5 En effektiv næringspolitikk for hele landet

Lønnsomme private bedrifter utgjør ryggraden i det norske velferdssamfunnet. Det viktigste for å sikre vekstkraftige regioner og livskraftige lokalsamfunn i hele landet er et næringsliv som er i stand til å ta vare på og skape lønnsomme arbeidsplasser. Bred næringssammensetning og et større mangfold av arbeidsplasser gir også bedre grunnlag for omstilling og økt verdiskaping. Utbygging av digital infrastruktur åpner for nye forretningsmodeller der avstand mellom tjenesteleverandør og kunde er mindre viktig enn før. Ny teknologi, digitalisering og automatisering kan gjøre det mulig å flytte industriproduksjon hjem til Norge.

Regjeringen satser sterkt og målrettet på næringsutvikling i hele landet. Regjeringens næringspolitikk kommer også distriktene til gode. Regjeringen prioriterer virkemidler for samlokalisering av små og nyetablerte bedrifter, mer langsiktig samarbeid mellom bedrifter og mellom bedrifter og kunnskapsmiljø og økt bruk av forskning i utviklings- og innovasjonsprosesser. Det gir grunnlag for at også andre næringsmiljø kan bevege seg høyere opp i verdikjeden og utvikle beslektede næringer regionalt.

Regjeringen forventer at fylkeskommunene og kommunene legger til rette for verdiskaping og næringsutvikling i alle deler av landet, og mobiliserer og utvikler bedrifter og næringsmiljøer til å hevde seg nasjonalt og internasjonalt, jf. Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019–2023. Med regionreformen er fylkeskommunen gitt rammer til å samordne virkemidler og virkemiddelaktører som Innovasjon Norge og Siva. Fylkeskommunen som næringspolitisk aktør er nærmere omtalt i kapittel 12, kommunen som næringsutvikler står omtalt i kapittel 11.

5.1 Økonomisk vekstkraft og optimisme i Distrikts-Norge

Norsk økonomi er inne i en oppgangskonjunktur. Investeringene i fastlandsbedriftene har tatt seg markert opp de siste årene og har ikke vært høyere på ti år. Også investeringene på norsk sokkel stiger igjen, etter å ha falt i årene etter oljeprisfallet. Bedringen i norske bedrifters konkurranseevne legger til rette for økt aktivitet i norsk næringsliv fremover. Etterspørselen etter arbeidskraft har økt, og arbeidsledigheten har avtatt de siste to årene. Arbeidsledigheten i Distrikts-Norge er på et lavere nivå enn i resten av landet, og mange steder også lavere enn før oljeprisfallet.

Flere fylker med typiske distriktsområder har hatt vekst i verdiskaping og sysselsetting i perioden 2012–2017, jf. figur 5.1. Den økonomiske veksten var høyest i Innlandet og Trøndelag med årlig gjennomsnitt på 2,8 og 2,7 prosent. Også Oslo, Viken og Troms og Finnmark hadde vekst over landsgjennomsnittet på 1,8 prosent1. Fylkene på Sør- og Vestlandet, som ble hardest rammet av oljeprisfallet, hadde klart svakere utvikling enn resten av landet. Dette påvirket både sysselsettingen og produktiviteten i disse fylkene.

¹ Foreløpige tall for 2017. Produktivitetstall er beregnet som forholdet mellom bruttoprodukt målt i faste priser og antall sysselsatte.

Kilde: SSB – fylkesfordelt nasjonalregnskap. Beregninger: KMD.

Tall for august 2019 viser at den registrerte ledigheten nå er lavest i Nordland, Innlandet og Trøndelag, der andel arbeidsledige er under to prosent. I Rogaland og Vestland, som var fylker som ble hardt rammet av oljeprisfallet, har ledigheten falt mye og er nå rundt landsgjennomsnittet. Med stigende sysselsetting er arbeidsledigheten flere steder i Distrikts-Norge nå på et lavere nivå enn i resten av landet, og mange steder også lavere enn før oljeprisfallet i 2014.

Figur 5.2 viser den registrerte arbeidsledigheten fordelt på bo- og arbeidsmarkedsregioner. I Sør-Norge er det tendenser til lavere ledighet jo mindre sentral kommunen er. Dette vitner om god utvikling i distriktskommunene. I mange lokale arbeidsmarkeder er ledigheten nå så lav og sysselsettingsandelen såpass høy at det er lite ledig arbeidskapasitet. I de nordnorske fylkene er tendensen omvendt, med høyest ledighet i de mindre sentrale kommunene. Dette gjelder særlig for kommuner i Finnmark som har tydelige sesongvariasjoner i arbeidsledigheten. Det generelle bildet er likevel også her at arbeidsledigheten er lav, og at den er redusert de siste to årene.

Generelt er det få arbeidsledige som flytter for å få nytt arbeid. Tendensen, særlig i større arbeidsmarkeder, er at arbeidsledige heller velger å pendle eller bytte yrke, fremfor å flytte. Mobiliteten blant arbeidsledige varierer imidlertid mellom fylker. Flytting er minst vanlig i Oslo og Akershus og Rogaland, og vanligst i Finnmark. I Rogaland, som opplevde en kraftig økning i ledigheten etter oljeprisfallet, flyttet de arbeidsledige i liten grad sammenlignet med andre fylker i perioden januar 2013–oktober 2017 (Kann m.fl. 2018). Huttunen m.fl. (2016) har funnet at det å bo i mindre sentrale områder økte sannsynligheten for å flytte når man mistet jobben. Dette henger sammen med færre muligheter for å pendle og finne annet yrke i nærområdet. Disse arbeidsmarkedene er dermed mer sårbare ved nedleggelse av bedrifter og arbeidsplasser.

