11 Beredskap og krisehåndtering ved flom- og skredhendelser

Selv om vi gjennom kartlegging, arealplanlegging og sikring reduserer risikoen for flom- og skredskader, er det umulig å fjerne all risiko. Flom og skred vil forekomme, og det er derfor viktig med god beredskap og et godt opplegg for krisehåndtering. I dette kapitlet beskrives roller og ansvar, samt finansiering av tiltak som gjennomføres i forbindelse med en hendelse.

11.1 Ansvar for beredskap og krisehåndtering

De overordnede prinsippene om ansvar, nærhet og likhet ligger til grunn for beredskapsarbeid og krisehåndtering. Disse prinsippene gjelder også for flom og skred. Ansvarsprinsippet innebærer at den som har ansvaret i en normalsituasjon også har ansvaret i en krisesituasjon.

Den enkelte har et ansvar for å avverge og begrense skader ved å ta nødvendige forholdsregler for å redde verdier når flom og skred inntreffer. Hvor omfattende tiltak som skal forventes fra den enkelte, må ses i sammenheng med hva den enkelte har til rådighet praktisk og økonomisk. Den enkeltes sikkerhet må i alle tilfeller gå foran redning av materielle verdier. Tilsvarende ansvar hviler på alle som forvalter eiendom, enten det er private eller offentlige foretak, kommunen eller staten.

I krisesituasjoner har politiet en sentral rolle. I følge politiloven skal politiet iverksette og organisere redningsinnsats der menneskers liv eller helse er truet, inntil annen myndighet som har ansvaret er klar til å ta det. I ulykkes- og katastrofesituasjoner tilligger det politiet å iverksette de tiltak som er nødvendig for å avverge fare og begrense skade. Politiet fatter blant annet vedtak om evakuering og tilbakeflytting. I flom- og skredsituasjoner gjøres dette som oftest på grunnlag av råd fra Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). Inntil ansvaret blir overtatt av Fylkesmannen, skal politiet organisere og koordinere hjelpeinnsatsen. I tillegg til politiet, er det flere instanser som kan bidra i akutte situasjoner. Disse er omtalt i tekstboks 11.1.

I kriser har Fylkesmannen en rolle som varslingsformidler, bistandsyter, samordner og som bindeledd mellom sentrale og lokale myndigheter. Fylkesberedskapsrådet er Fylkesmannens viktigste samordningsorgan både i det kriseforebyggende arbeidet og under krisehåndtering.

Kommunene har et grunnleggende ansvar for ivaretakelse av befolkningens sikkerhet og trygghet, og dette omfatter viktige oppgaver både knyttet til forebygging og beredskap. Bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt trådte i kraft 1. januar 2010 gjennom sivilbeskyttelsesloven, og forskrift om kommunal beredskapsplikt ble gjort gjeldende fra 7. oktober 2011. Det nye lovverket innebærer at kommunene er pålagt en generell beredskapsplikt. Kommunene skal blant annet gjennomføre en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) for å kartlegge uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen. Risiko for flom og skred, samt konsekvenser av klimaendringer inngår i en slik analyse. ROS-analysen skal legges til grunn ved utarbeidelse av planer etter plan- og bygningsloven. Kommunen skal med utgangspunkt i ROS-analysen utarbeide en beredskapsplan. Beredskapsplanen skal være en operativ plan for kommunens håndtering av kriser. Som et minimum skal planen inneholde en plan for kommunens kriseledelse, varslingslister, ressursoversikt, evakueringsplan og plan for informasjon til befolkningen og media.

Det er stor forskjell på kommunenes evne til å håndtere krisesituasjoner, og dermed er det også forskjell på behovet for bistand i slike situasjoner. NVE skal ha kapasitet og kompetanse til å gi råd til politiet og kommunene. Ved igangsetting av tiltak bør NVE kontaktes for faglige råd om for eksempel evakueringssoner og fysiske tiltak. NVE skal prioritere rådgivning i situasjoner der liv og helse er truet. Dernest skal NVE prioritere å gi råd i situasjoner der viktige samfunnsfunksjoner og større materielle verdier er truet. NVEs fagansvar knyttet til flom og skred fritar ikke andre aktører fra ansvar for å håndtere flom- og skredhendelser.

