2 Arbeidsmarkedsintegrering for fordrevne fra Ukraina

Ved inngangen til 2022 bodde det om lag 6 500 ukrainske innvandrere i Norge. I løpet av 2022 økte andelen personer med ukrainsk landbakgrunn fra å være den 34. største innvandrergruppen, til å bli den tredje største i starten av 202320. Majoriteten av ukrainerne i Norge er kommet i forbindelse med krigen i Ukraina, og har som hovedregel fått innvilget kollektiv beskyttelse. Aldri før har Norge bosatt så mange flyktninger på så kort tid. I 2022 ble totalt 31 258 personer bosatt i nesten alle landets kommuner. I bosettingsprognosene fra juni 2023 forventes det et behov for 38 000 bosettingsplasser i løpet av 2023, hvorav 35 000 til ukrainske flyktninger. Dette er det høyeste antallet flyktninger Norge har tatt imot og bosatt noensinne. Per 1. juli 2023 var det innvilget kollektiv beskyttelse og bosatt om lag 23 500 personer i arbeidsdyktig alder (18–66 år).

Norge står nå ovenfor en situasjon hvor historisk mange med fluktbakgrunn skal ut i det norske arbeidslivet. Arbeidsdeltakelse er viktig for å oppnå økonomisk uavhengighet, og for at målgruppen skal bli inkludert og lykkes i det norske samfunnet. Sammenlignet med våre nordiske naboer, har Norge tidligere lyktes relativt godt med overgang til arbeid for flyktninger. En komparativ studie fra 2022 viser imidlertid at vektlegging av rask sysselsetting verken tjener kortsiktige eller langsiktige mål om integrering i arbeidsmarkedet. Investering i validering av tidligere utdanning og arbeidserfaring, kompetanseheving og (supplerende) utdanning viser seg å være viktig, men dette krever både tid og ressurser21. For andre flyktninggrupper har politikkutviklingen de siste årene gått i retning av mer vekt på å sikre en langvarig og stabil tilknytning til arbeidslivet, i motsetning til fokus på rask overgang til en hvilken som helst jobb. Professor Grethe Brochmann ved UiO ledet et utvalg (NOU 2017: 2) som ble satt ned for å vurdere langsiktige konsekvenser av innvandring med særlig vekt på flyktninger, og økonomiske konsekvenser. Utvalget anbefalte blant annet at flere skulle kunne ta utdanning innenfor rammene av introduksjonsprogrammet. Videre støttet utvalget seg på foreliggende forskning og evalueringer som pekte mot at innsatsen innenfor introduksjonsprogrammet i større grad må være differensiert og målrettet på bakgrunn av deltakernes medbrakte kompetanse og arbeidserfaring.

Integreringsloven som trådte i kraft 1. januar 2021, har i likhet med forrige regjerings integreringsstrategi Integrering gjennom kunnskap22 ambisjoner om mer bruk av formell opplæring for nyankomne innvandrere for å dekke gapet mellom kompetansen den enkelte har med seg og kompetansekrav i det norske arbeidsmarkedet. NAVs nye virksomhetsstrategi NAV 203023 legger også vekt på stabil tilknytning til arbeid fremfor raskeste vei til jobb.

Midlertidigheten ved oppholdet til ukrainske flyktninger innebærer at dette er en målgruppe som skiller seg fra andre flyktninggrupper, og det har vært ganske høye forventinger til at målgruppen skal kunne tre raskt inn i arbeid. 1. april 2022 fremmet den norske regjeringen en proposisjon med forslag til endringer i Statsbudsjettet som følge av krigen i Ukraina. Ved kongelig resolusjon ble det vedtatt en ordning med midlertidig kollektiv beskyttelse for fordrevne fra Ukraina (Prop. 107 L (2021–2022)). Det ble også vedtatt en rekke økonomiske tiltak for å kunne ta imot personer fra Ukraina (Prop. 78S (2021–2022)). Her ble det totalt bevilget 10,7 milliarder kroner for å ta imot personer på flukt fra Ukraina. Blant annet ble det bevilget 718 millioner kroner i økt bevilgning til driftsposter under Utlendingsdirektoratet, politiet, PST, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og NAV for å dimensjonere mottaksapparatet til den høye flyktningstrømmen, og 86,5 millioner kroner i tilskudd til opplæring av barn og unge som søker opphold i Norge. I tillegg ble det vedtatt en rekke bevilgningsøkninger til integrering og inkludering av flyktningene, herunder 50 millioner kroner til læremidler og fjernundervisning i barnehage og grunnopplæring for barn, unge og voksne, 50 millioner kroner i økt bevilgning til norskopplæringsordningen og engelsktrening i regi av frivillige organisasjoner, 64 millioner kroner til 1 000 midlertidige studieplasser, og 15 millioner kroner til tiltak for økt psykososial beredskap.

For at Integrerings- og mangfoldsdirektoratet skal ha beredskap for å håndtere ekstraordinært store ankomster i 2023, ble det i statsbudsjettet for 2023 videreført økt saksbehandlingskapasitet til arbeid med bosetting og kartlegging av flyktninger fra Ukraina, samt veiledning og oppfølgning av kommuner og andre aktører. For 2023 ble bevilgningen til Integrerings- og mangfoldsdirektoratet økt med 54,9 mill. kroner. I budsjettet for 2023, ble også bevilgningen til Utlendingsdirektoratet og politiet økt med henholdsvis 79,6 mill. kroner og 225 mill. kroner. Utlendingsdirektoratet ble i tillegg gitt en overskridelsesfullmakt på 3 milliarder kroner dersom behovet for innkvartering av asylsøkere og flyktninger skulle bli større enn forutsatt eller dersom det oppstod behov for å gjennomføre tiltak for forsvarlig innkvartering utover det som tidligere var lagt til grunn.

I revidert nasjonalbudsjett for 2023 ble det bevilget ytterligere 6 milliarder kroner til mottak og integrering av flyktninger fra Ukraina. 3 milliarder av disse ble satt av til integreringstiltak. Blant tiltakene regjeringen bevilget midler til, var et ekstratilskudd på 50 000 kroner for hver bosatt flyktning i 2023 utover det antallet bosettingsplasser kommunen opprinnelig ble anmodet om, mulighet for at kommunene skal kunne gi opplæring i norsk utover ett år til fordrevne som har behov for det og 13 mill. kroner til norskopplæringsordningen. I tillegg ble bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak og personellressurser i Arbeids- og velferdsetaten økt med 250 millioner kroner. Økningen skal bidra til å inkludere flere fra utsatte grupper i arbeidslivet, herunder fordrevne fra Ukraina.24

Siden krigen brøt ut, har Norge hatt et godt arbeidsmarked og næringslivet etterspør arbeidskraft, fortrinnsvis innen yrkesfag og høyere utdanning. NAVs bedriftsundersøkelse viser at norske bedrifter fortsatt mangler mye arbeidskraft; mellom 43 500 og 62 200 arbeidstakere.25 Mange kollektivt beskyttede fra Ukraina i Norge har høyere utdanning og relevant yrkeserfaring innenfor yrker hvor det er etterspørsel etter arbeidskraft. Dette gir et mulighetsrom for både arbeidsgivere og flyktninger på terskelen til arbeidsmarkedet.

Arbeidsgruppen ser at ambisjoner om rask overgang til (ethvert) arbeid for målgruppen kan bli oppfattet å stå i konflikt med vektlegging av varig tilknytning til arbeid og bruk av relevant, medbrakt kompetanse. Selv om denne nye målgruppen overveiende har høyere utdanning og arbeidserfaring, er det ikke gitt at deres kompetanse matcher de lokale behovene for arbeidskraft. Det har også vist seg at mange i målgruppen ikke nødvendigvis har arbeidserfaring som er relatert til deres formelle utdanning. Volumet på tilstrømningen har medført at alle norske kommuner, uavhengig av lokale arbeidsmarkedsforhold, har blitt forespurt og bosetter flyktninger i et høyt tempo. Det har i tillegg vært behov for å forenkle kartlegging av medbrakt kompetanse før bosetting, og det er begrensninger i hvor treffsikker bosettingen for målgruppen kan være sett opp mot lokale arbeidskraftsbehov. Som kapittel 4 under vil tydeliggjøre, er også språkbarrierer ofte en hindring for å komme raskt i arbeid. Mange fra Ukraina vil i likhet med andre flyktninger som får beskyttelse i Norge også kunne ha utfordringer med fysisk og/eller psykisk helse, samt bekymringer overfor familiemedlemmer og kjente som fortsatt befinner seg i Ukraina. I tillegg har mange av de fordrevne fra Ukraina omsorgsoppgaver overfor barn og er ofte alene om omsorgen, og også ovenfor eldre familiemedlemmer

2.1 Bosetting og kompetansekartlegging

Å bosette flyktninger er en frivillig oppgave for norske kommuner, og det er kommunene selv som vedtar hvor mange flyktninger de vil bosette etter anmodning fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet. Bosetting av flyktninger foregår imidlertid i et tett samarbeid mellom nasjonalt, regionalt og kommunalt nivå i Norge. Det er Arbeids- og inkluderingsdepartement som har det overordnede ansvaret for å utforme statens integreringspolitikk, mens Integrerings- og mangfoldsdirektoratet skal bidra til å utvikle og iverksette denne. Til slutt er det kommunenes oppgave å faktisk bosette den enkelte flyktning, og tilby dem opplæring og kvalifisering, og andre tjenester de har behov for.

