11 Livskraftige lokalsamfunn for folk og bedrifter

Forutsetningene for utvikling varierer fra sted til sted. Likevel er det et sett med faktorer som vi vet er viktige. Vi vet for eksempel at bredden i det lokale arbeidsmarkedet har betydning for om folk velger å flytte til et sted, mens trivsel og gode tjenester får folk til å bli boende. En god grunnskole i rimelig nærhet kan være avgjørende for familier. Trygge og tilgjengelige helse- og omsorgstjenester er en forutsetning for mange. Et aktivt lokalsamfunn med butikker og servicetilbud, kultur- og idrettstilbud, friluftsmuligheter og sosiale arenaer kan bidra til både bosteds- og besøksattraktiviteten. Rekruttering av arbeidskraft krever tilgjengelige boliger og attraktive bomiljø. En aldrende befolkning gir nye boligbehov.

Selv om staten legger viktige rammebetingelser for utviklingen, handler arbeid med levende lokalsamfunn også om hva lokale aktører, kommunen og fylkeskommunen selv kan endre og utvikle. Det er viktig å skille mellom kommune og lokalsamfunn. De fleste kommuner har flere lokalsamfunn, særlig i distriktskommuner med store areal og lange avstander. Noen lokalsamfunn vil likevel sammenfalle med kommunegrensene.

Samfunnsutfordringene stiller økte krav til både distriktskommuner og lokalsamfunn. Kommunesammenslåing vil bidra til omstillingsdyktige og utviklingsorienterte kommuneorganisasjoner, og gi gode rammer for fremtidens lokalsamfunn i distriktene. Samarbeid mellom kommune, utdanningsinstitusjoner, næringsliv, frivillige og fylkeskommunen er også viktige betingelser for at potensialet kan utnyttes. Det kan bidra til løsninger som samordner ressurser lokalt, regionalt og nasjonalt.

Departementet vil peke på muligheten for forsøk der kommuner kan få overført oppgaver eller prøve ut nye arbeidsformer, der dette kan gi bedre og mer samordnende tjenester eller støtte opp under lokalt utviklingsarbeid i distriktene. Dersom forsøk innebærer at kommuner for en periode skal overta ansvaret for en oppgave fra staten eller fylkeskommunen, og som er forankret i lov eller forskrift, setter lov om forsøk i offentlig forvaltning de formelle rammene for forsøket. Det kan også gjennomføres forsøk eller prøveordninger etter enkelte sektorlover.

11.1 Finansieringen av kommunene ivaretar distriktshensyn

Kommunenes oppgaver finansieres i hovedsak over de frie inntektene (skatteinntekter og rammetilskudd). Frie inntekter støtter kommunenes rolle som tjenesteleverandør, demokratisk organ og samfunnsutvikler. De frie inntektene legger til rette for prioriteringseffektivitet og tilpasning av den samlede oppgaveløsningen til lokale og regionale behov. I inntektssystemet ivaretas distriktshensyn via regionalpolitiske tilskudd. Distriktskommuner, som andre kommuner, blir også ivaretatt gjennom utjevning av utgiftsbehov og utjevning av skatteinntekter.

Det er til dels store forskjeller mellom kommunene når det gjelder befolkningssammensetning, geografi og størrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for og hvilke kostnader kommunene har ved å tilby tjenestene. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene få full kompensasjon for ufrivillige kostnadsforskjeller, for eksempel knyttet til spredt bosetting og lange reiseavstander. Målet med utgiftsutjevningen i inntektssystemet er å utjevne disse forskjellene, og å sette alle kommuner i stand til å tilby sine innbyggere likeverdige og gode tjenester. Det er også betydelige forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene. Skatteutjevningen utjevner delvis forskjellene i skatteinntektene. Skattesvake kommuner blir med dette ekstra ivaretatt i skatteutjevningen. Mange av disse kommunene er distriktskommuner.

De regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet er politisk begrunnede tilskudd, ut ifra et ønske om en ekstra innsats rettet mot grupper av kommuner. Regionalpolitiske tilskudd som er begrunnet i distriktshensyn er distriktstilskudd Sør-Norge og distriktstilskudd Nord-Norge for kommunene, og Nord-Norge-tilskudd for fylkeskommunene. Disse tilskuddene er viktige virkemidler for blant annet å nå regjeringens distriktspolitiske målsetninger. I 2020 vildisse tilskuddene summere seg til nærmere 3,7 mrd. kroner:

• Distriktstilskudd Sør-Norge gis til kommuner som har en svak utvikling, målt med distriktsindeksen, som er et uttrykk for graden av distriktsutfordringeri en kommune. I 2020 er samlet størrelse på distriktstilskudd Sør-Norge 785,1 mill. kroner.

• Distriktstilskudd Nord-Norge fordeles med et kronebeløp per innbygger til alle kommuner i Nord-Norge og Namdalen, der kommuner med færre enn 3 200 innbyggere i tillegg mottar et småkommunetillegg etter samme kriterier og satser som distriktstilskudd Sør-Norge. I 2019 er samlet størrelse på distriktstilskudd Nord-Norge 2 205,0 mill. kroner.

• De tre nordligste fylkeskommunene mottar Nord-Norge-tilskudd, som i 2020 vil beløpe seg til 697,7 mill. kroner.

11.2 Demografi- og kompetanseutfordringer

Regjeringen vil føre en politikk som bidrar til et likeverdig tjenestetilbud i hele landet. Tilgang på grunnleggende velferdstjenester, og trygghet for liv og helse, er avgjørende for å bidra til levende lokalsamfunn og vekst i hele Norge.

Store demografiske utfordringer slår først inn i distriktene. Det kommer til å bli en særlig sterk vekst i antall eldre, og begrenset vekst eller nedgang i yngre aldersgrupper. Det gir risiko for økende regionale forskjeller. I 2040 vil mer enn hver tredje innbygger i mange distriktskommuner være over 65 år. Flere distriktskommuner opplever allerede en økende forsørgerbyrde.

11.2.1 Økning i andel eldre og behov for arbeidskraft

Framskrivinger av sysselsettingsbehov, gitt dagens løsning av de kommunale oppgavene, viser at kommunesektoren vil ha behov for en stadig større andel av de sysselsatte. Dette vil særlig gjelde distriktene, som i utgangspunktet har en høyere andel sysselsatte i kommunesektoren enn ellers i landet, jf. figur 11.1.

Kilde: Kostra og SSB. Beregninger KMD

Distriktene vil få store utfordringer hvis ikke kommunene arbeider på nye måter og utnytter de muligheter ny teknologi gir. For det første fordi kommunene vil få enda større utfordringer med å få tak i et tilstrekkelig antall ansatte til å løse sine oppgaver og håndtere det kommunale tjenestebehovet. For det andre fordi et stort lokalt behov for ansatte i kommunal sektor kan komme til å gå på bekostning av privat sektor i distriktene, som også vil trenge arbeidskraft for å utnytte vekstmulighetene. Kommunene bør derfor jobbe smartere, effektivisere, innovere og digitalisere.

11.2.2 Kompetanse og kapasitet

Mange små kommuner i distriktene har gjennomgående utfordringer med å rekruttere og beholde tilstrekkelig kompetanse og kapasitet for å kunne utvikle og levere likeverdige tjenester til innbyggere og lokalt næringsliv. Kommunene har gjennom flere tiår fått stadig større ansvar og nye krav og forventninger til kompetanse i organisasjonen, uten tilsvarende endringer i kommunestrukturen. Undersøkelser viser at dette kan gå ut over kommunenes evne til å utvikle og levere tjenester til innbyggerne, og evnen til å drive samfunns- og stedsutvikling.

Telemarksforsking har, på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, gjennomført en utredning som ser på hvordan små kommuner under 3 000 innbyggere ivaretar sine oppgaver og roller. Undersøkelsen (Brandtzæg m.fl. 2019) viser at mange små kommuner vurderer at de ikke har tilstrekkelig kompetanse ut fra en egen vurdering av behovet, verken i egen organisasjon, gjennom samarbeid eller ved kjøp av tjenester, på en rekke kommunale fagområder som for eksempel psykologer, jurister, fagstillinger innen miljøvern og klima, samfunns- og arealplanlegging, ergoterapeuter og sykepleiere. Mangelen på tilstrekkelig tilgang på kompetanse skyldes i første rekke at kommunene har for få innbyggere og brukere til å kunne etablere et fagmiljø. Videre heter det i rapporten at det er en utfordring at kommunene er for små til å fylle stillinger innenfor ett ansvarsområde, og dermed har vanskeligheter med å få kvalifiserte søkere.

