5 Den europeiske romorganisasjonen ESA

Medlemskapet i den europeiske romorganisasjonen ESA har vært bærebjelken i norsk romsatsing helt siden Norge ble medlem i 1987. Vår deltakelse i organisasjonen har gitt store bidrag til utviklingen av en konkurransedyktig norsk romrelatert industri, til å bygge romteknologisk kompetanse i norsk forvaltning og næringsliv, og til å internasjonalisere og styrke norsk forskning. ESA har satt oss i stand til å utvikle vår nasjonale teknologiske egenevne, samtidig som vi har kunnet utnytte stordriftsfordelen som følger med å samarbeide i en stor organisasjon. I likhet med de fleste av ESAs medlemsstater ville Norge på egen hånd aldri ha hatt verken økonomiske eller menneskelige ressurser til å utvikle store og avanserte satellitter, bæreraketter eller romsonder. Ved at medlemslandene har slått sine ressurser sammen gjennom ESA har de oppnådd resultater de fleste europeiske land ellers ikke ville ha vært i stand til. ESA har gjennom dette ikke bare satt Europa på det romteknologiske kartet, men også satt Norge og de øvrige medlemsstatene i stand til å utvikle teknologisk evne til å ivareta egne interesser når det gjelder strategisk viktig romteknologi og rominfrastruktur.

ESA er en selvstendig, mellomstatlig organisasjon med 20 medlemsstater, hovedkvarter i Paris og et årlig budsjett på om lag 4 mrd. euro. Det er tett samarbeid mellom EU og ESA, og betydelig overlapp i medlemskap (av ESAs medlemmer er det kun Norge og Sveits som ikke også er medlemmer av EU). ESAs rolle har først og fremst vært knyttet til teknologisk utvikling. Finansieringen av de operative europeiske rominfrastruktur-programmene Galileo og Copernicus ivaretas av EU, selv om størsteparten av utviklingsarbeidet som ligger bak programmene er gjort av ESA. I henhold til ESA-konvensjonen av 1975 skal ESAs aktiviteter være forbeholdt fredelige formål.

5.1 Bakgrunnen for Norges deltakelse i ESA

ESA ble opprettet i 1975 ved at den europeiske romforskningsorganisasjonen ESRO og den europeiske bærerakettorganisasjonen ELDO, som begge hadde røtter tilbake til begynnelsen av 1960-tallet, ble slått sammen. ESRO hadde hatt betydelig suksess i sitt arbeid med utvikling av vitenskapelige satellitter, mens ELDO aldri nådde målet om å utvikle en bærerakett som skulle sikre Europa selvstendig tilgang til verdensrommet. Formålet med både ESRO og ELDO, og senere ESA, var å sikre utviklingen av en europeisk, romteknologisk egenevne. Dette var en tid da svært mye slikt utviklingsarbeid fant sted i sovjetiske og amerikanske militære programmer, som de europeiske landene var utestengt fra. Sammenslåingen i 1957 skulle sørge for at medlemslandene fikk bedre uttelling for satsingen på romvirksomhet, blant annet gjennom økt vektlegging av industriens og brukergruppenes interesser. ESA utviklet utover 1970- og 1980-tallet de første europeiske bærerakettene i Ariane-serien og en rekke satellitter og romsonder, både for ren grunnforskning og mer anvendt utviklingsarbeid knyttet til blant annet satellittkommunikasjon og jordobservasjon.

Norge ble aldri medlem av ESRO eller ELDO, og valgte i begynnelsen også å stå utenfor ESA. Deltakelse ble ikke ansett som relevant nok verken for norsk forskning eller industri. Det lille som foregikk av norsk offentlig finansiert romvirksomhet (primært knyttet til FFI) baserte seg på nasjonale programmer eller samarbeid med amerikanske forskningsinstitusjoner. Fra slutten av 1970-tallet begynte imidlertid dette å endre seg. Årsaken var sammensatt, men skyldes i hovedsak tre forhold.

For det første hadde Norge utviklet et betydelig fagmiljø på satellittkommunikasjon. Dette miljøet hadde sin opprinnelse i handelsflåtens behov for kommunikasjonsløsninger, men utviklet seg utover på 1970-tallet til å bli en internasjonalt konkurransedyktig næring. Norsk deltakelse i internasjonalt utviklingssamarbeid ble i økende grad viktig for å sikre det teknologiske nivået og konkurransekraften til denne industrien.

Det andre forholdet som i økende grad gjorde norsk ESA-medlemskap aktuelt var de store havområdene som Norge hadde fått forvaltningsansvar for i løpet av 1970-tallet. Det ble tidlig klart at forsvarlig forvaltning og suverenitetshevdelse i disse enorme og øde områdene ville kreve omfattende bruk av satellittovervåking. ESA-deltakelsen ble et verktøy for å utvikle norsk kompetanse for å ivareta dette behovet.

