3 Kunnskap og erfaringer fra andre land

4. mars 2022 vedtok EU å aktivere direktivet om midlertidig beskyttelse, som innebar at fordrevne fra Ukraina fikk rett til midlertidig beskyttelse i deltakende EU-land. Sverige og Finland har vært bundet av direktivet siden, mens Danmark og Norge har innført egne regler om midlertidig oppholdstillatelse tett opp mot EUs direktiv.

Ved begynnelsen av august 2023 har Norge, Danmark, Sverige og Finland til sammen mottatt nesten 220 000 søknader om midlertidig kollektiv beskyttelse fra personer på flukt fra Ukraina. Finland og Sverige har mottatt flest, med litt over 60 000 søknader hver, mens Norge og Danmark har mottatt henholdsvis 53 440 og 42 755 søknader56. Den siste tiden har man imidlertid sett et endret ankomstbilde i Norden. De siste ukene i juli 2023 har Norge mottatt nesten halvparten av alle søknadene om midlertidig kollektiv beskyttelse i Norden. Finland hadde en sterk økning i registreringer i begynnelsen av sommeren. Antallet gikk etter hvert ned, og er, på tidspunktet for denne rapporten, på samme nivå som tidligere57. Økningen skyldes, ifølge UDI, trolig personer som skal jobbe som sesongarbeidere.

Selv om fordrevne fra Ukraina er gitt oppholdstillatelse på samme grunnlag i Norge, Sverige, Danmark og Finland, har de fire landene ført ulik politikk overfor gruppen når det gjelder beskyttelseskategori (flyktning eller ikke), mottak og bosetting, rett på stønader og hvilke kvalifiseringstiltak gruppen har rett på. Særlig relevant for denne rapporten, er hvordan de fire landene jobber for å legge til rette for at flest mulig fordrevne fra Ukraina kommer inn på arbeidsmarkedet. Mens Norge har hatt en strategi om at de fordrevne trenger noe kvalifisering før de er klare for å gå inn i arbeid, har de andre nordiske landene lagt seg på en mer direkte linje.

I dette kapittelet vil Danmark, Sverige og Finlands politikk overfor fordrevne fra Ukraina bli presentert, i tillegg til en liten del om erfaringer fra andre europeiske land. Ettersom særlig Danmark, i den første fasen, har en høy andel sysselsatte blant fordrevne fra Ukraina, vil dette kapittelet vie ekstra plass til å se nærmere på hvordan danskene har jobbet med arbeidsmarkedsintegrering av gruppen. Sverige og Finlands mottak av ukrainske flyktninger presenteres innledningsvis, men vies ikke like mye fokus som Danmark.

3.1 Sverige

Sverige er bundet av EUs direktiv om midlertidig beskyttelse, og direktivet er i hovedsak gjennomført i den svenske utlendingsloven kapittel 21. Ved ankomst til Sverige skal de fordrevne identifisere seg, registrere seg, bli fotografert og avgi fingeravtrykk. I normale tilfeller er dette tilstrekkelig for å få oppholds- og arbeidstillatelse etter direktivet. Den midlertidige tillatelsen har blitt utvidet med ett år og har varighet til 4. mars 2024. Tillatelsen kan forlenges med ett år av gangen frem til mars 2025 på visse vilkår.

Bosetting av flyktninger er lovregulert i Sverige. Ordningen ble innført i 2016. I juli 2022 ble regelverket oppdatert til å også omfatte personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. Staten ved Migrationsverket beslutter hvor mange som kan bosettes i hver kommune og hvem som skal bosettes hvor. Migrationsverket skal prioritere bosetting av personer som oppholder seg i offentlig midlertidig innkvartering eller bolig i regi av Migrationsverket.

Sammenlignet med Danmark og Norge, har Sverige historisk sett vært mer åpne for selvbosetting av flyktninger. Forutsetningen for selvbosetting er at flyktningen finner boligen selv. Flyktninger som ikke kan eller vil bosette seg selv, blir bosatt i en kommune. Når Migrationsverket har fattet vedtak om hvem som skal bosettes i den enkelte kommune, sendes vedtaket og beslutningsgrunnlaget til kommunen, hvor det blant annet skal fremgå om personen har særskilte behov. Avgjørelsen kan ikke påklages av kommunen eller flyktningen. Kommunen har deretter en måneds frist på å ta imot personen.

