommuner har overført deler av norsktilskuddet fra 2022 til 2023.

Dekningsgraden er forventet å gå ned i 2023 og 2024, men dette er knyttet til en rekke usikkerheter og vil i stor grad avhenge av norsktilskuddenes størrelse og utforming. På den ene siden kan kommunene ha stordriftsfordeler gjennom store målgrupper for opplæringen, og det er fortsatt et potensiale for ytterligere stordriftsfordeler. På den annen side er det kostbart å skulle starte opp nye klasser gjennom hele året, og det vil kunne påløpe store utgifter til lokalleie. Den kortere planleggingshorisonten med 45 000 kroner per person med kollektiv beskyttelse kan gjøre det dyrere å leie lokaler.

1.3.3 Ytterligere tilskudd til norskopplæring og norsktrening

De påfølgende ordningene er kun regulert i tilskuddsregelverk, som betyr at de lettere kan avvikles og endres. Tilskuddene søkes gjennom Integrerings- og mangfoldsdirektoratets søknadsportal. Søkerne er i hovedsak frivillige og private tilbydere som tilbyr norskopplæring og norsktrening. Fra 2023 kan også kommuner søke på Norskopplæringsordningen. Videre er målgruppene for opplæring noe annerledes enn for de tre lovregulerte ordningene.

Norskopplæringsordningen3 er en ordning som retter seg mot innvandrere som faller utenfor de ordinære rettighetsgruppene i integreringsloven. Målgruppen blir tilbudt et begrenset antall timer lærerstyrt norskopplæring. Ordningen skal være et supplement til det ordinære tilbudet, det vil si opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. I 2022 ble det bevilget 50 millioner kroner ekstra til denne ordningen ved Ekstraordinært tilleggsutlysning, tilskudd til norskopplæring for flyktninger fra Ukraina4. Ekstrabevilgningen er ikke videreført i 2023. Godkjente, private tilbydere av norskopplæring for voksne innvandrere kan søke ordningen, og fra 2023 er den også tilgjengelig for kommunale voksenopplæringssentre. Rammen er 50 millioner i 2023.

Målgruppen er voksne innvandrere med begrensede norskferdigheter med behov for å lære mer norsk, uavhengig av botid i Norge og innvandringsårsak. De som kan få tilbud om gratis norskopplæring gjennom ordningen er personer som har brukt opp sine rettigheter til opplæring etter introduksjonsloven eller integreringsloven, eller som ikke har rett til slik gratis opplæring.

Mange frivillige organisasjoner tilbyr språktrening i norsk, noe som kan være aktuelt for fordrevne fra Ukraina. Her vil det finnes lokale variasjoner. Frivillige organisasjoner kan søke om tilskudd til blant annet gjennomføring av aktiviteter som språktrening i norsk og engelsk. Rammen for dette er 37 millioner i 2023 gjennom ordningen med tilskudd til integreringsarbeid i regi av frivillige organisasjoner5. Språktrening skal være et lavterskeltilbud ledet av en frivillig språktrener, og skal legge til rette for at de som vil lære norsk har noen å praktisere norsk med. Røde kors er et eksempel på en frivillig organisasjon som benytter denne tilskuddsordningen for å tilby norsktrening lokalt.

1.3.4 Kompetansepluss

Kompetansepluss6 er en tilskuddsordning som gir midler til opplæring i grunnleggende ferdigheter for arbeidstakere eller deltakere fra frivillige organisasjoner. Ordinært lyses det ut midler en gang i året i Kompetansepluss. Ordningen inkluderer opplæring i norsk som består av lesing/skriving og muntlige ferdigheter, og skal følge læreplan i norsk for voksne innvandrere. Opplæring i Kompetansepluss skal gi mulighet til relevant og praksisnær opplæring knyttet til deltakerens arbeids- eller hverdagsliv.

I Kompetansepluss Arbeid kan virksomheter og en opplæringstilbyder sammen søke midler til opplæring. Opplæringen skal være praksisnær, foregå på arbeidsplassen og være tilpasset bedriftens og den enkeltes forutsetninger og behov. Deltakerne i Kompetansepluss Arbeid må ha tilknytning til arbeidslivet. Gjennom Kompetansepluss Frivillighet kan frivillige organisasjoner søke om tilskudd til norskopplæring av sine medlemmer, enten i samarbeid med en opplæringstilbyder, eller alene og selv fungere som tilbyder. Det gis tilbud om norskopplæring på en annen arena enn arbeidslivet.

Tilskuddet er basert på antall timer oppgitt i søknaden multiplisert med en timesats på kr. 1 500. Tilskuddet skal dekke alle kostnader i forbindelse med opplæringen, slik som kartlegging av deltakere ved kursstart, forberedelser, undervisning inkludert før- og etterarbeid, motivasjonsarbeid, møter med bedriften, utarbeidelse av materiell, faglig oppfølging av deltakere og evaluering. Timesatsen er den samme uavhengig av antall deltakere, men anbefalt gruppestørrelse er 10 til 12 deltakere. Antall timer på et norskkurs kan variere fra 50 til 150.

1.3.5 Arbeidsmarkedstiltak

Arbeidsmarkedstiltak er en del av arbeidsmarkedspolitikken og benyttes blant annet som aktivt instrument for å motvirke høy ledighet og kan rettes mot ulike utsatte grupper på arbeidsmarkedet. Målet er å legge til rette for høy yrkesdeltagelse og god utnyttelse av arbeidskraften. NAV har gjennom ulike kriser på arbeidsmarkedet god erfaring med å bruke ulike arbeidsmarkedstiltak overfor utsatte grupper på arbeidsmarkedet for å hindre langtidsledighet.

