7 Arealplanlegging – flom- og skredhensyn ved utbygging

Utfordringen for samfunnet knyttet til flom og skred oppstår ved at arealer som fra naturens side er flom- eller skredutsatt, tas i bruk til menneskelig aktivitet. Styring av arealbruken gjennom arealplanlegging er derfor essensielt for å motvirke økning i skadepotensialet som følge av ny utbygging og for å møte økte utfordringer som følge av klimaendringer.

En arealplanlegging som tar hensyn til flom- og skredfare er det beste og mest effektive virkemiddelet for å forebygge skader fra flom og skred på ny bebyggelse. Gjennom god arealplanlegging kan en unngå å bygge i fareutsatte områder. Arealplanlegging innebærer samtidig å avveie mellom mange ulike interesser. Noen steder kan knapphet på egnede arealer eller konflikter med andre målsettinger i samfunnet gjøre at utbygging planlegges i områder som kan være utsatt for fare. Det er imidlertid ikke anledning til å fravike plan- og bygningslovens krav til sikkerhet. Der det ikke er mulig å unngå å bygge i fareområder må det gjennomføres risikoreduserende tiltak som gjør at det oppnås tilstrekkelig sikkerhet.

Flom- og skredprosessene kan også påvirkes av endret arealbruk eller andre menneskelige inngrep. Skjæringer, fyllinger og andre terrenginngrep kan øke skredfaren både ovenfor og nedenfor inngrepet. Uheldig utforming av veier i bratt terreng og andre terrenginngrep som påvirker den naturlige dreneringen kan øke faren for løsmasseskred. Tetting av naturlige flater ved urbanisering, som for eksempel asfaltering, øker avrenningen og kan forsterke flommer. Store hogstflater, nydyrking, inngrep i kantsoner langs vassdrag og i våtmarker kan virke i samme retning, ved at nedbørfeltets evne til å holde tilbake vann reduseres. Økt skogvolum kan virke dempende på avrenningen. For nærmere forståelse av disse effektene under norske forhold kan det særlig vises til resultatene fra forskningsprogrammet HYDRA1.

Skog kan bidra til å hindre utløsing av snøskred, stanse steinsprang og redusere jordskredfare. Opprettholdelse av skog kan derfor i noen tilfeller være en forutsetning for ivaretakelse av sikkerheten for bebyggelse og infrastruktur. Dette er et eksempel på bruk av økosystemtjenester, som i denne sammenheng innebærer at naturen og økosystemene bidrar til sikkerheten for oss mennesker. På tilsvarende måte vil en ved å holde bebyggelsen i god avstand fra vassdragene oppnå gevinster for både miljø og sikkerhet. Noen naturtyper som er særlig eksponert for flom og skred, som for eksempel flommarkskoger, er ofte spesielt viktige for naturmangfoldet, slik at deres ivaretakelse vil tjene flere formål.

For å opprettholde verdien av økosystemtjenester for sikkerheten i bebygde områder, kan det være nødvendig med skjøtsel. Kantsonene langs vassdrag må skjøttes riktig, for å unngå at trefall gir oppdemming og ukontrollerte nye elve- og bekkeløp. God skogskjøtsel kan også bidra til økt robusthet mot vindfall i skredutsatte lier, slik at den skreddempende effekten opprettholdes.

God arealforvaltning innebærer at konsekvensene av inngrep i naturen på flom- og skredforholdene blir vurdert. Hensyn til miljø og konsekvenser av inngrep for flom- og skredrisikoen inngår både i planprosesser og i enkeltsaksbehandling av tiltak. Dette gjelder både tiltak som skal motvirke flom- og skredskader og andre typer tiltak som påvirker risikoen for flom og skred. Hensynet til vannets løp og infiltrasjon i grunnen må inngå i arealplanlegging. Åpne løsninger for bekker og overvann er vanligvis best både for miljøet og flomsikkerheten. God tilrettelegging i forkant er bedre enn reparasjon i etterkant. Både plan- og bygningsloven og sektorlover har virkemidler som skal ivareta slike hensyn. I kapitlene 7.3–7.9 er ulike utfordringer knyttet til arealplanlegging, byggesak og behandling etter sektorlover behandlet.

7.1 Plannivåene

Plan- og bygningsloven er et verktøy for å forvalte våre arealer og på den måten ivareta viktige samfunnsinteresser. Etter plan- og bygningsloven er det i første rekke kommunene som gjennom planleggingen former det fysiske miljø og sikrer kvalitet og muligheter for bygging og vern ut fra egenart og lokale forutsetninger.

