4 Barrierer for rask arbeidsmarkedsintegrering
Det er et mål at fordrevne fra Ukraina skal delta i det norske arbeidslivet så raskt som mulig. Samtidig kan det være en rekke barrierer som hindrer at dette skjer.
Arbeidsgivere er en vesentlig aktør for å lykkes med rask integrering på arbeidsmarkedet. I det følgende tematiseres hvilke barrierer arbeidsgivere opplever med å ansette og gi praksisplass til ukrainske flyktninger. Gjennomgangen bygger på et mindre antall foreliggende studier, blant annet kunnskap fra en egen fersk survey rettet mot arbeidsgivere i privat og offentlig sektor gjennomført av Oxford Research på vegne av arbeidsgruppen sommeren 2023.
Videre ser kapittelet på hvilke barrierer i tilbudet om kvalifisering og opplæring som kan motvirke eller forsinke målet om rask overgang til arbeid, på bakgrunn av kunnskap gjennom kvalitative intervjuer og foreløpige funn fra to landsrepresentative spørreundersøkelser, data fra NIR og innsikt fra oppfølging av kommuner.
4.1 Hvilke barrierer opplever arbeidsgivere med å ansette og gi praksisplass til kollektivt beskyttede fra Ukraina?
Oxford Research har, på oppdrag av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, gjennomført en survey orientert mot private og offentlige virksomheter innenfor 24 bransjer76. Surveyen ble gjennomført i perioden 25. juni til 20. juli 2023, og rettet seg mot ledere med personalansvar/rekrutteringsansvarlige i 13 600 virksomheter. Rekrutteringsansvarlige i 1 071 virksomheter svarte på surveyen. Fordi kun 32 av disse representerer offentlige virksomheter, er ikke dataene egnet for å si noe spesifikt om offentlige virksomheter.
I materialet er det flest virksomheter i størrelsen under ti ansatte, men det er en mindre andel virksomheter med færre enn ti ansatte, enn det er i den totale bedriftspopulasjonen i landet77.
Bedriftene ble spurt om de hadde ansatt nye medarbeidere i 2022-2023, om noen av disse var personer med fluktbakgrunn og om noen av personene med fluktbakgrunn var personer med midlertidig kollektiv beskyttelse fra Ukraina. Selv om det kun er 67 virksomheter som har ansatt flyktninger fra Ukraina, noe som utgjør seks prosent av virksomhetene i datamaterialet, så har noen av disse virksomhetene ansatt flere enn én flyktning fra Ukraina. Sysselsettingen av fordrevne fra Ukraina er også på nivå med tallene fra NAV og SSB, ref. kapittel 2.4.1.
4.1.1 Mangel på informasjon?
Kvalitative intervjuer med et mindre antall arbeidsgivere, samt erfaringer fra praksisfeltet, har gitt indikasjoner på det ikke er tydelig for alle arbeidsgivere hvor de kan henvende seg hvis de ønsker å ta imot en flyktning i praksis. Foreløpige, om enn anekdotiske fortellinger, kan også tyde på at kunnskapen i beste fall er svært varierende om hvilke muligheter som finnes for at flyktninger i kvalifiseringsløp kan testes ut for ansettelse i virksomheten eller at det kan være mulig å få oppfølging fra det offentlige.
Mot dette bakteppet er det interessant å undersøke om arbeidsgiverne vet hvor de kan henvende seg hvis de er interessert i å ta imot flyktninger i praksis eller arbeid. Blant de arbeidsgiverne som deltok i undersøkelsen, svarte rundt 40 prosent at de vet, mens 60 prosent svarte at de ikke vet hvor de kan henvende seg.
Gitt at de som tar seg tid til å svare på en undersøkelse om dette temaet kan være noe mer opptatt av flyktninger enn andre arbeidsgivere, kan det tenkes at de i snitt er bedre orientert enn andre. De mer kvalitative erfaringene fra praksisfeltet, slik de blant annet framkommer gjennom Integrerings- og mangfoldsdirektoratets kompetansehevende samlinger samt bilaterale kontakt med kommuner, har det tidvis vært stor interesse blant arbeidsgivere lokalt for å bidra i kjølvannet av at antallet flyktninger fra Ukraina økte.
Det er kort tid siden ukrainske flyktninger kom til Norge, og derfor ikke overraskende at erfaringene med å rekruttere og ansette denne gruppen foreløpig er begrenset. I surveymaterialet var det 117 virksomheter – litt over 17 prosent av de som hadde ansatt nye medarbeidere i løpet av 2022 eller 2023 – som oppga at de hadde ansatt en med flyktningbakgrunn. De aller fleste i materialet har kun ansatt en eller to personer med flyktningbakgrunn innenfor den perioden undersøkelsen kartlegger. Hvordan kom de i kontakt med arbeidstakeren?
Figur 9 viser at den vanligste rekrutteringskanalen var at personene selv kontaktet virksomheten direkte, at de søkte på en ledig stilling, eller at de ble rekruttert gjennom virksomhetens nettverk. At eget initiativ, enten ved at arbeidssøkeren selv oppsøker bedriften, søker på en ledig stilling eller blir anbefalt via nettverk, er viktige veier inn i arbeidslivet, er ingen overraskelse. Samtidig er det også tydelig at det har skjedd ansettelser både etter initiativ fra, eller etter kontakt med både NAV og flyktningtjenesten. Det tilsier at det er et potensiale for å lette overgangen til arbeid gjennom å sikre god kommunikasjon og informasjon mellom arbeidsgiverne og de offentlige instansene som bistår flyktninger.