Det tredje forholdet som påvirket beslutningen om å knytte Norge nærmere ESA var et ønske om å styrke norsk industris konkurranseevne gjennom å knytte norske bedrifter tettere opp til internasjonale nettverk. Teknologisk innovasjon ble i løpet av 1980-tallet i økende grad anerkjent som en grunnleggende faktor bak økonomisk vekst. Deltakelse i ESA ble i denne sammenheng et verktøy for teknologioverføring og for å sikre nye markeder for norsk teknologiindustri.

På bakgrunn av dette inngikk Norge i 1981 en tidsbegrenset avtale om assosiert medlemskap i ESA. Norge ble fullverdig medlem fra og med 1. januar 1987.

5.2 ESAs organisering

ESAs formål og styringsstruktur er fastsatt i ESA-konvensjonen av 1975. Det øverste styringsorganet i ESA er rådet, som normalt møtes fire ganger i året. Rådet består av medlemslandenes representanter på embetsnivå og tar stilling til løpende spørsmål knyttet til styringen av ESAs aktiviteter. I tillegg til medlemsstatene deltar Canada, som er assosiert medlem med talerett. Europakommisjonen, og de av EUs medlemmer som ikke er ESA-medlemmer, har etter vedtak i rådet møte- og talerett i saker som omhandler interesser som er felles for ESA og EU.

Hvert tredje eller fjerde år møtes ESAs råd på ministernivå. Ministerrådsmøtene er satt sammen av de ansvarlige ministrene i de ulike medlemsstatene og vedtar ESAs langsiktige programmer, kontingenten og overordnede strategiske føringer. Siste ministerrådsmøte var 20.-21. november 2012 i Italia.

Kilde: Foto: ESA–S. Corvaja, 2012

I tillegg til rådet har ESA fire faste komiteer på teknisk nivå, som alle har en rådgivende funksjon. Disse er: Industrial Policy Committee (IPC), som har ansvaret for ESAs aktiviteter knyttet til industriutvikling, Administrative and Finance Committee (AFC), som følger opp ESAs budsjetter, International Relations Committee (IRC), som følger opp forholdet til tredjeland og internasjonale organisasjoner, og Science Programme Committee (SPC), som har ansvar for ESAs vitenskapsaktiviteter. Utover dette er det etablert programstyrer for hvert av hovedområdene ESA satser på, som jordobservasjon, navigasjon, kommunikasjon og teknologiutvikling.

Den daglige driften i ESA ivaretas av administrasjonen som ledes av en generaldirektør. Generaldirektøren oppnevnes av ESAs råd for en periode på fire år om gangen og kan sitte i flere perioder. Franskmannen Jean-Jacques Dordain har vært generaldirektør i ESA siden 2003. Under seg har generaldirektøren om lag 2000 ansatte fordelt på hovedkvarteret i Paris og ulike tekniske underavdelinger i Tyskland, Nederland, Italia og Spania. Totalt sett har ESA den bredeste tekniske innsikten av alle europeiske romaktører.

ESA finansieres hovedsakelig gjennom bidrag fra medlemslandene. Medlemslandenes finansielle bidrag til ESA er todelt. Den obligatoriske kontingenten går til finansiering av ESAs administrasjon, utvikling av basisteknologi og vitenskapsprogrammet. I tillegg kan landene velge å delta i ulike frivillige programmer, gjennom å inngå finansielle forpliktelser til det aktuelle programmet i forbindelse med ministerrådsmøtene. I tillegg til medlemslandenes bidrag yter EU og EUMETSAT betydelige finansielle bidrag til ESA.

5.3 ESAs programmer og industripolitikk

ESAs forsknings- og utviklingsaktiviteter organiseres i programmer. Disse kan grupperes i to kategorier: Det obligatoriske programmet og de frivillige programmene. Den obligatoriske delen er delt i det generelle programmet (om lag en tredjedel av budsjettet) og vitenskapsprogrammet. Det vitenskapelige programmet er rettet inn mot grunnforskning som utforskning av fjerne planeter, solforskning og leting etter mørk materie. Det generelle programmet utvikler basisteknologi.

De frivillige programmene finansieres gjennom at medlemsstatene inngår frivillige finansielle forpliktelser til det enkelte program. Disse kommer i tillegg til det landene er forpliktet til å betale i kontingent. Motivasjonen for å gjøre dette er normalt å sikre deltakelse i programmet for eget lands industri og forskningsmiljøer. De frivillige programmene er i hovedsak konsentrert rundt teknologiutvikling og utvikling av anvendte tjenester for kommunikasjon, navigasjon og jordobservasjon. Det er særlig de frivillige programmene som er av interesse for Norge, ettersom disse omfatter områder der vi har store industriinteresser (f.eks. satellittkommunikasjon og bæreraketter) eller brukerinteresser (f.eks. jordobservasjon).