Arbeidsmarkedstiltak kan rettes inn mot tilbudssiden i arbeidsmarkedet ved at tiltaksdeltaker gjennom for eksempel opplæring og kvalifisering gis kvalifikasjoner tilpasset arbeidslivets krav/behov. Tiltakene kan også gjennomføres som etterspørselsorienterte virkemidler, ved at arbeidsgiver involveres i større grad. Dette kan for eksempel være ved bruk av midlertidig lønnstilskudd, der arbeidsgiver mottar tilskudd fra NAV for å ansette en person med behov for bistand til å skaffe arbeid.

Arbeidsmarkedstiltak i regi av NAV kan være aktuelle både underveis i introduksjonsprogrammet og etter avsluttet program for de som er avhengig av videre arbeidsrettet oppfølging fra NAV. Innvandrere fra land utenfor EØS, slik som personer fra Ukraina, er en av NAVs prioriterte målgrupper og skal prioriteres både for oppfølging og arbeidsmarkedstiltak. Det er den enkeltes individuelle behov som legges til grunn når tiltak vurderes og innvilges.

Arbeidsmarkedstiltak bevilges gjennom rammestyrte midler og følger situasjonen på arbeidsmarkedet. Tiltaksmidlene fordeles ut til fylkesenhetene i NAV, som har delegert ansvar for å fordele midlene mellom de ulike typene tiltak innenfor føringer fastsatt av Arbeids- og velferdsdirektoratet.

I perioder med høy arbeidsledighet, slik som under pandemien, blir det bevilget mer penger til arbeidsmarkedstiltak. I perioder med lav ledighet, som i 2022 og 2023, har tiltaksbudsjettet vært noe lavere, og i andre halvår av 2022 opplevde NAV-kontorene at de måtte ta ned tiltaksaktiviteten som følge av et nedtrekk i tiltaksbudsjettene. I revidert nasjonalbudsjett for 2023 har arbeidsmarkedstiltak for fordrevne fra Ukraina blitt styrket7. Arbeids- og velferdsdirektoratet har også gitt NAV tydelige føringer om at ukrainske flyktninger er en gruppe som skal prioriteres.

Når det gjelder ukrainske flyktninger med midlertidig kollektiv beskyttelse som er registrert som arbeidssøkere, erfarer NAV at mange har høyere utdannelse, men ikke nødvendigvis arbeidserfaring som er relatert til utdannelsen. At ikke all arbeidserfaring er direkte omsettbar i det norske arbeidsmarkedet, kan medføre behov for re-kvalifisering. Da kan arbeidsmarkedstiltak i regi av NAV være aktuelt.

Arbeidsmarkedstiltak er én av flere måter NAV kan bidra inn i arbeidet med introduksjonsprogramdeltakere på. Arbeidstrening, midlertidig lønnstilskudd, mentor og inkluderingstilskudd er individuelle tiltak som kan tilbys for at arbeidsgiver skal kunne tilrettelegge litt ekstra, og som kan kompensere arbeidsgiver for lavere produktivitet i en periode.

Videre kan NAV tilby tiltak i regi av eksterne kurs-/tiltaksarrangører, for eksempel oppfølgingstiltak (individuell bistand til å finne jobb) eller opplæringstiltak (kurs eller formell utdanning). Det er de fylkesvise tiltaksenhetene som anskaffer tiltak som tilbys av eksterne leverandører. Tiltakene anskaffes blant annet etter innspill fra NAV-kontorene, behovet i arbeidsmarkedet og arbeidssøkernes behov. Flere fylker har anskaffet egne tiltak tilrettelagt for minoritetsspråklige arbeidssøkere. Det anskaffes også noen tiltak sentralt, fra Arbeids- og velferdsdirektoratet.

1.3.5.1 Kvalifiseringsprogrammet

Kvalifiseringsprogrammet8 (KVP) er et program med tilhørende stønad som NAV-kontoret kan tilby personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og som har behov for tett og koordinert bistand. For å få tilbud om å delta i programmet må deltakere fylle inngangsvilkårene i § 29 i sosialtjenesteloven. Det må foretas en arbeidsevnevurdering for å vurdere om vedkommende fyller inngangsvilkårene.

Målet med KVP er arbeid og selvforsørgelse. Programmet er for de som ikke har, eller har svært begrensede, ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. KVP er et fulltidsprogram på 37,5 timer i uka.

KVP er arbeidsrettet, men innholdet kan bestå av ulike tiltak som er med å underbygge det som skal til for at deltakeren får større sannsynlighet for å komme i arbeid. Det kan i tillegg til de arbeidsrettede aktivitetene dreie seg om tiltak knyttet til familie – og bosituasjonen, økonomiske utfordringer og andre sosiale utfordringer.

I dag utgjør innvandrere en høy andel av deltakerne i KVP. Det er viktig å presisere at lave norskferdigheter i seg selv ikke er nok for å fylle inngangsvilkårene i § 29.

Ukrainske flyktninger kan få tilbud om å delta i KVP om de fyller inngangsvilkårene. Deltakere som kan få et introduksjonsprogram, er ikke i målgruppen for KVP. De som er vurdert å ha vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ellers fyller inngangsvilkårene, og som ikke har/ikke lenger har rett til introduksjonsprogram, kan etter lokal vurdering ev. bli tilbudt KVP.

1.3.6 Introduksjonsstønad

Deltakere i introduksjonsprogram har rett til introduksjonsstønad9. Stønaden er ment som inntektssikring mens de deltar i programmet. Det er kommunen som utbetaler stønaden. Fordrevne fra Ukraina som deltar i introduksjonsprogram, har i likhet med andre flyktninger også rett til introduksjonsstønad. Introduksjonsstønaden er slik sett et økonomiske insentiv rettet mot målgruppen selv, særlig for en målgruppe som har rett, men ikke plikt, til å delta i program, se under i kapittel 1.4.2. Dersom ukrainske flyktninger ikke kan sørge for eget livsopphold og har behov for støtte fra det offentlige og er i målgruppen for rett til program, vil kommunen kunne henvise til dette ved søknad om økonomisk sosialhjelp.