Figur 9: Hvordan kom bedriften i kontakt med flyktningen. Antall (flere kryss mulig). (N=117)
Nesten ti prosent av virksomhetene i datamaterialet har hatt en eller flere flyktninger i praksis i perioden 2022-2023. Det var imidlertid svært få av dem som senere ble tilbudt fast eller midlertidig stilling i virksomhetene. Materialet som undersøkelsen bygger på er relativt lite. Dette funnet er likevel i tråd med annen forskning som i svært begrenset grad har funnet målbare effekter av praksis for flyktninger og innvandreres sannsynlighet for å komme i lønnet arbeid78.
4.1.2 Arbeidsgiveres krav til formell kompetanse
Arbeidsgiveres etterspørsel etter arbeidskraft styres av de oppgavene virksomheten har behov for å få utført. Disse behovene må matches med arbeidstakere som har, eller har forutsetninger for å opparbeide seg, den kompetansen arbeidsgiver trenger. I denne prosessen vurderes arbeidssøkeres kompetanse ut fra formell utdanning og tidligere arbeidserfaring, men også mindre målbare forhold som personlig egnethet og det som er beskrevet som både å «passe inn» på arbeidsplassen og å «passe til» det arbeidet som skal utføres79.
Ukrainske flyktninger har relativt høy utdanning (se kapittel 2.2.2), men det er samtidig indikasjoner på at en del ikke har hatt jobber innenfor den type arbeid de er utdannet til. Det tar også noe tid å få godkjent medbrakt utdanning i Norge. Registerdata (se kapittel 2.4.1) viser at flyktninger fra Ukraina så langt primært er ansatt i bransjer og jobber der det ikke er høye formalkrav. Blant de arbeidsgiverne som deltok i surveyen og som hadde ansatt flyktninger (da ikke kun fra Ukraina), rapporterer de aller fleste at stillingene flyktningene var ansatt i hadde lave formelle kompetansekrav (figur 10). I stillinger som krever mer formell kompetanse er det rimelig å forvente at prosessen med å finne arbeid for flyktninger vil kunne ta lenger tid.
Figur 10: Formelle kompetansekrav (N=128)
4.1.3 Arbeidsgiveres krav om norskferdigheter
Et felles språk er viktig for å kunne kommunisere effektivt på en arbeidsplass. Per i dag er det få språkkrav nedfelt i norsk lovgivning og det er dermed langt på vei opp til arbeidsgiver å sikre seg at arbeidstakerne har de språkferdighetene som er nødvendig for å fylle stillingen80. Kravene til språkferdigheter vil variere avhengig av kompleksitet i arbeidsoppgavene og behovet for presisjon i kommunikasjonen mellom ansatte, og mellom ansatte og eventuelle kunder eller brukere. De ansattes språkferdigheter har også andre aspekter. I NOU om arbeidsinnvandreres integrering i norsk arbeids- og samfunnsliv vises det til flere undersøkelser som tyder på at mangelfulle norskferdigheter kan skape utfordringer knyttet til HMS, til arbeidstakernes tilgang til grunnleggende informasjon om lønns- og arbeidsvilkår, samt samarbeid og arbeidskultur på arbeidsplassene81. Det foreligger også forskning som indikerer at den store økningen i språklig mangfold på arbeidsplassene, kan bidra til å redusere produktivitet. En registerbasert analyse tyder på at stort språklig mangfold har redusert produktiviteten på norske arbeidsplasser mellom 2003 og 2013. Effekten av språklig mangfold på produktiviteten reduseres imidlertid når andelen ansatte som antas å beherske godt norsk øker, og blir etter hvert ubetydelig når norsknivået er godt nok82. Også blant bedriftsledere fra byggebransjen og verftsindustrien rapporteres det om effektivitetstap grunnet manglende norskferdigheter 83. NHOs kompetansebarometer fra 2018 pekte i samme retning; om lag åtte av ti NHO-bedrifter mente da at kompetanse i norsk muntlig kommunikasjon og skriftlig formidling var viktig for bedriften84.
I spørreundersøkelsen til Oxford Research rapporterer 57 prosent av virksomhetene at personer som ansettes må kunne norsk for å kunne jobbe i deres virksomhet. Litt over 4 av 10 svarte at engelsk var et krav. Samtidig var det litt over 3 av 10 som svarte at det ikke var noen språkkrav til stillingen. Dette gir trolig ikke et representativt bilde av hvilke krav til norsk- eller engelskferdigheter arbeidsgivere i Norge samlet sett har, blant annet i lys av forskningen som er referert over.
Figur 11: Definerte krav til språkferdigheter. N=103
Samtidig kan for strenge språkkrav hindre inntreden i arbeidslivet for nyankomne så vel som for innvandrere med lengre botid. Det finnes en rekke eksempler på at det stilles strenge språkkrav for ansettelse, spesielt i offentlig sektor innenfor for eksempel barnehage, helse og skole, men det forekommer også i privat næringsliv. Det er en risiko for at det stilles språkkrav uten at det nødvendigvis er tatt en kritisk vurdering av hva som faktisk er nødvendig av språkkompetanse i de ulike stillingene. Krav med utgangspunkt i det europeiske rammeverket for språk85 (for eksempel «B1-nivå») blir gjerne satt, i mangel på andre måter å vurdere språknivå på tilpasset de aktuelle stillingene.