Fra 1. juli 2022 ble det svenske regelverket om bosetting av flyktninger oppdatert til å også omfatte personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. Et av formålene med oppdateringen av regelverket var å sikre en jevn fordeling av ukrainske flyktninger blant svenske kommuner, ettersom perioder med høye flyktningeankomster tidligere har ført til en uforholdsmessig høy belastning på enkelte kommuner. Migrationsverket er ansvarlig for å fordele personer med midlertidig beskyttelse jevnt mellom svenske kommuner, som deretter ordner bolig for disse personene58.

Per 3. august 2023 har Sverige mottatt nesten 61 000 søknader om kollektiv beskyttelse siden februar 202259. Samtidig er bare 18 439 ukrainske flyktninger bosatt i svenske kommuner. Noe av grunnen til den lave andelen bosatte, kan skyldes Sveriges bosettingsmodell, der en høy andel flyktninger bosetter seg på egen hånd.

Personer med midlertidig beskyttelse har rett til å registrere seg som arbeidssøker og få råd og støtte fra den offentlige arbeidsformidlingen i Sverige. Etter registrering, vil den enkelte bli tilbudt en planleggingssamtale med en rådgiver. I planleggingssamtalen vil det i dialog med den enkelte bli avgjort hvilken støtte som trengs i jobbsøkingen eller om den enkelte kan søke arbeid på egen hånd. Avhengig av hvilken kompetanse og hvilket behov den enkelte har, kan flyktninger fra Ukraina som er registrert hos Arbeidsformidlingen, gå ut i arbeid med økonomisk støtte. De ulike typene for arbeidsstøtte er: oppstartjobber, yrkesrettet introduksjonsarbeid, introduksjonsjobber og lønnstilskudd.

Sverige har ikke iverksatt arbeidsmarkedstiltak spesifikt rettet mot personer med midlertidig beskyttelse. Det svenske Folkeuniversitetet har imidlertid etablert et gratisprogram, «Work for Ukrainians», som skal hjelpe flyktninger fra Ukraina i arbeid. Programmet inneholder individuell veiledning, kompetansekartlegging, jobbmatching og godkjenning av kvalifikasjoner og utdanning. Programmet er finansiert gjennom det europeiske sosialrådet og har som mål at minst 50 prosent av de planlagte 750 deltakerne i programmet går over i arbeid60.

Flyktninger fra Ukraina har ingen rett til å delta i introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere eller andre programmer ved Arbeidsformidlingen. Personer med midlertidig beskyttelse er ikke inkludert i målgruppen for 100 timers samfunnsorienteringskurs for nyankomne innvandrere i Sverige, men har fra september 2022 tilgang til nettkurs med samfunnsinformasjon som tilbys av Migration Agency. Nettkurset er oversatt til ukrainsk, engelsk og russisk.

28. mars 2023 la imidlertid den svenske regjeringen frem forslag om å bevilge 100 millioner til kommunene for at de skal kunne tilby «svenska för innvandrare» (SFI) til personer med kollektiv beskyttelse. Forslaget ble vedtatt og svenske kommuner har siden 1. juni 2023 hatt mulighet til å tilby SFI til personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. SFI er første steg i språkopplæringen for å lære svensk. Neste steg er normalt å studere svensk som andrespråk på grunnleggende nivå i voksenopplæringen, for deretter å fortsette på videregående nivå.

Sverige besluttet i juli 2023 en endring i forskrift (2011:1108) om voksenopplæring, som innebærer at kommunene kan tilby personer med midlertidig kollektiv beskyttelse opplæring i svensk eller svensk som andrespråk på grunnleggende og videregående nivå innenfor den kommunale voksenopplæringen (komvux). Endringen trådte i kraft i august 202361.

Den internasjonale organisasjonen for migrasjon (IOM) gjennomførte våren 2023 en spørreundersøkelse blant personer med midlertidig kollektiv beskyttelse i Sverige for å få en oversikt over levekår, flyktningenes motivasjon, behov og integreringsutfordringer. 4 746 personer med midlertidig kollektiv beskyttelse ble intervjuet, noe som utgjorde 19 prosent av det totale antallet fordrevne i Sverige på det tidspunktet. Her oppga flesteparten av respondentene at de generelt var tilfredse med støtten og hjelpen de hadde mottatt i Sverige, og på spørsmål om en eventuell retur til Ukraina når dette anses som trygt, var det bare 28 prosent som svarte at dette var noe de ønsket. 19 prosent hadde ikke lyst til dette, 18 prosent svarte at de ikke kunne, mens de resterende 35 prosentene ikke visste om de ville returnere eller ikke.

På spørsmål om høyere utdanning, var det 63 prosent som oppga å ha høyere utdanning. Her fant den internasjonale organisasjonen for migrasjon at Sverige ser ut til å tiltrekke flere fordrevne fra Ukraina med høyere utdanning enn hva andre land gjør. Ifølge den internasjonale organisasjonen for migrasjon, kan dette forklares av at de som har mulighet, velger å dra til Sverige, ettersom de har hørt at Sverige er et land som gir gode vilkår og god støtte til flyktninger.