Etter integreringsloven § 37 c åpnes det for deltakelse i program på deltid. Dersom det er forhold på kommunens side som gjør at det kun kan tilbys introduksjonsprogram på deltid, skal det utbetales introduksjonsstønad tilsvarende deltakelse på fulltid. Dersom den enkelte frivillig deltar i introduksjonsprogrammet på deltid, skal stønaden ta utgangspunkt i antall timer i programmet.

Dersom det ved introduksjonsprogram på deltid, på grunn av forhold på kommunenes side, utbetales introduksjonsstønad tilsvarende deltakelse på fulltid, og deltakeren har lønnet arbeid utenfor programmet, reduseres stønaden. Stønaden skal likevel minst tilsvare antall timer i introduksjonsprogrammet.

1.3.7 Økonomiske insentivordninger

Insentiver kan påvirke menneskers atferd gjennom å gjøre ett handlingsalternativ mer attraktivt enn et annet. Dette kan skje både gjennom å tildele bonus eller ekstra midler dersom ønsket atferd eller resultat oppnås, og ved å redusere overføringer eller ytelser dersom atferd eller resultat ikke er som ønsket.

Innenfor integreringspolitikken brukes økonomiske insentiver både overfor flyktningene (introduksjonsstønad) og kommunene (integreringstilskuddet). Gitt utvalgets mandat, vil arbeidsgruppen imidlertid avgrense gjennomgangen av eksisterende insentivstrukturer til de som er rettet mot arbeidsgivere.

I Prop. 39 L (2014–2015)10 varslet den daværende regjeringen at man ønsket å vri virkemidlene i arbeidsmarkedspolitikken fra tilbudssiden, kvalifisering og opptrening, mer i retning av etterspørseltimulerende virkemidler som gjør det mer attraktivt for arbeidsgivere å ansette utsatte grupper. Et av grepene var å øke bruken av lønnstilskudd, på bakgrunn av studier både i Norge og andre europeiske land, som viste positive effekter på den enkeltes jobbsjanse og lønn etter gjennomført tiltak. Også senere studier har vist at lønnstilskudd kan være et effektivt arbeidsmarkedstiltak, kanskje et av de mer virkningsfulle når det gjelder flyktninger og andre nyankomne innvandrere11.

Samtidig ble også ordningen med arbeidspraksis i ordinært arbeidsliv justert. Det ble blant annet stilt krav om mer tydelige avtaler ved bruk av arbeidspraksis i regi av NAV(nå «arbeidstrening»), med beskrivelse av formål og innhold i tiltaket, rollefordeling mellom deltaker, arbeidsgiver, NAV og ev. andre samarbeidspartnere mv. Det ble også stilt krav til tettere oppfølging og vurdering av varigheten av tiltaket underveis, samt til dokumentasjon.

Videre ble det i 2016 opprettet et nytt inkluderingstilskudd, for å dekke merutgifter for arbeidsgivere som tar inn tiltaksdeltakere eller arbeidssøkere med tilretteleggingsbehov. Inntil da hadde bedrifter som hadde deltakere i det tidligere arbeidsmarkedstiltaket arbeidspraksis mottatt driftstilskudd, med en vesentlig høyere sats for personer med nedsatt arbeidsevne. Det ble imidlertid vurdert at den faktiske bruken av både lav og høy sats av driftstilskuddet i mange tilfeller ikke var nødvendig eller ønskelig. Inkluderingstilskuddet innebærer at arbeidsgiveren aktivt må søke om tilskudd.

1.4 Juridiske virkemidler

Juridiske virkemidler er avgjørende for statens mulighet for styring, da legalitetsprinsippet legger til grunn at det kreves en lovhjemmel for å pålegge kommuner og fylkeskommuner oppgaver. Ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse for personer fordrevet fra Ukraina etter utlendingsloven § 34 ble vedtatt 11. mars og gjelder personer som forlot landet etter krigens utbrudd 24. februar 2022. 15. juni 2022 trådte midlertidige regler for fordrevne fra Ukraina ved kapittel 6A i lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid i kraft, med varighet til 23. juli 2023. De midlertidige reglene i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina er i all hovedsak videreført, med enkelte endringer og presiseringer gjennom Prop. 90L Endringer i lov om midlertidige endringer i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina (videreføring mv.). Proposisjonen ble lagt frem for Stortinget den 31. mars 2023, og vedtatt 31. mai 2023. Endringene trådte i kraft 2.juni 2023 og oppheves 1.juli 2024.

De midlertidige endringene forenkler kvalifiseringsordningene for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse og lemper på lovpålagte plikter for kommunene, både for å bidra til raskere bosetting og for å bidra til at kommuner og fylkeskommuner kan håndtere situasjonen og tilpasse tjenestetilbudet. Det er innført hjemmel for at departementet kan gi midlertidig forskrift når det er nødvendig for å tilpasse integreringstiltak til personer som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34, jf. § 37 e.

Hjemmelen åpner for å innskrenke rettigheter for personer som har midlertidig kollektiv beskyttelse. Den åpner også for endringer for andre enn deltakere i ordningene. Terskelen for slike endringer skal være høy. Hjemmelen skal kun benyttes hvis kapasiteten i kommunen og fylkeskommunen er så presset at det er nødvendig at unntak fra lovpålagte oppgaver også berører andre deltakere i ordningene. Hjemmelen har hittil ikke vært benyttet til å innskrenke rettigheter, verken for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse eller andre.

1.4.1 Kompetansekartlegging og karriereveiledning

Plikten til å gjennomføre kompetansekartlegging før bosetting gjaldt frem til 1. juni 2023 ikke for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34. Personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, hadde rett, men ikke plikt, til kompetansekartlegging etter bosetting. Gjennom Prop. 90L Endringer i lov om midlertidige endringer i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina (videreføring mv.) ble det imidlertid foreslått, og vedtatt både rett og plikt til kompetansekartlegging etter § 10, med ikrafttredelse 2.juni 2023.