Både St.meld. nr. 42 (1996–97), Tiltak mot flom, St.meld. nr. 22 (2007–2008), Samfunnssikkerhet, og NOU 2010: 10, Tilpassing til eit klima i endring, peker på kommunenes arealplanlegging som et viktig virkemiddel i det forebyggende arbeidet med sikkerhet mot naturpåkjenninger og klimatilpasning. I gjeldende plan- og bygningslov er det lagt økt vekt på samfunnssikkerhet og det er gitt nye planvirkemidler for dette formålet. Tydelige regler og retningslinjer sammen med systematisk flom- og skredfarekartlegging gir et viktig grunnlag for en god og forutsigbar håndtering av flom- og skredfare i arealplanleggingen.

Kommunestyrene har ansvaret for at kommuneplaner og reguleringsplaner utarbeides. En beskrivelse av slike planer er gitt i tekstboks 7.1. Arealbruken blir gjort bindende for den enkelte grunneier gjennom kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner, som bestemmer hvilke bygge- og anleggstiltak og hvilken virksomhet som er tillatt. Planleggingen skal ivareta både kommunale, regionale og nasjonale interesser og må derfor skje i nært samråd med statlige fagetater, organisasjoner, næringsliv og innbyggerne. Staten og fylkeskommunen representerer forskjellige interesser gjennom fagetater på nasjonalt og regionalt nivå. Det gjelder for eksempel innen områder som miljøvern, landbruk og sikkerhet mot flom og skred. Fagmyndighetene har innsigelsesrett på sitt område til kommunale planer. Når det fremmes innsigelse mot kommunale planer innebærer dette at planen ikke kan vedtas av kommunestyret, men må sendes Miljøverndepartementet til avgjørelse hvis partene ikke blir enige etter mekling hos Fylkesmannen.

Tabell 7.1 viser en sammenstilling av de ulike nivåene i planmyndighet og tilhørende planer og bestemmelser.

I enkelte områder er risikoen fra flom og/eller skred særlig stor, sammenhengene kan være komplekse og flere ulike tiltak aktuelle for å redusere risikoen. Tiltak kan være både av fysisk og organisatorisk art, og de kan gå på tvers av kommunegrenser. For slike særlig utsatte områder kan det være aktuelt med en mer koordinert planlegging. Slike planer kan utarbeides i et samarbeid mellom NVE som fagetat, kommunene, fylkeskommunen, Fylkesmannen og andre berørte etater. Planen kan ha ulik planstatus avhengig av lokale forhold, men et alternativ er å behandle dem som en regional plan i samsvar med reglene i plan- og bygningsloven.

7.2 Ansvar for arealplanlegging og byggesaksbehandling

Ansvaret for å ta hensyn til flom- og skredfare i arealplaner og byggesaker er fordelt mellom kommunen, fylkeskommunen, tiltakshaver og staten.

Kommunens ansvar

Som planmyndighet har kommunene ansvar for at kravene til sikkerhet mot flom og skred blir ivaretatt i kommuneplaner og reguleringsplaner. Kommunen har som bygningsmyndighet ansvaret for å påse at tilstrekkelig sikkerhet mot flom og skred er dokumentert. Kommunen skal sørge for at det foreligger et oppdatert offentlig kartgrunnlag for plan- og byggesaksbehandling i kommunen, jf. plan- og bygningsloven § 2–1.

Ved utarbeidelse av planer for utbygging skal kommunen påse at risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) gjennomføres for planområdet, eller selv foreta slik analyse, jf. plan- og bygningsloven § 4–3. Område med fare, risiko eller sårbarhet skal avmerkes i arealplanene i nødvendig utstrekning som hensynssone, med bestemmelser om utbyggingen som er nødvendig for å avverge skade og tap. Kommunen har selv ansvaret for å utrede flom- og skredfare i kommuneplaner som en del av ROS-analysen.

Områderegulering utarbeides vanligvis av kommunen selv, og det er da kommunen som har ansvaret for å utrede flom- og skredfaren. For reguleringsplaner utarbeidet av tiltakshavere må kommunen påse at farene er utredet, at utredningene har tilstrekkelig kvalitet og at hensynet til farene er innarbeidet i planene.

Fylkeskommunens ansvar

Fylkeskommunen har ansvar for utarbeidelse av en eventuell fylkesdelplan for flom og skred og dessuten andre regionale planer som er fastlagt i den regionale planstrategien, jf. plan- og bygningsloven § 8–1. Det gjelder blant annet planer for beredskap og ROS-analyser i regionen. Fylkeskommunen har regionale planfora for å drøfte arealplanene som kommunene i regionen utarbeider. Fylkeskommunen er veilederansvarlig i plansaker overfor kommunen i samarbeid med Fylkesmannen, og har innsigelsesrett i saker hvor fylkeskommunen har fagansvar. Elleve av fylkeskommunene er også vannregionmyndighet etter vannforskriften.