I Integrerings- og mangfoldsdirektoratets møte med kommunene gjennom kompetansehevende samlinger, refereres det også ofte til at arbeidsgivere trekker fram språkutfordringer som en viktig barriere for å ta imot flyktninger. Utfordringer knyttet til språk handler da i stor grad om flyktningenes manglende norskferdigheter, lite fleksibel språkopplæring, og at det er færre kollektivt beskyttede fra Ukraina enn først antatt som kan engelsk.
Gitt ambisjonen om at flyktninger fra Ukraina skal komme raskt i arbeid og de forventningene og behovene (mange) arbeidsgivere har til ansattes norskferdigheter, vil både kapasitetsutfordringer i norskopplæringen, en lite arbeidsrettet norskopplæring og dårlige muligheter til å kombinere norskopplæring med lønnet arbeid eller arbeidsrettet opplæring, representere barrierer for rask overgang til arbeid.
4.1.4 Arbeidsgiveres motivasjon for å ta imot flyktninger i praksis – eller for å la være
Hvis det er et mål å øke arbeidsgiveres interesse for å ta imot flyktninger i praksis, blir kunnskap om hva som motiverer arbeidsgiverne viktig. De drøyt 100 virksomhetene i undersøkelsen som hadde tatt imot flyktninger i praksis, ble spurt om hvilke forhold som er vesentlig for dette valget. Respondentene hadde anledning til å krysse av på flere svaralternativer. De fleste rapporterte om at for å kunne ta imot flyktninger, må virksomheten ha et behov for arbeidskraft. I tillegg ser respondentene ut til å være opptatte av at kandidatene som skal inn i praksis, passer inn i virksomheten gjennom relevant arbeidserfaring og utdanning. Flere av de rundt hundre virksomhetene som har flyktninger i praksis, rapporterer også om at deres virksomhet ønsker å vise sosialt ansvar og er opptatt av mangfold. Økonomisk støtte til å dekke eventuelle merutgifter løftes fram av langt færre. Det er verdt å ha med seg at de fleste respondentene bare har mottatt en flyktning i praksis, og at dette kan stille seg annerledes dersom volumet øker.
Figur 12: Hvilke forhold hadde vesentlig betydning for at virksomheten tok imot flyktningene i praksis? N=103
På den andre siden ble respondenter som rapporterte at deres virksomhet ikke har tatt imot flyktninger i praksis, spurt om hva som var de(n) viktigste årsaken(e) til dette. Rundt halvparten av de 941 respondentene svarte at deres virksomhet ikke har hatt behov for flere ansatte. I tillegg rapporterte 27 prosent at de mangler informasjon om aktuelle kandidater, og 21 prosent melder at de ikke har kapasitet med å følge opp personer i praksis.
Figur 13: Viktigste årsak til at virksomheten ikke har tatt inn flyktninger i praksis. N=941
Refleksjonene fra kommunene på Integrerings- og mangfoldsdirektoratets kompetansehevende samlinger bidrar til å utdype bildet. Kommunene erfarer at arbeidsgivere melder om lite eller ingen oppfølging fra kommunen eller NAV på arbeidsplassen, og at mangelen på en fast kontaktperson skaper usikkerhet hos arbeidsgiverne som da kan vegre seg for å ta imot deltakere i arbeidspraksis. Kommuner som lykkes med å skaffe mange praksisplasser trekker fram nettopp tett samarbeid med faste kontaktpersoner hos kommunen som særlig suksesskriterier. Kapasitet og kompetanse i kommunen til å prioritere denne kontakten med arbeidsgivere har vært løftet fram i en rekke evalueringer av gode metoder i integreringsarbeidet for flyktninger86. Behovet for en slik oppfølging løftes også fram blant en del av respondentene i spørreundersøkelsen blant arbeidsgivere. På spørsmål om hvilke forhold som er viktig for at virksomheten skal vurdere å ansette flyktninger, kunne respondentene beskrive i et fritekstfelt hva som må til for at virksomheten skal kunne vurdere å ansette flyktninger. Disse forholdene kan også antas å ha betydning for bedriftenes muligheter og ønske om å tilby praksis i virksomheten. Typiske tilbakemeldinger i friteksten var:
Økonomi. Vi har ikke overskudd til ekstra utgifter.
Vi må ha tid til å følge opp de som skal inn i bedriften, pr. i dag har vi ikke det, da vi har en del nyansatte og en del omorganisering som tar en del tid og kapasitet. Videre er vi i avhengig av god kommunikasjon inne i produksjonslokalet, og da må vi stille krav til norsk-kunnskaper, eller gode engelske kunnskaper.
De må ha god oppfølging fra kommune /NAV/Flyktningtjeneste. Dette mangler ofte, da kan det ta for mye ressurser for små bedrifter.
NIBR har som oppfølging av rapport fra 2022 også intervjuet arbeidsgivere om deres erfaringer. Hvorfor ansetter de eller tilbyr arbeidspraksis til ukrainske flyktninger? De aktuelle arbeidsgiverne oppgir at dette skyldes en kombinasjon av et ønske om å ta samfunnsansvar og et behov for arbeidskraft. De kvalitative intervjuene peker dermed i samme retning som spørreundersøkelsen vi har presentert over. Blant utfordringene NIBR finner i sin undersøkelse, er disse i tråd med mye av den foreliggende forskningen. Ifølge arbeidsgiverne som ble intervjuet i NIBRs studie, er lave norskferdigheter en utfordring med hensyn til sikkerhet/HMS. Språkkrav i offentlig sektor er også et hinder for å tilby praksis eller ansettelse. Prosessen med å få godkjenning av medbrakt kompetanse, hindrer ansettelser også der kommunen har stort behov for arbeidskraft. Det er lange løp for å eventuelt supplere medbrakt kompetanse, som krever både et langsiktig perspektiv og er kostnadskrevende. Lønnstilskudd som virkemiddel trekkes imidlertid frem som svært positivt, siden det gir mulighet for å ansette folk som ikke er fullt produktive fra start, og på den måten bidrar til å redusere opplevd risiko fra arbeidsgivers side.