Rapporten viser videre at en betydelig andel av kommunene har gamle kommunale planer, noe som bidrar til at det gis mange dispensasjoner, og at styringen og forvaltningen blir mer tilfeldig. I en del kommuner er ikke risiko- og sårbarhetsanalyser og beredskapsplaner oppdatert i henhold til retningslinjene. En betydelig andel av avvikene og/eller merknadene fra fylkesmannen gjennom tilsyn omfatter beredskapsarbeidet.

I rapporten konkluderer Telemarksforsking med at en betydelig andel av kommunene ikke synes å ha god kapasitet til å utrede saker tilstrekkelig før de legges fram for politikerne. Mange av de små kommunene har også svært lite ressurser til å drive med innovasjonsarbeid, og det meste av ressursene går til å opprettholde daglig drift. Rapporten konkluderer med at småkommunene i framtida i økende grad vil ha utfordringer med å fylle rollen som generalistkommune. Telemarksforsking (Brandtzæg m.fl. 2019) oppsummerer situasjonen for små kommuner slik:

«Kravene til bredde og dybde i kommunal oppgaveløsning vil høyst sannsynlig øke, og kravene til sterke og kompetente fagmiljøer vil dermed forsterkes. Færre yrkesaktive per eldre vil øke konkurransen om kvalifisert arbeidskraft, stille økte krav til digitalisering, bruk av velferdsteknologi og nye og mer effektive arbeidsmåter. Dette vil også stille økte krav til kommunene når det gjelder planlegging og gjennomføring av innovative prosesser for å utvikle nye løsninger og implementere disse. Samlet sett er det mye som tyder på at små kommuner med nedgang i folketallet i årene som kommer i økende grad kan få problemer med å fylle sin rolle i det norske generalistkommunesystemet».

Konklusjonene støttes av kommunereformens nullpunktsanalyse, som viste at en stor andel av de minste kommunene mangler støtte- og utviklingsressurser for en rekke fagområder i egen organisasjon (Borge m.fl. 2017). Den samme undersøkelsen ga også et urovekkende bilde av den administrative, planfaglige situasjonen i de minste kommunene (under 3 000 innbyggere). Nærmere 85 prosent hadde kun inntil ett årsverk innen samfunnsplanlegging, og inntil ett årsverk innen arealplanlegging.

NIVI Analyse har på oppdrag av Fylkesmannen i Troms og Finnmark levert to rapporter om ordføreres og rådmenns vurdering av situasjonen i egen kommune (Vinsand 2018a og Vinsand 2019). Rapportene tegner et alvorlig utfordringsbilde for mange av kommunene i Troms og Finnmark. I begge rapportene konkluderes det med at tilgang til nødvendig kapasitet og relevant kompetanse for å løse kommuneoppdraget er en hovedutfordring. I rapporten som omhandler Finnmark, konkluderes det også med at minst en fjerdedel av kommunene rapporterer om svikt i kommunens evne til å ivareta rettssikkerhet og yte likeverdige velferdstjenester til innbyggerne. I rapporten som omhandler kommunene i Troms, pekes det på utfordringer knyttet til manglende politisk stabilitet og styringsevne, der rekruttering til lokalpolitikken framstilles som stadig vanskeligere, samtidig som lokalpolitikernes styringskompetanse trekkes i tvil.

I rapporten Takt og utakt med kommunestrukturen (Vinsand 2018b) har NIVI Analyse, på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, kartlagt om kommuner løser utvalgte oppgaver selv eller gjennom interkommunalt samarbeid, samt hvilke kommuner som inngår i hvilke samarbeid. Kartleggingen viser at mange kommuner løser oppgaver gjennom samarbeid. Selv om det er 422 kommuner i Norge, så er det kun 257 kommunale barnevernstjenester, og 181 kommunale legevakter. Møre og Romsdal, Trøndelag og Nordland har 127 kommuner til sammen, men kun 52 kommunale PP-tjenester og 89 kommunale brannvesen. Det er frivillig for kommuner å inngå interkommunale samarbeid. Departementet mener at kartleggingen kan illustrere at kommunene som velger å samarbeide, mener at kommuneinndelingen ikke er funksjonell for enkelte av de oppgavene de har ansvar for å løse. For eksempel løser ingen av kommunene i Trøndelag med under 3 000 innbyggere barnevernsoppgavene i egen regi.

KS’ Arbeidsgivermonitor fra 2017, tyder på at evnen til innovasjon og nyskaping er svakere i mindre sentrale kommuner enn i større og mer sentrale kommuner, for eksempel når det gjelder innovative anskaffelser, utvikling av kompetanse hos ledere og medarbeidere og samarbeid med andre eller innhenting av eksterne løsninger (Kilde: KS, KMD analyser). Det overordnede bildet tyder på at særlig kommuner i sentralitetsnivåene 5 og 6 har lavere innovasjonskapasitet og -kompetanse. Riksrevisjonens undersøkelse av digitalisering av kommunale tjenester viste at norske kommuner generelt har kommet kort i digitaliseringen av kommunale tjenester, særlig de mindre kommunene (Dokument 3:6 (2015–2016)).

11.3 Kommunereformen er viktig for distriktene

Etter 2020 vil det bli mange nye og større kommuner, med mer solide organisasjoner og større fagmiljøer. Disse kan både levere gode tjenester og ta en aktiv rolle for samfunns- og næringsutvikling i den nye kommunen. Likevel vil mange av de mindre kommunene fortsatt ha små og sårbare organisasjoner. Ulike tiltak kan i varierende grad kompensere for manglende kapasitet og kompetanse, men det løser ikke det grunnleggende problemet. Til tross for et høyt antall sammenslåinger, er ikke hovedtrekkene ved kommunestrukturen endret. Et bredt flertall på Stortinget sluttet seg i 2014 til at det var behov for endringer i kommunestrukturen, jf. Innst. 300 S (2013–2014). Så langt har reformen ikke ført til store endringer i distriktene. Kommunene må ha kraft til å møte de utfordringene som venter. Kommunereformen fortsetter, for å legge til rette for omstillingsdyktige og utviklingsorienterte lokalsamfunn og kommuneorganisasjoner, som kan gi innbyggere og næringsliv i hele kommunen gode og likeverdige tjenester.

Fylkesmennenes tilrådninger i kommunereformen er samstemte. Det er behov for videre arbeid for å legge til rette for flere kommunesammenslåinger. I all hovedsak bygger fylkesmennenes vurderinger på kommunenes egne utredninger og beskrivelser. I tilrådningene understreker fylkesmennene at forskjellen mellom store og små kommuner gir grunn til bekymring.

Større kommuner har potensial for å utvikle større fagmiljøer på flere områder, redusere sårbarhet og ivareta spesialkompetanse. Det vil kunne styrke kommunenes attraktivitet som arbeidsgiver og legge forutsetninger for bredere utviklingsmiljøer. Styrkede fagmiljøer vil også kunne støtte politikernes mulighet til å sette saker på dagsorden, og kapasitet til å utvikle seg og arbeide med nye satsnings- og oppgaveområder og/eller arbeidsformer.

Større kommuner kan også styrke samfunnsutviklingen i distriktene, ved at de kan få større fagmiljøer og økt kapasitet til å jobbe med utviklingsoppgaver i kommunen. Større kommuner bidrar også til at større områder kan ses og planlegges i sammenheng, og man unngår uhensiktsmessig konkurranse om arbeidsplasser og næringsutvikling mellom kommuner i samme arbeidsmarkedsregion.

Regjeringen mener større kommuner er det viktigste svaret for at befolkningen skal ha tilgang på forsvarlige og likeverdige tjenester. For distriktene handler kommunereformen om å sikre at kommuneorganisasjonene har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å løse oppgavene kommunene har ansvar for. Det handler om å omstille seg for å håndtere den økende forsørgerbyrden. Flere steder begrenser nåværende kommunestruktur kommunenes evne til å utvikle og tilby tjenester til innbyggerne og drive samfunns- og næringsutvikling.