Den norske bosettingsmodellen bygger på at staten og kommunesektoren i felleskap skal løse de nasjonale oppgavene Norge har når det gjelder bosetting av flyktninger. Modellen er tuftet på at det er myndighetene, og ikke flyktningene, som bestemmer hvor bosettingen skjer. Den norske bosettingsmodellen inkluderer parallelt behov for statlig styring, med desentralisering og kommunalt selvstyre som viktige prinsipper. Arbeids- og inkluderingsdepartementet fastsetter hvert år et sett med kriterier som skal være førende for hvilke kommuner som skal anmodes om bosetting av flyktninger og hvor mange. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet anmoder hvert år kommunene om å bosette et visst antall flyktninger, i et tett samarbeid med Kommunesektorens organisasjon, KS. Med utgangspunkt i anmodningskriteriene skal fylkeskommunen anbefale hvor mange flyktninger som bør bosettes i den enkelte kommune i fylket. Anmodningen er basert på et nasjonalt bosettingsbehov fastsatt av Nasjonalt utvalg for bosetting av flyktninger. Utvalget er forankret i en samarbeidsavtale mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet og KS.

Den 4. april 2022 fikk Utlendingsdirektoratet og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet i oppdrag å dele ansvaret for kartlegging av personer som omfattes av midlertidig kollektiv beskyttelse knyttet til krigen i Ukraina og forenkle kartleggingen for å legge til rette for rask bosetting. Etter flere utvidelser av oppdraget omfatter den forenklede kartleggingen nå følgende forhold:

• Tilretteleggingsbehov på grunn av helsetilstand som det må tas hensyn til ved valg av bosettingssted og/eller bolig
• Relasjoner i Norge, som det bør tas hensyn til ved valg av bosettingssted
• Om de har kjæledyr samt ev. behov av betydning for bosetting
• Opplysninger om utdanning og yrke, som det bør tas hensyn til ved valg av bosettingssted
• Språkkunnskaper og ferdighetsnivå
• Mobilitet herunder førerkort og disponering av egen bil

Flyktninger med kollektiv beskyttelse på mottak kartlegges i Integrerings- og mangfoldsdirektoratets fagsystem IMDinett mottak. Registrert kartleggingsinformasjon blir deretter tilgjengelig for bosettingskommunen.

Flyktninger med kollektiv beskyttelse som oppholder seg utenfor mottak og som ønsker å bli bosatt med offentlig hjelp må kartlegge seg selv i en egen tilpasset digital løsning fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet samtidig som de søker om å bli bosatt. Registrert kartleggingsinformasjon blir deretter tilgjengelig for bosettingskommunen. Andelen flyktninger som har blitt bosatt

utenfor mottakssystemet (privatboende og flyktninger med alternativ mottaksplassering) i 2023 utgjorde per 1. juni 17 prosent av de som er bosatt, og denne andelen synker fra måned til måned.

Bosetting av flyktninger skal være treffsikker. På overordnet nivå er det særlig arbeidet med anmodning av bosettingskommuner som legger til rette for treffsikkerhet i bosettingsarbeidet. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har fastsatt et sett kriterier som er førende i dette arbeidet; og arbeidsmarkedssituasjonen i den enkelte kommune blir i denne sammenheng vektlagt.

Alle flyktninger som skal bosettes gjennomfører i utgangspunktet en kartlegging for å avdekke informasjon som kan være relevant i arbeidet med å gi et tilbud om bosetting. I sammenheng med krigen i Ukraina, er kartleggingen i de fleste tilfellene svært forenklet. Dette medfører at det er mindre informasjon tilgjengelig om den enkelte flyktning i bosettingsarbeidet.

På individnivå vurderes kartleggingsinformasjonen om den enkelte flyktning og den enkelte kommunes evne til å bosette og gi et tjenestetilbud. Både nære familiære relasjoner i et område kan så vel som helsemessig oppfølgingsbehov bli vektlagt. De fleste som bosettes er del av en familie, og det vil i disse tilfellene vurderes egnet bosettingskommune ut fra familiemedlemmenes ulike behov. Kommunenes tilgang på egnet bolig samt evnen til å gjennomføre en rask bosetting er også forhold som påvirker bosettingsarbeidet.

2.2 Hvem er det som kommer til Norge?

Migrasjon fra krig og konflikt er uforutsigbart, og den demografiske sammensetningen vil over tid kunne endre seg. Det er flere demografiske egenskaper som kan påvirke muligheten for å komme i arbeid.

Etter krigen i Ukraina brøt ut kom det særlig mange kvinner, og mange hadde med seg barn. Omsorgsforpliktelser vil i seg selv kunne påvirke hvor raskt man kan komme i arbeid og kvalifiseringsløp, for eksempel er en enslig mor med små barn avhengig av at det er barnehageplass tilgjengelig. Alder vil også kunne påvirke hvor mange som er aktuelle for arbeid, ettersom flyktninger over 55 år ikke har rett til introduksjonsprogram. Fysiske og psykiske helseutfordringer vil også ha betydning for hvor mange i målgruppen som faktisk er aktuelle for arbeid.

I den første fasen av krigen, var det mange med et eksisterende nettverk i Norge som kom til landet. I en undersøkelse gjort av forskningsinstituttet NIBR på oppdrag fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, oppga omtrent to tredjedeler av flyktningene som kom til Norge før september 2022 at de allerede hadde et nettverk i form av familie eller venner i Norge26. Nettverk er en viktig ressurs for å komme inn på arbeidsmarkedet, og kan gjøre det enklere å få relevant informasjon om aktuelle jobber og krav, og ikke minst for å komme i kontakt med arbeidsgivere.

2.2.1 Demografiske kjennetegn og tilretteleggingsbehov

Flyktninger fra Ukraina skiller seg som gruppe fra andre flyktninger på grunn av den høye kvinneandelen, men den demografiske profilen til målgruppen har endret seg betydelig siden våren 2022. Fra en tydelig overvekt av kvinner, barn og eldre i første halvdel av 2022, er det nå en noe jevnere kjønnsfordeling. I 2022 var 64 prosent av de bosatte flyktningene med kollektiv beskyttelse kvinner. Tall så langt i 2023 viser at kjønnsfordelingen er i ferd med å normalisere seg, ettersom andelen bosatte menn har økt med nesten 10 prosentpoeng i 2023. Kvinner utgjør nå 55 prosent av alle bosatte flyktninger med kollektiv beskyttelse. Andel barn blant bosatte flyktninger med kollektiv beskyttelse er noe lavere enn blant øvrige flyktninger. I 2022 var 34 prosent av alle personer med kollektiv beskyttelse 19 år eller yngre. Andelen var 49 prosent blant øvrige flyktninger. I 2023 har andelen i denne aldersgruppen gått ytterligere ned blant bosatte flyktninger med kollektiv beskyttelse og lå på 32 prosent per 26. juni 2023.

Et annet særtrekk som kjennetegner flyktninger med kollektiv beskyttelse fra Ukraina, er den høye andelen eldre flyktninger. I 2022 var 15 prosent av alle bosatte flyktninger med kollektiv beskyttelse eldre enn 55 år. Til sammenligning var andelen to prosent blant øvrige bosatte flyktninger. Så langt i 2023 har andelen i denne aldersgruppen minket litt. Per 26. juni er 13,5 prosent av alle bosatte flyktninger med kollektiv beskyttelse over 55 år.

Figur 1: Sammenligning av kjønns- og alderssammensetning blant bosatte flyktninger i 2022 og 2023.