Tiltakshavers ansvar

Detaljreguleringsplaner for bygge- og anleggstiltak og arealdisponering utarbeides vanligvis av private tiltakshavere. Tiltakshaver har da ansvaret for å få utredet flom- og skredfaren og innarbeide hensynet til farene i planen.

Kommunen kan overlate til tiltakshaver å utarbeide forslag til områderegulering. Tiltakshaver har da samme ansvar som for detaljreguleringsplaner for å kartlegge og ta hensyn til naturfarer.

Tiltakshaver har videre ansvaret for å dokumentere tilstrekkelig sikkerhet når det søkes om byggetillatelse, for sikkerheten under bygging og for det ferdige bygget. Søknad, prosjektering, utførelse og kontroll av søknadspliktige tiltak skal forestås av foretak med ansvarsrett etter reglene i plan- og bygningsloven og byggesaksforskriften (SAK10). De ansvarlige foretakene overtar da tiltakshavers ansvar.

Tiltakshaver representert ved de ansvarlige for prosjektering, utførelse og kontroll har også ansvaret for planlegging og gjennomføring av eventuelle sikringstiltak som er nødvendige for å oppnå tilstrekkelig sikkerhet. Dette gjelder både flom- og skredfare som er en følge av skjæringer, fyllinger og andre terrenginngrep knyttet til byggetomten og de tilhørende arealene, og sikring mot flom- og skredfare uavhengig av disse inngrepene.

Statens ansvar

Miljøverndepartementet er statlig planmyndighet mens Kommunal- og regionaldepartementet er statlig bygningsmyndighet. Miljøverndepartementet har også ansvar for oppfølging av vanndirektivet og koordineringsansvar for vannforskriften.

NVE gir utfyllende retningslinjer og veiledning for hvordan hensynet til flom- og skredfare bør innarbeides i arealplaner, og har rett og plikt til å gi kommunene bistand i arealplanarbeidet (plan og bygningsloven § 3–2, tredje ledd). Som statlig fagmyndighet kan NVE fremme innsigelse til arealplaner. Det er samtidig slik at mangel på innsigelse fra NVE ikke rokker ved kommunens selvstendige ansvar for å sørge for at hensynet til flom- og skredfare er utredet og ivaretatt ved planlegging og utbygging. Vurderinger av flom- og skredfare krever fagkompetanse som få kommuner har. Det er i hovedsak NVEs regionkontorer, som har både fag- og lokalkunnskap om flom- og skredfare, som bistår og samarbeider med kommunene i arealplanleggingen.

I tillegg til NVE er det flere statlige etater, både sentralt og regionalt, som har ansvars- og myndighetsroller med betydning for forebygging mot naturfare i kommunenes arealplanlegging. De mest sentrale er Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Direktoratet for byggkvalitet, Statens vegvesen, Jernbaneverket og Fylkesmannen. Fylkesmannen har i tillegg til spisskompetanse på blant annet naturmangfold, et generelt ansvar for å påse at sikkerhet og miljø ivaretas i arealplanleggingen og er mekler og rådgiver til departementet i innsigelsessaker. Fylkesmannen følger også opp kommunenes arbeid med ROS-analyser.

Både NVE og Fylkesmannen har myndighet til å fremme innsigelse til planer som ikke tar tilstrekkelig hensyn til faremomenter. I hovedsak vil det være NVE som ivaretar hensynet til flom- og skredfare.

For nasjonal infrastruktur som vei, jernbane, lufthavner og kraftoverføringsanlegg vil det være de respektive statlige eierne som har ansvaret for å ivareta sikkerheten mot flom- og skredfare, både for selve anlegget og tilgrensende arealer. For vei og jernbane blir traseer og risikoreduserende tiltak avklart gjennom arealplaner. NVE kan fremme innsigelse også til planer fremmet av statlig infrastruktureier dersom flom- og skredhensyn ikke anses tilstrekkelig ivaretatt. Når det gjelder anlegg for produksjon og overføring av kraft må NVE som konsesjonsmyndighet sikre at flom- og skredhensyn er tilstrekkelig ivaretatt gjennom konsesjonsbehandlingen.

Det er viktig at kravene til å utrede og ta hensyn til flom- og skredfare for tiltak i statlig regi tilsvarer de som gjelder private tiltak. NVE skal som nasjonal fagmyndighet for flom og skred bidra til at statens regelutvikling og praksis er godt koordinert på dette området. Dette må skje i nært samspill med andre myndigheter.