Boks 11.5 Få endringer i kommunestrukturen i Distrikts-Norge

I perioden 2013–2017 ble det vedtatt sammenslåing av 119 kommuner, til 47 nye. Fra 2020 vil det være 356 kommuner i Norge. Til tross for et høyt antall sammenslåinger, er ikke hovedtrekkene ved kommunestrukturen blitt endret så langt. Fra 2020 vil fortsatt om lag halvparten av kommunene ha under 5 000 innbyggere. Om lag 90 prosent av disse kommunene er på sentralitetsnivå 5 eller 6. Flere enn 120 kommuner vil ha færre enn 3 000 innbyggere. Om lag 95 pst av disse kommunene er på sentralitetsnivå 5 eller 6. Mange av kommunene i distriktene vil ha kommuneorganisasjoner som er sårbare i møte med krav, forventninger og utfordringer de står overfor.

Kommunereformen handler også om fjerne administrative grenser som mange steder ble tegnet 180 år tilbake. Den gangen var det helt andre samferdsels- og næringsstrukturer. Interesser knyttet til næringsutvikling, kompetansepolitikk, samfunns- og arealplanlegging og klima- og miljøpolitikk går i dag ofte på tvers av kommunegrensene. Utdaterte og uhensiktsmessige kommunegrenser kan føre til lite helhetlige løsninger. Nye og større kommuner kan danne grunnlag for at de ulike stedene og kvaliteter i nåværende kommuner utfyller hverandre, mer samordnet mobilisering av utviklings- og plankompetanse og forenkle og forsterke samarbeid med fylkeskommune og regional stat.

Det finnes fortsatt gode økonomiske virkemidler for kommuner som vil slå seg sammen. Regjeringen har oppdatert veiledere og utredningsverktøyet nykommune.no, som hjelp for de som vil vurdere sammenslåing. Fylkesmannen har en viktig rolle i å utfordre kommunene om behovet for strukturendringer, og stimulere til diskusjoner om kommunesammenslåing, der det lokalt ligger til rette for dette.

Evalueringer av tidligere sammenslåinger, viser at kommunene er blitt bedre rustet til å møte framtidige utfordringer knyttet både til tjenesteproduksjon og til nærings- og samfunnsutvikling (Brandtzæg 2009). Større fagmiljøer gir også økt sikkerhet for at de beslutninger som fattes er korrekte. Kommunene har fått bedre forutsetninger for å sikre likebehandling og ivareta rettssikkerhet, særlig innen barnevern, tekniske tjenester og spesialiserte helsetjenester.

En kommunesammenslåing vil i seg selv ikke ha konsekvenser for hvor de innbyggernære tjenestene, som for eksempel barnehager, skoler, sykehjem, hjemmehjelp og sykepleie, skal ligge. Kommunene vil ønske at disse tjenestene skal ytes der innbyggerne bor. I tillegg til driften av tjenestene, er det nødvendig å ha administrativ og faglig støtte- og utviklingskapasitet, som kan bidra til å videreutvikle tjenestene i kommunen, for eksempel innenfor skole og barnehage. Gjennom kommunesammenslåing vil sektoradministrasjonen kunne styrkes, noe som kan bidra til kvalitativt bedre tjenester. Et større fagmiljø gir også bedre forutsetninger for å finne nye og innovative løsninger, som kan komme innbyggerne og lokalsamfunn til gode. En større kommune har mulighet til å kunne tilby attraktive og utviklende arbeidsplasser for sine ansatte. Det er et stort fortrinn i en situasjon med konkurranse om arbeidskraften innenfor mange fagområder.

Større kommuner vil kunne være mer interessante samarbeidspartnere og en sterkere aktør overfor regionale og nasjonale myndigheter, og være attraktive for næringslivet. Det er ikke lokalsamfunn og steder som slås sammen, det er kommuneorganisasjonene. Som det framgår av mange intensjonsavtaler for sammenslåinger, er det en uttrykt målsetting for kommuner som slår seg sammen at de nettopp skal ta vare på, og gjerne også styrke, lokalsamfunnene i kommunen. Analyser av de langsiktige konsekvensene av sammenslåing viser at det ikke blir en sterkere sentralisering av bosettingen i de nye kommunene etter sammenslåingen, enn i andre sammenliknbare kommuner (Gleinsvik og Klingenberg 2013).

11.4 Innovasjon og bruk av teknologi i kommunene

Kommunene blir i årene framover i økende grad nødt til å tenke nytt om hvordan de kan gi innbyggerne best mulige tjenester. Både stat og kommune må ta i bruk de mulighetene ny teknologi og digitalisering gir. Dette er nødvendig for å møte de store utfordringene offentlig sektor står overfor, med blant annet strammere økonomi, demografiske endringer og større sektorovergripende utfordringer, slik som klimaendringene. Regjeringen er derfor opptatt av at kommunene satser på innovasjon og digitalisering, og at innbyggerne møter kommuner som er opptatt av effektiv gjennomføring, og som tenker nytt om hvordan man kan gi best mulige tjenester. Imidlertid behøver ikke kommunenes utviklingsarbeid innebære at alle kommuner selv står for innovasjon og nyutvikling av teknologi og arbeidsformer. Det avgjørende er i hvilken grad kommunene evner å ta i bruk den kunnskapen og teknologien som allerede finnes.

Regjeringen tar sikte på å legge fram en stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor i 2020. Målet med meldingen er å bidra til en mer brukerrettet og effektiv offentlig sektor, med høy tillit, økt innovasjonsevne og økt innovasjonstakt i hele offentlig sektor. Spredning av innovasjon vil være et viktig tema i meldingen. For distriktskommuner med til dels mangelfull kapasitet og kompetanse til egendrevet innovasjon, vil spredning være viktige svar.

Regjeringen har, sammen med KS, utarbeidet en digitaliseringsstrategi for offentlig sektor. Retningen for arbeidet ligger fast, og er i tråd med Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet. Hensikten med strategien er understøtte digital transformasjon i hver enkelt virksomhet, og i det offentlige som helhet. Digital transformasjon betyr å endre de grunnleggende måtene virksomhetene løser oppgavene på ved hjelp av teknologi. Det innebærer at virksomhetene gjennomgår radikale endringer med mål om bedre brukeropplevelser og smartere og mer effektiv oppgaveløsning. En slik tilnærming kan føre til at organisasjonene må endres, ansvar flyttes, regelverk skrives om, eller prosesser designes på nytt. Dette handler like mye om endringsledelse, kompetanse- og organisasjonsutvikling, forvaltningspolitikk og forvaltningsutvikling som teknologi. Offentlig sektor må øke sin evne til å jobbe smidig og innovativt slik at nye arbeidsmåter og prosesser kan tas i bruk. Digitaliseringsarbeidet handler ikke bare om hva vi skal digitalisere – men hvordan digitalisering kan skape innovasjon og bidra til effektivisering.

For å få til dette er hovedgrepene i strategien en tydelig brukerrettet tjenesteutvikling. Offentlige tjenester skal oppleves sammenhengende og helhetlige av brukerne, uavhengig av hvilke offentlige virksomheter som tilbyr dem. Kommuner, fylkeskommuner og statlige virksomheter må samarbeide på tvers av forvaltningsnivåer og sektorer for å lykkes med denne ambisjonen. Strategien prioriterer syv sammenhengende tjenester, eller livshendelser. Dette er viktige situasjoner som fanger viktige hendelser i løpet av et liv, som det å få barn og dødsfall og arv. Det er også hendelser for frivillige og næringslivet, som for eksempel å starte og drive en bedrift. At det er valgt syv livshendelser skal ikke hindre utviklingen av andre sammenhengende tjenester. For å få til sammenhengende tjenester må vi dele mer data. Offentlig sektor skal dele data når den kan og skjerme data når den må. Åpne offentlige data skal gjøres tilgjengelige for viderebruk til utvikling av nye tjenester og verdiskapning i næringslivet. Felles IT –løsninger utnyttelses mer effektivt. Et felles økosystem for digital samhandling der alle har tilgang til nødvendig funksjonalitet og felles IT- arkitektur må bli samordnet og koordinert. Eksisterende plattformer for tjenesteutvikling skal utnyttes bedre. Strategien forutsetter at digital sikkerhet bygges inn i tjenesteutvikling, drift og forvaltning av felles IT-løsninger, i tråd med målene i nasjonal strategi for digital sikkerhet.