Når det gjelder deltakelse i arbeidslivet, finner undersøkelsen at 56 prosent av de som regnes som en del av arbeidsstyrken62 var sysselsatt på tidspunktet for undersøkelsen. Her oppga de fleste å ha funnet arbeid gjennom venner og via plattformer på nettet, fremfor gjennom den svenske arbeidsformidlingen. Flere respondenter oppga også at det var ønskelig med bedre og mer målrettet informasjon fra offentlig hold om hvordan arbeidsmarkedet fungerer, hva som er reglene og forholdene og hvordan man finner stillingsannonser. 80 prosent av de arbeidsledige i arbeidsstyrken svarte i undersøkelsen at språk er den største barrieren for å kunne ta del i det svenske arbeidslivet63.

Per 24. februar 2023 var det i underkant av 1 500 ukrainske flyktninger som hadde fått jobb i Sverige etter å ha vært registrert hos Arbeidsförmedlingen. I tillegg har en del kommet i arbeid uten å ha vært registrert hos Arbeidsförmedlingen, men dette har ikke Sverige statistikk over, utover de nevnte 56 prosentene av respondentene i IOMs undersøkelse fra mai. Uten fullstendige offisielle tall på hvor mange ukrainske flyktninger som har kommet i arbeid i Sverige, blir det dermed vanskelig å vurdere hvor mange som er kommet i lønnet arbeid i Sverige sammenliknet med Norge, Finland og Danmark. Det er rimelig å anta at en del, som i Danmark, vil ha funnet arbeid på egen hånd gjennom etablerte nettverk eller ved å selv ha tatt kontakt med mulige arbeidsgivere. En hypotese er dessuten at de lite utviklede støtteordningene for ukrainske flyktninger i Sverige medfører at flere orienterer seg mot det uregulerte arbeidsmarkedet64. Så lenge gode tallgrunnlag mangler, er det vanskelig å si både hvor mange som er i lønnet arbeid, og hvilke deler av arbeidslivet de er en del av. Dette gjør det også mindre aktuelt å bruke Sverige som inspirasjon for å utvikle en målrettet politikk for rask overgang til lønnet arbeid blant ukrainske flyktninger i Norge.

3.2 Finland

Finland er bundet av EUs direktiv om midlertidig beskyttelse. Den midlertidige tillatelsen har blitt forlenget, og varer fram til 4. mars 2024. Som regel har personer som får midlertidig beskyttelse ikke rett til bostedskommune i Finland fordi de ikke oppfyller vilkårene i lov om bostedskommune. I hovedsak er det kun begunstigende hvis et familiemedlem allerede har en bostedskommune i Finland som har kunnet registrere seg for en bostedskommune. Fra våren 2023 og utover har personer med midlertidig kollektiv beskyttelse rett til bostedskommune dersom de har bodd sammenhengende i Finland i minst ett år og deres oppholdstillatelse er forlenget. Dersom de oppfyller disse kriteriene, kan de søke Digital- og befolkningsdataetaten for en bostedskommune.

En person som søker om midlertidig beskyttelse, har rett til å ta arbeid så snart søknaden er registrert og trenger ikke å vente på oppholdstillatelse eller utstedelse av oppholdskort. Personer med midlertidig beskyttelse har rett til tjenester etter Lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice (916/2012). De har tilgang til den offentlige arbeidsformidlingen, informasjons- og rådgivningstjenester, kartlegging av kompetanse og faglige ferdigheter, vurdering av arbeidsevne og entreprenørskapsevner, karriereveiledning og rådgivning samt praksisplasser og lønnstilskudd. Personer med midlertidig beskyttelse har ikke rett til arbeidsmarkedsytelser.

Personer med midlertidig beskyttelse har som arbeidsledige arbeidssøkere rett til en vurdering av et arbeids- og næringskontor og en integreringsplan utarbeides etter behov på bakgrunn av vurderingen. Den enkelte kan delta i integreringstiltak og i tjenester etter lov om offentlig arbeids- og næringstjeneste, som for eksempel arbeidsformidling, informasjons- og rådgivningstjenester, undersøkelser av evner og ferdigheter, arbeidsevnevurderinger, vurderinger av gründerevne, yrkesvalg og karriereveiledning, arbeidsutprøving og lønnssubsidier. Kommuner kan, men er ikke forpliktet til å foreta en vurdering og utarbeide en integreringsplan for personer med midlertidig beskyttelse som ikke er arbeidsledige arbeidssøkere. Ettersom personer som får midlertidig beskyttelse faller inn under mottakslovens virkeområde, vil forholdene til personer utenfor arbeidsmarkedet gjennomgås primært ved mottaket. Personer med midlertidig beskyttelse får 70 timer opplæring i samfunnskunnskap og språkopplæring etter den finske integreringsloven.