Fylkeskommunene skal sørge for karriereveiledning. Personer som får oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, har rett, men ikke plikt, til å gjennomføre karriereveiledning. Karriereveiledning kan gjennomføres før bosetting, rett etter bosetting, eller etter hvert som behovet oppstår. Karriereveiledningen kan foregå individuelt eller i gruppe. Det er ikke et krav at karriereveiledningen må føre til en anbefaling om arbeid eller utdanning for den enkelte.

Fylkenes karrieresentre rapporterer om en stor økning i etterspørselen etter karriereveiledning i forbindelse med ankomstene av flyktninger fra Ukraina. Ledere og ansatte ved karrieresentrene påpeker samtidig at mye av veiledningen har skjedd i form av felles informasjonsmøter og ikke individuelle veiledningsmøter12.

1.4.2 Introduksjonsprogram

Når det gjelder introduksjonsprogrammet dreier de midlertidige endringene i regelverket seg i hovedsak om at personer i målgruppen har rett, men ikke plikt til deltakelse i introduksjonsprogram. Målgruppen er i likhet med for ordinært introduksjonsprogram personer mellom 18 og 55 år som er bosatt i en kommune etter avtale med integreringsmyndighetene. Selve innholdet i introduksjonsprogram, hvis den enkelte ønsker deltakelse, har et noe redusert obligatorisk innhold sammenlignet med introduksjonsprogram for andre flyktninger. Det er også mer fleksibilitet knyttet til å tre inn i og ut av program for å støtte opp under rask deltakelse i arbeidslivet, og kravene som gjelder for andre deltakere om programmet skal være på fulltid, gjelder ikke for deltakere med kollektiv beskyttelse. Det er knyttet livsoppholdsytelse; introduksjonsstønad, til deltakelsen, på samme nivå som for andre deltakere. Stønaden blir redusert ved deltidsprogram, med unntak av om det er forhold på kommunens side som medfører at programmet må være på deltid. I slike tilfeller skal det utbetales introduksjonsstønad tilsvarende deltagelse på fulltid.

Introduksjonsprogram for flyktninger med kollektiv beskyttelse skal minst inneholde arbeids- eller utdanningsrettede elementer og et språktilbud. Språktilbudet i et introduksjonsprogram etter integreringsloven § 37 c kunne frem til 1. juni 2023 være opplæring i norsk, engelsk eller et annet språk, og norskopplæring kunne være opplæring i norsk etter § 37 d eller et annet tilbud. Det er imidlertid vedtatt forskriftsendring som innebærer at språktilbudet må være enten opplæring i norsk etter § 37d eller et annet norsk eller engelsk språktilbud. Innholdet og omfanget av språktilbudet vil avhenge av deltakerens behov, sluttmål og hva som er hensiktsmessig for at deltakeren skal oppnå sluttmålet sitt for deltakelsen.

Deltakere i introduksjonsprogram etter midlertidig kapittel 6A skal på lik linje med andre deltakere i introduksjonsprogram få foreldreveiledning hvis de har barn under 18 år eller venter barn. Deltakerne har imidlertid ikke rett til opplæring i samfunnskunnskap eller gjennomføring av innholdselementet Livsmestring i et nytt land, som ble innført som obligatorisk innhold med integreringsloven. Kommunene kan likevel tilby samfunnskunnskap og Livsmestring i et nytt land hvis de har kapasitet og finner det hensiktsmessig.

Endringene i det midlertidige kapittelet rokker ikke ved prinsippet i integreringsloven om at medbrakt kompetanse og mål setter premisser for varighet av introduksjonsprogrammet. Kommunen skal fastsette sluttmål for den enkeltes deltakelse i introduksjonsprogram, og integreringslovens § 37 c skiller mellom deltakere som minimum har utdanning på videregående nivå fra før, og de som ikke har det. Det er i integreringsforskriften § 43 a fastsatt at personer med fullført videregående skole fra Ukraina anses for å ha utdanning på videregående nivå. For denne målgruppen er videregående opplæring fra Ukraina, som etter GSU-listen13 ville krevd også et års høyere utdanning for å bli likestilt med videregående norsk opplæring, tilstrekkelig for å bli ansett som å ha medbrakt kompetanse på videregående nivå eller høyere. Dermed får alle med medbrakt videregående opplæring, som er obligatorisk i Ukraina, kort programtid, selv om de ikke tilfredsstiller kravet for opptak til høyere utdanning.

Personer med utdanning på videregående nivå eller høyere fra før kan i utgangspunktet delta i introduksjonsprogram i inntil seks måneder, med mulighet for forlengelse med inntil seks måneder, slik at samlet tid i programmet blir maksimalt ett år. Sluttmålet for denne gruppen skal være at deltakeren skal kvalifisere seg til høyere utdanning eller arbeid. Det ble i juni 2023 gjort endringer i integreringsforskriften. En viktig endring er at personer som har fullført videregående opplæring fra Ukraina, og som ikke har ett års høyere utdanning i tillegg, kan delta i introduksjonsprogram i inntil ett år, dersom de har sluttmål om overgang til høyere utdanning eller høyere yrkesfaglig utdanning. Programtiden på ett år kan ikke forlenges. 

Det kan settes som sluttmål å påbegynne kompletterende utdanning for deltakere som har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før. Resten av den kompletterende utdanningen må da fullføres utenfor rammene av introduksjonsprogrammet.

Personer som ikke har utdanning på videregående nivå, kan delta i et introduksjonsprogram med varighet slik som integreringslovens vanlige regler i § 13 tredje eller fjerde ledd fastsetter. Dette innebærer at for deltakere med sluttmål om å fullføre videregående opplæring skal programmet vare mellom tre måneder og tre år og kan forlenges med inntil ett år. For øvrige deltakere som ikke har utdanning på videregående nivå skal programmet vare mellom tre måneder og to år og kan forlenges med inntil et år.

