10 Overvåking og varsling av flom og skred

Arealplanlegging som tar hensyn til kartlagt fare, samt sikring av utsatte områder, reduserer sannsynligheten for flom- og skredskader. Det er imidlertid verken samfunnsøkonomisk lønnsomt eller praktisk mulig å fysisk sikre all flom- og skredutsatt bebyggelse og infrastruktur. Overvåking og varsling av flom og skred bidrar til å redusere konsekvenser ved hendelser. Gjennom at beredskapsapparatet kan aktiveres i tide, øker overvåking og varsling muligheten for å redde liv og flyttbare verdier og bidrar dermed til å skape trygghet blant folk som bor i utsatte områder. I tillegg fører varslingstjenestene til generelt økt bevissthet om flom- og skredfare.

10.1 Ansvar for overvåking og varsling

Arbeidet med overvåking og varsling av flom og skred er ikke direkte lovregulert. Staten bidrar med nasjonale tjenester. Dette er styrt gjennom årlige tildelinger over statsbudsjettet. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har hatt en landsdekkende tjeneste for overvåking og varsling av flom siden 1989. Meteorologisk Institutt har drevet snøskredvarsling siden 1972. Etter at statens innsats for forebygging av skred ble samlet og styrket i 2009, har NVE hatt ansvaret for utvikling av varslingstjenester for snø- og løsmasseskredfare og drift av disse. I samarbeid med Jernbaneverket, Statens vegvesen, Meteorologisk institutt og Norges geotekniske institutt (NGI) arbeides det nå med en forbedret varslingstjeneste for snøskred, og metodeutvikling for en varslingstjeneste for løsmasseskred.

NVEs flomvarslingstjeneste sender flomvarsler direkte til Fylkesmannen i aktuelt fylke. Fylkesmannen skal umiddelbart kvittere for mottatt varsel og sende varselet videre til relevante kommuner. I tillegg sender NVE varslene til aktuelle politidistrikt, Hovedredningssentralen, Statens vegvesen, Jernbaneverket, Meteorologisk institutt, andre relevante offentlige etater, regulanter og media. For å vurdere i hvor stor grad en varslet flom vil medføre skader er det nødvendig med godt kjennskap til skadepotensialet. Det lokale beredskapsapparatet må på bakgrunn av skadepotensialet, kunnskap om tidligere flommer og eventuelle flomsonekart vurdere om flommen vil gjøre skade.

For varsling av løsmasseskred legges det opp til tilsvarende ansvarsfordeling som for flomvarslingstjenesten. For varsling av snøskred er ikke dette klarlagt, men det legges til grunn at man vil praktisere en lignende ansvarsfordeling som for varsling av flom og løsmasseskred.

For alle de nasjonale tjenestene foregår overvåking med varsling på regionalt nivå. Det er opp til lokale aktører å vurdere overvåking og varsling på lokalt nivå, med unntak av høyrisikoobjekter med fare for store fjellskred. Dette er omtalt i kapittel 10.4.

10.2 Varsling av flom

Basert på blant annet observasjoner fra målestasjoner, prognoser fra Meteorologisk institutt, hydrologiske beregninger og observasjoner fra regulanter utarbeider NVE prognoser og eventuelt varsler om flom. NVE varsler om flom når det er ventet vannføring med gjentaksintervall på mer enn fem år, og om stor flom når det ventes vannføring med gjentaksintervall på mer enn 50 år. Ved andre forhold som kan medføre skade i og langs vassdrag, vil NVE sende ut «Melding fra NVE».

NVEs flomvarslingstjeneste har vært gjenstand for flere evalueringer. I St. meld. nr. 42 (1996–97), Tiltak mot flom, skisserte Olje- og energidepartementet en rekke tiltak for å bedre tjenesten. Disse tiltakene var basert på anbefalinger fra Flomtiltaksutvalget (NOU 1996: 16) som ble nedsatt etter storflommen i 1995, og er i stor grad fulgt opp. Siden 1997 har NVEs samarbeid med Meteorologisk Institutt på dette området vært regulert i en samarbeidsavtale. Overvåkingsnettet for vannstand og vannføring som er tilgjengelig i sanntid for NVEs flomvarsling har økt fra 70 målestasjoner i 1995 til omtrent 400 i 2011. I tillegg er innhenting av snødata, samt siste døgns nedbør- og temperaturobservasjoner forbedret.

Når det gjelder varslingen, har antall vassdrag med kalibrerte modeller blitt utvidet fra 15 i 1995 til 118 i 2011. Modellene kjøres automatisk og gir prognoser for fem døgn fram i tid. I tillegg har NVE utarbeidet en beredskapsplan for flomvarslingstjenesten som beskriver ansvarsforhold og administrative rutiner og prosedyrer. NVE oppdaterer denne med jevne mellomrom.

