5 Akseptabel risiko og samfunnsøkonomi

Som enkeltindivider og samfunn må vi være bevisste på og innrette oss etter naturfarer som flom og skred, slik at skadene ikke blir for store. Primært bør det tilstrebes å være i forkant og drive forebygging slik at skadene holdes på et akseptabelt nivå. Ved planlegging av ny bebyggelse og infrastruktur må det tas hensyn til farene. De norske terreng- og grunnforholdene er samtidig slik at det ikke er realistisk å unngå all bygging i flom- eller skredutsatt terreng.

Det har vært reist spørsmål ved om sikkerhetskravene som er satt for flom og skred ved ny utbygging er for strenge. Samtidig etterspørres det ofte mer innsats for å redusere risikoen for eksisterende bebyggelse og infrastruktur som ligger flom- eller skredutsatt. Dette reiser prinsipielle spørsmål om hvilken risiko samfunnet skal akseptere når det gjelder flom og skred, og hvor mye ressurser som skal settes inn for å forebygge. Flom og skred utgjør bare deler av et totalt risikobilde knyttet til naturlige og menneskeskapte hendelser. Hvilken risiko som skal aksepteres for flom og skred, bør stå i et rimelig forhold til vurderinger av andre risikofaktorer i samfunnet. I tillegg må ressursene vi setter inn for å redusere risikoen kunne forsvares opp mot hva som gjøres på andre områder i samfunnet.

5.1 Risiko og risikoaksept

Risiko er et uttrykk for kombinasjonen av sannsynlighet for og konsekvensene av en uønsket hendelse (NS 5814:2008)1. En risikoanalyse utføres ved å kartlegge farer og uønskede hendelser, for deretter å analysere årsaker, sannsynlighet og konsekvenser av hendelsene. Konsekvenser kan være tap av liv, helseskader, miljømessige tap og materielle tap.

Akseptabel risiko er risiko som aksepteres i en gitt sammenheng basert på gjeldende verdier i samfunnet. Hva som er akseptabelt kan endres over tid og variere mellom områder. Risikoakseptkriterier er de kriterier som legges til grunn ved beslutning om akseptabel risiko. Slike kriterier kan være uttrykt med ord eller være tallfestet, eller basert på en kombinasjon (NS 5814:2008). Når grensen mellom akseptabel og uakseptabel risiko for flom og skred skal defineres, vil det være naturlig å se hen til hva som er risikoen i andre deler av samfunnslivet og hvilke akseptkriterier som eventuelt er definert for disse. Definerte akseptkriterier i andre land kan også benyttes som sammenlikningsgrunnlag.

Det finnes i hovedsak to typer akseptkriterier. Dette er krav til individuell risiko og krav til rangert/kvantifisert risikoestimat i form av risikomatrise.

Med individuell risiko menes sannsynligheten for at et individ mister livet som følge av faren i løpet av ett år. En rekke land har akseptkriterier i form av krav til individuell risiko, der nivået ligger i området mellom 1/10 000 per år og 1/1 000 000 per år. Generelt er det strengere krav til nye prosjekter enn til eksisterende. I Norge er det for jernbanenettet og for offshorevirksomheter definert krav til at ingen skal ha en høyere individuell risiko enn 1/10 000 per år. Noen få land har også egne risikoakseptkriterier for skred. Blant disse er Island, Australia og Hong Kong. Nivået for individuell risiko ligger i området mellom 1/10 000 og 1/100 000 per år2. Sannsynligheten for dødsfall vil være produktet av den årlige sannsynligheten for å bli rammet, og sannsynligheten for å omkomme hvis hendelsen inntreffer. En individuell sannsynlighet for død på 1/10 000 per år kan eksemplifiseres med en person i et hus der sannsynligheten er 1/1000 per år for å bli rammet av skred, og der sannsynligheten for at personen omkommer hvis huset rammes er 1/10.

Skred innebærer brå og voldsomme prosesser med stor fare for tap av liv og helse for de som rammes. Det er derfor nødvendig å ha strenge sikkerhetskrav knyttet til skredfare. Flommer tar i norsk sammenheng sjelden liv, men kan påføre store materielle skader, og i noen tilfeller også miljømessige ødeleggelser. Kravene til sikkerhet må balanseres mot hensynet til fortsatt mulighet for samfunnsutvikling i deler av landet med krevende topografi eller vanskelige grunnforhold. Dersom kriterier for individuell risiko for skred og flom skal defineres, må man ta i betraktning at disse farene er en av mange vi omgis av.