4.2 Hvilke barrierer er det i tilbudet om kvalifisering og opplæring som motvirker eller forsinker målet om rask overgang til arbeid?
Kommunene rapporterer om ulike typer av utfordringer, både knyttet til den generelle oppfølgingen av nyankomne flyktninger med kollektiv, midlertidig beskyttelse og mer spesifikt til den arbeidsrettingen av kvalifiseringstilbudet som skal ligge til grunn for en stor del av denne målgruppen. Nedenfor oppsummerer vi noen av disse utfordringene. Kildegrunnlaget er en kombinasjon av kvalitative intervjuer med ansatte i integreringsapparatets førstelinje, foreløpige funn fra to landsrepresentative spørreundersøkelser blant ledere/ansvarlige for introduksjonsprogram og leder/rektor i voksenopplæringen, samt analyser av innholdet i introduksjonsprogrammet slik det framkommer gjennom NIR87. Innsikten bygger også på Integrerings- og mangfoldsdirektoratets kunnskap og erfaringer fra kompetansehevende samlinger, kommunepanel og bilateral kontakt med kommuner.
4.2.1 Dimensjonering av innsatsen fra det offentlige
De aller fleste flyktninger vil ha nytte av noe bistand for å komme i lønnet arbeid, men det vil være til dels store variasjoner i innsatsbehovet. Integreringsloven tar høyde for dette, gjennom å dimensjonere varigheten og innrettingen av introduksjonsprogram etter deltakernes utdanningsnivå. Dersom dimensjonering av innsatsen fra det offentlige ikke treffer behovene, vil det representere en barriere for at flyktningene raskt kan finne lønnet arbeid.
Noen nyankomne fra Ukraina vil ha utdanning, arbeidserfaring, nettverk og kontakter som gjør det mulig å komme raskt i arbeid uten vesentlig tilbud om opplæring eller annen arbeidsrettet oppfølging fra det offentlige. For denne gruppen vil barrierer handle om tiden det tar å få godkjent medbrakt utdanning, om arbeidsmarkedet på bostedet og hvor lett eller vanskelig det er å finne fram til informasjon om, for eksempel, ledige jobber og rettigheter og plikter i norsk arbeidsliv. God tilgang til slik kunnskap er viktig, både for at flyktninger selv skal kunne finne fram til ledige jobber og for å redusere risikoen for sosial dumping og utnyttelse. Det betyr, blant annet, at informasjon må være i en form og på et språk som mottakeren forstår og den må gjøres tilgjengelig på plattformer og gjennom kanaler mottakeren bruker eller lett kan finne fram til. Kapasiteten til å tilby slik informasjon, vil variere mellom kommuner.
For å fange opp de som er klare til å tre rett inn i jobb med begrenset bistandsbehov, må kommunen og NAV ha god oversikt over både den enkelte flyktningens kompetanse og behovene til arbeidsgivere lokalt og regionalt.
Hvem som er klare for å gå rett i jobb, er samtidig ikke nødvendigvis enkelt å definere. Alle i målgruppen har rett til å få sin kompetanse kartlagt, men det var først fra 2. juni 2023 dette ble en plikt. Noe færre enn halvparten i målgruppen er derfor registrert med gjennomført kompetansekartlegging i IMDinett Kompass. Basert på spørsmål i STAF-undersøkelsen knyttet til kompetansekartlegging som ble stilt kommunene vinteren 2022-2023, foreligger det innsikt i de vanligste grunnene til at bosettingskommunene ikke kartlegger fordrevne ukrainere i IMDinett Kompass. Én av grunnene som ble oppgitt er at kommunene benytter egne fagsystemer til kartlegging av kompetanse. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har ikke informasjon som tilsier at kommunene ikke kartlegger kompetansen til kollektivt beskyttede.
4.2.2 Kompleksitet, prioritering og omstilling
Integreringsloven medførte en betydelig omlegging av det kommunale integreringsarbeidet for nyankomne flyktninger. Antallet deltakere med medbrakt kompetanse på videregående opplæringsnivå eller høyere som skal ha korte introduksjonsprogram, var lavt fram til tilstrømmingen av flyktninger fra Ukraina. Flertallet av kommunene har dermed begrenset erfaring med tilbud som er i tråd med de ambisjonene som ligger til grunn for de kortere introduksjonsløpene på 3-12 måneder88. Ukrainernes midlertidige opphold fører også med seg noe usikkerhet blant kommunene med tanke på hvordan de skal balansere innsatsen mellom kortsiktige – og mer langsiktige perspektiver i integreringsarbeidet. Både erfaringer fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratets kontakt med praksisfeltet og funn fra pågående studier ved blant annet NIBR og Fafo, tyder på en del usikkerhet om hvordan innsatsen for ukrainere kan og bør innrettes.
I overnevnte underveisrapportering fra OsloMet, trekker forskerne på kvalitative intervjuer og fokusgrupper, når de utdyper utfordringer sett fra førstelinjens perspektiv89. Det oppleves krevende av mange av informantene i førstelinjen med omstilling fra et mer langsiktig fokus med vekt på varig tilknytning til arbeidslivet som har vært politikken de siste årene, til et midlertidig og kortsiktig fokus for ukrainere. Et eksempel på en utfordring med dette, er at flere erfarer at det ikke er sammenfall mellom deltakernes utdanning eller arbeidserfaring og de lokale behovene på arbeidsmarkedet. Det blir da usikkerhet knyttet til om man skal investere i mer langsiktig kvalifisering for å tette kompetansegapet for en målgruppe med et midlertidig opphold.