Flomvarslingstjenesten er avgjørende for å redusere konsekvensene av flommer. Departementet ser det som viktig at NVE kontinuerlig jobber med å forbedre tjenesten, blant annet gjennom økt tilgang til meteorologiske målestasjoner med sanntidsdata. Det finnes målestasjoner i høytliggende områder som i dag ikke er tilgjengelige for flomvarslingstjenesten. Disse eies hovedsakelig av kraftprodusenter. Data fra disse har blitt sett på som bedriftsintern informasjon som det er viktig å holde hemmelig av konkurransemessige hensyn. For konsesjonspålagte hydrologiske målestasjoner vil Olje- og energidepartementet vurdere nærmere rekkevidden av taushetsplikten i forvaltningsloven.

NVEs observasjoner overføres hovedsakelig via mobilnettet. Ved utfall av basestasjoner er dette nettet sårbart, noe som ble tydelig under flommen på Østlandet i juni 2011. NVE skal vurdere sårbarheten og mulige tiltak for overføring av hydrologiske og meteorologiske data i flomsituasjoner der mobilnettet er nede. Det er allerede etablert et samarbeid mellom NVE og Post- og teletilsynet, og vurderingen må ses i sammenheng med tiltak som gjøres for å redusere sårbarheten i mobilnettet.

Beredskapsansvarlige i kommuner, fylker og andre lokale aktører ønsker vannstandsvarsling for å få bedre oversikt over hvilke områder som vil berøres ved eventuell flom. Dette ble også påpekt i St. meld. nr. 42 (1996–97). I flomsituasjoner gir NVE, ofte i samarbeid med regulantene, prognoser for vannstand i enkelte regulerte innsjøer og noen store regulerte vassdrag. Varsling av vannstand egner seg best for store vassdrag og innsjøer der vannstanden endres relativt langsomt over tid. NVE skal fortsette utvikling av tjenesten med mål om vannstandsvarsling i flere vassdrag. Det ses i den sammenheng også på videreutvikling av kart som viser konsekvenser av varslete vannstander.

Klimaendringer vil generelt medføre økt nedbør og flere episoder med lokalt store og intense nedbørmengder med påfølgende flommer i små, bratte vassdrag. På lengre sikt vil det derfor være viktig med flere vannføringsstasjoner i slike vassdrag. Dette må ses i sammenheng med modellsimuleringer med kortere tidsoppløsning for å øke presisjonen i prognosene, spesielt i små felt.

10.3 Varsling av snø- og løsmasseskredfare

Siden 1972 har snøskredvarsling vært en integrert del av værvarslingstjenesten ved Meteorologisk Institutt. Snøskredfaren vurderes på bakgrunn av været de foregående to til tre døgn, samt forventet værutvikling de kommende ett til to døgn.

Da det ble besluttet at NVE skulle ivareta forvaltningsoppgaver innen forebygging av skred, ble det pekt på behov for et overvåkings- og varslingsopplegg for snø- og løsmasseskred på regionalt nivå tilsvarende NVEs flomvarslingstjeneste. Det er opprettet et samarbeid mellom NVE, Statens vegvesen, Jernbaneverket og Meteorologisk institutt for å utvikle en slik tjeneste. Dette samarbeidet har blant annet resultert i utviklingen av internettportalene «Førevar»1 og varsom.no. Førevar er en felles portal som viser data fra alle samarbeidspartnere på ett sted, mens varsom.no er en nettside med flom- og skredvarsler. Sidene er under utvikling

Norges varslingstjeneste for snøskredfare skal forbedres. Hvert år forekommer fatale snøskredulykker. Uten tiltak vil mer skikjøring i bratt terreng utenfor oppmerkede løyper sannsynligvis føre til flere ulykker. En nasjonal varslingstjeneste for snøskred vil redde liv, gi bedre beredskap og øke forutsigbarheten for vei, bane, bebyggelse og infrastruktur. Snøskredvarslingen skal varsle faregrad på regionalt nivå, og størrelsen på regionene skal tilpasses datagrunnlag og brukerbehov. Snøskredvarslingen vil gi brukerne et utgangspunkt for å vurdere skredfaren i sitt område og stimulere brukerne til å utvikle egne ferdigheter og kunnskap for trygg ferdsel i skredutsatt terreng.

I motsetning til flom- og snøskredvarsling finnes det i dag ingen formell operativ varslingstjeneste for løsmasseskred i Norge. Som et ledd i flomvarslingstjenesten varsler NVE om økt fare for jordskred, men bare i situasjoner som utløser melding eller varsel fra flomvarslingstjenesten. Metodeutviklingen for en forbedret varslingstjeneste for løsmasseskred skal fortsette. På lik linje med snøskredvarslingen vil dette kunne gi mer forutsigbarhet og bedre beredskap. Utviklingen av en forbedret varslingstjeneste for løsmasseskred er et pionerarbeid; Norge er ett av de første land i verden som har startet utviklingen av en slik tjeneste.