Bruken av et kriterium for individuell risiko krever inngående kjennskap til risikoanalyse. Ved å etablere akseptkriterier i form av risikomatriser, kan det være mulig å oppnå mer operasjonelle kriterier. Det vil være nødvendig med en rangering eller en tallfesting av risikoen. Rangeringen av risiko kan foregå ved å kategorisere sannsynlighet og konsekvens i klasser, som i figur 5.1. I likhet med de fleste akseptkriterier for risiko viser figuren ikke et skarpt skille mellom akseptabel risiko (grønt) og uakseptabel risiko (rødt). Det defineres en øvre grense for risikoen mot uakseptabel risiko og en nedre grense mot akseptabel risiko. I intervallet mellom akseptabel og uakseptabel risiko bør risikoen reduseres så mye som praktisk rimelig. Som regel vil det være en nytte-/kostnadsvurdering som avgjør hva som oppfattes som praktisk rimelig, det vil si om, og i hvilken grad, risikoreduserende tiltak skal gjennomføres.

I Norge er det gitt kvantifiserte sikkerhetskrav for flom og skred for nye bygg og anlegg i byggteknisk forskrift (TEK10) til plan- og bygningsloven. Kravene er differensiert etter byggtyper, noe som implisitt gir et uttrykk for en gradering av akseptabel risiko for nye bygg. For ny bebyggelse er det gjennom dette definert et absolutt skille mellom akseptabel og uakseptabel risiko. For ny infrastruktur er ikke akseptabel risiko like klart definert. I kapittel 7 er det redegjort nærmere for sikkerhetskravene for ny utbygging og videreutvikling av disse.

For eksisterende bygg og infrastruktur finnes ikke tilsvarende uttrykk for akseptabel risiko som i TEK10. NVEs praksis ved planlegging av sikringstiltak har i utgangspunktet vært å velge sikkerhetsnivå ut fra en nytte-/kostnadsvurdering, men med noen normer for minimumsbedring av sikkerheten. Statens vegvesen har en risikomodell for prioritering av sikringstiltak mot skred og har under vurdering akseptkriterier for ulike typer vei/trafikkmengde. Et annet eksempel på en risikomatrise der kriteriene er kvantifisert, er utviklet i forbindelse med risiko- og sårbarhetsanalyse for fjellskred i Møre og Romsdal. En tilsvarende nasjonal modell for fjellskredrisiko er under utvikling, og intensjonen er at denne skal angi når det er nødvendig med tiltak.

Ideelt sett skulle det vært mulig å oppnå tilsvarende sikkerhet mot flom og skred for eksisterende bebyggelse og infrastruktur som ved nyetablering. Dette vil være utgangspunktet ved dimensjonering av sikringstiltak, men det kan være vanskelig i praksis mange steder og kan medføre urimelig store kostnader. Sikring av eksisterende bebyggelse og infrastruktur må i likhet med andre tiltak vurderes ut fra en samfunnsøkonomisk nytte-/kostnadsanalyse. Høyere risiko må ut fra dette tolereres for eksisterende bebyggelse og infrastruktur. Det er viktig at flom- og skredrisiko håndteres enhetlig på tvers av sektorer. Det kan ut fra dette vurderes å utvikle enhetlige akseptkriterier som tilpasses for bruk i den enkelte sektor. Slike kriterier vil være til hjelp i prioriteringen av risikoreduserende tiltak, men iverksetting av tiltak må like fullt avgjøres ut fra samfunnsøkonomiske nytte-/kostnadsvurderinger. Det er også viktig å være klar over at risikoen kan reduseres på flere måter enn ved fysisk sikring. Overvåking, varsling og beredskapstiltak som stengning av vei og bane, samt evakuering av utsatt bebyggelse, bidrar også til å redusere faren for tap av liv, helse og flyttbare gjenstander.

Ferdsel i skredutsatt terreng innebærer også en fare for tap av liv. Til syvende og sist bestemmer hver og en om, og hvordan, man ferdes i skredfarlig terreng. Dette forhindrer ikke at samfunnet bidrar med informasjon om skredfare og varsling i perioder med økt skredfare, med siktemål at den enkelte tar hensyn til skredfaren.

5.2 Prioritering etter samfunnsøkonomiske prinsipper

Investeringer som det offentlige gjør i tiltak for å redusere flom- og skredrisikoen begrunnes ut fra at de er samfunnsmessig rasjonelle. Det innebærer at prosjekter må ha større samfunnsøkonomisk nytte enn kostnad for å kunne forsvares gjennomført. Det blir da behov for å rangere og prioritere mellom prosjekter. De prosjekter som samlet gir størst nytte i forhold til kostnadene skal prioriteres3.

I analysen av samfunnsmessig nytte og kostnad skal alle forhold inkluderes, enten de kan prissettes eller ikke. Nyttesiden for flom- og skredtiltak ligger blant annet i reduserte kostnader for samfunnet som følge av færre omkomne, mindre skader på bygninger og infrastruktur og færre stengninger eller omkjøringer på vei og bane. Også indirekte og vanskelig kvantifiserbare elementer skal inngå. Det kan gjelde folks opplevelse av trygghet, konsekvenser for lokalsamfunn og næringsliv samt verdien av intakte økosystemer. På kostnadssiden er som regel den direkte kostnaden til tiltaket enklere å kvantifisere, men også her skal ikke prissatte virkninger, som for eksempel negative miljøkonsekvenser av tiltaket, inkluderes. Det lar seg ikke gjøre på en allment akseptert måte å gi alle hensyn en verdi i kroner, men det er likevel nødvendig å arbeide for at alle hensyn blir inkludert i analysen på en systematisk måte.

