9 Vassdragsreguleringer som flomdempende tiltak

Vassdragsreguleringer vil normalt bidra til å utjevne vannføringen i vassdrag og kan ha betydelig flomdempende effekt. Slike reguleringer kan derfor nyttes som et risikoreduserende tiltak på linje med andre fysiske tiltak mot flomskader. Til forskjell fra et flomverk, som har en lokal effekt, vil en vassdragsregulering kunne påvirke vannføringen i en større del av vassdraget. Virkningen vil være sterkest rett nedstrøms magasinet, men avhengig av forholdene for øvrig kan reguleringer også ha en gunstig flomdempende effekt videre nedover i vassdraget. Hvor stor andel av nedbørfeltet som har avløp til magasin, størrelsen på og fordelingen av magasinene i nedbørfeltet, samt kapasiteten i magasinet på aktuelt tidspunkt, er avgjørende for flomdempingseffekten i vassdraget som helhet.

I Norge er vassdragsreguleringer i hovedsak etablert for kraftproduksjon, til en viss grad til vannforsyning, og ikke for å forebygge eller begrense flomskader. Den flomdemping som faktisk er oppnådd ved eksisterende reguleringer, er mest en positiv sideeffekt av de utbygginger som er gjennomført, og mindre et resultat av en bevisst strategi for å oppnå flomdemping. Ressursutnyttelsen har for en stor del vært styrt av kraftbehov og leveringssikkerhet, og med fokus på prosjekter som har vært økonomisk utnyttbare og i hvilken grad disse har stått i konflikt med miljøhensyn og andre berørte interesser. Etablering av reguleringsmagasiner med hovedformål å redusere flomskader har i den sammenheng ikke vært vurdert som særlig aktuelt, både av økonomiske og miljømessige årsaker. Det er likevel viktig å vektlegge denne effekten ved veiing av fordeler og ulemper ved nye reguleringer, ved utvidelse av eksisterende anlegg og ved revisjon av konsesjonsvilkår.

Et grunnleggende prinsipp ved vassdragsreguleringer for kraftproduksjon er at reguleringene ikke skal føre til en økning av naturlige flommer i vassdragene. Dette betyr at når flomdempingskapasiteten er brukt opp, skal flomvannføringene ikke økes i forhold til slik de var før reguleringen. Denne bestemmelsen er nedfelt i manøvreringsreglementet som gis til vassdragsreguleringer og er overordnet andre vilkår.

Regulantene har etter vannressursloven § 5 et aktsomhetsansvar for å unngå skade eller ulempe i vassdraget for allmenne eller private interesser. Dette innebærer at regulantene har ansvar for å manøvrere aktivt innenfor manøvreringsreglementet for å begrense flomskader. Dette kan for eksempel gjelde forhåndstapping for å redusere skade rundt et magasin som følge av høy vannstand eller for å redusere maksimal flomvannføring i vassdraget nedstrøms magasinet.

Som vassdragsmyndighet kan Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) med hjemmel i § 40 i vannressursloven gi tillatelse til eller eventuelt pålegg om å fravike manøvreringsreglementet for å begrense skader i alvorlige flomsituasjoner. Lovhjemmelen dekker myndighetenes behov for virkemidler i ekstreme flomsituasjoner, som opptrer sjelden, men skal ikke nyttes for å avbøte generelle ulemper ved flommer. Et fravik fra manøvreringsreglementet med formål å begrense flomskader vil måtte avveies mot de virkninger dette vil kunne få for miljø- og brukerinteressene i vassdraget. NVE har ikke noe erstatningsansvar overfor regulantene for dekning av produksjonstap eller ekstra kostnader i tilfeller der det gis tillatelse til eller pålegg om å fravike manøvreringsreglementet. Ved et pålegg overføres imidlertid ansvaret for manøvreringen fra regulant til vassdragsmyndighet.

Manøvreringsreglementet inneholder i mange tilfeller krav om at regulantene skal observere og registrere nedbørmengder, temperaturer, snødybde mv. og gi prognoser for flommer ved bruk av simuleringsmodeller. Dersom forholdene i vassdraget tilsier fare for skadeflom, forutsettes det at regulanten varsler NVE. NVE er avhengig av informasjon fra regulantene som grunnlag for eventuell beslutning om å tillate at manøvreringsreglementet fravikes. Det er regulanten som kjenner det aktuelle vassdraget og vassdragsanlegg best og er derfor nærmest til å foreslå beste manøvrering for å begrense skader. I situasjoner hvor det er aktuelt å fravike manøvreringsreglementet vil dette derfor skje i nær dialog mellom NVE og regulanten. Regulanter og brukseierforeninger har normalt tilstrekkelig kompetanse til å kunne håndtere flomsituasjoner på en god måte. Usikkerhet knyttet til prognoser for nedbør og flom er imidlertid en særlig utfordring når det skal tas beslutninger om manøvrering i flomsituasjoner.