For å sikre tjenester som fremmer integrering av personer med midlertidig beskyttelse, vedtok den finske Riksdagen i desember 2022 å gjøre endringer i to lover: Integreringsloven og loven om mottak. Etter regelendringene kan det foretas konkrete statlige overføringer til kommuner og velferds-områdene for organisering av tjenestene. Kostnadene vil bli refundert på samme grunnlag som for tjenestene som ytes til andre grupper, for eksempel personer med flyktningstatus. Regelendringene trådte i kraft 1. mars 2023.

Per 7. mars 2023 hadde 5 400 ukrainske flyktninger gått ut i arbeid i Finland, noe som utgjør omtrent en femtedel av de arbeidsføre.

3.3 Danmark

Danmark vedtok en egen lov om midlertidig oppholdstillatelse til personer som er fordrevet fra Ukraina 16. mars 2022 (ikrafttredelse 17. mars samme år). Personer som faller inn under ordningen med midlertidig oppholdstillatelse har samme rettigheter som personer som gis flyktningstatus i Danmark. De har blant annet tilgang til innkvartering, utdannelse, helseytelser, sosiale ytelser og arbeidsmarkedet. I tillegg kommer integreringslovens («integrationsloven») regler til anvendelse, slik at den enkelte har rett til sysselsettingstilskudd og opplæring i dansk.

Til likhet med i Sverige, er bosetting av flyktninger lovregulert i Danmark. Det er staten ved Utlændingestyrelsen som har ansvar for å beslutte antall som skal bosettes i hver kommune og hvem som skal bosettes hvor. Ordningen ble innført i 1999. Den 3. mai 2022 innførte Danmark særregler for bosetting av personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, som er et raskere og forenklet system sammenlignet med ordningen fra 1999.

Fordrevne fra Ukraina som er innvilget beskyttelse, er omfattet av tilbudet om å bli bosatt med offentlig bistand. Fordeling til kommunene skjer gjennom en «bekendgørelse» som kun baseres på kommunens innbyggertall. Det er med andre ord bare antall innbyggere i en kommune som avgjør hvor mange ukrainske fordrevne en kommune er forpliktet til å bosette, i motsetning til i de ordinære reglene, der den enkelte kommunes andel av innvandrere og flyktninger, samt antall familieinnvandrere til flyktninger i kalenderåret før, også utgjør kriterier for fordeling.

Fristen for når kommunen skal overta ansvaret og gi et midlertidig botilbud til den enkelte flyktning er justert i særreglene for flyktninger fra Ukraina. I særreglene for bosetting av personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, er integreringsloven § 30, stk. 2 endret, slik at ansvaret for personer som får midlertidig kollektiv beskyttelse, påhviler kommunen senest fire hverdager etter tidspunktet for Udlændingestyrelsens beslutning om bosettingskommune, i motsetning til fristen på en måned i de ordinære reglene. Bosettingskommunen har ansvar for å sørge for et midlertidig oppholdssted, eller en bolig der det er mulig og formålstjenlig å bo. Ukrainske fordrevne kan også gjennom særloven plasseres i midlertidige oppholdssteder/boliger i et utsatt boligområde, dersom det ikke foreligger noen andre muligheter.

Alle flyktninger fra Ukraina mellom 18 og 64 år, som er omfattet av den danske integreringsloven, skal som utgangspunkt tilbys et selvforsørgelses- og hjemreiseprogram etter reglene i loven, med mindre de er i arbeid. Programmets hovedmål er at flyktningen raskest mulig blir selvforsørgende gjennom arbeid, og programmet skal tilpasses den enkeltes eventuelle arbeidsdeltagelse. Det er kommunene som har ansvaret å legge til rette for programmet, som består av arbeidsrettede tilbud og danskopplæring.

Flyktninger fra Ukraina har formell rett til yrkesfaglig opplæring for voksne og unge personer. De kan også søke om å få sine kvalifikasjoner godkjent og overført fra et studieprogram i Ukraina til et studieprogram i Danmark. Uddannelses- og Forskningsstyrelsen i Danmark kan vurdere utenlandske utdanningskvalifikasjoner på fem dager gjennom en «turbovurdering». Dette er et tilbud både private og offentlige arbeidsgivere kan benytte seg av til bruk i en konkret ansettelsesprosess eller til lønnsvurdering av en nyansatt65.