Kommunene har svært ulike erfaringer med både de ukrainske flyktningenes motivasjon og progresjon. Mange er svært motivert, men de som har et kortsiktig perspektiv på oppholdet i Norge synes mindre motivert til å lære norsk. Generelt viser gruppen god progresjon i likhet med andre høyt utdannede eller de som relativt nylig har gjennomført utdanning, men det er en utfordring med eldre (40 +) og lavt utdannede. Slik deltakerne i fokusgruppene og intervjuene vurderer det, vil mange ukrainske flyktninger, forutsatt normalt god helse, kunne gå inn i arbeid innenfor renhold, salg, restaurant, hotell, service og andre praktiske og driftsrelaterte yrker, selv om de har formell kompetanse på et høyere nivå. Hvem en programrådgiver eller NAV-veileder definerer som å være klar for jobb samsvarer likevel ikke nødvendigvis med deltakers oppfatning av å være klar for arbeid. Den enkelte flyktning kan for eksempel ha liten motivasjon for å gå inn i yrker som ikke matcher utdanning og/eller erfaring. Informantene gir uttrykk for at å gi tydelig informasjon om rettigheter og plikter til flyktningene selv er viktig, men at det kan være krevende når heller ikke tjenestene selv nødvendigvis har klare, felles definerte mål.
Kommunene har også ulik tilnærming til forlengelse av introduksjonsprogram, der noen har en praksis hvor alle deltakere får forlengelse, mens andre praktiserer en streng tolkning av mulighet for utvidelse av program iht. kap. 6A i integreringsloven.
4.2.3 Kapasitets- og koordineringsutfordringer
Det er aldri bosatt så mange flyktninger på så kort tid i Norge. At de ulike aktørene i integreringsapparatet opplever kapasitetsutfordringer, er derfor ikke overraskende. Dette betyr samtidig at tilbudet til flyktningene vil variere mellom kommuner. Foreløpige analyser viser at det er store variasjoner i introduksjonsprogrammets lengde og innhold. Noen kommuner har kun tilbudt språkopplæring, mens andre har fått på plass et tilbud der de starter tidlig med arbeidsrettede elementer.
Det er flere årsaker til at kommunene opplever kapasitetsutfordringer. Mange bosetter nå flyktninger for første gang eller for første gang etter et langt opphold. Det tar tid å ansette folk til å gjøre jobben, og det tar tid å sette seg inn i et regelverk som har endret seg mye de siste årene og som fortsatt justeres og endres i takt med at nye behov og utfordringer oppstår. Det tar også tid å etablere kontakt, tillit og gode samarbeidsrelasjoner med de aktørene som vil være viktige samarbeidspartnere for å etablere arbeidsrettede opplæringstilbud.
Kapasitetsutfordringene handler også om mulighetene til å tilby norskopplæring. Flere pågående undersøkelser90 av kommunenes innsats illustrerer at kommuner som ikke har bosatt tidligere, har måttet bruke tid på å bygge opp eller kjøpe tjenester fra andre. Begrenset romkapasitet og for lite tilgang på lærere har vært utfordrende. Videre opplever praksisfeltet at fordrevne fra Ukraina har svært begrensede engelskferdigheter, få kommuner opplever å ha kapasitet til å tilby engelskopplæring, og erfaringen så langt er at arbeidsgiverne krever stort sett et visst nivå av norskferdigheter uansett. Samtidig er det deltakere som trenger engelskkunnskaper for videre utdanningsløp.
Kommunene rapporterte i Fafos spørreundersøkelse blant ledere/fagansvarlige for introduksjonsprogrammet våren/sommeren 202391 at de opplever det enklere å sørge for praksis til flyktninger med fullført videregående opplæring, enn til flyktninger med lavere utdanning. Dette tilsier at deltakere med midlertidig kollektiv beskyttelse fra Ukraina, der en høy andel har fullført videregående utdanning, er godt posisjonert for å få praksis. Samtidig stiller høyere utdanning og mer medbrakt kompetanse også større krav til å matche deltakernes kompetanse og interesser med rett arbeidsplass og arbeidsgiver. Dette illustrerer samtidig et dilemma utvalget allerede har påpekt. Kommunene har gradvis, og spesielt etter innføringen av integreringsloven, lagt større vekt på formell utdanning som en del av integreringsarbeidet92 og matching av deltakere og arbeidsgivere slik at tidligere utdanning kan benyttes. I Fafos survey blant ledere/fagansvarlige for introduksjonsprogram svarer et flertall at de vanligvis finner arbeidsplasser der de får til en slik match, men det er også en betydelig andel som støtter påstanden i spørsmålet at «det er så krevende å skaffe praksisplasser at vi sjelden rekker å matche».93 Dette er en utfordring, gitt at dårlig matching både øker risikoen for at deltakerne mister motivasjonen, at arbeidsgiver blir skeptisk til å ta imot nye deltakere og at utfallet av det arbeidsrettede tilbudet verken blir jobb eller økt kompetanse.