Et særlig vanskelig punkt er verdsettingen av menneskeliv. Selv om det både er vanskelig og kontroversielt å sette en økonomisk verdi på menneskeliv, er det den metoden som gir best mulighet for å sammenlikne tiltak. Siden tilgjengelige ressurser er knappe, vil andre former for vekting implisitt sette en pris på menneskeliv, selv om denne er skjult. For å sikre enhetlig vekting både innad i sektorer og ikke minst mellom sektorer vil det være en fordel å uttrykke denne verdien eksplisitt. Denne problemstillingen blir også tydelig ved prioritering mellom sikring mot flom, der materielle tap dominerer, eller sikring mot skred, der det er større fare for tap av liv.

Regjeringen har satt ned et ekspertutvalg som skal gjennomgå rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser. Utvalget skal levere sin innstilling til Finansdepartementet 1. oktober 2012. Ekspertutvalget skal blant annet vurdere verdien av et statistisk liv på tvers av ulike sektorer og hvordan man i samfunnsøkonomiske analyser skal behandle katastrofale og irreversible virkninger som har en liten, men ikke neglisjerbar sannsynlighet. Et annet ekspertutvalg skal vurdere hvordan verdien av naturmangfoldet kan beregnes slik at vi blir bedre i stand til å se verdien av en velfungerende natur og de tjenestene naturen gir oss – økosystemtjenester. Utvalget skal levere sin innstilling til Miljøverndepartementet innen 31. august 2013. Det skal legges særlig vekt på tjenester som er viktige for å møte klimaendringer og forventede arealbruksendringer. Disse utvalgsarbeidene vil gi viktige innspill til videreutvikling av nytte-/kostnadsanalyser generelt og belyse en del av utfordringene som er tydelige i forbindelse med vurdering av flom- og skredtiltak spesielt.

Det er grunn til å vurdere forebyggende innsats mot svært store ulykker med særlig oppmerksomhet. Slike hendelser er sjeldne og det er derfor betydelig usikkerhet både om sannsynlighetene og om virkningene ut over de som er direkte målbare. Eksempler på slike store hendelser i Norge vil kunne være store fjellskred som forårsaker flodbølger, de største kvikkleireskredene og ekstreme flommer som rammer en større region.

Valg mellom tiltak på overordnet nivå, for eksempel mellom administrative tiltak som arealplanoppfølging, fysiske sikringstiltak og varslingsvirksomhet må følge de samme prinsipper for samfunnsøkonomisk prioritering. Ulike grupper av tiltak kan ha svært ulik virkemåte og virkeområde, noe som gjør det utfordrende å sammenlikne dem. Tiltak som for eksempel en skredsikringsvoll er klart fysisk avgrenset og med godt målbar effekt på risikoen. Andre tiltak, som for eksempel flomvarsling, er av regional karakter og har en effekt som er vanskeligere å måle. Det bærende prinsipp for prioritering av tiltak for å redusere flom- og skredrisiko må fortsatt være optimalisering av den samfunnsøkonomiske nytten av tiltakene. Beslutninger om valg mellom grupper av tiltak på overordnet nivå skal følge det samme prinsippet. I og med at tiltakene kan ha svært ulik effekt og utfyller hverandre, vil Regjeringen fortsatt satse på ulike typer tiltak som både skal redusere risiko gjennom forebygging og redusere konsekvensen ved hendelser.

Innad mellom sektorer i staten er det en utfordring å skulle foreta en optimal prioritering av tiltak mot flom og skred. Ideelt sett skal de prosjekter som gir størst netto nytte gjennomføres først, uavhengig hvilken sektor som har ansvaret. Det er ikke realistisk å koordinere dette ned på enkeltprosjekt, men over tid må det tilstrebes at det er god sammenheng mellom ressursbruk til risikoreduksjon på tvers av sektorer, sett opp mot faktisk risiko i sektoren og nytten av tiltak.

Gjennom bruk av akseptkriterier som omtalt i kapittel 5.1 oppnås en risikobasert tilnærming. De endelige valg mellom tiltak og prosjekter baseres på en samfunnsøkonomisk nytte-/kostnadsanalyse. Som grunnlag for den risikobaserte tilnærmingen er det viktig at alle sektorer framskaffer best mulig oversikt over risiko og effekt av tiltak på et overordnet nivå.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap la i mars 2011 fram Nasjonalt risikobilde for første gang. Hensikten med Nasjonalt risikobilde er å presentere et felles bakteppe for beredskapsarbeidet i ulike sektorer og på ulike nivåer i samfunnet. Et felles risikobilde vil gi departementer, etater, fylkesmenn og kommuner et felles grunnlag for prioriteringer i arbeidet med å redusere risiko. I tillegg skal den enkelte etat planlegge ut fra sine risikovurderinger. Nasjonalt risikobilde vil bli revidert fortløpende.