7.3 Tilstrekkelig sikkerhet for bygg

Sikkerhetskravene i TEK10

Sikkerhetskravene i TEK10 med tilhørende veileder ligger til grunn for både arealplanlegging og byggesaksbehandling. For flom og skred er det gitt kvantifiserte sikkerhetskrav. Denne kvantifiseringen har vært viktig som ledd i et forutsigbart og enhetlig system som skal sikre at flom- og skredfare blir tatt hensyn til ved ny utbygging. Erfaringen med praktiseringen av reglene viser samtidig at det er noen utfordringer som kan tilsi at reglene bør vurderes justert.

Det er ikke identifisert større utfordringer knyttet til eksisterende sikkerhetskrav for flom og stormflo. Det legges derfor til grunn at disse i hovedsak fungerer tilfredsstillende.

Sikkerhetskravene for skred innebærer at bygg med middels store konsekvenser, for eksempel eneboliger, skal ha lavere årlig sannsynlighet enn 1/1000 for skader fra skred. For bygg der skred kan gi store konsekvenser, skal denne sannsynligheten være mindre enn 1/5000. I følge veilederen til TEK10 gjelder dette bygg der det normalt oppholder seg ti personer eller flere. Fra fagmiljøet argumenteres det med at det er nærmest umulig å beregne grensen for så sjeldne hendelser, som dermed må anslås ut fra skjønn, med påfølgende stor usikkerhet. De modellverktøy som finnes, kan beregne skredutløpet på skred med årlig sannsynlighet ned til om lag 1/300. Store sikkerhetsmarginer kan i noen skredutsatte kommuner innebære at det blir vanskelig å finne arealer for videre utvikling, eventuelt medføre svært store kostnader til sikringstiltak. For små tiltak og tiltak uten personopphold (små konsekvenser) så som naust, garasjer, lagerbygg og lignende er kravet til sikkerhet mot skredskader en årlig sannsynlighet mindre enn 1/100. Dette anses for strengt for disse typer bygg og anlegg.

Et høyt sikkerhetsnivå vil bli opprettholdt, men det er samtidig grunn til å vurdere sikkerhetskravene for skred i TEK10 på nytt. Kommunal- og regionaldepartementet vil i samarbeid med Olje- og energidepartementet se nærmere på hensiktsmessigheten av sikkerhetskravene og inndelingen i sikkerhetsklasser. Det er fremmet forslag om å vedta en forskriftshjemmel i plan- og bygningsloven som vil åpne for lemping av kravene ved mindre tiltak, som for eksempel påbygg og tilbygg. Ved omfattende skader etter brann eller flom/ skred, bør relokalisering ut av fareområde bli vurdert.

De materielle kravene i TEK10 gjelder også infrastruktur som vei, bane og kraftnett selv om disse har unntak fra byggesaksbestemmelsene. I og med at konsekvensbildet kan være ulikt, må det vurderes nærmere hvordan sikkerhetsklassene skal forstås for ulike typer infrastruktur.

Statlig planretningslinje

Nåværende krav til sikkerhet mot naturfarer er koblet til byggesaksdelen av plan- og bygningsloven. Kravene gjelder derfor i utgangspunktet bare for det enkelte bygg med tilhørende uteareal. Krav om ROS-analyse og planvirkemidler (planformål, hensynssoner og bestemmelser) tilhører plandelen, og gjelder derfor arealbruken, ikke bare det enkelte bygg. Sikkerhetskravene bør formuleres til også mer direkte å gjelde for arealplaner, og slik synliggjøre at hensynet til samfunnssikkerhet/sikkerhet mot naturpåkjenninger i plan- og bygningsloven § 28–1 og TEK10 kapittel 7 er gjennomgående, og at plan er forberedende til byggesak. Det innebærer at det avklares på planstadiet om et utbyggingsområde tilfredsstiller kravene til sikkerhet etter TEK10 eller ikke, eventuelt om det kan oppnås tilstrekkelig sikkerhet gjennom sikringstiltak. Det vil være en fordel for alle som skal vurdere planen, og gi utbyggere en bedre avklaring av rammene for utbyggingen. Olje- og energidepartementet, i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet, tar sikte på å utarbeide en statlig planretningslinje etter plan- og bygningsloven § 6–2. Retningslinjene vil blant annet bygge på aktuelle deler av NVEs retningslinjer nr. 2–2011, Flaum- og skredfare i arealplanar.

7.4 Sikkerhetsnivå og klimatilpasning

Klimaframskrivningene viser hyppigere episoder med styrtregn og hyppigere, større flommer i små vassdrag. Særlig på Vestlandet og i Nordland ligger det an til en betydelig økning av de store flommene også i større vassdrag. I mange vassdrag vil 200-årsflommen i disse regionene kunne øke med mer enn 20 prosent i løpet av de neste 100 årene. Hyppigere episoder med ekstremnedbør vil også føre til økte utfordringer knyttet til håndtering av overvann. Det er nødvendig at arealplanleggingen tar hensyn til den økte flomfaren. Det må vises særlig aktsomhet langs bratte vassdrag der vannet kan grave nye løp eller rive med seg masser.

