5 Muligheter – samarbeid og fleksibilitet
I dette kapittelet setter vi søkelys på mulighetsrommet. Hvordan kan det bli lagt til rette for gode kvalifiseringsløp og overganger, og hvordan kan det bli lagt til rette for en fleksibel språkopplæring som understøtter målet om arbeid?
Kapittelet bygger i tillegg til allerede omtalte kilder primært på gode eksempler fra praksisfeltet innhentet av direktoratene våren og sommeren 2023.
5.1 Hvordan bør det tilrettelegges for samarbeid om gode arbeidsrettede program og overgang til jobb eller videre kvalifiseringsløp?
I etterkant av de kompetansehevende samlingene som Integrerings- og mangfoldsdirektoratet med samarbeidspartnere har gjennomført så langt, har deltakerne blitt spurt om hva de mener er det mest utfordrende med planlegging og gjennomføring av korte arbeidsrettede introduksjonsprogram. Deltakerne på samlingene i samtlige regioner mener at manglende ressurser og samarbeid innad i kommunen er den største utfordringen, i tillegg til at deltakernes norskspråklige ferdigheter er lave. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet erfarer at kommunene har behov for økt kompetanse når det gjelder samarbeid og aktuelle tilbud og muligheter innenfor arbeidsrettede introduksjonsprogram. De har også stort behov for å lære av andre kommuner som har funnet gode og effektive måter å løse dette på, og ikke minst få dele erfaringene sine på tvers av region- og kommunegrenser.
Erfaringer fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratets kompetansehevende samlinger viser at det er noen områder som peker seg ut som suksesskriterier når det gjelder overgang til jobb eller videre kvalifiseringsløp direkte etter avsluttet introduksjonsprogram. Det er viktig med tidlig samarbeid mellom NAV og den enheten i kommunen som har ansvaret for introduksjonsprogrammet slik at både kompetansen og verktøyene til NAV blir benyttet på et tidlig tidspunkt i programmet.
Samarbeid med arbeidsgivere tidlig i programmet er vesentlig for rask arbeidsmarkedsdeltakelse. Korte arbeidsrettede løp forutsetter rask kopling mellom deltaker og aktuelle arbeidsgivere, hvor deltakerne tidlig får en erfaring og forståelse for det norske arbeidsmarkedet.
Særlig der det er mange deltakere i introduksjonsprogrammet kan det være krevende å ha oversikt over og raskt matche kompetansen og målene til deltakerne med relevante tiltak.
I Stavanger har man eksempel på at man i utstrakt grad har vektlagt deltakers mulighet for å ta i bruk medbrakt kompetanse og erfaring. Noe som gjenspeiles i sluttmål, samt valg av praksisbedrift. Det har vært særlig satset på praksis som strategi, som da har utgjort hovedinnholdet i arbeidsrettingen av introduksjonsprogrammet. Praksis har blitt brukt aktivt som arena for kvalifisering, og det har vært et særlig fokus på å sikre praksisplasser som ville kunne lede til jobb. Erfaringene etter skoleåret 22/23 er at man parallelt må øke og styrke det arbeidsrettede tilbudet i form av gruppetiltak som sikrer økt forståelse for det norske arbeidsmarkedet og arbeidslivkultur, kunnskap om ledige stilinger, samt formell og uformell jobbsøkingskompetanse.
Samtidig krever dette ressurser, i en tid hvor kommunenes kapasitet kan være under hardt press. Da blir det særlig relevant og viktig å kunne avlastes av digitale og nasjonale informasjonstiltak, eksempelvis nettstedet Ny i Norge, slik at deltakere i introduksjonsprogrammet er tilstrekkelig informert og har kunnskap som også legger til rette for en betydelig egeninnsats mot lønnet arbeid
Tidlig kartlegging av kompetanse og utrede muligheten for godkjenning av utenlandsk utdanning er viktig for å raskt ta i bruk medbrakt kompetanse.
Ikke minst er det viktig at det legges til rette for fleksibel språkopplæring slik at deltakeren kan lære yrkesspesifikk norsk og samtidig knytte kontakt med det norske arbeidslivet. Dette forutsetter at voksenopplæringen er fleksible og tenker litt «utenfor boksen» når det gjelder tilrettelegging av språkundervisning. Det er også svært viktig at flyktningene får mulighet til å fortsette norskopplæringen ved siden av jobb.
5.2 Samarbeid om gode arbeidsrettede kvalifiseringsløp – erfaringer fra praksisfeltet
Med den store andelen av deltakere med rettigheter til kort programtid i introduksjonsprogrammet og sluttmål om arbeid, har det fra statens side vært lagt mye vekt på hvordan kommunene kan organisere gode arbeidsrettede løp. Siden innføringen av det midlertidige regelverket, har Integrerings- og mangfoldsdirektoratet hatt dialog med praksisfeltet om erfaringene deres fra arbeidet. Denne dialogen har synliggjort utfordringene, men også mulighetsrommet for å bygge gode arbeidsrettede løp for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse som er deltakere i introduksjonsprogrammet.