Utgangspunktet for bidragene til ESA er landenes relative nettonasjonalinntekt (NNI), omtalt som NNI-andelen. Den obligatoriske kontingenten er fastsatt til landenes NNI-andel, noe som innebærer at hvert land skal betale en prosentvis andel av den totale kontingenten som er like stor som landets prosentvise andel av den samlede økonomien til ESAs medlemsland. I de frivillige programmene er det i utgangspunktet frivillig hvor mye man vil bidra med. Bidrag under en fjerdedel av landets NNI-nivå gir imidlertid ikke stemmerett i det aktuelle programmet.

ESAs programmer er tett knyttet til ESAs industripolitikk, som er basert på et prinsipp om garantert industriretur. Utgangspunktet er at det enkelte medlemslands andel av et bestemt programs industrikontrakter skal tilsvare den andelen landet betaler av det respektive programmets kostnader, med fradrag for kostnader til administrasjon. Hvorvidt landene faktisk oppnår en slik returrate avhenger selvfølgelig av evnen til å levere konkurransedyktige produkter – for de fleste medlemsland har imidlertid dette prinsippet fungert godt. Industripolitikken sikrer at industrien i medlemslandene kommer i inngrep med ESAs aktiviteter innenfor teknologiutvikling og sikrer støtte i medlemslandene for ESA-deltakelsen.

Gjennom den garanterte industrireturen har det vært mulig å bygge opp en konkurransedyktig industri i de fleste medlemslandene. Dette innebærer at det er en reell konkurranse mellom flere bedrifter når det gjelder pris og kvalitet. ESA fører en aktiv politikk for å fremme industrien i land som sliter med å oppnå full retur.

5.4 Utviklingen i Norges deltakelse i ESA

Norges årlige deltakelse i ESA målt i løpende kroner har utviklet seg fra i underkant av 100 mill. kr i 1987 til nærmere 500 mill. kr i dag. Figur 1 viser utviklingen av kontingenten og den årlige innbetalingen i frivillige programmer.

Kilde: Norsk Romsenter

Kontingentens langsiktige økning skyldes to forhold for Norge. Budsjettet økte med 5 pst. årlig fram til 1994 og Norges NNI-andel er nær fordoblet fra 1987 til i dag. Svingningene fra år til år skyldes variasjon i kronekurs. Kjøpekraften i den obligatoriske delen har vært noenlunde stabil det siste tiåret.

Norges innsats i de frivillige programmene var relativt stabil fra 1993 til 2005. På Ministermøtet i 2005 ble det lagt stor vekt på betydningen av rominvesteringene for regjeringens nordområdesatsing og teknologiutvikling. Dette medførte at Norge la inn midler som tilsvarte om lag vår NNI-andel av alle de nye frivillige programmene. Effekten av denne økningen og innsatsen i nye programmer på ministerrådsmøtet i 2008 gir den kraftige økningen fra 2006 som fremkommer i figur 1. Ved ministermøtet i 2012 deklarerte Norge tilsvarende litt i underkant av sin NNI-andel i nye frivillige ESA-programmer (jfr. Prop. 74 S (2012–2013)). Motivasjonen bak Norges økte innsats er mulighetene for teknologisk og markedsmessig utvikling, særlig knyttet til nasjonal utnyttelse av informasjon fra satellittene. Når det gjelder jordobservasjon betaler Norge om lag 2 pst. av det europeiske spleiselaget, og bruker 15–20 pst. av informasjonen – spesielt informasjon som berører våre utstrakte arealer i nord.

Norge hadde fram til 2000 god industriretur i alle ESA-programmer. Etter dette har det fortsatt vært god retur i de fleste av de frivillige programmene, men det har vært vanskelig å oppnå tilfredsstillende retur i det obligatoriske programmet. Hovedårsaken til dette er at norsk industri som kan levere til bygging av satellitter er relativt nisjepreget. I tillegg bidrar lønnsutviklingen i Norge til at det blir stadig vanskeligere å konkurrere på pris. ESA og Norge har sammen sett på hvordan disse strukturrelaterte problemene kan utbedres. ESA har benyttet interne midler, og Norge har brukt teknologiprogrammene for å styrke norske aktørers konkurranseevne. Den norske returen har forbedret seg etter 2010, og er i 2012 på 95 pst. av den nominelle verdien. I de direkte teknologiske programmene har Norge den nominelle returen som programmene legger opp til.

Nytteverdien av Norges medlemskap i ESA ble evaluert av PwC i 2012. Evalueringen understreker at den norske romøkonomien omsetningsmessig er uvanlig stor for et lite land med nær 2 pst. av den globale romøkonomien. Hovedkonklusjonen er at Norge har stor nytte av deltakelsen, både industrielt og bruksmessig, og at det er en klar samfunnsøkonomisk verdi knyttet til de industrielle oppgavene.