Programmet kan kun forlenges hvis det er grunn til å forvente at deltakeren vil oppnå sitt sluttmål ved forlengelse. Denne vurderingen er underlagt kommunenes skjønn, og kommunen må gjøre en konkret helhetsvurdering av deltakerens progresjon, hvor nært deltakeren er å nå sluttmålet, om deltakeren er avhengig av kommunenes hjelp for å nå sluttmålet, og deltakerens motivasjon. Det kan ikke fra starten av settes et sluttmål som det er helt klart ikke kan oppnås etter ordinær tid. Det er først når den ordinære perioden nærmer seg ferdig at kommunen kan ta stilling til om vilkårene for en eventuell forlengelse er oppfylt. Dette kan i praksis gjøre det krevende å planlegge dimensjonering av tjenesten, og Integrerings- og mangfoldsdirektoratets erfaring fra deres kontakt med praksisfeltet er at regelverket tolkes ganske forskjellig i ulike kommuner. Noen kommuner innvilger ett års program, for deltakerne som opprinnelig har inntil 6 måneders programtid, mens andre i liten grad utvider programmet for noen deltakere. Med andre ord er det ikke nødvendigvis en individuell vurdering som ligger til grunn, slik loven forutsetter.

1.4.3 Rett til opplæring i norsk

Målgruppen for rett, men ikke plikt, til opplæring i norsk etter det midlertidige regelverket er personer med midlertidig kollektiv beskyttelse mellom 18 og 67 år. Retten til opplæring i norsk etter § 37 d i det midlertidige regelverket gjelder i ett år fra oppstartstidspunktet. Retten inntrer ved tidspunktet for bosetting.

Det er ikke fastsatt i de midlertidige reglene en frist for å ta ut denne retten, men retten til opplæring forutsetter at ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse videreføres. Fristen for gjennomføring av opplæringen begynner å løpe på tidspunktet for vedtak om opplæring, eller datoen vedtaket gjelder fra. Fristen kan kun utvides ved godkjent permisjon. For øvrige flyktninger inntrer rett og plikt til oppæring i norsk og samfunnskunnskap ved innvilget tillatelse, før bosetting i en kommune.

Tilpasningen for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse ble gjort fordi man forventet at det høye antallet flyktninger ville skape kapasitetsutfordringer i kommunene. Justeringen til oppstartsdato tok dermed større høyde for at kommunene kunne trenge mer tid enn før til å få på plass et tilbud om norskopplæring.

Det er verdt å merke seg at «språktilbud» innenfor introduksjonsprogrammet kan være opplæring i norsk etter § 37d men at retten til opplæring i norsk gjelder i et år fra oppstartsdatoen, uavhengig av om opplæringen inngår i et introduksjonsprogram etter ikke. Det innebærer at personer som har hatt opplæring i norsk § 37 d som en del av introduksjonsprogram, fortsatt har rett til opplæringen dersom programmet avsluttes, eksempelvis ved overgang til arbeid, innen ett år. Dersom en deltaker i påbegynt oppæring i norsk avbryter denne, opphører imidlertid også kommunenes plikt til å tilby opplæring. Det er også viktig å være klar over at det ikke er knyttet noen livsoppholdsytelse til opplæring i norsk etter § 37 d slik det er for deltakelse i introduksjonsprogram.

Personer innvilget kollektiv beskyttelse har ikke plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap på mottak.

Som for øvrige flyktninger er det lagt til grunn at deltakerne i opplæringen bør oppnå et minimumsnivå i norsk og at kommunen bør ta utgangspunkt i minimumsnivået i vurderingen av opplæringen for den enkelte. Integreringsforskriften kapittel 6 regulerer veiledende minimumsnivå for ulike grupper deltakere.

Det er ingen bestemmelser om hvor mange timer opplæring i norsk deltakerne har krav på innenfor det gjeldende tidsrommet. Kommunens kapasitet til å tilby opplæring kan dermed ha stor betydning for deltakernes realiserte rettigheter.

1.4.4 Adgang til utvidet opplæring i norsk

Gjennom revidert nasjonalbudsjett, som ble vedtatt 16. juni 2023, ble bevilgningen til tilskudd til opplæring i norsk for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse økt med 125,7 millioner kroner. Bevilgningen skal legge til rette for at kommuner som har kapasitet, kan gi opplæring i norsk utover ett år til personer i målgruppen som har behov for det for å nå et minimumsnivå i norsk, jf. integreringsforskriften §§ 27 og 28. Formålet med utvidelsen er å legge til rette for at deltakerne får et godt nok norsknivå til å delta i arbeidslivet, eller fases inn i arbeidslivet ved å lære norsk og jobbe samtidig, eller gå over til videre utdanning. Det er vedtatt en ny forskriftsbestemmelse som regulerer ordningen. Den trådte i kraft 1. juli og opphører 1. juli 2024. Utvidet opplæring i norsk skal gis i tilknytning til opplæring gitt med hjemmel i integreringsloven § 37 d.

Det kan fattes vedtak om utvidet opplæring i inntil 6 måneder av gangen. Dersom kommunen fatter vedtak om utvidet norskopplæring, vil dette utløse tilskudd på 27 450,- per vedtak om utvidet norskopplæring. Tilskuddet tilfaller kommunen som fatter vedtaket, og ikke eventuelle tilflyttingskommuner.

For personer som har videregående nivå eller høyere fra før, kan kommunen innvilge inntil 6 måneders utvidet norskopplæring, slik at samlet opplæring blir 18 måneder, med tillegg av godkjent permisjon. For denne gruppen vil det altså gis tilskudd for ett vedtak om utvidet norskopplæring.