En utfordring med nåværende statlige ordninger og programmer rettet mot innovasjon, fornying og digitalisering, er at distriktskommunene ser ut til å sjeldnere delta i ordningene enn sentrale kommuner. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gjennomført en enkel sammenstilling over kommuners deltakelse i et utvalg av statlige ordninger og programmer med forskjellige typer innovasjon som formål.1 Kartleggingen viser at de mest sentrale kommunene i gjennomsnitt enten har deltatt, eller deltar i, flest ordninger, og at den gjennomsnittlige deltakelsen ser ut til å synke i de lavere sentralitetsnivåene. En av tre kommuner har ikke deltatt i noen av ordningene, over 80 prosent av disse er kommuner på sentralitetsnivå 5 og 6. Dette kan til dels skyldes at større kommuner er mottaker av støttemidler på vegne av flere, inkludert mindre kommuner (Kilde: KS, KMD analyser). KS’ Innovasjonsbarometer for 2018 viser at tre av fire kommunale virksomheter har gjennomført og tatt i bruk innovative løsninger de to siste årene. Andelen som har innført én eller flere innovative løsninger stiger med antall ansatte i virksomheten, og det er mest innovasjon i kommuner med mellom 10 000 og 50 000 innbyggere, og i kommuner med middels sentralitetsgrad. Mulige årsaker kan være at kommunene i Distrikts-Norge ikke har gode nok prosjekter til å nå opp i utlysninger og/eller at de ikke har kapasitet og kompetanse til å søke og delta i utlysninger. Det kan variere i hvilken grad ordningene tar høyde for ulik kapasitet og kompetanse i kommunene.

Departementene vil kartlegge små kommuners deltakelse i nåværende statlige støtteordninger og programmer for innovasjon, bruk av ny teknologi og fornying som er relevante for distriktskommunene, og vurdere årsaker til lav deltakelse. Dette omfatter programmer og ordninger på en rekke samfunnsområder. Tilskudd per innbygger inngår som en del av kartleggingen. Videre vil departementene kartlegge eventuelle årsaker til lav deltakelse og vurdere tiltak i lys av resultatene fra kartleggingen. I arbeidet skal det også redegjøres for lærings- og innovasjonseffektene i små kommuner, som deltar i samarbeid ledet av større kommuner og kunnskap de får fra innovasjonsprosjekter i større kommuner som går foran.

11.5 Omstillingsdyktige distriktskommuner

Samfunnsutfordringene har blitt mer komplekse, og det stilles økte krav til kommunesektoren både som tjenesteleverandør og som utviklingsaktør. Alle kommuner skal løse de samme lovpålagte tjenester. De skal planlegge og utvikle lokalsamfunnet ut fra lokale behov og ivareta demokratiske funksjoner uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur eller andre kjennetegn. Utviklingsrollen handler om mer enn pålagte oppgaver gjennom lover og forskrifter. Samarbeid med og mobilisering av aktører i og utenfor egen kommune er en viktig del av samfunnsutviklerrollen. Kommuneplanens samfunns- og arealdel er blant de viktigste verktøyene i kommunene for å definere og sette rammer for utviklingsrollen.

11.5.1 Kommuneplanens samfunns- og arealdel er viktige verktøy

Kommunene er den viktigste planmyndigheten og har ansvaret for den lokale samfunns- og arealplanleggingen. Plan- og bygningslovens formålsbestemmelse slår fast at «Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner». Planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser.

Planlegging som verktøy for samfunnsutvikling, er beskrevet i Meld. St. 18 (2016–2017). Her framheves behovet for mer strategisk bruk av samfunnsdelen av kommuneplanen. I denne delen av kommuneplanen setter kommunen mål og strategier for den lokale samfunnsutviklingen. Det er viktig at alle interesser i lokalsamfunnet blir involvert i utarbeidelse av og gjennomføring av planene, at de får et eierskap til planene, og at planene blir aktivt brukt. For at planene skal oppfattes som viktige og relevante for næringsliv, innbyggere, frivillig sektor og kommunen selv, må planene holdes oppdaterte.

Arbeidet med samfunns- og næringsutvikling på sjø og land bør ses i et kommuneoverskridende og helhetlig perspektiv. Plan- og bygningsloven åpner for interkommunalt plansamarbeid, jf. kapittel 9 i loven. Det kan utarbeides felles planstrategi for flere kommuner, felles kommuneplan eller felles reguleringsplaner. Kommuneoverskridende planer er ofte nødvendig i områder som henger sammen næringsmessig og økonomisk.

Som planmyndighet har kommunene stor handlefrihet i arealplanleggingen. Regjeringen har gjort flere endringer i plan- og bygningsloven som forenkler planprosessene, og har gitt tydeligere føringer for bruk av innsigelser. Andelen planer møtt med innsigelse er redusert siden 2013, og flere saker løses gjennom dialog og megling lokalt. Under denne regjeringen har Kommunal- og moderniseringsdepartementet i om lag 80 prosent av sakene avgjort innsigelsene helt eller delvis i samsvar med kommunens vedtak.

Plandelen av plan- og bygningsloven er blitt evaluert i et omfattende forskningsarbeid fra 2014 til 2018 (EVAPLAN 2008). Ett hovedfunn er at plan- og bygningsloven av 2008 i hovedsak har høy legitimitet og er godt balansert med hensyn til rammer for nøkkelaktører. Den strategiske vendingen i planleggingen – som loven representerer – er styrket, og dette innebærer et vesentlig forenklingselement. Evalueringen viser at det er behov for mer veiledning, blant annet om sammenhengen mellom planstrategi, de ulike delene en kommuneplan består av, sammenhengen med økonomiplanen, samt bruken av verktøyene i regelverket. Det er stor variasjon mellom kommunene når det gjelder faglig kompetanse, kapasitet, politisk engasjement og styringsevne og folkelig engasjement.

Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder alder på kommunale planstrategier, arealplaner og samfunnsplaner (SSB/KOSTRA). Planstrategiene er i hovedsak oppdaterte i de fleste kommuner, men distriktskommunene på sentralitetsnivå 5 og 6 har betydelig eldre plandokumenter enn kommuner i sentrale strøk. Alderen på kommuneplanens arealdel og samfunnsdel er i snitt mellom seks og syv år. Det er imidlertid store forskjeller; de eldste planene er godt over 15 år gamle, mens andre distriktskommuner nylig har oppdatert både arealdelen og samfunnsdelen, jf. figur 11.3.

Kilde: Kostra. Kart: KMD

Kommunene bør ha oppdaterte samfunnsplaner for å møte grunnleggende utfordringer og kommende omstillinger, både i privat og offentlig sektor. Oppdaterte arealplaner er også viktig, spesielt for de deler av kommunen der utbygging av boliger, næring eller teknisk infrastruktur er aktuelt. Dette vil gi kommunen bedre politisk styring over arealbruken, kunne forebygge unødige og tidkrevende konflikter, og gjøre planprosessen mer forutsigbar for alle aktører. Oppdaterte planer bidrar til god næringsutvikling gjennom enklere og raskere behandling av saker. Å ha et oppdatert og omforent planverk i kommunen, er derfor god beredskap for å håndtere nye og uforutsette utfordringer og initiativ.

Kommunene har behov for flere planleggere (Borge m.fl. 2017, Langset m.fl. 2014). Utdanningsinstitusjonene som har tilbud på dette feltet ligger spredt over hele landet. Imidlertid uteksamineres det ikke nok planleggere til å dekke det offentliges behov. Dette gjør det særlig utfordrende for små distriktskommuner å rekruttere planleggere. Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Forum for kommunal planlegging og Forum for utdanning i samfunnsplanlegging og KS, har inngått en samarbeidsavtale om utdanningstilbud innen samfunnsplanlegging. Innsatsen skal videreføres og KS har varslet at de vurderer å styrke tilbudet om videre- og etterutdanning. Videre er KS i gang med å prøve ut en mentorordning for ferske planleggere. De tilbyr også opplæring innen planlegging og samfunnsutvikling rettet mot de folkevalgte. Kommunal- og moderniseringsdepartementet støtter fylkesmennenes og fylkeskommunenes samarbeid om kompetansetiltak på planområdet både økonomisk og faglig. Det gjennomføres dessuten jevnlige samlinger i nettverk for kommunal og regional planlegging. De etter- og videreutdanningstilbudene som finnes i dag, har en god lokal innretning og tilbys desentralisert rundt om i landet. Deltakelse er imidlertid avhengig av at kommunene prioriterer å gi permisjon og finansierer egenandeler.