NVE har i sin klimastrategi forutsatt at framskrevne flomdata legges til grunn for arealplanleggingen når klimaframskrivningene viser en økning av flommene på mer enn 20 prosent de neste 100 år i forhold til flommer beregnet på grunnlag av historiske data. En slik bestemmelse kan innarbeides i TEK10. Inntil krav eventuelt er spesifisert i lov eller forskrift, vil dette bli lagt til grunn som anbefalt praksis.

Hyppigheten av skred forårsaket av regnskyll/flom og snøfall vil også kunne bli større i deler av landet. Det er foreløpig lite kunnskap om hvordan dette vil påvirke faresonegrensene for skred med så lave sannsynligheter som legges til grunn for arealplanlegging. Det hefter allerede med dagens klima så stor usikkerhet ved fastsettelsen av faresonegrenser for skred med sannsynlighet mindre enn 1/1000 at det anses lite aktuelt nå å legge til en ekstra margin som følge av klimautviklingen

Det er videre klart at havnivået vil stige. Det er regionale variasjoner og havnivåstigningen vil flere steder motvirkes av landheving. DSB har utgitt veilederen «Håndtering av havnivåstigning i kommunal planlegging» i 2011 i samarbeid med flere andre aktører.

Miljøverndepartementet i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet og Olje- og energidepartementet tar sikte på å utarbeide anbefalinger, eventuelt retningslinjer, for hvordan effektene av framtidige klimaendringer på flom, skred og stormflo/havnivåstigning skal innarbeides i kommunal planlegging. Regjeringen planlegger en stortingsmelding om klimatilpasning som oppfølging av NOU 2010: 10, Tilpassing til eit klima i endring, som vil se på slike anbefalinger i en generell sammenheng.

7.5 Kartlegging av fare i forbindelse med arealplan- og byggesaker

For å kunne ta hensyn til naturfare er det nødvendig å ha informasjon om farene. Dette krever en farekartlegging som er tilpasset formålet. Presise, oppdaterte digitale kartverktøy, med godt kartgrunnlag, er vesentlig for en effektiv saksbehandling av arealplaner, både i kommunene og for regionale og statlige myndigheter.

NVEs retningslinjer legger opp til at kommunene selv skal kunne kartlegge naturfarer i forbindelse med ROS-analyser på kommuneplannivå, basert på eksisterende kart og data, og egne vurderinger. Plan- og bygningsloven og TEK10 gir ikke noen direkte krav om at det skal gjennomføres kartlegging på kommuneplannivå. De fleste kommunene begrenser seg derfor til å bruke eksisterende kart og data. Dette kan innebære at faretyper som det i dag ikke finnes kart eller data for, ikke blir vurdert forsvarlig.

Aktsomhetskart gir informasjon om områder som potensielt kan være utsatt for flom- og skredfare. Mange kommuner har uttrykt misnøye med de nåværende nasjonale aktsomhetskartene, særlig aktsomhetskartene for snøskred fordi disse mange steder viser større områder enn det som viser seg å være reelt når skredfaren undersøkes mer detaljert. Ofte vil selv en enkel befaring og vurdering ved en skredkyndig bidra til å redusere aktsomhetsområdenes utstrekning. I NVEs retningslinjer er det anbefalt at kommunen får gjennomført en slik vurdering for aktuelle utbyggingsområder. For de fleste kommuner anses kostnadene knyttet til slike enkle undersøkelser ikke å være urimelige i forhold til nytten kommunen har av dette, i form av arealer hvor skredfare kan avkreftes, og dermed frigis for mulig utbygging.

Reguleringsplaner for bebyggelse innenfor potensielle fareområder (aktsomhetsområder) må i følge NVEs retningslinjer detaljkartlegges med hensyn til flom- og skredfare. Kartleggingen bør vise om utbyggingen vil tilfredsstille sikkerhetskravene i TEK10. På reguleringsplannivå kan kommunene overlate kartleggingen til tiltakshavere, enten ved at det er tiltakshavere som lager reguleringsplan (detaljplaner), eller ved å inngå utbyggingsavtaler. I mange tilfeller vil dette påføre utbyggere store kostnader. Dette gjelder for eksempel der et planlagt hus ligger innenfor en kvikkleiresone, fordi det må gjennomføres dyre geotekniske undersøkelser for hele faresonen. Dette kan virke urimelig der tiltakshaver for ett nytt bygg innenfor eksisterende bebyggelse må bekoste hele kartleggingen, mens eierne av de eksisterende ikke trenger å bidra.