Fra 22. april 2022 har ukrainere som har søkt om midlertidig beskyttelse i Danmark, gitt fingeravtrykk og tatt personbilde, hatt adgang til å arbeide også før oppholdstillatelse er gitt66. Denne avgjørelsen ble, ifølge en rapport fra Kommunernes Landsforening(KL), som tilsvarer Kommunenes Sentralforbund (KS) i Norge, tatt godt imot av arbeidsgiverne, samtidig som den førte til en del administrative utfordringer. Blant annet har ikke flyktninger uten oppholdstillatelse eget personnummer og de kan ikke da motta lønn. Dette førte i starten til utfordringer i forbindelse med betaling av skatt. Danske myndigheter har til dels løst dette ved å gi flyktningene et skattepersonnummer, men det har likevel vært noe forvirring om retningslinjene som gjelder for de som jobber før de får oppholdstillatelse.

Danmark har lenge hatt fokus på at flyktninger skal raskt ut på arbeidsplassen, og kommunene har over lang tid jobbet arbeidsrettet. Blant annet er hovedregelen at flyktninger skal motta et arbeidsrettet tilbud i form av arbeidspraksis eller lønnstilskudd innen fire uker, med mindre det er åpenbart at den enkelte ikke er i stand til å delta i et arbeidsrettet tilbud67. I særreglene som gjelder for flyktninger fra Ukraina, har kommunene i Danmark fått anledning til å utsette en del av tidsfristene som vanligvis gjelder i integreringsloven. Tidsfristen om å tilby et arbeidsrettet tilbud innen fire uker, er blant tiltakene som kan utsettes i inntil seks måneder. Formålet med suspensjonsmuligheten var å gi kommunene bedre tid og fleksibilitet til å rigge et godt tilbud til flyktningene.

Selv om dette utsetter arbeidsrettet innsats, har kommunene selv gitt uttrykk for at dette har gitt de ukrainske flyktningene hurtigere tilgang til arbeidsmarkedet. Dette kommer frem i den overnevnte undersøkelsen gjennomført av Kommunernes Landsforening. Her peker mange av kommunene på at muligheten til å utsette hele eller deler av selvforsørgelses- og hjemreiseprogrammet, blant annet det arbeidsrettede tilbudet, har gitt fleksibilitet til å tilrettelegge for en mer individuelt tilpasset integreringsprosess og til å i høyere grad kunne ha fokus på å jobbe med direkte jobbmatching. Utlædninge- og Integrationsministeriet gjennomførte i juni 2022 en spørreundersøkelse blant kommunene om bruken av suspensasjonsmuligheten. Her oppga 93 prosent av kommunene at de hadde benyttet seg av muligheten68. Selv om dette er en undersøkelse gjort et knapt halvår etter krigsutbruddet, tyder dette på at det er en ordning som kommunene har tatt i bruk.

Videre har den danske regjeringen, partene i arbeidslivet, Kommunernes Landsforening og regionene i Danmark opprettet et eget partnerskap («Partnerskab om ukrainere i job») for å koordinere nasjonale, regionale og lokale myndigheter og andre relevante aktører i arbeidet med å ta imot flyktninger fra Ukraina69. Partnerskapet har blant annet laget en egen hjemmeside til jobbsøkende ukrainere (JobguideUkraine.dk).

Per 8. august 2023 var 74 prosent av de «jobbparate» flyktningene fra Ukraina i arbeid i Danmark. Det vil si at 10 308 av de 13 930 fordrevne i aldersgruppen 16 til 66 år som stod til rådighet for arbeidsmarkedet på dette tidspunktet, hadde en jobb. Med «til rådighed for arbejdsmarkedet» menes det at personene har blitt vurdert som «jobbparate» eller «åbenlyst uddannelsesparate». «Jobbparat» og «til rådighed for arbejdsmarkedet» brukes som hovedmål på hvor mange fordrevne som er sysselsatte i Danmarks offisielle statistikk. Dette tallet er imidlertid ikke sammenlignbart med de norske tallene, ettersom det i Norge ikke gjøres tilsvarende inndeling av gruppen. Ser man på hele gruppen i stort, altså ikke delt inn etter «jobbparat» eller ikke, var det 49 prosent av de fordrevne mellom 16 og 66 år som var sysselsatt 6. august 2023. Dette vil si at 10 308 av de 20 865 fordrevne i den gitte aldersgruppen med opphold etter den danske særloven om kollektiv beskyttelse hadde en jobb på dette tidspunktet70.