I ekstreme tilfeller kan det være aktuelt å bryte bestemmelser i manøvreringsreglementet uten forhåndsavklaring med NVE. Etter straffeloven § 47 er nødrettshandlinger ikke straffbare eller gjenstand for andre reaksjoner fra myndighetene. Hovedvilkåret for bruk av nødrettsreglene er at den skade som søkes avverget er «særdeles betydelig» i forhold til skaden man forvolder ved å avverge den.

En nærmere klargjøring av regulantenes og myndighetenes ansvar og roller ved manøvrering av magasiner i flomsituasjoner er gitt i brev av 23. mai 2005 fra NVE til regulantene1. Det forutsettes at regulantene følger de hovedprinsipper for manøvreringen som er nedfelt i brevet.

9.1 Oppfølging av St.meld. nr. 42 (1996–97)

I St.meld. nr. 42 (1996–97), Tiltak mot flom, ble det sett på ulike tiltak for å oppnå bedre effekt på flomdemping av eksisterende vassdragsreguleringer, samt en del konkrete tilleggsreguleringer og nye utbyggingsmuligheter som var interessante ut fra flomdempingshensyn. De konkrete reguleringene som ble vurdert som aktuelle i 1997 er ikke gjennomført. Andre enkeltsaker som ble vurdert i meldingen var økt flomavledningskapasitet ved Solbergfoss og Sarpsfossen i Glomma. Flomavløpet ved Solbergfoss ble i 1999 utbedret med en ny luke i dammen. Den totale flomløpskapasiteten er uendret, men driftssikkerheten er forbedret. Det er ikke gjort tiltak for økt flomavledningskapasitet ved Sarpsfossen.

I stortingsmeldingen ble det i tillegg foreslått enkelte tiltak knyttet til konsesjonsbehandlingen. I hovedsak gjelder det utforming av manøvreringsreglement i forbindelse med nye konsesjoner og ved revisjon av konsesjonsvilkår. Det ble signalisert at det skulle etableres en ordning for å sikre at flomdempingshensyn i større grad skulle bli vurdert i regulantenes tappestrategier og/eller beredskapsplaner. Det ble i 2000 utarbeidet et forslag til forskrift om tappestrategier for flom og knapphetssituasjoner (tørre perioder) med hjemmel i § 5 i vannressursloven. Etter høring av forslaget kom Olje- og energidepartementet til at en forskrift rettslig sett ikke var best egnet til å definere slike strategier.

Bestemmelser i manøvreringsreglement som kan være til hinder for optimal manøvrering ut fra flomdempingshensyn kan endres ved særskilt vedtak eller ved revisjon av konsesjonsvilkår.

9.2 Fleksibilitet i manøvreringsreglementet

I enkelte magasiner er det særskilte utfordringer knyttet til manøvreringen i flomsituasjoner. Det gjelder blant annet når flommer oppstår på uventede tidspunkter og når bruken av vassdraget og tilgrensende arealer er størst. Endringer i flomforholdene som følge av klimaendringer vil også kunne gi økte utfordringer for regulanter i en del vassdrag. Det kan i slike tilfeller være aktuelt å vurdere spesielle tilpasninger i manøvreringsreglementene.

Hovedprinsippet om at regulantene har ansvar for å manøvrere aktivt innenfor manøvreringsreglementet for å begrense flomskader ligger fast. Regulantene skal holde oversikt over forholdene i vassdraget og ha kompetanse og modeller som dekker behovet for å manøvrere på beste måte under flommer. Olje- og energidepartementet vil vurdere om det er behov for å stille nærmere krav til regulantenes kompetanse og modellverktøy.

Den konkrete vurderingen av utformingen av manøvreringsreglementer skal ivaretas gjennom konsesjonsbehandlingen av enkeltsaker og ved revisjon av vilkår. Interessen for effektregulering av kraftverk for å utnytte prisforskjeller har økt. Rask nedtapping i enkelte magasiner kan bidra til å forsterke erosjonsprosesser og etter hvert føre til at skred utløses i områder med ustabile skråninger ned mot magasiner. Endret reguleringsregime kan også medføre uheldige miljøkonsekvenser i vassdraget. Dersom endringen går ut over de reguleringsgrensene som framgår av manøvreringsreglementet, må regulanten søke om tillatelse etter vassdragslovgivningen på vanlig måte. Behovet for manøvreringsrestriksjoner av hensyn til flom og erosjon skal vurderes ved konsesjonsbehandling, og det kan være aktuelt å sette begrensninger på effektregulering der slik regulering gir økt risiko for erosjonsskader eller skred, eller fører til miljøulemper.

Olje- og energidepartementet vil vurdere større fleksibilitet i manøvreringsreglement i saker der dette kan være hensiktsmessig. Formålet med større fleksibilitet er at regulanten skal ha tilstrekkelig handlingsrom for å kunne manøvrere mest mulig effektivt i situasjoner hvor det er fare for flomskader uten å komme i konflikt med reglementet. Det må likevel gjøres en avveining i den enkelte sak av eventuelle virkninger for andre interesser i vassdraget.

Olje- og energidepartementet vil følge opp dette fortløpende i forbindelse med konsesjonsbehandling av ny utbygging og ved revisjoner.