De kommunene som har positive erfaringer med å bygge gode arbeidsrettede løp for den aktuelle målgruppen, trekker fram samarbeid på tvers av kommunens tjenester og forankring av dette samarbeidet i kommunens ledelse som viktig, så vel som tett samarbeid med arbeidsgiverne.
Kommuner som Nordre Follo (Viken), Stavanger (Rogaland), Modum (Viken), Sarpsborg (Viken), og Askøy (Vestland) har organisert arbeidet ovenfor deltakere som har medbrakt kompetanse som er anvendbar på det lokale arbeidsmarkedet, gjennom egne klasser/løp.
I Sarpsborg der introduksjonsprogrammet er organisert i NAV, har kommunen benyttet seg av allerede etablerte kurs for kvalifisering og formidling til bransjer med arbeidskraftsbehov. Arbeidet er et samarbeid mellom St. Marie læringssenter, NAV Sarpsborg og lokale arbeidsgivere. I grupper på opptil 15 deltakere kobles norskopplæring med bransjespesifikk opplæring over et semester. Både klasserommet og arbeidsplasser brukes som opplæringsarenaer. I Stavanger er arbeidet med introduksjonsprogrammet organisert utenfor NAV-kontoret. Også her har kommunen benyttet erfaringene sine fra tidligere prosjekter til å organisere egne klasser for deltakere i fleksibelt hurtigspor, i samarbeid med voksenopplæringen.
Kommunene Askøy, Modum og Nordre Follo, der arbeidet med introduksjonsprogrammet er organisert utenfor NAV-kontoret, har på sin side organisert arbeidet med arbeidsrettede løp for den aktuelle målgruppen i samarbeidende team, hvor NAV deltar. Ved å samle ressurser fra enheten som har ansvaret for introduksjonsprogrammet i kommunen, voksenopplæringen og NAV-kontoret jobber man i felleskap ut mot arbeidsgivere med arbeidskraftsbehov. Askøy kommune presenterte sitt arbeid på Integrerings- og mangfoldsdirektoratets kompetansehevende samling i Bergen i mai 2023, og uttalte da at de separate tjenestene hadde knapt med ressurser til å klare arbeidet alene og «vi måtte finne en måte å jobbe smartere på, for å maksimalisere utbytte på i tiden i kvalifiseringsprogram og norskopplæring for flyktningene».
I Modum kommune har man som mål at deltakerne i introduksjonsprogram skal tidligst mulig ut i praksis. Fra høsten 2023 er dette definert som en ambisjon om at alle deltakerne skal i praksis fra «dag 1 i kvalifiseringsløpet sitt». Dette arbeidet er forankret på kommunedirektørnivå, og kommunen har bestemt at de skal ha minst 20 personer i praksis. Modum kommune har laget en egen nettside med informasjon til bedrifter om hva det innebærer å ta imot flyktninger i praksis100.
Metodisk benytter noen av kommunene seg av Supported Employment-metodikken101 og jobbspesialister. NAV har mange steder ansatt jobbspesialister, men det er også flere kommuner som har ansatt jobbspesialister ved bruk av integreringstilskuddet.
Mens noen kommuner altså har gode erfaringer med å organisere arbeidet med korte arbeidsrettede kvalifiseringsløp særlig for kollektivt beskyttede fra Ukraina, har andre kommuner gode erfaringer fra å ikke organisere egne klasser eller løp for disse deltakerne. Disse kommunene trekker frem samarbeid på tvers av tjenester i arbeidet ut mot arbeidsgivere som viktig for at de har lyktes. Kommuner som Tønsberg (Viken), og Andøy (Nordland), der introduksjonsprogrammet er organisert utenfor NAV og samlokalisert med voksenopplæringen i kommunen, har blant annet gode erfaringer med samarbeid med NAV-kontoret om å arrangere jobbmesser for å koble arbeidsgivere med arbeidskraftsbehov og deltakere med medbrakt kompetanse som kan være aktuelle for disse arbeidsgiverne. I Kongsvinger kommune (Innlandet) er ansvaret for å tilby introduksjonsprogram organisert innenfor NAV. De ulike avdelingene ved kontoret samarbeider godt internt, og med Glåmdalen interkommunale voksenopplæring og karrieresenteret på Kongsvinger. Her blir det lagt vekt på rask kompetansekartlegging, et tidlig jobbfokus og et tett samarbeid med egen markedskoordinator, som de har god erfaring med. Programrådgiverne i introduksjonsprogrammet har også god kunnskap om det lokale næringslivet og god forståelse for arbeidsgiveres behov og krav. Dette, i tillegg til tett oppfølging, har ført til at flere fordrevne flyktninger har kommet i arbeid.