Typiske bransjer flyktningene er ansatt i, er hotell og restauranter, reisebyråer, rengjøring, landbruk, industri og handel. Ifølge de danske kommunene, er det tre suksessfaktorer bak den relativt høye sysselsettingsgraden blant ukrainske flyktninger i Danmark. Her trekker kommunene frem at flyktningene har høy motivasjon og kompetanse, at kommunene har gode arbeidsmarkedstiltak og at arbeidsplassene er inkluderende og åpne for å ansette flyktninger. Kommunene har også pekt på at arbeidsgivere har vist en vilje til å overkomme språkbarrierer blant personer med midlertidig kollektiv beskyttelse71.

Sammenliknet med Danmark, er sysselsettingsnivået blant ukrainske flyktninger i Norge lavt. Arbeidsgruppen har derfor valgt å se nærmere på hvordan de arbeider med arbeidsmarkedsintegrering av ukrainske flyktninger i Danmark. Representanter fra Styrelsen for International Rekruttering og Integration, SIRI, ble invitert inn til arbeidsgruppes møte 20. juni. Der ga de en orientering om relevant lovverk, ordninger og tiltak i Danmark. Beskrivelsen av hvordan det arbeides med arbeidsmarkedsintegrering i Danmark bygger på presentasjonen og erfaringene som representantene fra SIRI delte med arbeidsgruppen under dette møtet.

Danmark hadde en større ukrainsk diaspora enn Norge før krigen. Representanten fra SIRI fortalte at det bodde 13 000 ukrainere i Danmark før krigens utbrudd, dobbelt så mange som i Norge som hadde rundt 6 50072. Det ble trukket frem av SIRI at sysselsettingen er høyere i kommuner hvor det bodde mange ukrainere fra før. Dette forklarer de med at personlig nettverk og arbeidsgiveres tidligere erfaring med ukrainske ansatte, trolig har hatt en positiv effekt på sysselsettingen av de ukrainske flyktningene også.

I Danmark fikk personer som søkte midlertidig kollektiv beskyttelse rett til å arbeide fra det tidspunktet de søkte beskyttelse. I Norge fikk de rett til å jobbe først etter at de fikk innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse. Ettersom prosessen fra søknad til innvilgelse gikk raskt i Norge, antar ikke arbeidsgruppen at dette kan forklare ulikheten i sysselsettingen mellom de to landene.

Som nevnt ovenfor, er ikke bosetting av flyktninger frivillig for kommunene i Danmark. Det bosettes imidlertid, som i Norge, spredt. Selv om bosettingen er styrt, har det likevel blitt lagt vekt på de ukrainske flyktningenes personlige forhold, slik som familie og tilknytning til arbeidsmarkedet. Ifølge SIRI har 9 av 10 ukrainere blitt bosatt i ønsket kommune.

Ukrainske flyktninger i Danmark har samme rettigheter etter introduksjonsloven som andre flyktninger. Som i Norge er det kommunene som har ansvaret for integrering, kvalifisering og språkopplæring. Målet med programmet er at flyktningen skal komme i ordinært arbeid innen ett år, men programmet kan utvides med maksimalt fem år. Dette skiller seg fra den norske integreringsloven som differensierer programtiden i større grad, og det midlertidige regelverket i integreringsloven som gjelder for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse.

Flyktningene i Danmark har rett til å motta Selvforsørgelses- og hjemreiseytelsene eller overgangsytelsene (SHO-ytelsene), men de har samtidig plikt til å stå til rådighet for arbeidsmarkedet og til å delta i introduksjonsprogrammet. Programmet inneholder primært to elementer, danskundervisning og arbeidsrettet tilbud. Begge elementer blir en plikt dersom flyktningen mottar en ytelse. Danskundervisning skal være på maksimum 15 timer i uka, det arbeidsrettede tilbudet skal være på minimum 15 timer i uka. Innen en måned skal det utarbeides en plan, og målet er rask overgang til arbeid.

Det arbeidsrettede tilbudet i Danmark består av veiledning, kvalifisering, og arbeidspraksis. Arbeidspraksisen kan vare i fire uker, men med mulighet til forlengelse. Målet er korte perioder med arbeidspraksis fordi flyktningene har arbeidserfaring og bedriftene etterspør arbeidskraft. Lønnstilskudd kan gis opp til ett år ved ansettelse og det kan gis støtte til mentor.