Det mangler systematisk informasjon om behovet for helsetjenester for flyktninger fra Ukraina, som kan skille seg fra behovene til andre flyktninggrupper. I en nylig publisert undersøkelse fra Folkehelseinstituttet 27 rapporterte de ukrainske flyktningene dårligere helse på en rekke områder sammenlignet med den norske befolkningen.

Helsetjenestene i kommunene kartlegger helsen til bosatte flyktninger først etter bosetting. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet kartlegger tilretteleggingsbehov, men fører ikke statistikk på utbredelse av ulike former for tilretteleggingsbehov. Behovene knyttet til helseutfordringer vil til dels avhenge av alderssammensetningen blant de som ankommer, og vil kunne endre seg avhengig av ankomsttidspunkt og hvor lenge en krig varer. Ukrainas demografi preges i utgangspunkt av lave fødetall og en aldrende befolkning. Før krigen hadde Ukraina et fungerende helsesystem. Omfanget av flyktninger med omfattende tilretteleggingsbehov har økt betraktelig som følge av alle som har fått beskyttelse som følge av krigen i Ukraina. Dette inkluderer personer som har kommet selv til Norge, og personer som har ankommet via for eksempel medisinsk evakuering og assistert overføring fra Moldova.

2.2.2 Kompetanse- utdanning og yrkeserfaring

Tabell 4 under viser at 76 prosent av flyktninger fra Ukraina som har fått sin kompetanse kartlagt av kommunen i IMDinett Kompass har høyere utdanning. Kjønnsmessig er andelen med universitetsutdanning noe høyere for kvinner enn menn, med henholdsvis 79 og 71 prosent.

Kollektivt beskyttede har til forskjell fra øvrige flyktninger ikke hatt plikt til å få sin kompetanse kartlagt, og kommunene har ikke vært pliktig til å registrere ev. kartlegging i Kompass. Det foreligger derfor ikke kartleggingsinformasjon på hele populasjonen i IMDinett Kompass28, og det er dermed ikke gitt at dette utdanningsnivået er representativt. Per 1. juni 2023 var det bosatt om lag 21 000 kollektivt beskyttede fra Ukraina som var i aldersgruppen 18 til 55 år da oppholdstillatelsen ble innvilget. Av disse hadde i overkant av 9 200 personer, tilsvarende 44 prosent, fått kartlagt sin kompetanse i IMDinett Kompass. De midlertidige reglene for personer med kollektiv beskyttelse er videreført med enkelte endringer og presiseringer. Den viktigste innholdsmessige endringen er at deltakere i introduksjonsprogram etter de midlertidige reglene skal ha både rett og plikt til kompetansekartlegging. Endringene trådte i kraft 2. juni 2023 og oppheves 1. juli 2024.

Selv om ikke alle personer med kollektiv beskyttelse fra Ukraina til nå er kartlagt i Kompass gjenspeiler imidlertid informasjonen om utdanningsnivået til gruppen som er registrert der det generelle utdanningsnivået i Ukraina. I henhold til tall fra Verdensbanken fra 2014 er Ukraina blant de landene med størst andel av befolkningen med høyere utdanning, med en brutto innmeldingsrate (GER) til høyere utdanning på 83 prosent. Til sammenligning har 36 prosent utdanning på universitets- og høgskolenivå i Norge (SSB, 2022).

Tabell 4: Høyeste registrerte utdanningsnivå for bosatte personer med kollektiv midlertidig beskyttelse som har fått sin kompetanse kartlagt i IMDinett Kompass, fordelt etter kjønn og andel. Per 1.6.23

Kilde: IMDinett Kompass

I IMDinett Kompass kan man oppgi inntil tre fagfelt per utdanningsnivå. Litt over halvparten av de som har registrert kompetansen sin har kun oppgitt ett fagfelt knyttet til det høyeste registrerte utdanningsnivået, mens resten har oppgitt to eller tre fagretninger. Tabell 5 under viser antall registreringer per fagfelt knyttet til det høyeste registrerte utdanningsnivået, og viser følgelig antall og andel personer som har utdanning innenfor hvert fagfelt. For de 9 216 personene som har fått sin kompetanse kartlagt i IMDinett Kompass, er det totalt 25 337 yrkesregistreringer fordelt på 104 forskjellige yrker.

Tabell 5: Registrert fagfelt for bosatte personer med kollektiv midlertidig beskyttelse som har fått sin kompetanse kartlagt i IMDinett Kompass, fordelt etter kjønn. Antall og andel. Per 1.6.23

Kilde: IMDinett Kompass

Naturvitenskap, håndverk og tekniske fag er det vanligste fagfeltet, og en av fem har registrert utdanning innen dette. Historie- og språkfag, humaniora, religion og estetiske fag er et nesten like hyppig forekommende fagfelt for de som har registrert sin kompetanse i Kompass. Også Administrasjon og økonomi er hyppig forekommende fagfelt. Det er en forholdsvis lav andel som har utdanning innen primærnæringsfag og samferdsel.

Figur 2 under fremstiller yrkeserfaringene til kollektivt beskyttede fra Ukraina, sammenstilt med yrkeserfaringene i den øvrige yrkesaktive befolkningen i Norge, fordelt på 43 yrkeskategorier. Det er vesentlige forskjeller i yrkeserfaringene til den ukrainske populasjonen som har registrert sin kompetanse, og den øvrige yrkesaktive befolkningen. Den ukrainske populasjonen er betydelig overrepresentert i yrkeserfaringer knyttet til salg, kundeservice, servering, personlig tjenesteyting og bygg og anlegg. Vesentlig færre ukrainere har erfaring knyttet til helseyrker, sammenlignet med sysselsatte i øvrig befolkning. Videre har ukrainere med registreringer i IMDinett Kompass i liten grad ledererfaring sett i forhold til yrkesaktiv befolkning for øvrig, med unntak av erfaring som befal og ledelse innen restaurant og varehandel.

Figur 2: Registrerte yrkesgrupper (STYRK level 2) for bosatte personer med kollektiv midlertidig beskyttelse som har kartlagt sin kompetanse i IMDinett Kompass sammenlignet med sysselsatte i 4. kvartal 2022 i befolkningen ellers. Per 1.6.23

Forstørr bilde

Kilde: IMDinett Kompass

2.3 Ukrainske flyktningers erfaringer og forventninger

På oppdrag av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og Utlendingsdirektoratet kartla By- og regionforskningsinstituttet NIBR i perioden mai til juli 2022 erfaringene med den første fasen til fordrevne fra Ukraina etter ankomsten til Norge; registrering, mottakelse, bosetting og begynnelsen av integreringsprosessen. Funnene er oppsummert i rapporten Ukrainian refugees – experiences from the first phase in Norway29.

Rapporten baserte seg blant annet på kvalitative intervjuer og en survey med fordrevne fra Ukraina i Norge, gjennomført i juni 2022. Spørsmålene omhandlet blant annet erfaringene med norske myndigheter, hvordan de fant informasjon om systemet og rettighetene sine i Norge, og tanker om fremtidsutsikter.

Allerede på tidspunkt disse undersøkelsene ble gjennomført – kun fire måneder etter krigens utbrudd – trodde de fleste respondentene at krigen, og dermed oppholdet deres i Norge, ville bli mer langvarig. Kun 16 prosent svarte at de trodde krigen vil ta slutt i løpet av 2022. På spørsmål om de ønsket å returnere til Ukraina så snart krigen er over, svarte 26 prosent at de ønsket å returnere til Ukraina. 50 prosent var usikre, og 19 prosent svarte at de ønsket å bli i Norge. Videre svarte to tredjedeler at de ville foretrekke å bli i Norge fremfor å starte på nytt et annet sted i Ukraina enn der de opprinnelig kom fra. På dette tidspunktet var det det nesten ingen som hadde startet i introduksjonsprogrammet, men den store majoriteten i undersøkelsen oppga at de ønsket å delta i introduksjonsprogrammet og lære norsk. 20 prosent ønsket å delta i introduksjonsprogrammet på deltid, og flertallet ønsket å lære både norsk og engelsk. Over 90 prosent oppga at de fortsatt ønsket å delta i gratis norskopplæring om de kom i arbeid.

Majoriteten av de som ankom i den tidlige fasen var i arbeid før krigens utbrudd, og de uttrykte også ønske om å arbeide i Norge hvis oppholdet skulle bli langvarig. 70 prosent av respondentene var i arbeid før invasjonen, 4 prosent var hjemmearbeidende, og 14 prosent var pensjonert. Hele 80 prosent håpet imidlertid å bli sysselsatt eller selvstendig næringsdrivende dersom oppholdet i Norge ville bli langvarig, imens 5 prosent så seg selv som studenter og 10 prosent som pensjonister i fremtiden.