I Andøy samlet kommunen og NAV i fellesskap både kommunale og private arbeidsgivere til et informasjonsmøte, om hvordan man kan inkludere og rekruttere arbeidssøkere fra introduksjonsprogrammet til ledige stillinger. Møtet førte til at mange arbeidsgivere åpnet arbeidsplassen for praksis for deltakere i introduksjonsprogrammet, og blant deltakerne som avslutter introduksjonsprogrammet sommeren 2023, var prognosen på forsommeren at 70 prosent ville gå over til arbeid. Kommunen viser til at informasjonsmøtet åpnet opp for dialog om hvordan bosatte i kommunen var en ressurs for lokalsamfunnet, og at utfordringer med språk kan overvinnes. Videre trekker kommunen frem oppfølging av både arbeidsgivere og deltakere i introduksjonsprogrammet underveis i praksis, og gjennom søknadsprosesser til ledige stillinger, som avgjørende for at så mange deltakere kommer i arbeid. Flere har fått jobb i kommunale stillinger; skole- og barnehage-, og pleie- og omsorgsektorene har rekruttert deltakere fra introduksjonsprogrammet, og bidrar på den måten til å dekke økt tjenestebehov i kommunen som følge av økt bosetting av flyktninger. Erfaringene fra Andøy synliggjør hvordan samarbeid mellom ulike tjenester i en kommune, kan bidra til å både gjøre flyktningene selvforsørget, men også til å dekke arbeidskraftsbehov i kommunen.
Prosjektet «Veiledning av innvandrere med høyere utdanning» i Oslo utforsket hva som skal til for at arbeidssøkere og flyktninger som kommer til Norge med høyere utdanning i større grad kan utnytte sin medbrakte kompetanse i det norske arbeidsmarkedet. Erfaringene fra prosjektet viser at tett og individuelt tilpasset oppfølging gir økt overgang til relevant arbeid for målgruppen. Arbeidssøkere med høyere utdanning fra andre land har behov for veiledning om kvalifikasjonskravene til deres yrke og hvilke godkjenningsordninger som eventuelt gjelder for dem. Det er også viktig at de får bistand med å få innpass hos aktuelle arbeidsgivere, slik at de får opparbeidet seg relevant erfaring. I tillegg vil mange ha behov for mer norskopplæring, slik at de kan oppnå og dokumentere norskferdighetene som kreves i yrker med krav til formell kompetanse. For å kunne møte behovene til innvandrere med høyere utdanning på en bedre og mer hensiktsmessig måte, ble løsningen i prosjektet i Oslo å avsette en egen ressurs i NAV-kontoret til veiledning og oppfølging av målgruppen. Denne rollen ble omtalt som kompetanserådgiver.
Prosjektet ble finansiert av Delprogram sysselsetting i Områdesatsingene i Oslo, og er i dag implementert på tre NAV-kontor i Oslo102. Arbeidsmetodikken er overlevert til fagmiljøer både i Oslo og i Arbeids- og velferdsdirektoratet.
Erfaringer fra prosjektet viser at gapet mellom deltakernes kompetanse og erfaring og kravene som stilles i det norske arbeidsmarkedet, kan være stort. De fleste vil ha behov for å bestå norskprøve B2 eller høyere, og det vil kunne ta tid for den enkelte å nå dette nivået i norsk. Noen vil også ha behov for kurs, sertifiseringer og/eller kompletterende utdanning for å få godkjent utdanningen sin. For yrker som krever autorisasjon, for eksempel helsepersonell, kan prosessen være særlig tidkrevende. Tiltaket vil primært kunne ha betydning på lang sikt, da det erfaringsmessig kan ta ett til to år før deltakerne er kvalifisert for sitt yrke og kan få relevant jobb. Å jobbe etter denne metodikken forutsetter at det avsettes en egen ressurs i det lokale NAV-kontoret eller flyktningtjenesten til oppfølging av målgruppen. Dette kan være vanskelig å gjennomføre i mindre kommuner, hvor det er færre deltakere i målgruppen og mindre ressurser til oppfølging.
Prosjektet kan imidlertid vise til gode resultater. Metodikken vil kunne bidra til at både flere ukrainere med høyere utdanning og andre flyktninger med medbrakt kompetanse får arbeid som er relevant for utdanningsbakgrunnen deres. I tillegg bidrar metodikken til å møte behovet for kvalifisert arbeidskraft i Norge. Samtidig innebærer dette, som nevnt, et mer langsiktig perspektiv på arbeidsmarkedsdeltakelse for en målgruppe med midlertidig opphold, og dedikerte ressurser med god kompetanse for å kunne jobbe systematisk.