11.5.2 Utvikling på tvers av administrative grenser

Med enhver kommunestruktur vil det kunne være hensiktsmessig med samarbeid mellom kommuner om samfunns- og næringsutvikling for å legge til rette for verdiskaping og vekst. Felles utfordringer, og felles interesser knyttet til næringsutvikling, kompetansepolitikk, tjenesteutvikling og klima- og miljøpolitikk går ofte på tvers av kommunegrenser. Utvikling av felles IKT strategier, velferdsteknologi og interkommunale areal- og samfunnsplaner er eksempler på samarbeid som kan knytte kommuner sammen, og kan bidra til å utvikle bedre tilbud for innbyggere og næringsliv. Samarbeid kan bidra til mer robuste næringsmiljøer med større bredde og kan øke forståelsen for utfordringer og muligheter på tvers av kommunegrenser. Samarbeid mellom kommuner kan også forenkle samarbeid med andre relevante aktører, slik som undervisningsinstitusjoner, virkemiddelapparatet, næringslivet og fylkeskommunen.

Regionrådene er politiske samarbeid mellom kommuner og opprettes av kommunene selv. Rådene behandler samfunnsspørsmål som går på tvers av kommunegrensene. De fleste regionrådene har ikke ansvar for å produsere tjenester til innbyggerne, selv om enkelte regionrådssamarbeid også er involvert i slike oppgaver. Begrepet regionråd har i dag ikke noe fast juridisk innhold (Vinsand 2018c).2

På oppdrag av Kommunal- og moderniseringsdepartementet har NIVI Analyse (Vinsand 2018c) utarbeidet en oversikt over kommunenes samarbeid gjennom regionråd. NIVIs rapport viser at kommunene samarbeider gjennom 66 regionråd. Av landets 422 kommuner deltar 395 i regionråd (95 prosent). Gjennomsnittlig innbyggertall er 57 000, og varierer fra 6 000 til 290 000 innbyggere. Gjennomsnittlig antall deltakende kommuner er seks, varierende fra 2 til 19.

NIVI mener regionrådsinndelingen kan være grunnlag for utvidet samarbeid om utvikling av kommunal tjenesteproduksjon og kommuneoverskridende utviklingsoppgaver. I flere fylker framstår regionrådene som mer formalisert og bedre organisert for å ivareta regionalpolitiske oppgaver enn de var for ti år siden. I følge NIVI kan mange av kommunene som samarbeider i regionrådene være aktuelle for framtidig kommunesammenslåing.

Nye kommuner og fylkeskommuner vil føre til at etablerte samarbeidsrelasjoner og -mønstre endres. Der det etableres nye, større kommuner vil dagens regionråd kunne bli mindre viktige, og store kommuner vil kunne vurdere andre store kommuner som mer aktuelle samarbeidspartnere enn de nærmeste nabokommunene. På den annen side vil større fylker kunne øke behovet for at grupper av kommuner koordinerer og fremmer felles interesser, for å få gjennomslag. Dette vil særlig kunne gjelde distriktskommunene, som i flere fylker både er mange og tynt befolket. For fylkeskommunene og regional stat kan samhandling med grupper av kommuner forenkle og forsterke innsats og prosesser som det er hensiktsmessig at ses på tvers av kommunegrensene.

11.5.3 Næringsvennlige distriktskommuner

Kommunenes evne til å håndtere ulike utfordringer er avgjørende, både på kort og lang sikt. Næringer kan være sårbare for blant annet endringer i markedet, nedgang i kronekurs eller teknologiske utfordringer. Avhengighet av en næring kan gjøre kommunen mer sårbar for endringer og utfordre den langsiktige omstillingsevnen.

Kommunens rolle som næringsutvikler har blitt mer kompleks de siste årene. Skillet mellom næringsutvikling og annen samfunnsutvikling har blitt mindre, særlig i lys av et økende arbeidskraftbehov i mange distriktskommuner. Det gjør at elementer som avklarte arealer for næringsutvikling, godt tilrettelagte fritidstilbud, tilstrekkelig boligkapasitet, teknisk infrastruktur og god tjenesteyting mv. blir viktig for næringsutvikling i distriktene.

Hva som definerer en næringsvennlig distriktskommune er ikke entydig. Mens næringslivet i større kommuner vektlegger rask saksbehandlingstid og gode reguleringsplaner, er økonomiske virkemidler, veiledning og rådgivning viktigere for næringslivet i de minste kommunene (Wekre og Jensen 2018). Behovet for aktiv nærings- og samfunnsutvikling kan sies å være særlig viktig i distriktsområder. Telemarksforsking har pekt på at aktivt næringsutviklingarbeid krever en utadvendt arbeidsform, godt samspill med næringslivet og spesialisert kompetanse som det kan være vanskelig for kommunalt ansatte å dekke (Vareide m.fl. 2019). Mange distriktskommuner får hjelp fra mange ulike samarbeidspartnere i sitt arbeid med næringsutvikling. Telemarksforskings gjennomgang av 5 utvalgte fylker, viser at aktørene stort sett er de samme i alle fylker, og at flere av dem har flere roller, men at de brukes forskjellig fra fylke til fylke.

Kilde: Vareide m.fl. (2019)

I dag er tilbudet til etablerere ulikt organisert og lite koordinert, med store forskjeller mellom fylkene. I enkelte kommuner møter etablerere et godt organisert tilbud, eksempelvis hoppid.no, mens det i andre kommuner er mer varierende. I 2016 tok Buskerud fylkeskommune initiativ til et fylkeskommunalt nettverk for entreprenørskap, som jobber med å utvikle felles løsninger, lage en god infrastruktur, legge til rette for og tydeliggjøre fagfeltet entreprenørskap i kommunene. Målet er å dele erfaringer og kunnskap som skal forbedre entreprenørskapsarbeidet i fylkene. Nettverket har i 2019 begynt å se på felles løsninger for de som skal starte bedrift. En mer oversiktlig førstelinjetjeneste og etablererhjelp der en tar i bruk nye digitale løsninger, kan gi etablere en bedre oversikt og tilgang på relevant kompetanse, virkemidler, nettverk og møteplasser som finnes i hvert fylke. På kort sikt er ambisjonen en digital felles inngangsdør. I neste fase vil det bli aktuelt å se på om det er mulig å utvikle felles digitale verktøy. Kommunal- og moderniseringsdepartementet er positive til initiativet, og vil legge til rette for nettverkets arbeid.

11.5.4 Samordning for verdiskaping basert på utmarksressurser

Mange små distriktskommuner har et næringsliv som er sterkt fundert på natur- og utmarksressurser. Det er potensial for å utnytte de rike naturressursene som ligger i utmark til ulike former for verdiskaping bedre enn i dag, bl.a innenfor reiseliv, bionæringer og mineralnæringen. Utmarksforvaltningen er et sammensatt felt, med flere aktører og ansvarsforhold og avveininger mellom ulike hensyn. Flere departementer samarbeider om å forenkle utmarksforvaltningen. Siktemålet er å styrke lokaldemokratiet, forenkle og redusere byråkrati, og legge til rette for mer verdiskaping basert på naturressurser. Regjeringen vil videreføre arbeidet med utmarksforvaltning, med vekt på samordning og digitalisering.

Mye er oppnådd i samordningsarbeidet siden 2013. Færre kommunale planer møtes med innsigelser nå enn i 2013, og innsigelsene kommer i større grad på overordnet nivå, framfor i reguleringsplaner. Kommuner, regionale og statlig myndigheter er blitt flinkere til å samordne interessene sine tidligere i planprosessene. Som en del av nasjonalparkenes besøksstrategi skal det utarbeides forvaltningsplaner. Statsallmenningslovutvalget har lagt fram et forslag til ny fjellov i NOU 2018: 11. Forslaget er ment å erstatte lov 6. juni 1975 nr. 31 om utnytting av rettar og lunnende m.m i statsallmenningane (fjellov) og lov 19. juni 1992 nr. 60 om skogsdrift m.v i statsallmenningene. Forslaget har vært på høring, og er nå til behandling i departementene.