Mens de som kom i den første fasen i stor grad hadde eksisterende nettverk i Norge, indikerer nyere kvalitative intervjuer30 at de som har ankommet mer nylig oppgir andre grunner for å ha valgt Norge. Noen har flyttet videre fra andre land etter negative opplevelser der, eller fått foreldre/besteforeldre til Norge etter at de selv har flyktet. Også «googling» og informasjon fra andre ukrainske flyktninger om gode vilkår i Norge, slik som at det er bra mottak og introduksjonsprogram og at Norge er en velferdsstat med høy levestandard, har også betydning. Dette er samtidig forhold som flyktninger trekker fram når de skal beskrive sine tanker om å bli i Norge, å returnere til Ukraina eller å reise videre til andre land 31.

Når det gjelder tilgang til informasjon, oppgir respondentene at de får dette gjennom eget nettverk av ukrainere og sosiale medier, men i de nyere intervjuene oppgir de også at de får informasjon fra programrådgivere, lærere og NAV. Flyktningene oppgir nå at de savner kunnskap om livet etter introduksjonsprogram, informasjon om hvordan etablere eget foretak og mer informasjon om rettigheter.

I de nyere intervjuene til NIBR fra mai 2023 er det flere som har startet introduksjonsprogram og norskopplæring. Mange er fornøyd med muligheten til å delta i introduksjonsprogrammet. Resultater fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratets brukerundersøkelse i introduksjonsprogrammet 202232 viser også at deltakere i introduksjonsprogrammet fra Ukraina opplever deltakelsen som nyttig i like stor grad som introduksjonsdeltakere med bakgrunn fra andre land. Drøyt 8 av 10 i begge gruppene opplever introduksjonsprogrammet som nyttig for det de ønsker å jobbe med etter avsluttet program. I tillegg svarer nesten 15 prosent i begge gruppene at programmet er «litt nyttig». Kun 1 prosent av de ukrainske respondentene og 2 prosent av respondentene fra andre land opplever ikke introduksjonsprogrammet som nyttig.

I NIBRs intervjuer i mai 2023 blir det blant annet vist til at de setter pris på tiden de får til å lære språket. Tilbudet flyktningene oppgir å få i introduksjonsprogrammet varierer fra kommune til kommune. Noen får bare språkopplæring og har hatt et redusert tilbud i starten, mens andre har fulltidsprogram med ulike tiltak. Noen må skaffe arbeidspraksis selv, mens i andre kommuner får de hjelp til dette. Opplevelse av å delta i arbeidspraksis er også blandet. Noen opplever praksis som positivt, mens andre vil helst konsentrere seg om å lære norsk først og opplever det som tvang å måtte delta i arbeidspraksis som de ikke ser som relevant.

Majoriteten av respondentene i undersøkelsen ønsker nemlig å lære norsk, siden de kobler norskkunnskap med muligheter for å få jobb. Mange er svært motivert til å lære norsk og deltar i ekstra aktiviteter – språkkafé, private kurs og digitale kurs. Andre er derimot demotivert på grunn av den usikre sitasjonen og sliter med å motivere seg til å lære norsk siden de tenker at de skal tilbake til Ukraina. Noen har problemer med konsentrasjon grunnet traumer eller nyheter hjemmefra. Det etterspørres også morsmålstøtte som de tenker at kunne bedre progresjonen. I de fleste kommuner er det ikke tilbud om å lære engelsk. Det synes uklart for informantene om engelskopplæring er en rettighet.

Når det gjelder tanker om jobbutsikter (for de som ikke har jobb), er informantene nokså delt om hvilken type jobber de ser for seg i Norge. Noen er klare for å ta alle slags jobber selv om det ikke vil tilsvare tidligere arbeidserfaring og status, mens for andre er det viktig at de får jobbe på sitt felt, eller ønsker å bruke tidligere erfaring. De som har fått jobb, har enten fått jobb gjennom språkpraksis, gjennom kommunen eller gjennom frivillig arbeid. Flere oppgir at de er i prosess med å oversette vitnemål og får hjelp fra kommunen til prosess med godkjenning av tidligere utdannelse.

De ukrainske flyktningene er overordnet fornøyde med å få økonomisk støtte, og det oppleves som nok til å leve et nøkternt liv. Likevel er det en sterk motivasjon til å få jobb for å øke levestandarden. Målgruppen mottar hovedsakelig introduksjonsstønad, noen får støtte fra Husbanken, i andre tilfeller supplerer kommunen med sosialhjelp.

Når det gjelder fremtidsutsikter, indikerer de nye intervjuene at flere nå er tydelige på at de ønsker å bli i Norge enn ved intervjuene som ble gjennomført kort tid etter krigens oppstart i juni 2022. Grunner for at de ønsker å bli i Norge på lengre sikt er at det er – og i lang tid vil være – en vanskelig økonomisk situasjon i Ukraina, og det vil kunne bli vanskelig å finne jobb i Ukraina etter krigen. Hus er ødelagt, barna trives her allerede og noen beskriver at de «føler seg hjemme her» [i Norge]. Andre reflekterer over at de har midlertidig kollektiv beskyttelse, og har et klart syn på at status tilsier at de må hjem, og ser på oppholdet som midlertidig. Basert på intervjuene i mai 2023 er gruppen derfor nokså splittet i synet på om man ser på sitt opphold i Norge som midlertidig og kortsiktig eller mer langsiktig, men intervjuene indikerer at flere nå har et mer langsiktig perspektiv.

2.4 Foreløpig status arbeidsdeltakelse og deltakelse i kvalifiserende tilbud

Det er stor etterspørsel etter arbeidskraft i Norge. NAV gjennomfører hvert år en bedriftsundersøkelse33 hvor de kartlegger etterspørsel og mangel på arbeidskraft. Selv om mangelen på arbeidskraft har gått betydelig ned fra det rekordhøye nivået i 2022, estimerer bedriftsundersøkelsen for 2023 mangelen på arbeidskraft med 95 prosent sannsynlighet til mellom 43 500 og 62 200 arbeidstakere. Mangelen er størst innenfor helse og omsorgstjenester. Enkeltyrkene med størst mangel er sykepleiere, helsefagarbeidere og samlegruppen «andre helseyrker». I tillegg er det mangel på ulike fagarbeidere som kokker, tømrere og elektrikere. Mangelen på arbeidskraft har gått spesielt mye ned i bygg – og anleggsbransjen i løpet av det siste året, men likevel er dette bransjen med nest høyest mangel etter helse- og omsorg. Den tredje høyeste mangelen er innen industriarbeid, selv om mangelen her også er noe redusert sammenliknet med 2022-tall.

Samlet sett svarte 26 prosent av bedriftene at de hadde hatt problemer med å få tak i arbeidskraft de siste tre månedene. 16 prosent fikk ikke ansatt noen, og 10 prosent oppga å ha ansatt noen med lavere eller annen formell kompetanse enn det de søkte etter. 22 prosent av bedriftene med rekrutteringsproblemer oppga at det skyldes for få kvalifiserte søkere. Denne utfordringen er størst i de to nordligste fylkene. Målt i absolutte tall er mangelen på arbeidskraft størst i Oslo og Øst-Viken.

Ved utgangen av juli var 54 200 personer registrert som helt arbeidsledige hos NAV. Det tilsvarer 1,8 prosent av arbeidsstyrken. Bruttoarbeidsledigheten, som er summen av helt arbeidsledige og arbeidssøkere på tiltak, var på 62 000 personer, eller 2,1 prosent av arbeidsstyrken. I tillegg var 17 300 personer registrert som delvis arbeidsledige, noe som utgjør 0,6 prosent av arbeidsstyrken. Til sammen var 79 300 personer registrert som arbeidssøkere hos NAV, noe som tilsvarer 2,7 prosent av arbeidsstyrken. Nesten halvparten (47 prosent) av arbeidssøkerne har innvandrerbakgrunn.34 Ukraina var i juli det tredje vanligste fødelandene blant arbeidssøkende innvandrere.

NAVs omverdensanalyse 2023-203535 tar for seg de viktigste samfunnstrendene som kan påvirke NAV i et lengre perspektiv. Analysen peker på at arbeidsledigheten forventes å holde seg lav også fremover. Framskrivinger av tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft med ulike utdanningsnivå tilsier at tilbudet av personer med lang høyere utdanning stiger mer enn etterspørselen, som forventes å holde seg på et nokså stabilt nivå.