Integrasjonsutdannelse (IGU) er også et tilbud som gis til ukrainske flyktninger. IGU er en ordning som ikke ligger under introduksjonsloven. Målgruppen for IGU er flyktninger i alderen 18-39 år som har hatt opphold i Danmark i mindre enn 10 år. Her inngås det en avtale direkte mellom en flyktning og en bedrift som kan vare i inntil to år. Flyktningen blir ansatt fra dag én og mottar lærlinglønn. 23 uker av tiden i IGU kan brukes til kvalifisering (språkopplæring eller annen kvalifisering). Denne ordningen var lite benyttet av ukrainere i starten, men ifølge SIRI ser det nå ut til at det inngås IGU-avtaler for ukrainere også. Dette forklarer SIRI med at de mest jobbparate kom seg raskt ut i ordinær jobb, og at den gruppen som fortsatt står utenfor arbeidsmarkedet i større grad er aktuelle for dette tilbudet.

Siden den danske integreringsloven siden 2016 har hatt et gjennomgående fokus på at flyktninger skal gå raskt i arbeid, med krav til hyppig bruk av arbeidsrettede tiltak (noe kommunene også blir målt på), har mange kommuner etablert gode samarbeidskanaler med arbeidsgivere, både private og offentlige, over tid. Videre er arbeidsgivere interesserte i å tilby praksisplass, ettersom det er et stort behov for arbeidskraft. I Danmark mangler de personell på pleiehjem, sykehus, dagtilbud for barn, i rengjøringsfirmaer og på supermarkeder. Det er et stort behov for ufaglært arbeidskraft. De som har sysselsatt fleste ukrainske flyktninger er arbeidsgivere innen bransjer som hotell og restaurant, reisebyråer og rengjøring, skogbruk, landbruk og fiske, industri og handel.

Representantene fra SIRI fortalte at det ble åpnet opp for å utsette oppstart i introduksjonsprogrammet i den innledende fasen på grunn av kapasitetsutfordringer i kommunene. De opplevede at mange kommuner brukte denne muligheten til å sette fokus på ordinær jobb og de tror at det kan være en forklaring på at såpass mange er sysselsatte. Dette stemmer overens med funnene i undersøkelsen gjort av Kommunernes Landsforening, som gjort rede for lenger oppe.

Videre informerte representantene fra SIRI om at flyktningene som er i arbeid, hovedsakelig er selvforsørget. Til å begynne med hadde SIRI vært bekymret for den varige tilknytningen til arbeidslivet, ettersom mange av flyktningene ble ansatt i sesongbasert arbeid. Sysselsettingsgraden blant flyktninger fra Ukraina har imidlertid vist seg å være stabil. De orienterte videre om at mange av flyktningene som har kommet i den senere fasen, ikke oppleves som like ressurssterke og kompetente som de som kom i den første fasen, og at mange i tillegg har større traumer. Til dette ga SIRI uttrykk for at det ikke vil være overraskende om sysselsettingsgraden stagnerer eller eventuelt faller litt etter hvert.

Som innvandrer i Danmark har man rett på gratis danskopplæring i fem år, og kan maksimalt utgjøre i gjennomsnitt 15 timer i uken73. Denne retten gjelder også for ukrainske flyktninger74. SIRI informerte avslutningsvis at språkopplæringen er forankret i kommunen og at formålet er arbeid. Noen kommuner har kommunale språksenter, andre inngår samarbeid med private leverandører. Språkopplæring som gis er fleksibel og den skal understøtte og ikke hindre arbeid. Undervisningen tilbys derfor på kveld, helg og på nett.

3.4 Erfaringer fra andre europeiske land

Arbeidsmarkedsmyndighetene spiller en viktig rolle for å bidra til at flyktninger og fordrevne kommer seg i arbeid. Det er stor etterspørsel etter arbeidskraft i de aller fleste EU-land. På oppdrag fra EU-kommisjonen, har Norge, ved Arbeids – og velferdsdirektoratet, ledet en arbeidsgruppe bestående av representanter fra arbeidsmarkedsmyndighetene i en rekke europeiske land vinteren 22/23. Gruppen utarbeidet «Key Considerations for labour market integration of refugees and displaced persons». Notatet ble presentert og vedtatt av topplederne i hele EU/EØS på toppledermøte i Stockholm i juni 2023.

Notatet presenterer hovedanbefalinger for økt arbeidsmarkedsintegrering av flyktninger og fordrevne på det europeiske arbeidsmarkedet. Videre viser notatet til en rekke eksempler på hvordan de ulike landene jobber med dette.