Artsdatabanken har nylig lansert det digitale verktøyet Natur i Norge – Landskapstyper, som synliggjør hvor sjeldne eller vanlige, typiske eller representative ulike typer landskap er. Planleggere i kommuner og fylkeskommune får med dette et bedre kunnskapsgrunnlag for å vurdere verdien av landskap, før det veies opp mot andre interesser. Dette styrker det faglige innholdet i landskapskartlegginger, f.eks knyttet til høringsuttalelser og fylkesplaner.

Regjeringen vil videreføre arbeidet med å styrke sektorsamordning i utmarksforvaltningen, styrke kapasitet og kompetanse i kommunene, og legge til rette for mer verdiskaping. Arbeidet har så langt vist at det er behov for en helhetlig og bred tilnærming når kommuner og fylkeskommuner skal arbeide med tilrettelegging for verdiskaping basert på utmarksressursene. Skal kommunene lykkes må sosial, kulturell, miljømessig og økonomisk verdiskaping ses i sammenheng, og samspillet brukes til å skape større lokal merverdi.

Departementenes underliggende etater håndterer regelverk og forvalter virkemidler m.m. som berører utmarksområder. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil, i samråd med Landbruks- og matdepartmenentet, Klima- og miljødepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet etablere et etatsforum for bærekraftig verdiskaping i utmark. Forumet skal være en møteplass for å dele kunnskap om utfordringer og muligheter knyttet til bærekraftig verdiskaping basert på natur-, landskaps og kulturarvressurser. Forumet kan også gi innspill til involverte departementer om bedre samordning på nasjonalt nivå, eller forslag til mer brukervennlige løsninger. Departementene vil sammen vurdere hvilke aktører som skal delta.

Vekst i reiseliv og økt bruk av fritidsboliger gir grunnlag for lokal vekst og arbeidsplasser, med utvikling av infrastruktur og tjenestetilbud som også er til nytte for fastboende. Fritidsboliger og turistmål med stor besøksfrekvens innebærer samtidig utbygging, transport, ferdsel og slitasje i natur- og friluftsområer. Regjeringen legger vekt på at planlegging av arealer for utbygging av fritidsboliger skjer på en måte som sikrer kvalitet i områdene, og at sammenhengende grønnstrukturer og god landskaps- og terrengtilpasning av infrastruktur og bebyggelse ivaretas. Av hensyn til friluftsliv, landskaps- og naturmangfold i fjellområdene er det viktig å unngå etablering av nye hytteområder over skoggrensen. I fjellområder med stort press på arealene er det viktig å bevare større, sammenhengende områder uten hyttebebyggelse. Regjeringen har igangsatt et arbeid med å utarbeide en ny veileder for planlegging av fritidsboliger, og vil også vurdere utarbeidelse av statlige planretningslinjer for fjellområdene.

Det er viktig for regjeringen at utviklingen av bolig-, fritidsbolig- og næringsområder i kystsonen sees i sammenheng med natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og allmenhetens interesser. I 100-metersbeltet langs sjø er det et generelt byggeforbud som gjelder med mindre kommunene fastsetter annen byggegrense i plan. Regjeringen har igangsatt et arbeid med å revidere de statlige planretningslinjene for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen, med sikte på større lokal handlefrihet.

11.5.5 Når kommunen rammes av akutte endringer

Fra tid til annen oppstår situasjoner som rammer et lokalsamfunn eller kommune svært hardt. Særlig i kommuner i små arbeidsmarkeder vil en konkurs/nedleggelse av bedrifter få store konsekvenser. Dette er alvorlig både for kommunen som mister skatteinntekter, og for den enkelte og familiene som blir berørt.

Når kommuner eller regioner opplever brå og stor nedgang i sysselsettingen i en hjørnesteinsbedrift eller -næring, kan staten og fylkeskommunene bidra med omstillingsmidler for å skape ny virksomhet og hindre langvarig arbeidsledighet. Målet med omstillingsarbeidet er først og fremst å bidra til etablering av nye arbeidsplasser og styrke næringsgrunnlaget. Til enhver tid finnes det om lag 25–30 kommuner som er omstillingsområder, som følge av slike akutte hendelser. Denne type omstillingsarbeid har lang tradisjon i Norge, tilbake til midten av 1980-tallet.

Kilde: Innovasjon Norge

Fylkeskommunene har siden 2004 hatt ansvaret for denne type næringsomstilling i eget fylke. Dette innebærer at de har ansvaret for både å prioritere hvilke områder som skal få økonomisk bistand, hvor mye som skal stilles til disposisjon og over hvor lang tid. Når bortfallet av arbeidsplasser utgjør mer 15 prosent av den totale sysselsettingen, kan det være aktuelt med en ekstraordinær statlig innsats. I disse tilfellene vil de økonomiske midlene øremerkes til en bestemt kommune/region. Det vil fortsatt være fylkeskommunen som får ansvaret for å forvalte midlene.

Kommunen har ansvaret for gjennomføringen av det konkrete omstillingsarbeidet. I kommuner med akutt omstillingsbehov legger regjeringen vekt på samordnet innsats mellom ulike aktører og forvaltningsnivå. Et av målene med omstillingsarbeidet er å styrke næringsgrunnlaget, slik at kommunene og regionene blir mer robuste og har en mer variert næringsstruktur. I dette ligger også et mål om å styrke kommunens kompetanse som samfunns- og næringsutvikler. Mange andre aktører har også en rolle i omstillingsarbeidet, slik som ulike departementer, fylkeskommunen, NAV, utdanningssystemet og det offentlig virkemiddelapparatet.

Innovasjon Norge (IN) er det nasjonale kompetanseorganet for denne typen omstillingsarbeid. Dette innebærer at de på oppdrag fra fylkeskommunene kan hjelpe omstillingskommuner i hele landet med råd, virkemidler, veiledning og kvalitetssikring av arbeidet. Departementet vil videreføre IN som nasjonalt kompetanseorgan. Oxford Research (Flatnes m.fl. 2018) finner at Innovasjon Norge og fylkeskommunene har god og relevant kompetanse for å være medspillere for kommunen i omstillingsarbeidet. Oxford trekker fram at i tilfeller der fylkeskommunene er proaktive i sin veilederrolle, er samspillet mellom observatørene fra Innovasjon Norge og fylkeskommunen særlig velfungerende.

Når omstillingsarbeidet i en kommune er avsluttet, blir det gjennomført en ekstern evaluering av arbeidet. De fleste programmene har gjennomgående god måloppnåelse. En evaluering fra 2010 viser at den samlede omstillingsinnsatsen har virkninger som også står seg over tid. Kommunal- og moderniseringsdepartementet ser imidlertid behov for ny og mer oppdatert kunnskap om de samlede virkningene av regional omstilling på verdiskaping, sysselsetting og næringsstruktur, og om ressursinnsatsen er treffsikker nok. Departementet vil derfor sette i gang en evaluering av den totale offentlige ressursinnsatsen ved akutte omstillingsbehov.

11.5.6 Bolig for endret befolkningssammensetning

Boligmarkedene i mindre distriktskommuner og små arbeidsmarkeder er ofte lite fleksible. Nybyggingen er begrenset, og boligmarkedet kan være preget av usikkerhet på grunn av økonomisk risiko, stagnasjon og manglende investeringer i eksisterende boligmasse.

Manglende interesse fra private utbyggere kan også gi distriktskommuner andre utfordringer med boligtilbudet enn kommuner i mer sentrale områder. En nødvendig forutsetning for boligetablering er at teknisk og sosial infrastruktur, slik som veier, fortau, gang- og sykkelveier, torg, skoler og barnehager, blir bygget samtidig. Det er store kostnader knyttet til etableringen av denne infrastrukturen som må finansieres av kommunen og til dels boligutbyggerne gjennom rekkefølgekrav i reguleringsplaner og påfølgende forhandlinger om grunneierbidrag i utbyggingsavtaler. Dersom det er få boliger som skal etableres blir det færre som kan være med på å finansiere infrastrukturen. Dersom kommunene ikke kan ta kostnaden, blir boligutviklingen hindret av at den nødvendige infrastrukturen ikke kommer på plass. Manglende interesse fra private utbyggere kan også påvirke utviklingskapasiteten i de distriktskommunene det gjelder.