Den fortsatt lave ledigheten og store etterspørselen etter arbeidskraft burde i utgangspunktet gi gode rammebetingelser for å få inkludert flere med midlertidig kollektiv beskyttelse inn i arbeidsmarkedet. Samtidig innebærer den lave arbeidsledigheten også at det er færre tiltaksplasser, og færre ressurser til oppfølging i NAV. Kollektivt beskyttede er som innvandrere fra land utenfor EØS én av flere prioriterte målgrupper for oppfølging og arbeidsmarkedstiltak i NAV.

2.4.1 Arbeidsdeltakelse

Sammenliknet med andre europeiske land, er det relativt få ukrainske flyktninger som er sysselsatt i Norge så langt. Til tross for at deltakelse i introduksjonsprogrammet er frivillig for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, er erfaringen at mange takker ja til å delta i programmet heller enn å gå rett ut i arbeid. Dette kan være en av forklaringene på hvorfor færre ukrainske flyktninger er sysselsatt i Norge enn i andre land.

Tall fra NAV viser at det ved utgangen av juni 2023 var 3 399 ukrainske statsborgere som har innvandret etter 2021 registrert med totalt 3602 arbeidsforhold i Norge, noe som tilsier at enkelte personer er registrert med flere arbeidsforhold. Det var en økning på 651 personer fra mai til juni. 61 prosent (2 066 ukrainere) hadde på dette tidspunktet en avtalt arbeidstid på minst 30 timer i uken.

Sett opp mot antallet fordrevne fra Ukraina i aldersgruppen 18-66 år som hadde fått innvilget kollektivt beskyttelse på samme tidspunkt; 30 218 personer, tilsvarer dette et sysselsettingsnivå på 11,2 prosent.

OECD pekte i januar på at i tillegg til midlertidighet, og arbeid i stillinger som ikke tilsvarer faktisk kompetanse, var det høy forekomst av deltidsarbeid blant fordrevne fra Ukraina i flere av de europeiske landene.36 Arbeidsgruppen vurderer derfor at det er positivt at en såpass høy andel av de sysselsatte i Norge jobber minst 30 timer i uka.

SSB har i forbindelse med utarbeidelse av denne rapporten sammenstilt data for sysselsetting37 blant personer som har flyttet fra Ukraina til Norge siden starten av 2022 til og med april 2023, med foreløpige tall fra NIR på deltakelse i introduksjonsprogram.

SSBs data viser at blant personer som har flyttet fra Ukraina til Norge siden starten av 2022 til og med april 2023, er det om lag 2860 personer registrert med arbeid i henhold til SSBs definisjoner av sysselsetting i denne perioden, og om lag 1860 personer var registrert med arbeid i april 2023. I slutten av april var det 27 636 personer som hadde fått innvilget kollektiv beskyttelse fra Ukraina i aldersgruppen 18-66 år. Dersom SSBs tall for arbeidsdeltakelse i april settes opp mot dette tilsvarer det et sysselsettingsnivå i populasjonen på 7 prosent. Nærmere 6 av 10 av de som ifølge SSBs data er registrert med arbeid er kvinner og 4 av 10 menn. Det var imidlertid en noe høyere andel menn i arbeid i april 2023 enn gjennom den lengre perioden, og slikt sett en noe jevnere kjønnsbalanse.38

Som tabell 6 viser er de fleste som er registrert med arbeid i april 2023 sysselsatt innenfor jordbruk, skogbruk og fiske, og overnattings- og serveringsvirksomhet. Dette er også de næringene som det er størst andel kvinner som er sysselsatt i. Blant mennene er det størst andel som er sysselsatt innenfor jordbruk, skogbruk og fiske, bygg- og anleggsvirksomhet og industri.

Tabell 6: Arbeidsdeltakelse blant personer som har flyttet fra Ukraina til Norge siden starten av 2022 til og med april 2023 registrert med arbeid i april 2023, fordelt på næring og kjønn. Antall og andel.

Kilde: SSB

Tendensene med hensyn til næringsfordeling er de samme dersom man ser på registrerte arbeidsforhold i perioden 1.1.2022–30.4.2023, med jordbruk, skogbruk og fiske (26 prosent), og overnattings – og serveringsvirksomhet (16 prosent) som de næringene hvor flest har vært sysselsatte i, etterfulgt av forretningsmessig tjenesteyting (9 prosent).

Som tabell 7 viser er de fleste som er registrert med arbeid både i perioden 1.1.2022–30.4.2023 og i april 2023 bosatt i Rogaland, Vestland og Viken fylker.

Tabell 7: Arbeidsdeltakelse blant personer som har flyttet fra Ukraina til Norge siden starten av 2022 til og med april 2023, fylkesvis fordeling. Antall og andel.

Kilde: SSB

Tallene fra SSB viser også at om lag halvparten39 av personene registrert med arbeid i perioden 1.1.2022–30.4.2023 også er registrert med deltakelse i introduksjonsprogram. Det samme gjelder personene som var registrert med arbeid i april 2023.40 Av disse var to tredjedeler ikke registrert med avslutningsårsak fra introduksjonsprogram41, noe som tyder på at om lag en tredjedel42 av personene som var registrert med arbeid i april 2023 samtidig deltok i introduksjonsprogram.

Uansett om man legger til grunn tallene fra NAV eller tallene fra SSB presentert over, så er andelen personer med kollektiv beskyttelse i arbeid sett opp mot antall personer i aldersgruppen 18-66 år foreløpig relativt beskjeden.

2.4.2 Deltakelse, innhold og resultater i introduksjonsprogram

Kommunene har i henhold til integreringsloven tilgang til å registrere opplysninger i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) innen to måneder etter at de foreligger. Tallene som benyttes i denne rapporten er basert på de opplysninger som er registrert i NIR per midten av juli.

Per 1. juli 2023 var det registrert 19 550 personer med kollektiv beskyttelse i NIR med kategorien «rett til introduksjonsprogram».43 Av disse var det på samme tidspunkt nærmere 13 100 personer som deltok i program (67 prosent). I figur 3 under fremkommer det at andelen av målgruppen som er i program har vært økende gjennom høsten 2022 og stabilisert seg på dette nivået fra mars 2023. Når en ser samlet på de som deltok i inngangen av sommeren 2023, og de i målgruppen som har gjennomført og avsluttet program, er det om lag 55 prosent av det totale antallet personer fra Ukraina i aldersgruppen 18-55 år som har deltatt eller deltar i introduksjonsprogrammet. En må imidlertid ta i betraktning at blant personene som har fått innvilget kollektiv beskyttelse er det noen som har forlatt Norge, og det er også personer som har oppholdt seg relativt kort tid i Norge og enda ikke rukket å starte i introduksjonsprogram. Dette er derfor ikke et presist mål på deltakelsen i introduksjonsprogram i aldersgruppen for ukrainske flyktninger som befinner seg i Norge, men en kan anta at deltakelsen i realiteten, og også på lenger sikt enn det foreløpig foreligger informasjon om, vil være noe høyere enn dette.

Det var på samme tid også registrert i overkant av 8 000 personer med kollektiv beskyttelse med kategorien «kan tilbys introduksjonsprogram», som betyr at de ikke har krav på deltakelse, men at kommunene kan velge å tilby introduksjonsprogram. Personer med rettighetskategori «kan tilbys introduksjonsprogram» inkluderer både personer som faller utenfor målgruppen for rett til introduksjonsprogram på grunn av alder og andre personer, for eksempel personer som i utgangspunktet kunne hatt rett til introduksjonsprogram, men som mister retten fordi de flytter fra bosettingskommunen. Blant gruppen av personer som kan tilbys introduksjonsprogram var det registrert nærmere 650 deltakere, noe som tilsvarer 8 prosent av denne gruppen, se figur 344.

Figur 3: Andel personer med kollektiv beskyttelse med registrert vedtak om introduksjonsprogram, fordelt på rettighetsgruppe. Prosent. Oktober 2022–juli 2023.

Forstørr bilde

Kilde: NIR

Andelen av målgruppen som benytter sin rett til introduksjonsprogram er altså høy. Hvis vi ser på det absolutte antallet deltakere, er et godt utgangspunkt å undersøke utviklingen i utbetaling av introduksjonsstønad. Mellom 60-70 prosent av introduksjonsstønaden utbetales fra kommunen samme måned som stønaden gjelder, mens det for resten normalt utbetales måneden etter. Dette innebærer at registering av utbetalingsmåned, som fremkommer i SSBs løpende statistikk (A-ordningen), i stor grad samsvarer med tidspunktet for når en person deltar i introduksjonsprogrammet. Antall flyktninger fra Ukraina med introduksjonsstønad økte kraftig gjennom andre halvår av 2022 og de første månedene i 2023. I andre kvartal 2023 har økningen blitt noe mindre, se figur 4. I juni 2023 fikk 13 783 personer utbetalt introduksjonsstønad.