Olje- og energidepartementet legger til grunn at kommunene i kraft av sitt ansvar for arealplanlegging og beredskap også skal kartlegge naturfarer. Avklaring av farenivå gjennom faresonekartlegging på kommuneplanstadiet vil gi bedre sikkerhet for at planen er realiserbar og gi forutsigbare rammer for utbyggere. Kommunene har i dag imidlertid insentiver til å utsette detaljert kartlegging (faresonekart) til reguleringsplanstadiet, da kostnaden må bæres av tiltakshaver.

For å stimulere til kartlegging tidlig i planprosessene og oppnå en mer rettferdig kostnadsfordeling, bør det vurderes om kommuner og tiltakshavere skal kunne fordele kartleggingskostnader på berørte parter. Naturskadeloven § 24 om refusjon gir hjemmel til å fordele kostnadene ved sikringstiltak, men ikke kostnader til kartlegging. Heller ikke plan- og bygningsloven har tilstrekkelig hjemmel til dette formålet. Olje- og energidepartementet vil i samråd med Miljøverndepartementet vurdere dette nærmere i tilknytning til gjennomgangen av naturskadeloven kapittel 3.

Erfaringen i dag er at fareutredninger holder variabel kvalitet. For dårlig kvalitet på fareutredninger kan få alvorlige konsekvenser. For å sikre god kvalitet er det viktig at utredningene skjer av personell med tilstrekkelig kompetanse og erfaring fra farevurderinger. I NVEs retningslinjer er det gitt en anbefaling til kommunene om hvilke krav som bør stilles til de som skal utføre slik kartlegging. Kommunene kan bruke dette til å stille nødvendige krav til foretak som skal kartlegge flom- og skredfare. Dette krever imidlertid nøye oppfølging fra sak til sak i kommunene. For å forenkle oppfølgingen for kommunene og skape forutsigbare rammer for konsulentbransjen kan et alternativ være å innføre en godkjenningsordning med krav til foretak som skal utføre farekartlegging i forbindelse med arealplanlegging. I og med at anbefalingene i NVEs retningslinjer er fra 2011, er det for tidlig å konkludere om det er behov for en slik ordning. Bestillere av slike utredninger må ta ansvar for å sikre tilfredsstillende kvalitet på utredningene. Inntil videre vil derfor dagens system bli opprettholdt. Som omtalt i kapittel 6.2 vil utvikling av enhetlige prosedyrer for fareutredning også være et verktøy for å sikre god kvalitet.

7.6 Sikring i forbindelse med nybygging

I mange tilfeller er utbygging avhengig av at det gjennomføres sikringstiltak for å oppnå tilstrekkelig sikkerhet i henhold til plan- og bygningsloven § 28–1, jf. TEK10. Sikringstiltakene kan både gjelde sikring mot flom- og skredfare som eksisterer før utbygging, og sikring av skjæringer, fyllinger og andre terrenginngrep knyttet til byggetomten.

Det er tiltakshaver/utbygger som har ansvaret for å planlegge og gjennomføre sikringstiltak for nye bygg. Ansvaret er dermed i utgangspunktet klart forankret. Det er likevel noen utfordringer som gjelder fordeling av kostnader, opprettholdelse av skog som vern mot skred og ansvar for tilsyn og vedlikehold av sikringstiltak.

Fordeling av kostnader til sikring

I mange tilfeller vil sikringstiltak ligge langt utenfor byggetomten, og ofte sikre flere bygg, også eksisterende bygg. I dag er kostnadene knyttet til sikringstiltak i mange tilfeller til hinder for å gjennomføre dem for en enkelt utbygger alene. Det er rimelig at også eiere av eksisterende bygg som har nytte av tiltaket bidrar til finansieringen. Hjemmel til å fordele kostnadene finnes i naturskadeloven § 24, men denne har vært lite brukt. Det anbefales at denne bestemmelsen utnyttes i større grad.

Opprettholdelse av skog som vern mot skred

Skog demper snøskredfaren, dels også jordskredfaren. Der begrensninger på skogbruket er nødvendig for å opprettholde tilstrekkelig sikkerhet, bør kommunen ikke tillate utbygging uten at begrensningene framkommer gjennom hensynssoner med tilhørende bestemmelser, vedtak om vernskog etter skogbruksloven eller vedtak etter naturskadeloven § 21.