I neste kapittel vil samarbeid og koordinering mellom de ulike aktørene bli diskutert, men det bør neves allerede her at arbeidet med å etablere gode samarbeid med alle relevante aktører, samtidig som ulike etater med til dels ulike målstyringslogikker skal bli enige om hvilke bidrag som skal inn, i hvilket omfang, på hvilken måte og til hvilken tid – er en del av utfordringsbildet. Og som allerede påpekt – når ambisjonen er at tilbudet til flyktningene skal omfatte flere elementer og skje innenfor en relativt kort tidsramme, stiller dette ekstra høye krav til koordinering og samarbeid. Når integrerings- og kvalifiseringsarbeidet lokalt og regionalt er fordelt på flere aktører som voksenopplæring, NAV, flyktningtjenesten og fylkeskommunen er det behov for felles målfokus og målstyring. Det synes å råde uklarhet om kortsiktig versus langsiktig perspektiv når det gjelder kvalifiseringsløp for denne målgruppen. De to perspektivene kan kreve ulike strategier lokalt.
4.2.4 Hurtigspor
Basert på tilbakemeldinger på de kompetansehevende samlingene som har vært gjennomført i 2023, Integrerings- og mangfoldsdirektoratets kommunepanel94 og oppfølging av enkeltkommuner, virker det som at det er utfordrende for kommunene å forholde seg til konseptet «hurtigspor». Ulike kommuner har ulike virkemidler tilgjengelig, og ulike samarbeidsmodeller lokalt med NAV og arbeidsgivere. Samtidig vil ulike deltakere ha behov for ulikt innhold i introduksjonsprogrammet. Hurtigspor innebærer i essens heller ikke noe kommunene og samarbeidende aktører ikke kan gjøre uten å bruke betegnelsen hurtigspor. Det kan det derfor være vanskelig å argumentere for at kvalifiseringsløpene til deltakere med mål om å komme raskt i arbeid, skal gjennomføres helt i tråd med anbefalingene for «fleksibelt hurtigspor». Kommunene melder også om utfordringer med å avgjøre hva som skal regnes som «hurtigspor» og ikke, ved registrering/rapportering på deltakelse.
Utfordringene gjenspeiles i registreringer av deltakelse i hurtigspor, som over tid har vært svært lav. Funksjonalitet for å registrere deltakelse i NIR kom på plass ved årsskiftet 2022-2023, men før det innhentet Integrerings- og mangfoldsdirektoratet informasjon om deltakelse i hurtigspor gjennom STAF-undersøkelsen. Arbeids- og velferdsdirektoratet inkluderte også spørsmål om NAV-kontorenes erfaring med (fleksibelt) hurtigspor i sin survey i januar. Tall fra NIR viser at det i løpet av juni 2023 var kun 135 personer med rett til introduksjonsprogram og 9 kollektivt beskyttede med rettighetskategori «kan tilbys introduksjonsprogram», registrert med deltakelse i (fleksibelt) hurtigspor. Sett opp mot antallet kollektivt beskyttede deltakere i introduksjonsprogram med mål om arbeid, som skal ha programtid inntil 6 måneder med ev. forlengelse, er dette en svært lav andel. Det er også svært få personer og en meget marginal andel deltakere i andre deltakergrupper i introduksjonsprogrammet registrert med deltakelse i hurtigspor95.
Gjennom besvarelsene i STAF-undersøkelsen og Arbeids- og velferdsdirektoratets survey i januar, fremkommer det at kommunene i varierende grad følger eller etterstreber å følge anbefalingene for «hurtigspor»/«fleksibelt hurtigspor», men at man uansett kan ha et tett og godt samarbeid med NAV og arbeidsgivere om deltakere i introduksjonsprogram som har mål om å komme raskt i arbeid.
Fleksibelt hurtigspor er etter arbeidsgruppens vurdering i realiteten mindre fleksibelt enn andre kvalifiseringsløp for deltakere med mål om rask progresjon og overgang til arbeid siden veiledningen gir en del føringer for hvordan slike løp skal utformes. Gitt erfaringene er det betimelig å stille spørsmål om hvorvidt det er hensiktsmessig å knytte veiledning om arbeidsrettede kvalifiseringsløp for denne målgruppen så tett opp mot begrepet hurtigspor som har vist seg krevende å ta i bruk lokalt. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har på bakgrunn av dette valgt å løfte frem ulike eksempel på godt samarbeid om korte arbeidsrettede kvalifiseringsløp lokalt i veiledning rettet mot praksisfeltet og i kompetansehevende virkemidler i 2023.
4.2.5 Særskilt om norskopplæring som del av kortsiktige kvalifiseringsløp
Som påpekt over i avsnitt om arbeidsgivernes vektlegging av språkferdigheter, vil norskferdigheter svært ofte være viktig både for å få tilgang til praksis og for å få en jobb. Samtidig har norskopplæring med mål om arbeidsmarkedsintegrering både en støttende og en potensielt konkurrerende rolle i kortsiktige, arbeidsrettede kvalifiseringsløp.
Nedenfor blir de viktigste av de momentene som er kommet fram i løpet av utvalgets arbeid knyttet til norskopplæring og barrierer for å etablere arbeidsrettede tilbud til flyktninger med midlertidig, kollektiv beskyttelse gjennomgått.
4.2.5.1 Om balansen og prioritering mellom norskopplæring og andre tilbud
Introduksjonsprogram og opplæring i norsk er to forskjellige ordninger både etter det ordinære regelverket og etter reglene i midlertidig kapittel 6A. Samtidig er nok skillet mellom programmet og norskopplæringen lite tydelig for både praksisfeltet og flyktningene selv. Erfaringer fra kompetansehevende samlinger viser at introduksjonsprogrammet av mange nye i praksisfeltet er forstått som kun norskopplæring. NIBRs pågående undersøkelse blant bosatte ukrainere96 tyder også på at noen deltakere ikke ønsker arbeidsrettet innhold, men heller har et ønske om å konsentrere seg om norskopplæring i den første perioden. Det kan være flere årsaker til dette.