Figur 4:Antall personer med midlertidig kollektiv beskyttelse som mottar introduksjonsstønad januar–juni 2023. Kilde: SSB

Forstørr bilde

Den store majoriteten deltakere starter i introduksjonsprogram i løpet av de første tre månedene etter bosetting i en kommune. Videre er det slik at de aller fleste av de som starter i introduksjonsprogram av de fordrevne fra Ukraina har utdanning på minst videregående nivå, som innebærer kort programtid, 3-6 måneder. En stor andel av disse får vedtak om forlengelse av programmet til opptil 12 måneder.

Statistikk på dette området er basert på kommunens registrerte vedtak om sluttmål for programmet for den enkelte deltaker. Ikke alle deltakere er registrert med sluttmål (om lag 16 prosent mangler registrering av dette), men av deltakerne som var registrert med sluttmål pr. 1 juli 2023, hadde hele 92 prosent en registering som tilsier at deltakeren har utdanning på minst videregående nivå45. Av disse igjen var det 63 prosent som har fått utvidet programtiden med inntil ytterligere 6 måneder. Det er viktig å ha i mente at blant de aktive deltakerne pr 1. juli 2023 har en god del så langt ikke deltatt i program i 6 måneder, og slik sett rukket å bli aktuelle for utvidelse av programtiden. Blant deltakere som startet opp i 2022 og er registrert med sluttmål som tilsier at deltakeren har utdanning på minst videregående nivå er 81 prosent46 registrert med utvidelse av programtid. Dersom man også inkluderer personer som ikke er registrert med sluttmål, men som det er grunn til å anta har utdanning på minst videregående nivå, er andelen av de som i utgangspunktet har rett til inntil 6 måneders programtid og får utvidelse så høy som 86 prosent47.

Et mønster som har vedvart over tid at for over 90 prosent av deltakerne utgjør minst ett av språktiltakene med fokus på norsk innhold i introduksjonsprogrammet. I løpet av mai 2023 var andelen som deltok i språktiltak så høy som 96 prosent av deltakerne med rettighetskategori rett til introduksjonsprogram. Det er samtidig registrert relativt lite deltakelse i arbeidsrettede tiltak i NIR. Analysene til Dapi og Tyldum (2023)48, samt resultatene fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratets brukerundersøkelse blant deltakere i introduksjonsprogram 202249 , peker på at deltakelsen i arbeidsrettede tiltak i introduksjonsprogrammet i 2022 er lavere enn en kunne forvente ut fra den høye andelen deltakere med korte introduksjonsprogram og sluttmål om å komme i arbeid.

I en spørreundersøkelse Fafo gjennomførte blant ledere i introduksjonsprogrammet i mai-juni 202350, oppga alle respondenter at de har deltakere med midlertidig kollektiv beskyttelse, og et stort flertall at de har deltakere med vedtak om programtid på inntil 6 måneder. Om lag 20 prosent av kommunene rapporterte at deltakere med midlertidig kollektiv beskyttelse ikke fikk noe opplæringstilbud ut over norskopplæring. På listen over hva slags annet tilbud som er på plass for deltakere med kort programtid, rapporterer en betydelig andel av kommunene at deltakere «alltid» får a) orientering om krav og forventninger i norsk arbeidsliv, b) praksis på en arbeidsplass og c) oppfølging fra arbeidsstedet fra kommunen. Bruk av d) mentor eller fadder på arbeidsplassen, e) realkompetansevurdering eller f) norskopplæring som er integrert med utplassering i arbeidslivet rapporteres som mindre vanlig.

Per 1. juli 2023 var det i henhold til kommunenes registeringer i NIR registrert avslutningsårsak for totalt 1461 deltakere med kollektiv midlertidig beskyttelse, hvorav 135 personer hadde rettighetskategori «kan tilbys introduksjonsprogram» mens de øvrige hadde rettighetskategori «rett til introduksjonsprogram. Som påpekt i starten av kapitlet kan det forventes at en del av de som avsluttet i mai og juni 2023 ikke er rapportert avsluttet, og antallet som faktisk har avsluttet er derfor antatt høyere. Totalt 756 av deltakerne er registrert med avslutningsårsak arbeid, og 45 personer med overgang til utdanning eller arbeid og utdanning. Dette tilsvarer en overgang til arbeid og/eller utdanning, som er målsettingen med deltakelsen, på 55 prosent. Andelen med måloppnåelse trekkes ned av at halvparten av deltakerne med rettighetskategori «kan tilbys introduksjonsprogram» har avsluttet deltakelsen grunnet flytting. Dersom man ser på resultatene for kun deltakerne med «rett til introduksjonsprogram», som utgjør det store flertallet av alle deltakere, er måloppnåelsen 58 prosent.

I tillegg til de overnevnte tidligere deltakerne er det også rundt 870 personer, hvorav majoriteten med rettighetskategori «rett til introduksjonsprogram», som er registrert som avsluttet uten at kommunen har registrert avslutningsårsak. Dette kan både være deltakere som de facto har avsluttet introduksjonsprogrammet, og deltakere som har fått forlengelse av program, men som det ikke er (korrekt) registrert utvidet deltakelse på51. Dette bidrar til noe usikkerhet rundt tallene for resultater og med hensyn til å lage prognoser for den større populasjonen. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har imidlertid fulgt opp kommuner med særskilt mange deltakere uten registrert avslutningsårsak, og det har da kommet frem at deltakerne oftest ikke har avsluttet program, men at kommunene har benyttet feil registreringsrutiner i NIR for vedtak og forlengelse av program. Vi har derfor behandlet disse deltakerne som om de ikke har avsluttet programmet, men fortsatt deltar. De samlede resultatene for de som har gått ut av program i målgruppen frem til 1. juli 2023 er fremvist i tabell 8.

Tabell 8: Deltakere i introduksjonsprogram med kollektiv beskyttelse som er registrert med avslutningsårsak i NIR. Antall og andel. Oppsummert for 2022 og 2023, pr. 1.7.2023.

Kilde: NIR

Det er så langt krevende å kunne gi en entydig faglig vurdering av resultatene i introduksjonsprogrammet for fordrevne fra Ukraina. Det at de aller fleste har med utdanning på videregående eller høyere nivå, tilsier imidlertid og naturlig nok at det er en politisk og faglig forventning om at resultatene burde vært bedre. Det at det er et frivillig tilbud, at tilbudet er tilpasset og begrenset sammenlignet med det andre deltakere har mottatt og mottar, og at det er samlet er få som har gått ut av program gjør at grunnlaget for vurderinger basert på analyser er begrenset. Historisk har personer med medbrakt høyere utdanning en relativt sett god arbeidsmarkedsintegrering over tid i Norge. Den videre utviklingen av i hvilken grad de fra Ukraina som har gått ut av introduksjonsprogram etter noe tid kommer i arbeid er derfor svært viktig å følge med på. Som tabell 8 viser går nesten en av fire til videre kvalifiserende tiltak i regi av kommunen, noe som bidrar til mulighetene for senere overgang til jobb.

Det mest relevante sammenligningsgrunnlaget for denne gruppen er andre deltakere med medbrakt videregående eller høyere utdanning som får tilbud med kort programtid etter innføringen av integreringsloven januar 2021. Blant denne kategorien deltakere var måloppnåelsen i 2022 på 52 prosent. Sammenligningsgruppen består av bare 116 personer. Også opp mot denne gruppen er det noe usikkerhet i tallgrunnlaget med hensyn til de som ikke har fått registret avslutningsårsak, det vil si at de kan ha fortsatt i programmet uten at det er registrert. Tas disse ut av beregningen stiger resultatet i 2022 med hensyn til direkte overgang til arbeid og/eller utdanning til 61 prosent. Så langt kan det derfor se ut til at resultatene for de fordrevne i Ukraina er omtrent på samme nivå som den mest relevante sammenligningsgruppen.

Basert på de tidligere resultatene for andre deltakergrupper i introduksjonsprogram presentert her, samt de foreløpige resultatene for deltakere med kollektiv beskyttelse, er det imidlertid ikke urimelig å forvente at resultatene vil være i overkant av 50 prosent og trolig høyere, og at majoriteten av deltakerne vil gå til arbeid rett fra program eller eventuelt etter noe tid. Gitt at registeringene av tiltak gitt i program fra kommunene og forskning som viser at tilbudet for mange i denne målgruppen har vært lite arbeidsrettet, og at det er iverksatt tiltak med mål om forbedrede resultater (ref. kapittel 1) og kan iverksettes ytterligere målrettede tiltak, er det et klart potensial for å forbedre resultatene.

