2 Innledning

2.1 Formålet med meldingen

Flom og skred er naturlige prosesser, og vi må leve med faren for at flom og skred kan skje. Spørsmålet er hvordan vi skal leve med disse farene. Det er Regjeringens mål å bedre samfunnets evne til å forebygge flom- og skredrisiko. Det jobbes kontinuerlig med å få oversikt over hvor farene er, unngå utbygging i kjente fareområder og sikre utsatt bebyggelse. Med norske terreng- og grunnforhold er det imidlertid ikke realistisk å unngå fullstendig å bygge i flom- eller skredutsatt terreng. Det er heller ikke fysisk mulig eller økonomisk forsvarlig å bygge sikringstiltak mot alle skader. Gode varslingstjenester som gjør det mulig å forutsi hendelser, og et godt beredskapssystem for å kunne håndtere de hendelser som inntreffer, er derfor viktig.

Et viktig formål med meldingen er å angi retningen for statens arbeid med å håndtere risiko ved flom og skred framover. Det er mange utfordringer knyttet til arbeidet med å forebygge slik risiko. Farekartlegging har avdekket flere fareområder og økt bevisstheten i samfunnet omkring flom- og skredrisiko. Befolkningsvekst og generell økonomisk vekst bidrar til at skadepotensialet er voksende. Framtidige klimaendringer vil forsterke dette Gjennom denne meldingen ønsker Regjeringen å synliggjøre hvilken risiko flom og skred utgjør for mennesker, miljø og materielle verdier i Norge og hvordan dette møtes med tiltak. Regjeringen ønsker også å klargjøre hvilke roller og hvilket ansvar de ulike aktørene har ved håndtering av flom- og skredrisikoen. Dette er viktig som grunnlag for en god forvaltning.

2.2 Bakgrunn

På bakgrunn av storflommen på Østlandet i 1995 ble St.meld. nr. 37 (1995–96), Om flommen på Østlandet 1995 og kriseberedskap i fred, og St.meld. nr. 42 (1996–97), Tiltak mot flom, lagt fram. Stortingsmeldingene ga en oversikt over skadevirkninger av flommen, en vurdering av beredskapsarbeidet samt en gjennomgang av aktuelle tiltak for å begrense skadevirkningene av flom. På bakgrunn av St.meld. nr. 42 (1996–97) ble Norges vassdrags- og energidirektorats (NVE) arbeid med å forebygge skader fra flom og vassdragsrelaterte skred styrket. Arbeidet ble basert på en forvaltningsmodell med følgende hovedelementer:

• kartlegge og informere om fareområder

• bidra til at det blir tatt hensyn til flom- og skredfare i kommunale arealplaner

• gi kommuner faglig og økonomisk bistand til planlegging og gjennomføring av sikringstiltak,

• overvåke og varsle flom- og skredfare,

• gi kommuner, politi og andre beredskapsmyndigheter faglig bistand under beredskaps- og krisesituasjoner, samt

• frambringe og formidle kunnskap om flom og skred

Staten har engasjert seg i arbeidet med å redusere skader fra flom siden 1800-tallet. NVE har som statlig flommyndighet stått for en samlet håndtering av flomrisikoen. Statens arbeid med skredforebygging har vært mer fragmentert, og kommunene har i mindre grad fått bistand fra staten til å håndtere skredrisiko. På bakgrunn av de store utfordringene som ligger i å håndtere skredrisikoen, fikk NVE fra 2009 det statlige forvaltningsansvaret for forebygging av alle typer skred etter samme modell som er etablert for håndtering av flomrisiko.

Det har ikke vært lagt fram en helhetlig melding på dette området siden St.meld. nr. 42 (1996–97). Statens engasjement i flom- og skredforebygging er siden den gang utvidet. Regjeringen ser derfor behov for en samlet gjennomgang av arbeidet med flom og skred.

2.3 Avgrensninger

Meldingen behandler først og fremst ansvarsområdet til Olje- og energidepartementet, men andre departementers ansvarsområder tas opp der det er felles utfordringer.

Utfordringene med flom og skred vil bli større som følge av klimaendringer. Mer nedbør og flere intense nedbørhendelser øker faren for skred. Eksisterende flommønstre vil endre seg, og bratte, masseførende elver vil være spesielt utsatte med tanke på flomskred. Denne meldingen vil redegjøre for konsekvensene av klimaendringer på flom- og skredområdet og drøfte behovet for tiltak i lys av dette.

I NOU 2010: 10, Tilpassing til eit klima i endring, påpekes det at store nedbørsmengder på kort tid vil representere en økende utfordring for byer og tettsteder i form av mer overvann. Det pekes blant annet på behov for statlige føringer for helhetlig forvaltning av overvann og hvordan overvannstiltak skal finansieres. Havnivåstigning som følge av klimaendring vil øke utfordringene knyttet til stormflo. Utvalget anbefaler at en statlig myndighet med ansvar for overvann og stormflo/ havnivå pekes ut. Regjeringen planlegger å legge fram en stortingsmelding om klimatilpasning som oppfølging av NOU 2010: 10. De overordnede og generelle sidene ved samfunnets tilpasning til et klima i endring og problemstillinger knyttet til forvaltningen av overvann og stormflo/havnivå vil bli nærmere behandlet i den meldingen.

2.4 Om de ulike kapitlene i meldingen

I kapittel 3 er konsekvensene av flom og skred omtalt. Hvilke utfordringer disse naturfenomenene medfører for samfunnet er beskrevet, og noen historiske hendelser er omtalt. Også framtidige klimaendringers konsekvenser for risikobildet presenteres.

Kapittel 4 og 5 tar opp noen prinsipielle sider ved håndteringen av flom og skred. Kapittel 4 redegjør for hvordan ansvaret for håndtering av flom og skred er fordelt mellom ulike aktører og drøfter NVEs rolle spesielt. Kapittel 5 går igjennom prinsipper for håndtering av flom- og skredrisiko og prioritering av tiltak.

Kapitlene 6, 7, 8, 10 og 11 handler om hvordan flom og skred møtes med ulike typer tiltak for å forebygge skader. Inndelingen følger struktureringen av arbeidsområder i NVEs helhetlige forvaltningsmodell; kartlegging, arealplanlegging, sikringstiltak, overvåking/varsling og beredskap. I disse kapitlene er det en nærmere omtale av ansvarsfordelingen innenfor de enkelte arbeidsområdene. I tillegg er det redegjort for status, utvalgte utfordringer er drøftet og forslag til tiltak for å møte disse er presentert.

Vassdragsreguleringer skiller seg fra andre tiltak ved at primærformålet ikke er flomsikring, men reguleringene har flomdempende effekt. I kapittel 9 er det redegjort for vassdragsregulantenes ansvar og betydningen av manøvreringsreglement som ivaretar flomhensyn.

Temaene formidling og kommunikasjon, FoU og kompetanseutvikling går på tvers av forvaltningsområdene i kapittel 6–11. Utfordringer på disse områdene er behandlet samlet i kapittel 12.

I kapittel 13 er det redegjort for de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene i meldingen.

I arbeidet med meldingen har Olje- og energidepartementet utlyst tre oppdrag for utredning: Flom- og skredforvaltning i andre land, Risikobildet – akseptabel risiko og Prinsipper – prioritering – samfunnsøkonomi. De to første utredningene ble utført av Norges geotekniske institutt1, og den siste ble utført av Samfunns- og næringslivsforskning2. Utredningene er brukt som faglig underlag for stortingsmeldingen.