For personer som ikke har utdanning på videregående nivå fra før, kan kommunen innvilge utvidet norskopplæring med seks måneder av gangen i inntil to år, slik at de til sammen kan få inntil tre år norskopplæring med tillegg av godkjent permisjon. For gruppen nevnt over vil det altså kunne fattes inntil fire vedtak om utvidet norskopplæring. Det vil bli utbetalt 27 450,- for hvert vedtak om utvidelse.

Personer som har gjennomført 12 måneders opplæring i norsk før § 43 g trer i kraft vil kunne gis utvidet opplæring i norsk selv om dette ikke skjer i tilknytning til norskopplæring etter integreringsloven § 37 d.

1.5 Pedagogiske virkemidler

Integreringsloven og midlertidige regelverk er styringsvirkemidler som kan pålegge kommunene hva de skal gjøre, men de sier ikke så mye om hvordan de skal gjøre det.

Pedagogiske virkemidler kan rettes både mot flyktningene og mot de aktørene som har i oppgave å bistå og skaffe til veie et oppfølgings- og opplæringstilbud. En utbredt type virkemiddel er informasjonsverktøy som direkte eller indirekte tar sikte på å endre atferden til de som er ansvarlige for produksjon og distribusjon av varer og tjenester. Slike virkemidler omfatter blant annet skriftlige retningslinjer og veiledere, kompetansehevingstiltak, informasjonskampanjer og ulike formidlingstiltak som støtter aktørene i sin oppgaveløsning. For flyktningene vil det vi her omtaler som pedagogiske virkemidler blant annet omfatte tilbud om karriereveiledning, generell informasjon om norsk arbeidsliv og informasjon om rettigheter og plikter som ny i Norge.

1.5.1 Informasjon

Våren 2022 la NAV ut informasjon om NAVs tjenester og ytelser rettet mot ukrainske flyktninger på sine nettsider.14 Informasjonen ble oversatt til ukrainsk og russisk. For å samle informasjon til arbeidsgivere som ønsket å rekruttere flyktninger, ble det opprettet en egen nettside på nav.no med informasjon til arbeidsgivere. Det ble også lagt ut informasjon til kommuner og samarbeidspartnere om ukrainske borgeres rett til sosialhjelp.15

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har siden våren 2022 også fortløpende lagt ut samlet informasjon på sine nettsider oversatt til ukrainsk, engelsk og russisk om beskyttelse og opphold i Norge, og arbeid og kvalifisering for flyktninger fra Ukraina.16

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse har hatt jevnlige møter med universitets- og høyskolesektoren om tiltak og erfaringer knyttet til studenter og flyktninger siden våren 2022.

Som en del av livshendelsen «Ny i Norge» og et oppdrag fra departementet i tildelingsbrev for 2023, samarbeider Integrerings- og mangfoldsdirektoratet om å utvikle en egen nettside i samarbeid med Utlendingsdirektoratet, Helsedirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Skatteetaten. Her skal nyankomne ukrainske flyktninger finne informasjon de trenger for å registrere seg, søke om opphold og begynne livet sitt i Norge. En første versjon av nettsiden som retter seg mot personer med midlertidig kollektiv beskyttelse ble publisert 1. juni 2023, nyinorge.no. Nettsiden skal videreutvikles og på sikt utvides til å gjelde for alle nyankomne flyktninger og innvandrere som kommer til Norge. I perioden 1. juni til 9 august har om lag 15 300 besøkt nettstedet. 5000 har benyttet ukrainsk eller russisk som språk i nettleser. Rundt 4700 har benyttet norsk som språk i nettleser. 65 prosent av brukerne har besøkt nettstedet mens de er i Norge, og litt under 1000 har besøkt nettstedet mens de er i Ukraina.

1.5.2 Veiledning

I april 2022 fikk Arbeids- og velferdsdirektoratet og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet et felles oppdrag om å utarbeide veiledning om formidling til arbeid og bruk av et fleksibelt hurtigspor tilpasset personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. Dette skulle ses i sammenheng med arbeidet i en hurtigarbeidende arbeidsgruppe med representanter fra arbeidslivets parter, som skulle gi innspill til arbeidet.

Arbeids- og velferdsdirektoratet ledet gruppen, hvor også Arbeidstilsynet deltok. Gruppen har fungert som en viktig arena for å formidle informasjon til partene, og for dialog om arbeidet med bosetting, kvalifisering og formidling til arbeid for målgruppen. Arbeids- og inkluderingsdepartementet vurderte at arbeidsgruppen har fungert godt og i henhold til formålet. På bakgrunn av at det ble etablert to andre initiativer ble det i juni 2023 besluttet at arbeidsgruppen avvikles. De to nye initiativene er henholdsvis hurtigarbeidende arbeidsgruppe om tiltak for økt arbeidsmarkedsintegrering og etablering av et samarbeidsforum for arbeidsinkludering17.

Siden krigen i Ukraina brøt ut, har det vært et omfattende arbeid for å bidra til at kollektivt beskyttede blir kvalifisert til arbeid. Da krigen brøt ut vektla Arbeids- og velferdsdirektoratet at alle NAV-kontor burde prioritere å få på plass oppdaterte samarbeidsavtaler/-rutiner for hvordan de skal samarbeide med kommunen om deltakere i introduksjonsprogrammet.

I juni 2022 ble informasjon og faglige anbefalinger om introduksjonsprogram for flyktninger med innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse publisert på Integrerings- og mangfoldsdirektoratets Fagressurs for introduksjonsprogrammet, herunder informasjon om fleksibelt hurtigspor. Det ble videre arrangert et webinar om nytt kapittel 6A og fleksibelt hurtigspor for fordrevne fra Ukraina, og i september 2022 ble det avholdt en fysisk konferanse; Fagverksted Rustet for framtiden. Her omfattet tematikk ny lov inkludert midlertidig regelverk ved kap. 6A.