2.4.3 Deltakelse i norskopplæring

Pr 1. juli 2023 var det registrert i 24 224 personer med kollektiv beskyttelse fra Ukraina i NIR med kategorien rett til norskopplæring, se figur 5. Av disse var om lag hele 17 000 registrert som deltakere i opplæring, noe som tilsvarer 70 prosent, se figur 6. Andelen har stabilisert seg på dette nivået gjennom første halvår av 2023. Også med hensyn til norskopplæring er det slik at tallene kan være forventet å være noe høyere for de siste månedene.

Å lære seg norsk er svært viktig for å øke mulighetene på det norske arbeidsmarkedet. Fordrevne fra Ukraina som har rett til norskopplæring deltar i stor grad i opplæringstilbudet fra kommunen, de aller fleste som del av språktilbudet innenfor introduksjonsprogrammet.

Figur 5: Antall personer med kollektiv beskyttelse og rett til norskopplæring. Pr. 1. juli 2023.

Forstørr bilde

Kilde: NIR

Figur 6: Andel personer med rett til norskopplæring som er registrert som deltaker i opplæringen. Pr. 1. juli 2023.

Forstørr bilde

Kilde: NIR

2.5 Prognoser for deltakelse i og resultater av introduksjonsprogram 2023

I skivende stund er det dessverre lite som tyder på en snarlig avslutning av den russiske krigføringen i Ukraina. Norge mottar en forholdsvis stor andel av de som velger å søke om beskyttelse i Norden. Ut fra Utlendingsdirektoratets prognoser, som oppdateres hver fjerde uke, var det per juni 2023 estimert at det vil komme mellom 25 000 og 45 000 flyktninger fra Ukraina til Norge i løpet av 202352. Integrerings- og mangfoldsdirektoratets planleggingstall for bosetting er per juni 2023 totalt 38 000 personer i løpet av 2023, hvorav 35 000 personer med kollektiv beskyttelse fra Ukraina. Gitt at de aller fleste fordrevne som bruker retten til introduksjonsprogram får kort programtid, og at volumene er så formidable i norsk kontekst, er det viktig å forsøke å estimere hvor mange personer som fremover risikerer å stå utenfor arbeidslivet og ikke lenger ha et livsopphold ved introduksjonsstønad.

Per 1. juli 2023 var det hittil i 2023 innvilget kollektiv beskyttelse til nærmere 13 670 personer i Norge, og 13 200 personer hadde blitt bosatt. I 2022 ble det innvilget kollektiv beskyttelse i Norge til i overkant av 33 500 personer og bosatt om lag 27 100 personer med kollektiv beskyttelse.

Basert på planleggingstallet 35 000, alderssammensetningen blant personer med innvilget kollektiv beskyttelse fra Ukraina og bosatte personer hittil i 2023 kan man imidlertid anslå at av disse er om lag 25 000 personer i alderen 16-66 år, 23 450 personer i alderen 18-66 år, 21 000 personer i alderen 18-55 år og 2 800 personer i alderen 56-66 år. Ved slutten av juni 2023 hadde 9 679 personer i alderen 16-66 år, 9 157 personer i alderen 18-66 år, 8067 personer i alderen 18-55 år og 1 090 personer i alderen 56-66 år fått innvilget kollektiv beskyttelse hittil i løpet av 2023.

Når det gjelder deltakelse i og resultater fra introduksjonsprogrammet kan man, dersom andelen personer i alderen 18-55 år som får innvilget kollektiv beskyttelse og andelen av disse som deltar i introduksjonsprogram holder seg på samme nivå som hittil i 2022-2023, anslå at ytterligere om lag 7 100 ukrainske flyktninger i denne aldersgruppen vil starte i introduksjonsprogram i 2023. Som vist tidligere deltar per 1. juni 2023 nærmere 13 100 personer med rett til introduksjonsprogram, og 650 personer med rettighetskategori «kan tilbys introduksjonsprogram».

Å anslå videre deltakelse blant personer som ikke har rett, men som kommunene kan velge å tilby program er utfordrende. Et anslag basert på deltakelsen hittil i denne gruppen og antall personer i aldersgruppen 18-66 år som kan forventes få innvilget kollektiv beskyttelse i 2. halvår av 2023, kan imidlertid være at om lag ytterlige 370 personer med rettighetskategori «kan tilbys introduksjonsprogram» vil få deltakelse i program i løpet av 2023. Dette gir et totalt antall på 21 220 ukrainske flykninger som deltar i introduksjonsprogram i løpet av 2023.

Basert på antallet personer som har startet opp i introduksjonsprogrammet, tidspunktet for oppstart (kvartalsvis), samt under forutsetning av at andelen deltakere som får programtid på inntil 6 måneder er 90 prosent, og 85 prosent av disse får forlengelse med inntil totalt 12 måneder, kan det anslås at om lag totalt 8 400 personer vil avslutte introduksjonsprogrammet i 2023. Legger man videre til grunn at resultatene vil være 50 prosent overgang til arbeid/utdanning, se 2.4.2, vil det være 4 200 personer som avslutter programmet uten at de går over til jobb eller et utdanningsløp. Legger man derimot til grunn at resultatene vil være 60 prosent overgang til arbeid/utdanning, vil det være 3 360 personer som avslutter programmet uten måloppnåelse. I tillegg er det pr. 1 juli 2023 registrert totalt 660 personer som har avsluttet introduksjonsprogrammet uten måloppnåelse. Disse vil kunne ha behov for videre oppfølging og kvalifisering i regi av NAV. Som vist tidligere var det på samme tidspunkt blant deltakerne som har avsluttet programmet så langt uten måloppnåelse 313 registrert med avslutningsårsaker som innebærer videre kvalifisering i offentlig regi, hvorav de fleste i form av arbeidsmarkedstiltak i regi av NAV.

Videre vil det, basert på alderssammensetningen blant personer med kollektiv beskyttelse fra Ukraina hittil i 2023 og anslagene for videre ankomster, kunne være 1 710 personer i alderen 56-66 år som får innvilget kollektiv beskyttelse i 2. halvår av 2023. Disse personene er i arbeidsdyktig alder, men har ikke rett til introduksjonsprogram. Selv om noen av disse vil kunne tilbys deltakelse i introduksjonsprogram dersom kommunene velger dette, vil mange i denne gruppen kunne ha behov for oppfølging og kvalifisering i regi av NAV. Dersom en legger til grunn at 12 prosent i aldersgruppen får delta i introduksjonsprogram53 vil det være i overkant av 1500 personer i aldersgruppen som ikke får denne muligheten.

Samlet kan NAV i løpet av 2023 måtte bidra til overgang til arbeid og aktivitet for et svært høyt antall, anslagsvis totalt i underkant av 23 400 personer med kollektiv beskyttelse. Dette inkluderer både deltakere som deltar i introduksjonsprogram, et økende antall tidligere deltakere og personer som ikke har rett til introduksjonsprogram, men som er i arbeidsfør alder. Det vil i tillegg være aktive og tidligere deltakere i introduksjonsprogram uten kollektiv beskyttelse som har behov for videre kvalifisering og oppfølging i regi av NAV.

2.6 Sysselsettingssituasjonen og NAVs innsats ovenfor målgruppen

Ved utgangen av juni var det i henhold til statistikk fra NAV om lag 3 400 ukrainske fordrevne (ukrainske statsborgere innvandret etter 2021) som har et arbeidsforhold i Norge. 61 prosent (2 066 ukrainere) hadde en avtalt arbeidstid på minst 30 timer i uka. At tallet ikke er høyere antar NAV skyldes at de fleste som er i målgruppen for introduksjonsprogrammet så langt har takket ja til deltakelse.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har fulgt ankomst og bosetting av fordrevne fra Ukraina tett siden mars 2022. Oppfølgingen av etatens erfaringer og håndtering av økningen av arbeidssøkere og samarbeid med kommunene om deltakere i introduksjonsprogrammet har vært gjort både via faglig linje og i dialogen med direktørene i fylkene.