Nærhetsprinsippet innebærer at kriser organisatorisk skal håndteres på et lavest mulig nivå. Store, sektorovergripende hendelser håndteres imidlertid også sentralt. Departementenes krisehåndteringsoppgaver er i hovedsak knyttet til innhenting og bearbeiding av informasjon, faglig rådgivning overfor politisk ledelse, vurdering og samordning av tiltak, koordinering av informasjon til og fra underliggende etater, utstedelse av fullmakter samt ivaretakelse og utøvelse av helhetlig informasjonsstrategi. Det departement som er mest berørt av krisen får et hovedansvar for å koordinere den sentrale håndteringen av krisen, herunder samordne krisestyringen på departementsnivå. Utpeking av lederdepartement medfører ikke endringer i konstitusjonelle ansvarsforhold, og alle departementer beholder ansvaret for sine respektive saksområder.

11.2 Samarbeid mellom NVE og andre aktører

I St.meld. nr. 42 (1996–97), Tiltak mot flom, ble en styrking av vassdragsforvaltningens beredskapsfunksjoner ansett som et viktig innsatsområde. Siden dette har NVE fått på plass en god beredskapsorganisering med planer som er testet ut både i øvelser og i mange reelle hendelser. NVEs rolle overfor andre aktører er klargjort gjennom flere kontaktmøter med disse, samt gjennom prosessen hvor NVE fikk det statlige forvaltningsansvaret for skred. Samling av statens skredinnsats hos NVE har i tillegg ført til en mer koordinert oppfølging i de tilfeller flom- og skredhendelser opptrer samtidig.

NVE og dets forløpere har hatt det faglige ansvaret for å redusere skade fra flom i 200 år, og har stor kompetanse og kapasitet til å håndtere flomsituasjoner. I tillegg har NVE virkemidler hjemlet i vannressursloven § 40, og kan i medhold av dette gi pålegg om reguleringen av magasiner for å redusere flomskader. Regulanten har ansvar for å manøvrere aktivt innenfor manøvreringsreglementet for å begrense flomskader, varsle NVE ved fare for skadeflom og søke om avvik fra manøvreringsreglementet ved for eksempel store snømengder i nedbørfeltet. Vassdragsreguleringer som flomdempende tiltak er nærmere omtalt i kapittel 9.

Når det gjelder skred, er det flere offentlige og private aktører med kompetanse. Statens vegvesen, Jernbaneverket, Norges geologiske undersøkelse, fylkesgeologer og geotekniske konsulenter er viktige samarbeidspartnere for NVE. NVE har ansvar for å etablere en arena for godt samspill og samarbeid mellom aktørene. Spesielt i kritiske situasjoner er det viktig å kunne utnytte hverandres faglige spisskompetanse til samfunnets beste. Det er viktig med godt samspill og samhandling mellom berørte etater. Figur 11.2 viser samhandling om tiltak etter flom i Gudbrandsdalen juni 2011. Gjennom nasjonal strategi for flom og skred skal NVE ta initiativ til utarbeidelse av konkrete avtaler for å sikre rask og riktig handling i krisesituasjoner. Nasjonal strategi for flom og skred er nærmere omtalt i kapittel 4.5.

Under og etter flom- og skredhendelser vil mange aktører være involvert i opprydding og reparasjonsarbeid. Ved siden av bygninger som skal repareres og tomter som skal ryddes, kan det være behov for å renske opp i elveløp som er fylt opp med masser, stabilisere ustabile skråninger og reparere eldre sikringstiltak som er skadet. NVE er involvert i mange hendelser og har god oversikt over de ulike aktørene. For de enkelte kommuner kan det imidlertid være vanskelig å håndtere slike situasjoner. Det er en viktig oppgave for NVE å veilede kommunene.

Kilde: NVE

Kilde: NVE

11.3 Forsikrings- og erstatningsordninger

For å motvirke store tap for private som følge av flom og skred, er det etablert ulike rettighetsbaserte erstatningsordninger for gjenoppretting etter skader. Det omfatter dels privat forsikring, dels statlige ordninger.

I følge naturskadeforsikringsloven blir alle bygninger og alt løsøre som forsikres mot brannskader også forsikret mot naturskade. Forsikringsselskaper som tilbyr brannforsikring må være medlemmer i en felles skadepool – Norsk Naturskadepool. Naturskadeforsikringsordningen er bygd på et solidaritetsprinsipp, der alle bidrar forholdsvis like mye og får full erstatning ved skade. Det er forsikringsselskapene som krever inn naturskadepremien fra kundene og utbetaler naturskadeerstatning etter skade. Differansen mellom premie og erstatning skal forsikringsselskapet avsette i eget naturskadefond som utelukkende skal anvendes til dekning av framtidige naturskader. Norsk naturskadepool er en utligningspool og en hovedoppgave er å utligne erstatningene mellom forsikringsselskapene i etterkant av erstatningsutbetalingene.