Et lite og ensidig tilbud kan gjøre boligtilbudet til en flaskehals for å skaffe nok og rett arbeidskraft i distriktene. Flere enslige, flere mindre husholdninger og et større mangfold i befolkningen vil også gi behov for mer variert boligmasse. Ikke minst vil en økende andel eldre, særlig i distriktsområder, øke behovet for tilgjengelige boliger.3 Flere eldre betyr at det trengs flere boliger som er gode å bo i ved svekket helse og nedsatt funksjonsevne. SSB har anslått boligbehov fram mot 2040, og konkluderer med at andelen tilgjengelige boliger vil øke, særlig i større byer og omliggende kommuner (sentralitetsnivå 1, 2 og 3) (SSB 2019a). Kommuner i de to minst sentrale kategoriene antas å ville ha en langsommere vekst. Bloch (2018) viser til at de kommunene med lavest boligbygging er lite sentrale kommuner, gjerne kystkommuner i Nord-Norge og innlandskommuner i Sør-Norge.

Eldre mennesker har også et eget ansvar for å skaffe seg en egnet bolig. I program for et aldersvennlig Norge (jf. kapittel 10.3) skal det lages en kampanje for hvordan eldre selv kan planlegge bolig for en mer aktiv alderdom. Ved nybygging og oppgradering videreutvikles boligtilbud gjennom det private markedet, som kan bidra til framtidsrettede boliger med miljømessige kvaliteter, smart-teknologi og sosial infrastruktur (fellesrom, deleløsninger mm.). Kravene til tilgjengelighet i byggteknisk forskrift er det viktigste virkemidlet for å bidra til flere tilgjengelige boliger. Hensiktsmessig lokalisering kan også redusere ensomhet, fremme trygghet og folkehelse, og legge til rette for at eldre kan leve mer aktive, sosiale liv. Boligbygging for eldre kan også utløse mer dynamikk og sirkulasjon i lokale boligmarkeder for andre målgrupper. I områder med lite nybygging kan oppgradering av eksisterende boliger være spesielt viktig.

Flere statlige instanser har generelle virkemidler og kompetanse som kan støtte opp under distriktskommunenes arbeid på boligfeltet, herunder Husbanken, DiBK og Enova. Husbankens låne- og tilskuddsordninger kan bidra til både nybygging, oppgradering og kjøp av boliger. Lån til oppgradering og tilskudd til heis bidrar til tilgjengelighets- og miljøtiltak i eksisterende boligmasse4.

Lån fra Husbanken skal støtte boligbygging i distriktene, gjennom finansiering av boliger. Dette framkommer av formålsparagrafen for dagens grunnlån. Ny forskrift for Husbankens lån har vært på høring. I høringsutkastet er det også foreslått at bidrag «til finansiering av boliger i distriktene» skal inngå i den framtidige formålsparagrafen for låneordningene. I høringsutkastet er det tatt inn en unntaksbestemmelse i paragrafen om låneutmåling som lyder: «Det kan gjøres unntak for reglene for belåningsgrad i områder av landet der private kredittinstitusjoner i liten grad finansierer nybygging, fordi markedsverdien av nybygde boliger gjennomgående er lavere enn byggekostnadene.» Denne bestemmelsen gjelder alle låneordningene til Husbanken, dvs lån til boligkvalitet, lån til utleieboliger for vanskeligstilte, og lån til studentboliger.

Startlån skal bidra til at personer med langvarige boligfinansieringsproblemer kan skaffe seg en egnet bolig og beholde den. Husbanken formidler startlån til kommuner for videre utlån til enkeltpersoner. Kommunene benytter denne låneordningen i omfattende grad. I 2018 formidlet kommunene startlån for om lag 9,3 mrd. kroner, til 6.900 husstander. Startlån skal primært tildeles personer etter en behovsprøving. Kommunen kan også gi startlån når boligsituasjonen hindrer mulighetene til å opprettholde et arbeidsforhold, eller hindrer utvikling av det lokale næringslivet.

Regjeringen forventer at kommunenes boligpolitikk og boligplanlegging er en integrert del av kommunenes strategi for samfunns- og arealutvikling, jf. Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019–2023. Kommunens innsats kan i noen sammenhenger være avgjørende for å løse lokale behov i boligmarkedet (Sørvoll og Løset 2017). Det trenger ikke nødvendigvis å bety bygging av boliger eller investeringer i tomter eller infrastruktur, men kan også handle om å «sparke i gang markedsmekanismene» eller være bindeledd mellom boligsøkere, private utbyggere, Husbanken med flere. Kommuner med gode resultater kombinerer økonomiske virkemidler, reguleringer og god kommunikasjon. De tar initiativ, har aktiv dialog og samarbeid med private utbyggere, og bruker tilgjengelige virkemidler.

Regjeringen har høye ambisjoner om å hjelpe dem som i dag står i fare for å bli eller er vanskeligstilte på boligmarkedet. Forrige melding til Stortinget om boligpolitikken ble lagt fram i 2013. Siden den gang har både utfordringene og virkemidlene endret seg, og det er behov for å gjøre en ny vurdering av mål, virkemidler og roller. Regjeringen tar sikte på å legge fram en melding om den boligsosiale politikken for Stortinget i løpet av 2020.

11.5.7 Lokaldemokrati, sivilsamfunn og levende lokalsamfunn

Granavolden-plattformen hviler på en grunnleggende forståelse av at Norge er et samfunn med små forskjeller, tillit mellom folk og høy grad av trygghet. Dette er en styrke i møtet med store endringer. Regjeringen vil styrke fellesskapet og bygge samfunnet nedenfra. Dette skal skje ved å spre makt og gi enkeltmennesker, familier og lokalsamfunn mulighet til å styre egen hverdag og forme sin egen framtid. Regjeringen vil slippe fri og støtte det enkelte menneskets skaperkraft, og kraften i fellesskapene på arbeidsplasser, familier og i frivillige sammenslutninger.

Regjeringen vil bidra til at frivilligheten vokser fram nedenfra, friere fra politisk styring og med utvikling på egne premisser, gjennom blant annet brede og ubyråkratiske støtteordninger. Frivilligheten er forankret i lokalsamfunnene, der folk bor og lever livene sine. I Meld. St. 10 (2018–2019) Frivilligheita – sterk, sjølvstendig, mangfaldig, understreker regjeringen at det er viktig at hver enkelt kommune har et godt samarbeid med frivilligheten, og at dette samarbeidet bygger på lokale forhold. Siden 2013 har KS og Frivillighet Norge hatt en samarbeidsplattform om utvikling av frivillighetspolitikk i kommunene. Plattformen ble fornyet i 2017, og omtaler hvordan kommunene bør legge til rette for frivillig sektor gjennom økonomiske rammevilkår, fora for samarbeid og medvirkning i ulike kommunale prosesser. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har laget en veileder for samarbeid mellom frivillige og kommuner, inkludert eksempler på samarbeidsavtaler (KMD 2015).

Det lokale kulturlivet og frivilligheten er i stor grad drevet frem av enkeltmennesker som ser muligheter og evner å løse utfordringer i fellesskap med andre, ut fra lokale forutsetninger og behov. Frivillighet skaper lokalt engasjement, fellesskap, integrering og demokratisk bevissthet. Regjeringen vil styrke det sivile samfunn, som er bygd opp av frivillighet og ideell sektor og tilrettelegge for økt bruk av ideelle tjenesteytere innen relevante samfunnssektorer.

Folkebibliotekene står sterkt i Norge i dag, og er mye brukt. Biblioteket er en møteplass, en kulturinstitusjon som tilbyr arrangement for publikum, en debattarena som utvikler og utvider demokratiet og en læringsarena som sprer og deler kunnskap. Bibliotekene har også et utstrakt samarbeid med frivillige, både om leksehjelp, språkkafeer, leseombud og andre aktiviteter. Mange bibliotek kan tilby møterom og legge til rette for entreprenørskap. Det er kommunene som eier og har hovedansvaret for å utvikle folkebibliotekene. Regjeringen har lagt fram Nasjonal bibliotekstrategi for perioden 2020–2023 – Rom for demokrati og dannelse. Strategien beskriver hvordan staten best kan bidra til en god utvikling av bibliotekene og inspirere kommunene til egen satsing. Strategien gjelder for et samlet bibliotekfelt og legger vekt på at bibliotekene skal styrkes som en del av grunnstammen i demokratiet, der både folkebibliotek, skolebibliotek og fag- og forskningsbibliotek skal utvikle seg som relevante og viktige institusjoner for fremtiden.