Våren 2022 utarbeidet Integrerings- og mangfoldsdirektoratet en veileder til et midlertidig kapittel 6A i integreringsloven, hovedsakelig for kommunalt ansatte som jobber med ordningene i integreringsloven, før det midlertidige kapittelet trådte i kraft i midten av juni.

1.5.3 Kompetanseheving

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet publiserte i tråd med oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet tre digitale kompetansepakker (Kompetansepakker | Introduksjonsprogrammet (imdi.no)) ved årsskiftet 2022/2023, blant annet om integreringsloven og midlertidig kapittel 6A. Sommeren 2023 ble det lansert en ny kompetansepakke om godkjenning av utenlandsk utdanning, i tråd med oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet om kunnskapsformidling om godkjenningsordningene for utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner.

På bakgrunn av høye ankomster av fordrevne fra Ukraina, ble samtlige kommuner i landet anmodet om å bosette i 2022 og 2023. Dette innebærer at det er mange kommuner som ikke har tilbudt introduksjonsprogram etter integreringsloven tidligere. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet tilbyr derfor 11 kompetansehevende samlinger i 2023 fordelt utover i landet, i samarbeid med fylkeskommunene, KS og NAV. I samlingene har ansatte i kommuner fått innføring i juridiske rammer og samarbeid med fylkeskommunen og NAV, med særlig fokus på korte, arbeidsrettede kvalifiseringsløp. Ressurspersoner fra NAV fylke har deltatt på samlingene for å informere om hvordan NAV kan bistå inn i kommunens arbeid med deltakere i introduksjonsprogrammet for å bidra til at flere kommuner og NAV-kontor får på plass et godt samarbeid. Dette skal både sikre gode arbeidsrettede introduksjonsprogram og gode overganger til NAV for de som er avhengig av det etter avsluttet introduksjonsprogram.

1.6 Samarbeid om arbeidsrettede kvalifiseringsløp

Etter en lang periode med nedskalering av integreringsapparatet bosetter nå nær alle kommuner, og dette innebærer at mange kommuner har lite eller ingen tidligere erfaring med bosetting og kvalifisering av flyktninger. Det er mange nyansatte i både de nye bosettingskommunene, og i kommunene med mer erfaring som nå styrker sitt arbeid. Når manglende kompetanse møter presset kapasitet i de kommunale tjenestene, innebærer dette en høy risiko. Det tar også noe tid å få rigget et godt samarbeid lokalt mellom flyktningtjenesten, voksenopplæring og NAV.

Arbeids- og velferdsdirektoratet og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet utviklet i 2021 «Veileder om samarbeid mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten om introduksjonsprogrammet». Bakgrunnen for veilederen var innføringen av lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven) som trådte i kraft 1.1.2021. Veilederen erstattet rundskriv G27/2017 «Samarbeid mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere».

Arbeids- og velferdsetaten har ikke konkrete oppgaver hverken etter lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) eller integreringsloven, men er en viktig samarbeidspartner for kommunen i arbeidet med introduksjonsprogrammet. Veilederen beskriver derfor kommunens ansvar og forpliktelser for oppfølgingen av deltakere i introduksjonsprogrammet og Arbeids- og velferdsetatens rolle for å bistå kommunen i dette arbeidet, herunder inngåelse av samarbeidsavtale/- rutiner.

I januar 2023 sendte Arbeids- og velferdsdirektoratet ut en survey til alle landets NAV-kontor om kontorenes innsats overfor personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, både erfaringer, hva de lykkes med og hvilke eventuelle barrierer de opplevde. 180 NAV-kontor besvarte surveyen, noe som ga en svarprosent på 75 prosent. 64 prosent beskrev samarbeidet med kommunens flyktningtjeneste som bra eller svært bra. Disse kontorene beskrev at de opplevde å bli koblet tidlig på, at de hadde jevnlige samarbeidsmøter, noen deltok i kartleggingssamtaler og de bidro med informasjon om lokalt arbeidsmarked, CV-skriving og jobbsøkingsprosess for deltakere i programmet. Mange hadde arrangert eller planla å arrangere egne jobbmesser i samarbeid med flyktningtjenesten, lokale arbeidsgiver og næringsforeninger.

38 prosent av kontorene hadde eksempler på personer som hadde gått direkte ut i arbeid og av disse oppga 74 prosent at NAV hadde bidratt til formidlingen gjennom sitt nettverk med lokale arbeidsgivere.

Selv om mange opplevde samarbeidet med kommunen som godt, var det også kontorer som meldte om det motsatte. Ulikt syn på oppgave- og ansvarfordeling mellom kommunens flyktningtjeneste og NAV, kapasitetsutfordringer, opplevelsen av å bli koblet på for sent og mange nye og uerfarne bosettingskommuner var noen av forklaringene som ble trukket frem.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og NAVs felles rapporteringssamarbeid som ble igangsatt oktober 2022 omfattet etter hvert data fra rapportering fra kommunene gjennom Statsforvalternes kartlegging til sentrale myndigheter på kapasitet i det kommunale tjenestetilbudet («STAF-undersøkelsen») Fra desember 2022 til mars 2023 ble kommunene stilt spørsmål om deres vurderinger om samarbeidet med/innenfor NAV, og om samarbeidet med arbeidsgivere, om fleksibelt hurtigspor og andre former for arbeidsrettet kvalifisering av personer med kollektiv beskyttelse. I overkant av 200 kommuner besvarte spørsmålene, og det var liten variasjon i besvarelsene, gjennom den aktuelle perioden.

Da denne undersøkelsen ble gjennomført for siste gang i uke 1018 vurderte 62 prosent av kommunene som besvarte spørsmålet samarbeidet med/innenfor NAV om den arbeidsrettede oppfølgingen av personer med kollektiv beskyttelse som svært godt eller godt. 57 prosent av kommunene som besvarte spørsmålet vurderte også samarbeidet med arbeidsgivere om fleksibelt hurtigspor og andre former for arbeidsrettet kvalifisering av personer med kollektiv beskyttelse som svært godt eller godt.