I tillegg til denne ordningen, som har et felles sett med erstatningsvilkår, finnes det private forsikringsordninger som ikke reguleres av naturskadeforsikringsloven, og som kan gi ytterligere dekning av tap. Det kan for eksempel gjelde avbruddstap for næringsvirksomhet. Naturskadeforsikringsloven omfatter ikke motorvogn, småbåter, skip og en del andre objekter. Erstatning for disse avhenger av den ordinære forsikringsdekning.

Statens naturskadefond yter erstatning ved naturskade på verdier som det ikke er anledning til å forsikre, innenfor rammen av naturskadeloven. Slike skader er for eksempel skade på dyrket mark, private bruer, veier, kaier og moloer. I tillegg kan en i henhold til forskrift om katastrofeordningen i planteproduksjon få erstatning som oppstår som følge av svikt i produsert mengde. Disse ordningene administreres av Statens landbruksforvaltning som hører under Landbruks- og matdepartementet.

Ordningene forutsetter at de berørte selv må dekke deler av tapet i form av en egenandel. I tillegg kan erstatningen settes ned eller helt falle bort. Slik avkortning er aktuelt dersom eier har hatt kjennskap til svak konstruksjon og hatt mulighet til å gjøre noe med den. Avkortning i forsikringen kan også være aktuelt hvis det tidligere har vært liknende skader på samme bygning og selskapet har gitt pålegg om reparasjon.

11.3.1 Koordinering mellom ordningene

Det vil i mange tilfeller være fornuftig og kostnadseffektivt å investere i sikkerhetsforbedring i forbindelse med gjenoppretting etter skade. Statens naturskadefond har anledning til å gi tilskudd til merkostnader opp til et maksimumsbeløp som fastsettes årlig av Stortinget (for tiden 30 000 kroner). For sikkerhetsforbedrende tiltak som er større enn rammene satt for Statens naturskadefond, eller som skal gjøres i kombinasjon med gjenoppretting som dekkes av private forsikringer, er det behov for koordinering mellom Statens naturskadefond, forsikringsselskapene og NVE. Dette skal sikre at skadelidte får de erstatninger de har krav på, samtidig som NVE får korrekt informasjon som grunnlag for å avgjøre hvor stor andel av sikringskostnadene NVE eventuelt skal dekke. Mens Statens naturskadefond og NVEs offentlige ordninger innebærer at opplysninger om taksering og utbetalinger kan utveksles, er forsikringsselskapene underlagt taushetsplikt ved skadeutbetaling. Mellom Statens naturskadefond og forsikringsselskapene er det gitt åpning i lovverket for informasjonsflyt som sikrer koordinering mellom ordningene. Det er viktig at de ulike ordningene er godt samordnet for å sikre trygghet og forutsigbarhet omkring det økonomiske oppgjøret etter hendelser. Det er behov for å sikre tilsvarende informasjonsflyt mellom NVE og forsikringsselskapene. Olje- og energidepartementet vil foreslå at det gjøres en lovendring som sikrer NVE nødvendig adgang til taushetsbelagte opplysninger. Denne endringen vil ikke påvirke forholdet mellom forsikringstaker og forsikringsselskap, da opplysningene fortsatt vil være taushetsbelagte og unntatt offentlighet. Endringen vil føre til at potensielle overlapp mellom forsikringsselskapenes erstatning og NVEs bistand unngås.

11.4 Gjenoppretting og sikring i forbindelse med hendelser

De lokalt eller regionalt ansvarlige må selv dekke kostnadene til nødvendig geofaglig bistand, tekniske undersøkelser og eventuell gjennomføring av fysiske tiltak. I noen tilfeller setter forsikringsselskapene i gang tiltak under en krise for å redusere skader, og dermed også erstatningsutbetalinger. NVE kan yte materiell eller økonomisk bistand til tiltak som skal avverge skade, såkalte krisetiltak. NVE gir ikke bistand til tiltak som dekkes gjennom erstatningsordningene. En hendelse avdekker i noen tilfeller behov for å gjennomføre permanente tiltak i etterkant. Disse tiltakene blir vurdert opp mot andre sikringstiltak etter samfunnsøkonomiske kriterier (se kapittel 8 for nærmere beskrivelse av sikringstiltak).