Det er syv felles anbefalinger:

1. Arbeidsmarkedsmyndighetene må gi informasjon til flyktninger og fordrevne om hvordan de kan komme inn på arbeidsmarkedet. Informasjonen må være oppdatert og lett tilgjengelig og kan gis på egne nettsider, i servicesentre og gjennom webinarer.
2. Arbeidsmarkedsmyndighetene må legge til rette for digital jobbmatching og nettsider hvor jobbklare flyktninger og fordrevne kan komme i kontakt med arbeidsgivere for å sikre inngang til arbeidsmarkedet.
3. Språk trekkes frem som viktig for å komme i arbeid. Språkopplæring bør tilpasses den enkelte og kombineres med praksis eller jobb. For jobbklare flyktninger bør språkopplæringen tilbys fleksibelt, gjerne på arbeidsplassen for å støtte opp om ambisjonen om at de raskt skal komme ut i ordinært arbeid.
4. Sikre at flyktninger og fordrevne får brukt medbrakt kompetanse og relevant erfaring. Dette krever samarbeid med arbeidsgivere og ansvarlige for godkjenning av utenlandsk utdannelse.
5. Balansere de kort- og langsiktig integreringsperspektiv for en rask inntreden i arbeidsmarkedet og en mer bærekraftig integreringsprosess for å sikre at kvalifikasjoner og kompetanse anvendes på en god og effektiv måte. Oppmuntre til at flyktninger og fordrevne som har bruk for veiledning og eventuelle arbeidsmarkedstiltak registrerer seg som arbeidssøkere.
6. Samarbeid og informasjonsdeling mellom relevante myndigheter, samt en mer systematisk involvering av sivilsamfunn og frivilligheten, kan gjøre det lettere for flyktninger og fordrevne å integreres i jobb og samfunn.
7. Tett samarbeid mellom arbeidsmarkedsmyndighetene og arbeidsgivere er avgjørende for en vellykket arbeidsmarkedsintegrering av flyktninger og fordrevne. God kjennskap til behovene i lokalt arbeidsmarked er viktig for å kunne bistå flyktninger og fordrevne inn i virksomheter som trenger arbeidskraft.

I OECD-rapporten «What we know about the skills and early labour market outcomes of refugees from Ukraine» har OECD sett nærmere på hvordan EUs direktiv om midlertidig kollektiv beskyttelse har gjort det mulig for ukrainske flyktninger å komme i arbeid på et mye tidligere stadium enn andre flyktninggrupper. I rapporten viser OECD også til hvordan ukrainernes gjennomgående høye kvalifikasjoner og diasporanettverk i mottakslandene har gjort det mulig for de ukrainske flyktningene å gå rett ut i arbeid. Samtidig trekker rapporten frem noen utfordringer som går igjen blant flere land. Blant annet viser OECD til at majoriteten av de ukrainske flyktningene er kvinner med barn, som ofte har utfordringer med å balansere arbeid med familieansvar. En høy andel med høyere utdanning øker også risikoen for at de ukrainske flyktningene blir ansatt i stillinger de er overkvalifisert for. I tillegg blir det i rapporten poengtert at muligheten for retur til Ukraina og premisset om midlertidighet gjør at det oppstår spørsmål rundt nytteverdien av å investere i kvalifiseringsordninger og godkjenning av kvalifikasjoner75.

3.5 Oppsummering

Dette kapittelet viser at de nordiske landene har hatt forskjellige strategier for arbeidsmarkedsintegreringen av ukrainske flyktninger. Mens Danmark og Finland, til likhet med Norge, har utarbeidet særskilt regelverk som åpner opp for at personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, i varierende grad, kan tilbys kvalifiseringstiltak på tilnærmet samme linje som ordinære flyktninger, hadde Sverige, inntil endringen av forskrift om voksenopplæring av juli 2023, ikke tilpasset regelverket for å legge til rette for arbeidsmarkedsintegrering av ukrainske flyktninger.

Arbeidsgruppen har særlig vært opptatt av å få kunnskap om hvordan Danmark har håndtert arbeidet med ukrainske flyktninger, siden rammebetingelsene i form av rettigheter er ganske sammenlignbare og deltakelsen i arbeidslivet er høy for målgruppen. Samtidig ser arbeidsgruppen at det er en del utfordringer ved å sammenligne Norge og Danmark, ettersom geografien, arbeidsmarkedet og den politiske situasjonen ikke er den samme. Likevel mener arbeidsgruppen at den tydelige forventningen om tidlig praksis og rask overgang til jobb, kan være noe å ta med seg videre og som vil kunne være relevant også i en norsk kontekst. I møte med en gruppe flyktninger som både har arbeidserfaring og høyere utdanning, har det danske fokuset på tidlig arbeidspraksis og arbeidsdeltakelse kombinert med et fleksibelt språkopplæringstilbud så langt gitt høyere andeler i lønnet arbeid kort tid etter ankomst enn i Norge.