I noen tilfeller vil deltakeren ønske å lære nok norsk til å bestå norskprøver på så høyt nivå som mulig, for å øke sjansen til å finne lønnet arbeid innenfor den delen av arbeidslivet de ønsker å få innpass i. Som det allerede er kommentert, stilles det relativt høye krav til norskferdigheter både i (deler av) arbeidslivet og i noen tilfeller også for å få praksisplass. Fra brukerrettet forskning, finnes det også eksempler på at flyktninger i krevende livssituasjoner opplever at å delta i norskopplæring er mer fleksibelt og gjennomførbart enn å være i praksis på en arbeidsplass.97 Begge deler er forståelig, men medfører samtidig en risiko for at vektleggingen av arbeids- eller utdanningsrettet innhold blir borte. Suksessfaktoren vil ofte være at arbeidsrettingen, eksempelvis arbeidspraksis, og språkopplæringen, er fleksible og lykkes i å komplimentere og supplere hverandre.
4.2.5.2 Om fleksibel norskopplæring
Det kan synes som vektleggingen i integreringsloven av at deltakere i norskopplæring skal oppnå gitte nivå på norskferdigheter, i praksis vil kunne utfordre intensjonen om rask overgang til jobb. På den ene siden er språk ofte en helt nødvendig nøkkel for å tre inn i arbeidsmarkedet, men akkurat hvilket nivå man trenger for en første fot inn i arbeid vil variere.
Flertallet av ukrainerne har høyere utdanning, og integreringsforskriften legger til grunn at de da minimum skal oppnå nivå B1 i delprøvene i lytteforståelse, leseforståelse og skriftlig fremstilling og B2 i delprøve i muntlig kommunikasjon. For å oppnå dette, vil også høyt utdannede deltakere med gode læringsstrategier trenge en relativt intensiv og godt tilrettelagt språkopplæring.
Regelverket legger til grunn at opplæringen i norsk kan fortsette etter avsluttet introduksjonsprogram og selv om flyktningen kommer i jobb, men dette forutsetter fleksibel tilgang til opplæring. Dette blir særlig viktig for deltakere som har medbrakt kompetanse og rett til kort tid i introduksjonsprogram. Det er, blant annet gjennom mulig utvidelse av norskopplæringen, lagt til grunn at norskopplæring tar noe lenger tid enn varighet i introduksjonsprogram. Det skal i prinsippet ikke være livsoppholdsytelser under integreringspolitikken for videre opplæring i norsk, så det blir lagt til grunn at norskopplæringen kan skje parallelt med arbeid og selvforsørgelse.
Både ambisjonen om at flyktningene skal kunne fortsette med norskopplæring samtidig med at de er i lønnet arbeid, og at arbeidsrettede tiltak skal kunne kombineres med norskopplæring, forutsetter fleksibilitet i tilbudene slik at norskopplæring kan skje parallelt med arbeid eller kvalifisering. Foreløpige tall fra Fafos spørreundersøkelse rettet mot voksenopplæringene våren/sommeren 202398 tyder på at et flertall har lagt til rette for videre norskopplæring etter avsluttet introduksjonsprogram, men da først og fremst i form av ordinær norskopplæring på dagtid. Om lag 30-35 prosent rapporterer at de har tilbud om norskopplæring på kveld/helg, på praksisplass eller digitalt, mens over 70 prosent svarer at de ikke har tilbud om norskopplæring på arbeidsplass.
Det er ikke systematisk bruk av digital norskopplæring, som kan kombineres med arbeid eller praksis. I PROBAS rapport Digital fjernundervisning i norsk og samfunnskunnskap. Behov, tilbud og erfaringer 2023:1499konkluderer man med at det er relativt få som jobber systematisk og målrettet med digital fjernundervisning for voksne innvandrere. Også i lys av at det nå er bosatt flyktninger i alle landets kommuner, er dette en utfordring. Flyktninger som bosettes i små kommuner med lang reisevei til nærmeste opplæringssted, vil kunne ha ekstra nytte av et godt tilrettelagt, digitalt opplæringstilbud. Digital opplæring har vist seg krevende for personer med lite utdanning og få læringsstrategier, men i lys av at flertallet av de ukrainske flyktningene har erfaring med utdanning, kan være lettere å etablere.
Fleksibilitet og tilrettelegging handler også om det tas tilstrekkelig hensyn til deltakernes nivå og progresjon til at opplæringen blir effektiv gitt den enkeltes forutsetninger. Med stort volum på bosetting av flyktninger, kan det bli lettere å sette sammen grupper med like forutsetninger og opplæringsbehov. Et flertall av kommunene som har svart på Fafos spørreundersøkelse rapporterer at ukrainske flyktninger ikke plasseres i egne klasser, men innplasseres sammen med deltakere fra andre land etter en individuell vurdering av nivå og progresjon.
Tilbakemeldinger fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratets kompetansehevende samlinger og fra kommunepanelet, viser også at det er en del kommuner som opplever utfordringer i samarbeidet mellom voksenopplæringen og flyktningtjeneste og/eller NAV knyttet til deltakelse i praksis/opplæring på arbeidsplass. Et eksempel på en utfordring som ikke er ny for de ukrainske flyktningene, er koordineringen mellom deltakernes progresjon og planlagte aktiviteter ved voksenopplæringen for eksempel opp mot en planlagt norskprøve, og introduksjonsprogrammet eller NAVs planlegging av deltakelse i arbeidsrettede kurs eller praksis. Kort programtid bidrar til at disse allerede kjente prioriterings-, samarbeids- og koordineringsutfordringene forsterkes ytterligere.