5.2.1 Tilskudd til mentor og trainee-ordninger
Mentor som metode er et vidt begrep, og blir forstått og benyttet forskjellig avhengig av for eksempel målgruppe, bransje og setting. I en NAV-kontekst vil mentorbegrepet hovedsakelig handle om mulighet for en bedrift til å motta tilskudd for å frikjøpe en medarbeider for oppfølging og veiledning på arbeidsplassen, i forbindelse med eksempelvis arbeidstrening, fagopplæring, ordinært arbeid eller en lønnstilskuddsordning. Målgruppen er personer med behov for ekstra veiledning på jobb. Ukrainske flyktninger kan også blir vurdert for dette.
Det kan i tillegg være aktuelt å se hen til mentor-og traineeordningen for innvandrere som ble overført fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet til fylkeskommunene med regionreformen.
Prosjekt Stavanger Trainee erfarer at metoden har blitt særlig aktuell etter de høye ankomstene fra Ukraina, med et økt deltakerantall som vil ha gode forutsetninger for å tre inn i såkalte traineeløp. Hovedessensen i Stavanger Trainee er å benytte mentorens spisskompetanse i aktuell bransje, og at man i tillegg til å sikre intern opplæring i konkret praksisbedrift også løfter blikket og ser på muligheter for økt bransjekunnskap og mulighet for jobb i andre tilsvarende bedrifter. Mentoren bidrar aktivt i å styrke traineen sin evne til å søke og få seg jobb, enten i aktuell praksisbedrift eller hos en annen arbeidsgiver, dersom den aktuelle bedriften ikke har anledning til å rekruttere. Mentorene i prosjektet har også hatt en betydelig rolle i det å raskt identifisere lavthengende, relativt korte og tilgjengelige kurs og sertifiseringer som vil styrke traineene sine muligheter for å raskere kunne tre inn i lønnet arbeid. Prosjektet har blitt ytterligere styrket ved at man gjennom tett samarbeid med NAV, også har hatt et økonomisk mulighetsrom med tanke på supplering av økonomiske virkemidler som lønns- og inkluderingstilskudd for traineekandidatene.
5.3 Fleksibel norskopplæring – innenfor rammene av det kommunale norskopplæringstilbudet eller på andre måter
Tilrettelegging av fleksibel norskopplæring krever lederforankring og samarbeid på tvers i kommunen. Kommunene skal innenfor rammene av det kommunale norskopplæringstilbudet bidra til at deltakere i målgruppen oppnår et ferdighetsnivå i norsk som gir dem tilgang til arbeidslivet og/eller utdanning.
Mange kommuner kombinerer norskopplæring og praksis ved at enkelte dager brukes på norskopplæring i klasserom, og andre dager på en arbeidsplass. I Fafos spørreundersøkelse er dette den vanligste modellen voksenopplæringene rapporterer å ha, i den forstand at et slikt tilbud finnes ved nesten alle voksenopplæringene.
Askøy kommune er et eksempel på en kommune som heller har valgt å ha hele uker med norskopplæring og hele uker i praksis, for å få bedre kontinuitet i opplæringen på skolen og opplæringen på arbeidsplassen. Uansett modell(er) kommunen velger å bruke, er det viktig med et visst mål av fleksibilitet, slik at ikke norskopplæring står i veien for aktiviteter som kan bidra til å komme i arbeid. Noen kommuner tilbyr eller følger opp norskopplæring også på arbeidsplassen, mens andre ikke sørger for fysisk tilstedeværelse av norsklærer på praksisplassen, men sikrer kobling mellom opplæring i klasserom og det som gjøres på arbeidsplassen på andre måter. Mange kommuner tilbyr også ulike varianter av uttalt yrkes- eller arbeidsrettet norskopplæring, gjerne med elementer av opplæring på arbeidsplass. Andre kommuner, blant annet kommuner i Integrerings- og mangfoldsdirektoratets kommunepanel, opplever at det er ulike syn på arbeidsretting av norskopplæringen og bruk av arbeidsrettede tiltak, slik som praksis, i voksenopplæringen og i flyktningtjenesten og NAV.
Kommuner i kommunepanelet har på grunn av dette, uttrykt ønske om at statsforvaltningen skal rette aktivitetene sine knyttet til arbeidsrettede kvalifiseringsløp, og arbeidsretting av norskopplæringen, mot tilbyderne av norskopplæring.
Tønsberg kommune opplever økt arbeidsretting av norskopplæringen av at tjenester rettet mot personer i introduksjonsprogrammet er samlokalisert i kommunen. Også kommuner i Integrerings- og mangfoldsdirektoratets kommunepanel har gitt uttrykk for positive erfaringer med samlokalisering, med hensyn til å få til godt samarbeid om arbeidsrettede kvalifiseringsløp.
Ås kommune, som er en mellomstor kommune, samarbeider med nabokommunene Vestby og Frogn om gjennomføring av introduksjonsprogram og tilbyr som vertskommune norskopplæring til deltakere fra disse kommunen. Kommunen opplever at det er en fordel å samarbeide med andre kommuner om norskopplæring, da det gir større grupper med bedre differensiering og fleksibilitet.