Lokale medier er sentrale for å sikre et godt lokaldemokrati og for tilknytning og engasjement i lokalmiljøet. Mediestøtten skal legge til rette for lokale medier i hele landet og unngå hvite flekker geografisk ved å sørge for omfordeling til små, lokale aviser. Gjennom modernisering av mediestøtten vil regjeringen sikre at mangfoldet av nyhets- og aktualitetsmedier opprettholdes, slik det omtales i Meld. St. 17 (2018–2019) Mangfald og armlengds avstand – mediepolitikk for ei ny tid.

Regjeringen er opptatt av et levende demokrati der alle er frie til å ytre seg, jf. Meld. St. 8 (2018–2019) Kulturens kraft. Kulturpolitikk for framtida. Målet er et fritt og uavhengig kulturliv som tilbyr møteplasser og bygger fellesskap. De kulturelle og kreative næringene bidrar samtidig til lokale tjenester, verdiskaping og sysselsetting. Regjeringen vil vektlegge kulturens næringspotensial, styrke kultursektorens økonomiske bærekraft og legge til rette for at flere kunst- og kulturarbeidere kan skape sine egne arbeidsplasser. Dette er viktige bidrag til levende lokalsamfunn i hele landet.

Samarbeid med sosiale entreprenører5 kan gi nye løsninger som kan utfylle offentlige, frivillige og/eller private leverandører. Kommunal- og moderniseringsdepartementet laget i 2017 et inspirasjonshefte for sosialt entreprenørskap som samarbeidspartnere i offentlig sektor. KS og Ferd Sosiale Entreprenører har fulgt opp med å lage prosessveilederen: Oppgaveark om Veier til Samarbeid – Sosiale entreprenører som samarbeidspartnere i offentlig sektor. Her vektlegges blant annet at kommunen involverer tidlig, utjevning av maktforhold og vilje til å finne mulighetsrom for samarbeid. Dette krever at kommunene er kreative og nytenkende.

Samtidig trenger også sosiale entreprenører mer kunnskap om forretningsdrift, anbudsutforming, offentlig politikk med mer (Kobro m.fl. 2017). Innovasjon Norge har i samarbeid med KS etablert et nettverk, som skal bidra til at offentlig sektor og entreprenøren møtes for å diskutere uforpliktende hvilken utfordring som skal løses og hva som er mulighetsrommet. KMD og ASD vil invitere KS og IN til å jobbe videre med dette, og skape permanente strukturer. Dette er relevant også i små kommuner med begrenset kapasitet. Departementet vil i samarbeid med Distriktssenteret, KS og Innovasjon Norge ta initiativ til å utforske barrierer og muligheter for sosialt entreprenørskap i små kommuner.

11.5.8 Grunnleggende servicetjenester i de mest perifere områdene

Nærbutikken har viktige fellesfunksjoner i mange lokalsamfunn. Butikken tilbyr ofte tjenester i tillegg til salg av dagligvarer, slik som postkontor, pakkeutlevering, bank, apotek, drivstoff, tipping, båtekspedisjon mm. Noen har også etablert kafétilbud og pub, og stadig flere kan tilby servering av varm mat. Flere kommuner samarbeider med nærbutikker om for eksempel informasjon fra kommunen, turistinformasjon, elevskyss, utlån av bøker, miljøstasjon for mottak av avfall, språktrening for innvandrere og samarbeid med hjemmetjeneste. Arbeid på butikken kan også fungere godt for integrering av innvandrere i arbeidsmarked og lokalsamfunn. I distriktskommuner med mange eldre spiller butikken en viktig rolle som sosial møteplass. Noen distriktsbutikker har transport- og bringetjenester for eldre uten bil og førerkort.

Butikken gir også viktige arbeidsplasser i lokalsamfunnet. Butikken er ofte et nav i lokalsamfunnet, og kan være utgangspunkt for etablering av nye arbeidsplasser, særlig knyttet til reiseliv og turisme. Mange butikker spiller en aktiv rolle ved at den som driver butikken setter i gang ny næringsvirksomhet for å styrke inntektsgrunnlaget. Butikktilbudet kan også gjøre bygda mer attraktiv for etablering av nye bedrifter. Butikktilbud kan være en forutsetning for salg av hyttetomter og satsing på reiseliv.

Merkur-programmet er et utviklings- og kompetanseprogram for distriktsbutikker, som har eksistert i 24 år. Evalueringer (den siste ble gjennomført i 2014) og ulike kundeundersøkelser viser at programmet har oppnådd gode resultater, og bidrar til lokal tilgang på grunnleggende private tjenester. Å knytte flere funksjoner, aktiviteter, tjenester og/eller produkter til butikken, kan gi bedre tilbud lokalt, og samtidig styrke overlevelsesevnen til butikken. Regjeringen legger til rette for at Merkur kan utvikle samarbeid mellom kommunene og butikkene, slik at servicetilbudet blir forbedret. Flere distriktskommuner etablerer serviceavtaler med lokale butikker, der butikken blir kommunens forlengede arm i lokalsamfunnet. Samarbeidet bidrar til at kommunen når ut til sine innbyggere med informasjon og tjenester, og gir den multifunksjonelle butikken et større inntektsgrunnlag.

Distriktssenteret (jf 10.6.1) har overtatt administrasjonen av Merkur-programmet. Distriktssenteret har bred kontakt med de minste kommunene, og målsettingen er at Merkur skal dra nytte av dette nettverket og den kompetansen Distriktssenteret har. Målsettingen er at dette bidrar til å styrke butikkens rolle som lokal samfunnsutvikler.

11.6 Veiledning og kunnskap som virkemiddel

Både fylkeskommunen og fylkesmannen har en viktig rolle i å støtte og gi råd til kommuner i deres arbeid for lokal samfunnsutvikling, for eksempel næringsutvikling og planlegging. Andre statlige institusjoner har også et ansvar for å støtte kommunene i deres utviklingsarbeid, for eksempel Distriktssenteret, Husbanken, Kystverket og Mattilsynet. På noen områder er statens og fylkeskommunens veiledningsansvar lovpålagt. Veiledning og støtte fra statlige aktører og fylkeskommunen bør være koordinert og tilpasset kommunens behov. Fylkesmannen har et særlig ansvar for å samordne regional stat. Som utgangspunkt skal all veiledning være etterspørselsbasert.

11.6.1 Distriktssenteret har en nasjonal rolle

Kompetansesenter for distriktsutvikling (Distriktssenteret) er et nasjonalt kompetansesenter for lokal samfunnsutvikling, som jobber for at kommunene blir gode samfunnsutviklere. Senteret er et desentralisert og spisset kompetansemiljø som kobler mennesker, organisasjoner og arenaer på tvers av fag, forvaltningsnivå og geografi. Senteret skal bidra til å koordinere og målrette utviklingsinnsats gjennom samarbeid, nettverksbygging og arenaer for å samle og dele kunnskap og spre erfaringer.

Distriktssenteret bygger og formidler kunnskap om forhold som påvirker lokal samfunnsutvikling, som for eksempel tilrettelegging for boligbygging og lokal boligpolitikk, integrering og inkludering av tilflyttere, i tett samarbeid med fylkeskommunene. Det er en styrke at Distriktssenteret henter inn og deler kunnskap på tvers av både fylkeskommuner og kommuner, og på tvers av fagområder. En viktig oppgave for senteret er å støtte kommunene i hvordan man kan drive lokalt utviklingsarbeid.

Distriktssenteret har kontakt med kommuner over hele landet, og samler de inn og sprer kunnskap og eksempler som gir nasjonal merverdi og læring. Samarbeid mellom Distriktssenteret og fylkeskommunene som regionale utviklingsaktører støtter kommunenes behov for utviklingsskapasitet og -kompetanse og kan bidra til at fylkeskommunene lærer av hverandres praksis og erfaringer. Distriktssenteret kan utvikle og formidle kunnskap i tett samarbeid med eller på oppdrag av fylkeskommunene. Dialogen med fylkeskommunen må handle om hvordan Distriktsenteret kan bistå fylkeskommunen i arbeidet med de som trenger særlig hjelp og støtte i sitt lokale utviklingsarbeid.