Det store antallet flyktninger og deltakere i introduksjonsprogrammet har gradvis ført til økende ressursbruk på NAV-kontorene. I starten var presset størst på de kommunale tjenestene i NAV-kontorene. Arbeids- og velferdsdirektoratet antar at det fra høsten 2023 vil være en betydelig økning av personer med ukrainsk opprinnelse som vil registrere seg som arbeidssøkere og har behov for arbeidsrettet oppfølging og tiltak fra NAV. Dette som følge av at mange av de bosatte flyktningene vil gå mot slutten av eller avslutte sitt introduksjonsprogram uten å ha oppnådd målet om arbeid. NAV har både sentralt, regionalt og lokalt forberedt seg på denne økningen, men med usikre antall må håndteringen ivaretas lokalt og ikke minst i partnerskapet med kommunene.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har spilt inn sine antakelser om en stor økning av arbeidssøkere og estimater for behov for ressurser til arbeidsrettet oppfølging og tiltak for å ivareta disse til Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Dette er gjort både for siste halvår 2023/RNB og for 2024. På bakgrunn av disse innspillene, ble det i RNB og revidert tildelingsbrev 2023 tildelt økte budsjetter for tiltak og oppfølging for ukrainske flyktninger til NAV. Disse midlene er fordelt til fylkene. Arbeids- og velferdsdirektoratet har i Mål og disponeringsbrev 2023 gitt føringer til fylkene om å ivareta NAVs rolle inn i det kommunale introduksjonsprogrammet, samt samarbeide om gode overganger og god oppfølging av de som trenger NAV etter fullført introduksjonsprogram. Det vises da særlig til de store ankomstene av fordrevne fra Ukraina.

Alle med gyldig arbeids- og oppholdstillatelse kan registrere seg som arbeidssøkere hos NAV. Når en person registrerer seg som arbeidssøker, skal det gjennomføres en behovsvurdering og det skal fattes et vedtak etter NAV-loven § 14a. Deltakere i introduksjonsprogrammet kan registrere seg som arbeidssøker hos NAV hvis de er aktuelle for arbeidsmarkedstiltak i regi av NAV, eller hvis de etter en tid i program er klare for å søke jobb og trenger NAVs bistand i denne prosessen. Det kan også være aktuelt å registrere seg for deltakere som mot slutten av introduksjonsprogrammet ikke har nådd sitt mål om overgang til arbeid eller utdanning, og som har behov for videre oppfølging og tjenester fra NAV. Dette innebærer også NAVs rekrutteringsbistand med direkte matching mot ledige stillinger.

Antall ukrainske fordrevne registrert hos NAV økte med 161 fra juni til juli 2023, og teller per juli 2023 om lag 3 600 personer. 90 prosent er registrert med behov for bistand fra NAV for å komme i arbeid. 1 571 ukrainere, er registrert som helt ledige arbeidssøkere. Ukrainske fordrevne registrert hos NAV kjennetegnes av å være mellom 30 og 49 år, og høyt utdannet54. NAV har ikke direkte informasjon om hvem som er flyktninger. I statistikken brukes derfor innvandringstidspunkt for å skille ut personer fra Ukraina som innvandret fra krigen i 2022 startet.

Figur 7: Ukrainske fordrevne registrert hos NAV

Forstørr bilde

Per juli 2023 var det 3 595 flyktninger fra Ukraina registrert hos NAV. I tillegg var det 453 personer som innvandret til Norge før 2022 eller med ukjent innvandringsdato. Av flyktningene innvandret i 2022 eller senere, har en stor andel blitt registrert med behov for bistand fra NAV til få komme i jobb. De fleste med bistandsbehov har fått situasjonsbestemt innsats som omfatter personer som trenger veiledning, og spesielt tilpasset innsats som omfatter personer som trenger veiledning og som har nedsatt arbeidsevne.

Figur 8:Ukrainske fordrevne registrert hos NAV med bistandsbehov

Forstørr bilde

Sammenliknet med andre personer registrer i NAV er det en forholdsvis mye høyere andel med situasjonsbestemt innsats. 58 prosent fra Ukraina har situasjonsbestemt innsats, mens 17 prosent av alle har dette. En kan anta at dette kan handle om manglende norskkunnskaper, men det kan også være mismatch på kompetanse.

I årlige tildelingsbrev til NAV angis hvilke grupper som skal prioriteres for arbeidsmarkedstiltak. For 2023 slår tildelingsbrevet fast at «Prioriterte grupper på tiltak blant ledige og personer med nedsatt arbeidsevne er personer under 30 år, innvandrere med bakgrunn utenfor EØS-området, samt langtidsledige. Med tiltak menes her statlige tiltak».

NAV lager statistikk for antall i denne gruppen og antall på tiltak55.

Tabell 9:Flyktninger fra Ukraina registrert i NAV – arbeidsmarkedstiltak

Av alle i målgruppen for tiltak var per mai 25 prosent på tiltak. Tallen for innvandrere i målgruppen var lavere, med 20 prosent. Tilsvarende tall for flyktninger fra Ukraina var enda lavere med 14 prosent.

42 prosent av arbeidssøkere fra Ukraina har vært i NAV over 12 uker, mot 69 prosent av alle i NAV. De fleste i NAV får arbeidsmarkedstiltak noe ut i arbeidssøkerforløpet. Den korte arbeidssøkervarigheten for flyktninger fra Ukraina vil derfor påvirke hvor mange som er i tiltak.

Som vist over så er de fleste fra Ukraina registrert med behov for bistand fra NAV. I alt er 90 prosent registrert med behov for situasjonsbestemt eller spesielt tilpasset innsats.

Flyktninger fra Ukraina registrert i NAV har vesentlig høyere utdanning enn andre som er registrert hos NAV. Hele 9 prosent av de med over 4 år høyere utdanning er fra Ukraina.

Tabell 10: Arbeidssøkere utdanning

Flyktninger fra Ukraina har i svært liten grad registrert yrkesbakgrunn i CV hos NAV. Per juli var 63 prosent uten kjent yrkesbakgrunn. NAV har innenfor rammene av arbeidet ikke hatt anledning til å sjekke om dette skyldes at CV ikke er registrert, eller om CV er registrert og personene faktisk ikke har noen yrkesbakgrunn.

2.7 Oppsummering

Kapittelet har gitt en introduksjon til bakgrunnen for rapporten og det utfordringsbildet arbeidsgruppen har fått i oppdrag å utrede og foreslå tiltak for å løse. Det har aldri tidligere blitt bosatt så mange flyktninger i Norge på så kort tid. Flyktninggruppens sammensetning, med en høy andel kvinner og eldre, skiller seg fra andre flyktninggrupper, selv om sammensetningen har normalisert seg noe i 2023. Historisk mange med fluktbakgrunn skal ut i det norske arbeidslivet.

Kartleggingen av de ukrainske flyktningenes kompetanse tyder på at dette er en gruppe med høy utdanning. Studier viser at mange av de ukrainske flyktningene ser for seg et langvarig opphold i Norge og at mange er motivert for å delta i introduksjonsprogram, språkopplæring og arbeidsliv.

Til tross for at dette er en flyktninggruppe med høy utdanning og motivasjon for å gå inn i arbeidslivet, viser sammenlikninger med andre land at sysselsettingsgraden blant ukrainske flyktninger i Norge er relativt lav. Den lave ledigheten og store etterspørselen etter arbeidskraft generelt, burde i utgangspunktet gi gode rammebetingelser for å få inkludert flere med midlertidig kollektiv beskyttelse i arbeidslivet. Men, som dette kapittelet har vist, ønsker flesteparten av de ukrainske flyktningene å benytte seg av muligheten til delta i introduksjonsprogram og språkopplæring før de går ut i arbeid. Deltakelsen i introduksjonsprogram og norskopplæring er til gjengjeld svært høy.

Antall registrerte hos NAV blant ukrainske fordrevne teller per juli om lag 3 600 personer. 90 prosent er registrert med behov for bistand fra NAV for å komme i arbeid. Ukrainske fordrevne registrert hos NAV kjennetegnes av å være mellom 30 og 49 år, og de er høyt utdannet

Prognoser for deltakelse i og resultater av introduksjonsprogram i 2023 viser til at en kan anslå at ytterligere om lag 7 100 ukrainske flyktninger i aldersgruppen 18 til 55 år vil få tilbud om introduksjonsprogram i 2023, og at det kan forventes at 8 400 vil avslutte programmet i løpet av høsten. Samlet kan NAV i løpet av 2023 måtte bidra til overgang til arbeid og aktivitet for over 23 400 personer med kollektiv beskyttelse. Dette inkluderer både deltakere som deltar i introduksjonsprogram, et økende antall tidligere deltakere og personer som ikke har rett til introduksjonsprogram, men er i arbeidsdyktig alder.