I 2023 er det rekordmange deltakere i norskopplæringen på grunn av høye ankomster av fordrevne fra Ukraina. Dette betyr at det er mange nye kommuner som er pliktige til å tilby norskopplæring, og som av naturlige årsaker ikke har et fleksibelt tilbud om norskopplæring på plass. For eksempel er det mange kommuner som verken har tilbud om digitale norskkurs eller norskkurs om kvelden, noe som vanskeliggjør deltakelse i arbeidslivet i kombinasjon med fortsatt norskopplæring. Mange kommuner har heller ikke fått på plass et aktivt samarbeid mellom voksenopplæring, flyktningtjeneste og NAV om arbeidsretting av norskopplæringen.
Det er behov for veiledning og kompetanseheving av både ledere og ansatte i voksenopplæringen. Det er muligheter for samarbeid om å tilby opplæring på tvers av kommuner. Slike avtaler forutsetter politisk vilje til samarbeid. På den annen side kan dette bidra til et samarbeid som bygger opp om at kvalifiseringstilbudene, deriblant norskopplæringen, skal bidra til økt overgang til arbeid. I forbindelse med Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse og Integrerings- og mangfoldsdirektoratets utredning av hvordan sørge for rask tilgang til språk opplæring- og trening ved høye ankomster (oppdrag 2023-02 til Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse/ 2023-05 til Integrerings- og mangfoldsdirektoratet), peker både KS og IKVO103 på at interkommunalt samarbeid er krevende.
En enklere form for samarbeid kan imidlertid være at kommuner inngår avtale om tjenestekjøp. På denne måten kan både grupper og enkeltdeltakere gjennomføre både større deler av opplæringen eller enkelte kurs/ enkelte timer i en nabokommune. Dette kan for eksempel være hensiktsmessig der kommunen ikke har tilbud om norskopplæring om kvelden, og dermed må kjøpe kveldskurs til deltakere som er avhengig av en slik fleksibilitet. KS har inntrykk av at dette skjer i stor grad, at det fungerer bra og at mange av de store opplæringssentrene har kapasitet til å ta imot deltakere fra andre kommuner. Kommunene kan også kjøpe tjenester av private tilbydere av norskopplæring. Dette kan bidra til mer fleksible norskopplæringstilbud, men forutsetter kapasitet hos tilbydere og at kommunen har ressurser til å kjøpe slike tjenester.
Kommunene bør planlegge og koordinere kurstilbud som sikrer at opplæring i norsk blir rettet mot arbeidslivet og blir tilbudt i kombinasjon med praksis eller arbeid. I Oxford Researchs spørreundersøkelse rettet mot arbeidsgivere, ble respondentene som hadde ansatt folk med flyktningbakgrunn, spurt om deres virksomhet kan tilrettelegge for deltakelse i norskopplæring dersom flyktningen(e) har behov for det. Nærmere halvparten av virksomhetene rapporterte at de kan tilrettelegge for slik deltakelse på arbeidsplassen og/eller i form av tilrettelegging av arbeidstid.
Figur 14: Tilrettelegging for norskopplæring
Norskopplæringen bør kobles til arbeidsplassen ved at oppgaver og språk deltakeren møter på arbeidsplassen gjøres til en del av opplæringen i norsk. Dette vil kunne utfordre spesielt nye bosettingskommuner, og hvor det er et antatt behov for kompetanseheving om blant annet arbeidsretting av norskopplæringen.
Det finnes allerede tilgjengelig informasjon om hvordan tilrettelegge for arbeidsretting av norskopplæring. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse har blant annet en nettside om arbeidsrettet norskopplæring104, med konkrete råd om hvordan undervisningen kan legges opp. For å gjøre informasjonen enda mer lettfattelig og tilgjengelig, har Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet i oppdrag 2023-02 til Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse/ 2023-05 til Integrerings- og mangfoldsdirektoratet Tiltak for rask tilgang til språk opplæring- og trening ved høye ankomster, foreslått å utvikle en kompetansepakke om norskopplæring, hvor blant annet arbeidsretting av norskopplæring og samarbeid om praksis vil være en del av innholdet.
Bruk av digital undervisning, herunder fjernundervisning i norskopplæring, er et eksempel på fleksibel norskopplæring. Dette vil være spesielt egnet for deltakere som ønsker å gå raskt ut i arbeid eller som allerede er i arbeid, men fortsatt trenger norskopplæring. I rapporten «Digital fjernundervisning i norsk og samfunnskunnskap – Behov, tilbud og erfaringer»105 peker Proba på at omfanget av digitale fjernundervisningstilbud er begrenset, og at det finnes relativt lite kunnskap om eksisterende tilbud. Rapporten peker også på at digital fjernundervisning ikke kan erstatte opplæring der deltakerne møtes fysisk, men bør brukes som et supplement. Det sosiale aspektet ved fysisk frammøte blir trukket fram som en viktig årsak til dette. For deltakere som forventes å gå raskt i arbeid, eller som allerede er i arbeid, vil derimot ikke det sosiale aspektet være like viktig. Et tilbud om digital undervisning vil derfor kunne oppfattes som både nyttig og fleksibelt, og muliggjøre at deltakeren kan fortsette sin opplæring i norsk.