Dagens stasjonsnett er ikke tilrettelagt for overvåking av skredfare. Skred skjer oftest i bratte dalsider, og utløses ofte i høyereliggende områder. I dag er det få stasjoner som dekker slike områder. Etatene som samarbeider om utviklingen av varslingstjenestene har gjort en vurdering av hvor det bør plasseres nye stasjoner. For å redusere kostnader og effektivisere overvåkingen bør det etableres samarbeid med aktører som skianlegg, Avinor og vannkraftregulanter for å få tilgang på hydrologiske og meteorologiske data. Slikt samarbeid er viktig ved videreutviklingen av en operativ varslingstjeneste for snøskred og ved utviklingen av regional løsmasseskredvarsling.

Det er opp til lokale aktører å overvåke aktuelle dalsider og skredbaner. Det vil imidlertid være hensiktsmessig med samarbeid mellom lokale initiativ og NVEs regionale skredvarslingstjeneste. Gjennom slike samarbeid oppnås synergier mellom tjenestene slik at samfunnet samlet sett får mest mulig igjen for innsatsen. Nordnorsk skredovervåking er godt eksempel på lokalt initiativ, se tekstboks 10.1 for nærmere omtale.

10.4 Overvåking av skredfarlige fjellpartier

Store fjellskred er sjeldne, men skadeomfanget kan være stort. Dersom fjellskredet går ut i sjø med påfølgende flodbølge vil det ha store konsekvenser, spesielt i lange fjordarmer. I samarbeid med Norges geologiske undersøkelse (NGU) driver NVE en kartlegging av skredfarlige fjellpartier. I følge NGU vil vi på landsbasis kunne avdekke 400–500 objekter av ulik størrelse som bør underlegges befaringer og nærmere vurdering. Av disse vil imidlertid 70 til 90 prosent kunne avskrives som risikoobjekter etter innledende feltbefaringer. På de resterende objektene bør det gjennomføres periodiske målinger. Disse målingene vil være grunnlag for enten å avskrive objektet, fortsette målingene, eller vurdere overvåkings- og beredskapstiltak. Et grovt anslag tilsier at 10–15 objekter på landsbasis kan være såkalte høyrisikoobjekter. Modellen for risikoklassifisering av ustabile fjellparti som kan utvikle store fjellskred, er fortsatt under utvikling. Denne vil danne basis for prioritering av hvilke fjellparti som bør følges opp med tiltak som periodisk eller kontinuerlig overvåking. Det er viktig å finne fram til en klassifiserings- og forvaltningsmodell som både ivaretar behovet for sikkerhet og en effektiv ressursbruk.

I dag følges fire kjente høyrisikoobjekter opp med døgnkontinuerlig overvåking med tilhørende varslings- og beredskapsopplegg. Disse systemene er bygget opp med utgangspunkt i lokalt initiativ. Åknes Tafjord Beredskap interkommunale selskap (IKS) har overvåket Åkneset, Heggursaksla og Mannen i Møre og Romsdal, mens Nordnorsk Fjellovervåking IKS har overvåket Nordnes i Troms. Investeringer i og drift av disse overvåkingssystemene har i stor grad vært basert på årlige tildelinger fra staten, siden 2009 gjennom NVE. Som beskrevet over er det sannsynlig at det avdekkes flere høyrisikoobjekter med behov for kontinuerlig overvåking. Etablering av flere lokale organisasjoner for å utføre overvåking anses som lite effektivt, både med tanke på kostnader og utnyttelse av knappe faglige ressurser. For å oppnå en mer hensiktsmessig og framtidsrettet løsning er det innledet dialog med berørte kommuner med sikte på at overvåkingsvirksomheten som i dag drives av kommunene skal tas inn i NVE. Slik kan staten bidra med effektiv og god overvåking der utfordringene anses som for store for kommuner med slik problematikk. Dette vil også sikre at den begrensede kompetansen som finnes på dette fagfeltet kan benyttes nasjonalt. Overvåkingen skal gi NVE grunnlag for å varsle lokale myndigheter om skredfare. Lokal varsling og utvikling av beredskapsplaner er fortsatt et lokalt ansvar, slik det fungerer for de andre varslingstjenestene.

Det tas sikte på at NVEs overvåkingsvirksomhet skal bygge videre på den virksomheten som noen kommuner på Sunnmøre har drevet gjennom Åknes Tafjord Beredskap IKS på Stranda. Overvåking med statlig støtte andre steder i Norge vil da i framtiden skje med utgangspunkt i NVEs virksomhet på Stranda. Noe lokal virksomhet knyttet til tilsyn, vedlikehold mv. vil være nødvendig.