Bare 8 prosent vurderte at samarbeidet med NAV var dårlig eller svært dårlig, mens 3 prosent vurderte samarbeidet med arbeidsgivere som dårlig eller svært dårlig. Kommunene der arbeidet med introduksjonsprogrammet er en del av NAV hadde en gjennomsnittlig mer positiv vurdering på begge spørsmål, sammenlignet med kommunene der ansvaret for å tilby introduksjonsprogram er organisert utenfor NAV. Forskjellen var størst når det gjaldt samarbeidet med/innenfor NAV.

I Fafos spørreundersøkelser våren 2023 oppga kommunene (ved leder/fagansvarlig for introduksjonsprogrammet) voksenopplæringen, NAV og arbeidsgivere som viktige samarbeidspartnere i arbeidet med å tilby arbeidsrettede elementer i introduksjonsprogrammet. De fleste rapporterer også at de er svært eller ganske godt fornøyde med hvordan samarbeidet fungerer. Opplevelsen av samarbeidet med NAV framstod likevel som noe dårligere enn med voksenopplæringen og med arbeidsgiverne.

1.6.1 Hurtigspor

Regjeringen og partene i arbeidslivet signerte 31. mai 2016 en samarbeidserklæring som skulle bidra til å få flere flyktninger som sto nærme arbeidslivet i jobb gjennom å delta i et såkalt hurtigspor. Hovedbudskapet var tidlig innsats, og at NAV må tidligere inn i samarbeidet rundt deltakerne. NAV fikk i oppdrag å følge opp samarbeidet med partene og vurdere en hensiktsmessig innretning på hurtigspor. Arbeids- og velferdsdirektoratet utarbeidet i januar 2017 en intern Veileder for Arbeids- og velferdsetatens samarbeid med de kommunale introduksjonsprogrammene for nyankomne innvandrere hvor hurtigspor ble omtalt og operasjonalisert for første gang.

Våren 2020 utarbeidet Arbeids- og velferdsdirektoratet, Kompetanse Norge og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet hurtigsporet som et standardisert element. Standardiserte elementer er faglige anbefalinger for innhold i introduksjonsprogrammet for å øke kvaliteten programmet.

Hurtigspor viser til en samarbeidsmodell mellom kommunene, NAV og arbeidsgivere om arbeidsrettede kvalifiseringsløp for deltakere i introduksjonsprogrammet. Dette er særlig aktuelt for deltakere med kort programtid. Formålet med hurtigsporet er å komme tidlig ut i ordinært arbeid, og at arbeidsstedet kan brukes som opplæringsarena.

Våren 2022 utviklet Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet veiledning om fleksibelt hurtigspor tilpasset personer med midlertidig kollektiv beskyttelse til kommuner, NAV-kontor og arbeidsgivere på oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Det ble også utviklet en veileder, «direkte i arbeid» for å legge til rette for at personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, kan gå direkte ut i arbeid etter at de er bosatt i en kommune. Begge veilederne ble publisert i juni 2022.

1.7 Oppsummering

Tidslinjen innledningsvis viser at det har blitt iverksatt en rekke tiltak for å ta imot den store strømmen av flyktninger etter at krigen i Ukraina brøt ut 24. februar 2022. Virkemidlene som allerede eksisterer og tiltakene som har blitt gjennomført, har i dette kapittelet blitt organisert i delkapitler etter tematikk (økonomiske, juridiske og pedagogiske virkemidler), i tillegg til et eget delkapittel som omhandler samarbeid om arbeidsrettede kvalifiseringsløp.

En rekke økonomiske virkemidler understøtter integrering av nyankomne flyktninger og innvandrere, og dreier seg ofte om bevilgninger over statsbudsjettet. Dette er ofte i form av øremerkede midler eller som en del av rammetilskudd, men omfatter også ulike per capita-tilskudd og søknadsbaserte tilskudd.

I forbindelse med ankomstene av flyktninger fra Ukraina ble lovverket forenklet for å enklere kunne ta imot en ekstraordinær stor flyktninggruppe. Sentralt for denne rapporten er de midlertidige regelendringene som har blitt implementert på integreringsfeltet, og mer presist på kvalifiseringsområdet.

Iverksatte tiltak omfatter også pedagogiske virkemidler som har blitt rettet mot de ukrainske flyktningene, og mot de aktørene som har i oppgave å bistå og skaffe til veie et kvalifiserings- og opplæringstilbud. Det som her blir omtalt som pedagogiske virkemidler for flyktningene, omfatter blant annet tilbud om karriereveiledning, generell informasjon om norsk samfunnsliv og informasjon om rettigheter og plikter som ny i Norge. De pedagogiske virkemidlene har blitt tillagt stor vekt for å lykkes med arbeidsmarkedsintegreringen av flyktninger fra Ukraina. Undersøkelser har også vist at ukrainske flyktninger i Norge etterlyser enda mer informasjon om rettigheter og livet etter introduksjonsprogram, som presentert i kapittel 2.319.

Respondenter fra flyktningtjenesten opplever at voksenopplæringen, NAV og arbeidsgivere er viktige samarbeidspartnere i arbeidet med å tilby arbeidsrettede elementer i introduksjonsprogrammet. De fleste rapporterer også at de er svært eller ganske godt fornøyde med hvordan samarbeidet fungerer. Det tar imidlertid noe tid å få rigget et godt samarbeid lokalt der alle nødvendige tjenester er på plass til rett tid.

Selv om mange opplever det lokale samarbeidet som godt, kan ulikt syn på oppgave- og ansvarfordeling mellom kommunens flyktningtjeneste og NAV, kapasitetsutfordringer, NAVs opplevelse av å bli koblet på for sent og mange uerfarne bosettingskommuner by på utfordringer.