På bakgrunn av funn i kartleggingen, kommer Proba med anbefalinger til tiltak for å legge til rette for digital fjernundervisning og større fleksibilitet i opplæringstilbudene. De foreslår blant annet å etablere en forsøksordning med sentre for digital fjernundervisning, å styrke støtteordninger for steder som arbeider systematisk med utvikling av digitale opplæringstilbud og å etablere en kursportal for digitale fjernundervisningstilbud. Videre er det viktig at statlige aktører som Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet best mulig bidrar med tilrettelegging og veiledning om temaet. I svar på oppdrag Tiltak for rask tilgang til språkopplæring- og trening ved høye ankomster, foreslår Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse at det skal utarbeides veiledningsressurser knyttet til innholdet i norskopplæringen med vekt på arbeidsrettet norskopplæring. Ressursen foreslås også å inneholde råd og veiledning knyttet til hvordan digital fjernundervisning kan brukes som en del av norskopplæringstilbudet i kommunene. I tillegg foreslår Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse å reetablere en tilskuddsordning for økt bruk av nettbasert norskopplæring, og viser til erfaringer direktoratet hadde med ordningen under koronapandemien.
I en situasjon med et høyt antall deltakere i norskopplæringen, er også frivilligheten en viktig ressurs. Frivillige organisasjoner kan gjennom ordningen med tilskudd til integreringsarbeid i regi av frivillige organisasjoner106 søke Integrerings- og mangfoldsdirektoratet om midler til gjennomføring av aktiviteter som språktrening i norsk og engelsk. Det å ha en arena hvor man kan praktisere språk ved siden av det kommunale tilbudet, kan utgjøre et viktig og fleksibelt supplement for raskere progresjon i utviklingen av norskferdigheter.
Norskopplæring med flerspråklig støtte kan også være et pedagogisk grep, som ikke nødvendigvis bidrar til mer fleksible tilbud, men som kan bidra til raskere progresjon i utviklingen av norskferdigheter. «Flerspråklig støtte» betyr at deltakerne får støtte fra en assistent som både behersker norsk og deltakerens morsmål eller et annet språk deltakeren kjenner. I en situasjon hvor en høy andel av deltakerne i norskopplæringen har felles språk, og det er mange fordrevne fra Ukraina som har pedagogisk utdanning og/eller yrkeserfaring fra undervisning, kan forutsetningene være gode for å kunne ta i bruk flerspråklig støtte i norskopplæringen. I tillegg vil dette kunne bidra til sysselsettingen av personer som pedagogisk utdanning og/eller yrkeserfaring fra undervisning, samt underlette eventuelle kapasitetsutfordringer i kommunen med hensyn til pedagogisk personell.
OsloMet beskriver i rapporten Norskopplæring med flerspråklig støtte En pilotstudie107 utprøving av norskopplæring med flerspråklig støtte ved tre voksenopplæringssentre (Ålesund, Lillestrøm og Drammen). Intensjonen med piloteringen var å utforske hvordan flerspråklig støtte kan forbedre språklæring, og vurdere om et forskningsdesign utviklet for prosjektet kunne utvides til en fullskala effektstudie. Studien omfattet et begrenset antall deltakere, og de involverte forskerne understreker i rapporten at studien ikke var dimensjonert for å teste effekter, jf. hensikten med prosjektet. Funnene indikerte imidlertid blant annet stor effekt på deltakernes opplevelse av egne lytteferdigheter, moderate effekter på selvopplevd mestring i muntlig, lesing og skriftlig og moderate effekter på lytting, muntlig og lesing på resultater av norskprøver. Målgruppen i studien var deltakere med liten eller ingen skolebakgrunn, men både lærere og assistenter mente tiltaket også kunne være aktuelt for deltakere med mer skolebakgrunn og bedre norskferdigheter. På bakgrunn av studiet er det utviklet en håndbok, som bygger på erfaringene fra Ålesund voksenopplæringssenter, og har som mål å gi støtte til opplæringssteder som ønsker å organisere opplæring der flerspråklig assistent og norsklærer samarbeider om opplæring av nyankomne voksne.108
5.4 Yrkes- og bransjerettede kurs
Rask overgang til arbeid kan understøttes av kortere yrkes- og bransjerettede kurs. Det finnes flere, og relativt korte kompetansehevende løp innenfor ulike bransjer. IT-sertifiseringer som er dagsaktuelle er for eksempel dekkmontørkurs, HMS knyttet til industribransjen, vippekurs, neglekurs m.m. De har alle til felles at de er gjennomført på relativt kort tid, og for eksempel Stavanger har erfaring med at det sikrer direkte overgang til lønnet arbeid. Deltakeren får et treffsikkert kompetanseløft og blir langt mer attraktiv som jobbsøker.