4.2.5.3 Målstyring og målforskyvning
Norskopplæringen blir heller ikke målt ved overgang fra opplæring til arbeid, slik som introduksjonsprogrammet blir. Dette åpner for såkalt målforskyvning hvor særlig prøveresultater på norskprøvene blir en viktigere indikator på måloppnåelse i stedet for overgang til arbeid. En problemstilling som blant annet har vært hyppig nevnt på Integrerings- og mangfoldsdirektoratet sine kompetansehevende samlinger i 2023, er interessekonflikter mellom voksenopplæring og flyktningtjeneste knyttet til hvorvidt deltakere i introduksjonsprogram skal bli i norskopplæring for å oppnå et gitt norsknivå (gjerne B1 eller høyere) eller delta i arbeidsrettede tiltak for å tre raskere ut i arbeid. Dette viser hvor viktig det er at kommunene har gode lederforankrede samarbeidsavtaler, som bygger opp om en felles forståelse av hva som er endelig mål for deltakelsen.
4.2.5.4 Om tidsfrister og prioriteringer
Flyktninger fra Ukraina har per nå rett til inntil 12 måneder norskopplæring. Tiden starter ikke å løpe før opplæringen har begynt, men det er ingen formelle krav til omfang eller tilpasning av norskopplæringen. Integreringsregelverket åpner ikke for å sette norskopplæringen på pause dersom deltakerne finner arbeid underveis. I praksis betyr det at dersom deltakeren tar en fulltidsjobb på for eksempel tre måneder, så fortsetter den tilmålte tiden til norskopplæring å løpe uavhengig av om deltakeren får et tilpasset norsktilbud eller ikke. I noen jobber vil lønnet arbeid gi god norsktrening, i andre jobber ikke. Tilbakemeldinger fra praksisfeltet, tyder på at dette hever terskelen for å teste ut deltakelse i arbeidslivet og at deltakerne opplever at å si ja til kortere tilbud om arbeid eller kurs som i praksis reduserer antall timer norskopplæring, kan medføre en risiko for at de ikke får fullført norskopplæringen.
4.3 Oppsummering
Dette kapittelet har rettet søkelyset mot ulike former for barrierer som kan påvirke ambisjonen om rask arbeidsmarkedsintegrering blant flyktninger fra Ukraina.
Språkbarrierene for målgruppen er reelle. Både arbeidsgivere og kommunene mener språk er viktig for å kunne tilby jobb og praksisplass. 75 prosent av virksomhetene i survey gjennomført av Oxford Research sommeren 2023, rapporterte at personer som ansettes må kunne engelsk eller norsk for å få jobb. Surveyen viser videre at ukrainske flyktninger har fått jobb i yrker med lave krav til formalkompetanse.
De fleste av bedriftene viser til behov for arbeidskraft som en begrunnelse for å ta inn flyktninger i praksis, samtidig er det få som faktisk har blitt tilbudt jobb etter endt praksisperiode. 60 prosent av bedriftene visste ikke hvor de skal henvende seg hvis de ønsker å tilby praksisplass eller jobb.
Det er store variasjoner i omfanget av og innhold i introduksjonsprogrammet, og mange steder er det lite bruk av arbeidsrettede tiltak. Dette kan knyttes både til manglende erfaring og kompetanse, og til kapasitetsutfordringer i en periode med stor oppskalering av behovet for bistand.
Fleksibelt hurtigspor skulle bidra til å få på plass nødvendig samarbeid om arbeidsrettet innhold for målgruppen, men det har vist seg at det er uklart hva hurtigsporet egentlig skal være. Dette gjenspeiles i data fra NIR, som viser at det er svært få deltakere i introduksjonsprogrammet som er registrert med hurtigspor.
De siste årenes har varig tilknytning til arbeidslivet gjennom å tilføre formell kompetanse hatt hovedfokus. Ukrainske flyktninger har mye medbrakt kompetanse, og den midlertidige oppholdsstatusen utfordrer vektleggingen av varig tilknytning versus raskt i arbeid.
Før juni 2023 har ikke flyktningene hatt plikt til kompetansekartlegging. De fleste som deltar i introduksjonsprogram har fått fastsatt sluttmål, så det er lite grunn til å tro at kommunene ikke har kunnskap om deltakerens kompetansebakgrunn. Den mer målrettede planleggingen av den enkelte deltakers behov og muligheter og en matching av dette behovet både opp mot hva kommunen kan tilby og hva arbeidsgiverne etterspør, vil likevel kreve ytterligere innsats.
Vektlegging av språkopplæring med mål om å oppnå et nivå i norsk kan gi mindre fokus på arbeidsretting av introduksjonsprogram. Det er forutsatt at norskopplæring kan fortsette i kombinasjon med jobb og selvforsørgelse etter avsluttet introduksjonsprogram, men da må norskopplæringen være fleksibel. Regelverket setter også tidsrammer for opplæringen i norsk, noe som samlet kan medføre at den enkelte vil prioritere å ta ut sine rettigheter til opplæring mens man fremdeles får livsopphold, fremfor å gå ut i jobb og for eksempel ikke kunne benytte seg av tilbud om videre opplæring på dagtid.