Det er viktig at opprydding og reparasjonsarbeid skjer så raskt som mulig. Gjenoppretting av sikkerheten og rask avklaring for de berørte av hvordan dette vil skje må tillegges særlig vekt. Alle berørte myndigheter må vise fleksibilitet i saksbehandlingen og evne til rask handling.

Dersom et vassdrag tar seg nytt løp, oppgrunnes eller utdypes, kan grunneier selv, andre eiere i vassdraget eller vassdragsmyndigheten, i henhold til vannressursloven § 12, gjenopprette det gamle løpet uten konsesjon så lenge det ikke er til nevneverdig skade eller ulempe for noen allmenne interesser, herunder naturmangfold.

Dersom det er nødvendig å gjøre mer enn det som kan gjøres i medhold av § 12, gir vannressursloven § 40 en hjemmel for NVE til å iverksette ytterligere tiltak. Disse må være begrunnet i fare for nye hendelser. Bestemmelsen inneholder både en hjemmel for å pålegge tiltakshavere å innrette sin virksomhet for å redusere faren og en hjemmel for NVE til selv å kunne gripe inn dersom det ikke er noen kjent tiltakshaver. Bestemmelsen gir også adgang til å benytte fremmed grunn der dette er nødvendig. Denne bestemmelsen kan bare brukes når forholdene i vassdraget skaper en særskilt og uvanlig fare.

Det finnes i dag ingen tilsvarende hjemler for tiltak i tilknytning til rene skredhendelser. Olje- og energidepartementet ser det som hensiktsmessig å ha tilsvarende hjemler også for skred som ikke berører vassdrag, og vil vurdere dette i forbindelse med gjennomgangen av kapittel 3 i naturskadeloven.

Etter ekstra store hendelser kan behovet for opprydding og reparasjonsarbeid være så stort at det kan bli mangel på bygg- og anleggsressurser. I slike tilfeller kan ressurser og ekspertise framskaffes gjennom Nærings- og handelsdepartementets råd for bygg- og anleggsberedskap (Bygg- og anleggsledelsen) i henhold til næringsberedskapsloven. Rådet er en næringsbasert krisehåndteringsorganisasjon der de landsdekkende entreprenørselskapene er representert.

11.5 Undersøkelser etter hendelser

Det er viktig å ha kunnskap om årsakene til flom- og skredskader. Dette kan bidra til å unngå tilsvarende skader i fremtiden, og er i den forbindelse en brikke i kartleggingsarbeidet. Informasjon om årsaker til skadesituasjoner kan også være avgjørende for å gjenskape trygghet i befolkningen som enten har vært utsatt for skade, eller som er bosatt i tilgrensende område som kan oppleves som utrygt. Etter en flom gjøres det oppmålinger og data kartlegges for å kunne analysere hendelsen. For skred registreres hendelser i databaser, men det eksisterer likevel ikke noen ordning for å fremskaffe tilsvarende informasjon som for flom. Olje- og energidepartementet legger opp til at NVE skal gjennomføre systematiske undersøkelser etter både flom- og skredhendelser av en viss størrelse.

NVE skal i slike undersøkelser kartlegge hendelsens omfang, mulige tekniske årsaker og relatere den til tidligere tilsvarende hendelser der dette er mulig. NVE skal beskrive hvordan slike hendelser kan unngås, eventuelt hvordan omfang og konsekvensene av dem kan reduseres. Dette skal gjøres gjennom en forutsigbar og faglig basert ordning. Resultater, rapporter og data skal formidles aktivt til kommuner, tiltakshavere og andre etater.

11.6 Øvelser

For å øke evnen til å håndtere hendelser og avdekke behov for kompetanse er det viktig å gjennomføre øvelser på alle nivåer, både lokalt, regionalt og nasjonalt. For naturkatastrofer som flom og skred er det viktig å øve ansvarsforhold, informasjonsdeling mellom aktørene regionalt og sentralt samt mediehåndtering, risiko- og kriseinformasjon til befolkningen. I 2010 arrangerte NVE Øvelse Kvikkleire i samarbeid med alle relevante statsetater, kraftnettselskap og kommuner. Scenarioet for øvelsen var et stort kvikkleireskred i Midt-Norge som også hadde konsekvenser for kraftforsyningen, og målet var å bedre samfunnets evne til å møte kompliserte, sektorovergripende problemstillinger knyttet til en større kvikkleireskredulykke. Øvelsen hadde bred deltagelse, og ble oppfattet som en god arena for å teste evnen til samhandling og koordinering. NVE skal være en pådriver for å gjennomføre slike øvelser.