I Oxford Researchs spørreundersøkelse rettet mot ledere med personalansvar i 24 ulike bransjer ble respondentene spurt om korte kvalifiseringskurs i samarbeid med kommunen/NAV kan være aktuelt for å kvalifisere flyktninger til stillinger i virksomheten deres, se figur 15. 27 prosent av virksomhetene svarte at slike korte kvalifiseringskurs kan være aktuelt. En tendens i funnene fra undersøkelsen, er at jo flere ansatte virksomhetene har, jo flere respondenter er det som svarer at det er sannsynlig eller svært sannsynlig at korte kvalifiseringskurs er aktuelt.
Figur 15: Kan korte kvalifiseringskurs i samarbeid med kommunen/NAV være aktuelt for å kvalifisere flyktninger til stillinger i virksomheten deres
Et konkret initiativ er «Handelslappen» som hovedorganisasjonen Virke i møte med Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har presentert som forslag til arbeidsmarkedstiltak. Dette er i utgangspunktet som en del av et samarbeid om tiltak for økt etnisk mangfold i arbeidslivet, med mål om at flere innvandrere skal få en mer varig tilknytning til arbeidslivet. «Handelslappen» er tenkt som en ny kompetansestandard for handel, og hvor målgruppen, flyktninger og innvandrere, skal få muligheten til å bli «sertifisert» for å jobbe i handelsbransjen.
Kompetansestandarden skal bygge videre på modellen Balansekunst109, hvor det er utviklet kvalifikasjonsbeskrivelser for kompetanse som butikkmedarbeidere trenger i handelsbransjen. For å oppnå «Handelslappen» er det tenkt at deltakerne skal gjennom et opplæringsløp hvor de får opplæring i bransjefag og norsk, i tillegg til at de har praksis i butikk. Et slikt opplæringsløp fordrer tett kontakt mellom bransje, opplæringsinstitusjon, flyktningtjenesten og den aktuelle deltakeren. Det skal være oppnåelig for deltakere med begrensede norskferdigheter å oppnå «Handelslappen», samtidig som det er viktig at standarden holder et visst kompetansenivå som gjør det attraktivt for arbeidsgivere i handelsnæringen å ansette kandidater med «Handelslappen».
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og Virke er i dialog vedrørende gjennomføring av en mulig pilotering av «Handelslappen». Målet for prosjektet er å gi flyktninger og innvandrere tilgang til kompetanseheving og styrke deres muligheter for å lykkes i det norske arbeidsmarkedet. Hensikten er at deltakerne skal kunne gå skal raskt inn i arbeidsmarkedet, men også legge til rette for muligheten til å gå videre med formell utdanning på sikt.
Prosjekt Jobbfokus110, tilknyttet Flyktningtjenesten i Stavanger, har i en utprøvingsperiode med NHO Service og Handel brukt «kompetansestandard renhold» som digitalt kurs til et par deltakere i introduksjonsprogrammet i Stavanger kommune. De har sett veldig positive resultater av dette, og har inngått et toårig samarbeidsprosjekt med NHO Service og Handel. Stavanger ønsker å tilby NHOs kompetansestandard renhold som kurs til 25 introduksjonsdeltakere. Per mai 2023 har fem deltakere fått tilgang til kurset, og to har fullført kurset, der en har fått fast stilling som renholder og en er i arbeidstrening med mulighet for lønnet arbeid. Fem andre kandidater er nå i gang med kurset.
5.5 Ta i bruk flyktningenes kompetanse i offentlig tjenesteproduksjon
Våren 2023 ble det utarbeidet en nasjonal plan for mobilisering av ressurser i kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon hos de fordrevne og andre med bakgrunn fra Ukraina i en situasjon med ekstraordinære høye ankomster.
Hensikten bak planen er å ta i bruk ressursene hos de fordrevne selv og øvrige personer i Norge med ukrainsk bakgrunn på en måte som bidrar til at kommuner og fylkeskommuner kan opprettholde sentrale tjenester til innbyggerne, selv med en svært høy grad av tilstrømming fra krigen i Ukraina. Planen er rettet inn mot et scenario med svært høye ankomster, og har ikke den enkeltes kvalifisering og yrkesdeltakelse som hovedmål. Samtidig er et slikt perspektiv også nyttig for å få rekruttert målgruppen raskt inn i jobb i offentlig sektor, gjennom å tydeliggjøre muligheten for å kombinere dette med norskopplæring og dermed bidra til økt arbeidsmarkedsintegrering.