Tilsyn og vedlikehold av sikringstiltak

De fleste typer sikringstiltak trenger tilsyn og vedlikehold etter byggefasen for at de skal ivareta sikkerheten på lang sikt. Dette ansvaret påhviler eierne. Etter at bygg har skiftet eiere noen ganger, er imidlertid eierne ofte ikke klar over dette ansvaret, og de kostnader dette kan medføre. Plan- og bygningsloven gir ikke hjemmel til å pålegge tiltakshaver eller framtidige eiere ansvar for tilsyn og vedlikehold av tiltakene. Særlig problematisk kan dette være for sikringstiltak som ligger langt utenfor den eller de aktuelle eiendommene, og gjerne på annen manns eiendom. Når sikringstiltak er en forutsetning for å gi byggetillatelse på det aktuelle stedet, må det være et system som ivaretar denne forutsetningen og som fungerer uavhengig av eierskifter. En løsning kan være tinglyste heftelser på de berørte eiendommene. Kommunal- og regionaldepartementet vil i samarbeid med Olje- og energidepartementet se nærmere på hvordan tilsyn og vedlikehold av sikringstiltak som er en forutsetning for byggetillatelse best kan ivaretas over tid og gjennom eierskifter.

7.7 Ansvar og oppfølging av terrenginngrep i byggesaker

Ved terrenginngrep vil det i mange tilfeller være påkrevet med kontinuerlig kontroll og dokumentasjon av skredsikkerheten etter hvert som inngrepene avdekker grunnforholdene. Den endelige geotekniske prosjekteringen kan derfor ikke være sluttført før terrenginngrepene er avsluttet. Dette er innarbeidet i praksis når det gjelder geoteknisk prosjektering på løsmasser. Det er imidlertid ikke tilsvarende praksis innen ingeniørgeologi/geologi. Ålesundsutvalget som ble opprettet etter skredulykken 26.mars 2008, se boks 7.2, pekte i sin rapport blant annet på dette som et område der regelverk og praksis bør skjerpes.

Kommunal- og regionaldepartementet vil i samarbeid med Miljøverndepartementet og andre berørte departementer gå gjennom aktuelt regelverk og veiledere med sikte på at tilfredsstillende praksis for ivaretakelse av sikkerheten mot skred etableres for alle typer terrenginngrep. Det gjelder også terrenginngrep som ikke er søknadspliktige etter plan- og bygningsloven. Om behandling av inngrep etter sektorlover, se kapittel 7.9.

7.8 NVEs arbeid med arealplaner

Det er et betydelig og økende press på kommunene for å behandle arealplaner raskt og effektivt. Staten kan bidra til god effektivitet gjennom å tilby et godt faglig grunnlagsmateriale og bistand i kommunenes arealplanlegging. NVE opplever en sterk økning i etterspørselen etter slik bistand. Figur 7.1 viser utviklingen i mengden arealplansaker i NVE.

Kilde: NVE

Kommunene har behov for gode kart, faglige råd og bistand til innarbeiding av flom- og skredfare i arealplanene. NVE bør også delta i regionalt planforum og gi tidlig innspill til regionalt planarbeid. Det er viktig at NVE opprettholder et sterkt og tydelig engasjement innen arealplanbehandling. For å få mest mulig ut av ressursbruken på dette området, mener Olje- og energidepartementet NVE bør dreie sin innsats mer i retning av tidlig involvering i den enkelte plansak og formidling av flom- og skredkunnskap. Tidlig avklaring om arealer er utsatt for flom- og/eller skredfare vil på sikt redusere omfanget av innsigelser og det merarbeid for aktørene som følger med, samt skape større forutsigbarhet for utbyggere.

7.9 Ivaretakelse av flom- og skredhensyn ved utbygging etter sektorlovverk

Det er et mål å ha et regelverk og en praksis der sektormyndigheter som gir tillatelse til bygg og anlegg etter sektorlov, legger samme sikkerhetskrav og risikovurdering til grunn som ved vurdering av og tilpasning til naturfare i arealplan.

For en del infrastruktur som vei, jernbane og energianlegg gjelder ikke sikkerhetskravene i TEK10 direkte. Hvilket sikkerhetsnivå det enkelte tiltak skal dimensjoneres for, avhenger av konsekvensene ved flom og skred. I tillegg til at anleggene skal være sikre i seg selv, må tiltakene ikke medføre økt fare for skader på omgivelsene. Eksempelvis vil bruer og utfyllinger i vassdrag kunne påvirke flomforholdene både på det aktuelle stedet og oppstrøms og nedstrøms tiltaket. Tiltak i et område med kvikkleire vil kunne påvirke stabiliteten og dermed øke skredfaren for et større område. Statens vegvesen og Jernbaneverket har i dag egne sikkerhetskrav for utbygging i kvikkleireområder som ligger høyere enn de krav som er beskrevet i TEK10. NVE, Statens Vegvesen og Jernbaneverket vil gjennomgå disse sikkerhetskravene med sikte på samordning.