Et relevant eksempel er tidligere Fjell kommune som fram til 2019 hadde prosjektet «Rett i jobb i Fjell»111. Målgruppen var nyankomne flyktninger med høyere utdanning eller lang arbeidserfaring. I stedet for deltakelse i introduksjonsprogram, gikk ti nylig bosatte flyktninger rett i arbeid i en kommunal avdeling. Kommunen ansatte flyktningene i toårige prosjektstillinger på ulike tjenestesteder, der flyktningene fikk brukt sin medbrakte kompetanse eller erfaring. Som deltaker i Rett i jobb ble deltakerne ansatt som assistenter i kommunen, der lønnen utgjorde noe mer enn introduksjonsstønaden. Tilrettelagt opplæring i norsk og samfunnskunnskap var innlemmet i arbeidet. Hver deltaker hadde en mentor på arbeidsplassen, som bisto i opplæring av arbeidsoppgaver og norsk arbeidslivskunnskap. Gjennom prosjektet ble det etablerte en metode for å få nylig bosatte flyktninger rett i arbeid, der også språkopplæring ble ivaretatt, enten i arbeidstiden eller i etterkant av den.
Personene som skulle ansettes hadde kompetanse i form av høy utdanning, lang arbeidserfaring og språkressurser som kommunen trengte, noe som ville gi en verdiskaping og styrke kommunen sitt tjenestetilbud. Tanken var også at ved å være ansatt i en assistentstilling, i en avgrenset periode, ble deltakerne godt kvalifiserte søkere til ordinære stillinger som ble utlyst i kommunen. Etter endt prosjektperiode er der eksempel på deltakere, som nå er i fast arbeid i andre stillinger i kommunen, gjennom ordinære ansettelsesprosesser.
Å gå rett i arbeid i stedet for å delta på introduksjonsprogram, var basert på frivillig deltakelse fra flyktningen sin side, parallelt med grundig kartlegging av kompetanse og tett dialog med arbeidsgiver. Å skulle overføre erfaringene fra «Rett i jobb» i Fjell kommune, til fordrevne fra Ukraina, vil kreve en tilsvarende prosess. Nye Øygarden kommune har forsøkt å håndtere metodikken i et prosjekt med kollektivt beskyttede fra Ukraina, der alle skulle gå rett i arbeid. Kommunen møtte imidlertid på utfordringer opp mot integreringsregelverket som vanskeliggjorde den praktiske implementeringen av prosjektet.
5.6 Oppsummering
Eksemplene over viser at det ved samarbeid om arbeidsrettede løp ikke er slik at «one size fits all». Samarbeidet bør imidlertid være forankret i kommuneledelsen, og alle tjenesteområder bør ha eierskap til arbeidet med bosetting og kvalifisering av flyktninger.
Det er store variasjoner i kommunenes sentralitet, størrelse, arbeidsmarked, demografi og organisering av tjenestene. God veiledning om arbeidsrettede løp som ivaretar denne variasjonen er en nøkkel for å bidra til at både uerfarne og erfarne kommuner lykkes med det nødvendige samarbeidet. Så langt kan det synes som veiledning om «fleksibelt hurtigspor» ikke i tilstrekkelig grad ivaretar dette behovet.
Nærmere halvparten av virksomhetene i survey sommeren 2023 svarte at de kan tilrettelegge for deltakelse i språkopplæring på arbeidsplassen og/eller i form av tilrettelegging av arbeidstid. Da er det viktig at også tilbudet fra kommunens side er fleksibelt. Digital opplæring kan ivareta behovet for fleksibilitet. Mange kommuner har ikke tilbud om digitale norskkurs eller norskkurs om kvelden, og det kan være behov for samarbeid også utover egen kommune. Interkommunalt samarbeid er krevende, men en enklere form for samarbeid kan imidlertid være at kommuner inngår avtale om tjenestekjøp.
Flerspråklig støtte kan bidra til raskere progresjon i utviklingen av norskferdigheter, også for deltakere med medbrakt formell kompetanse.
Det er uansett stort behov for kompetanseheving og erfaringsdeling om arbeidsrettede kvalifiseringsløp. Tidlig samarbeid mellom flyktningtjeneste, NAV og arbeidsgivere er et suksesskriterie. Det kan ta lang tid å få benyttet medbrakt kompetanse, da dette gjerne krever gode norskkunnskaper på nivå B2 eller høyere. Det er behov for kvalifisert arbeidskraft i Norge, men skal ukrainske flyktninger ta i bruk medbrakt kompetanse, kan dette kreve et mer langsiktig perspektiv på arbeidsmarkedsdeltakelse. Korte yrkes- og bransjerettede kurs kan være hensiktsmessig for å tilføre ønsket kompetanse og understøtte rask overgang til arbeid.