Vei og jernbane

For transportinfrastruktur som vei og jernbane må valg av sikkerhetsnivå vurderes ut fra blant annet trafikktetthet, betydning for transport og muligheter for omkjøring i perioder med stor fare for flom og skred. For eksempel behøver oversvømmelse av et veianlegg ikke nødvendigvis å medføre større negative konsekvenser, dersom det finnes gode omkjøringsmuligheter. Der det ikke er gode omkjøringsmuligheter kan imidlertid stengning få store samfunnsmessige konsekvenser og innebære svekket beredskap på andre områder ved at syketransport, brannutrykning og politi blir hindret. Stengning basert på flom- og skredvarsling skal gjennomføres i tilfeller hvor faren for alvorlig skade er stor, og må i mange tilfeller aksepteres som alternativ til fysisk sikring.

Ekominfrastruktur

Samtidig som det var storflom på Østlandet oppstod det 10.-11. juni 2011 alvorlige brudd og bortfall av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester. Dette medførte betydelige utfordringer for håndteringen av flomhendelsen. Samfunnets økende avhengighet av slike tjenester gjør det nødvendig i større grad å ta ekominfrastruktur med i betraktning både ved forebygging av og håndtering av naturfare. Det er private aktører som bygger ekominfrastrukturen med tanke på bedre dekning, og flere og bedre tjenester. Ekommyndigheten ønsker å stille strengere krav til at tilbyderne foretar en grundig vurdering av risikoen for skade fra omgivelsene, herunder fra flom og skred, ved etablering av nye anlegg. Post- og teletilsynet har blant annet i sitt forslag til klassifiseringsforskrift stilt krav om dokumentasjon fra tilbyder om potensialet for skade fra omgivelsene på nettutstyr.

Kraftforsyningsanlegg

Kraftforsyningsanlegg er kritisk infrastruktur. Det er derfor viktig at denne er robust for naturpåkjenninger som flom og skred. Dette skal ivaretas gjennom konsesjonsbehandlingen og følges opp med vilkår i konsesjonen og ved tilsyn. Særlig sårbare punkter må ha høy sikkerhet mot utfall som følge av flom eller skred. Bestemmelsen i TEK10 om at byggverk hvor konsekvensen av flom eller skred er særlig stor, ikke skal plasseres i flom- eller skredutsatt område vil derfor gjelde analogt.

Konsesjonsbehandling innebærer avveining mellom ulike hensyn og interesser. I tilfeller hvor det er målkonflikter, er det ikke gitt at flom- og skredforebygging alltid skal ha prioritet framfor andre viktige interesser. Det må gjøres en konkret vurdering i hver enkelt sak. Olje- og energidepartementet legger til grunn at hensynet til flom- og skredfare er ivaretatt i tilstrekkelig grad gjennom konsesjons- og tilsynsprosessene knyttet til vannkraftanlegg og overføringsledninger. NVE vil framover ha høy oppmerksomhet på flom- og skredfare i forbindelse med konsesjonsbehandlingen.

Skogsveier

Bygging av skogsveier i bratte lisider kan føre til løsmasseskred. Slike skred kan særlig oppstå ved at veiene avskjærer og endrer den naturlige dreneringen. Enkelte skred forårsaket av skogsveier har medført skader på bebyggelse, viktig infrastruktur, naboeiendom og annet. Det er derfor viktig å vise aktsomhet ved bygging og drift av skogsveier i bratt terreng. Kommunen kan i arealplaner forby eller legge begrensninger på skogsveibygging i områder med skredfare. Restriksjoner kan også følge av at områder er vedtatt som vernskog etter skogbruksloven § 12.

Bygging og ombygging av veier til skogbruksformål kan som hovedregel bare gjennomføres etter tillatelse fra kommunen, jf. skogbruksloven § 7 og forskrift om planlegging og godkjenning av veier til landbruksformål hjemlet i skogbruksloven og jordloven. Det er viktig at flom- og skredfare blir tilstrekkelig vurdert i forbindelse med søknadsbehandlingen. Det stilles krav om at skogsveier som mottar offentlig tilskudd skal bygges i tråd med Normaler for landbruksveger med byggebeskrivelse (1997) og vedlikeholdes i tråd med opprinnelig byggestandard.

Landbruks- og matdepartementet har varslet at regelverket knyttet til planlegging og bygging av landbruksveier skal revideres, og vil se dette i sammenheng med bestemmelser i plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven. Regelverket skal bidra til gode helhetsløsninger som både kan gi skogbruket nødvendig infrastruktur samtidig som hensynene til sikkerhet og viktige miljøverdier ivaretas. Hensyn til flom- og skredfare vil være en viktig del av sikkerhetsvurderingen.