Kilde: Nav. Kart og beregninger: KMD.

Basert på tall fra SSB gjennomfører Telemarksforsking jevnlig analyser av de samiske områdene, på oppdrag fra Sametinget. Rapportene gir en beskrivelse av arbeids-, nærings- og befolkningsutviklingen. Rapporten fra 2017 viser at mens antall arbeidsplasser i de samiske områdene sank litt i 2016, har verdiskapingen utviklet seg svært positivt, hvis man ser bort fra offentlig sektor. De to siste årene har verdiskapingen i næringslivet i samisk område økt langt sterkere enn ellers i landet. Det skyldes primært at vekstbetingelsene har vært gode for de bransjene som samisk område har mye av, særlig fiske og havbruk. Produktiviteten i næringslivet, det vil si verdiskaping per ansatt, har også blitt høyere de siste to årene. Produktiviteten i næringslivet i samisk område ligger imidlertid fremdeles 23,2 prosent under landsgjennomsnittet.

5.2 Utenriks-, handels- og distriktspolitikk

Tilgangen til det indre markedet gjennom EØS-avtalen er sentralt for den norske distriktspolitikken. Det gir norsk næringsliv forutsigbarhet og mulighet til å selge varer og tjenester, og er kanskje særlig viktig for sterke distriktsbaserte eksportnæringer som fiskeri og energi. Sammen med nordområdepolitikken, gir europapolitikken viktige rammer for utviklingen i norske distrikter. Regjeringen vil prioritere Norges nærområder i utenrikspolitikken, føre en aktiv nordområdepolitikk og styrke samarbeidet mellom landene i Arktis og med EU.

5.2.1 Aktiv europapolitikk er en forutsetning for god distriktspolitikk

EU er vår viktigste handelspartner. Om lag 82 prosent av norsk vareeksport går til EU, mens om lag 61 prosent av vareimporten kommer fra EU.2 Hvis tjenesteeksporten også inkluderes går 75 prosent av norsk eksport til EU/EØS (Fjose m.fl. 2018). Den gjensidige økonomiske avhengigheten mellom Norge og EU er stor, ikke minst i næringer med stor betydning for verdiskaping i Norge, som maritim og marin sektor, kraftproduksjon og kraftkrevende industri. En analyse fra ESPON viser at norske fylker vil bli hardere rammet økonomisk, enn resten av Europa, hvis utviklingen skulle gå i retning av mindre integrasjon i Europa (ESPON 2018).

Vårt europeiske interesse- og verdifellesskap danner grunnlaget for samarbeid med EUs institusjoner og medlemsland. Regjeringens strategi for samarbeidet med EU for perioden 2018–2021 har to hovedbudskap. Det første er at samarbeidet skal bidra til et trygt, fritt og økonomisk sterkt Europa der landene tar felles ansvar for felles utfordringer. Det andre er at samarbeidet skal gi en effektiv europapolitikk, med størst mulig gjennomslag for norske interesser og visjoner for Europa.

EØS-avtalen står i en særstilling blant avtalene Norge har inngått med EU. Regjeringen vil verne om EØS-avtalen som grunnlag for verdiskaping og arbeidsplasser i alle deler av landet. Avtalen gir oss tilgang til EUs indre marked, bidrar til økonomisk trygghet og forutsigbarhet, og er med på å trygge norsk velferd og arbeidsplasser. Den sikrer norske bedrifter samme tilgang og like konkurransevilkår til det europeiske markedet som andre bedrifter i EU. Det er avgjørende for en liten og åpen økonomi som den norske at bedriftene kan kjøpe og selge varer og tjenester, samt rekruttere viktig kompetanse, i et stort og dynamisk marked. Videre gir EØS-avtalen mulighet for mobilitet av arbeidskraft. Det har tjent norske distriktskommuner og mange bedrifter i distriktene godt, og har gitt viktig tilførsel av kompetanse og innbyggere. Gjennom en aktiv europapolitikk vil regjeringen sikre at EØS-avtalen fortsetter å tjene norske interesser samtidig som den gir et handlingsrom for nasjonal politikk til å ivareta de spesielle behovene vi har i landet.

Regelverket for offentlig støtte skal bidra til like konkurransevilkår for bedrifter i Europa. Europakommisjonen har igangsatt arbeidet med revisjon av store deler av dette regelverket. Gjennomgangen vil også omfatte regelverket for regionalstøtte. Europakommisjonen har varslet at eventuelle endringer først vil iverksettes fra 2023. Europakommisjonen tar derfor sikte på å videreføre gjeldende regelverk til 31. desember 2022. Regjeringen følger regelverksutviklingen i EU tett, fordi den også påvirker det norske handlingsrommet. Regjeringen vil arbeide for å sikre at handlingsrommet for norsk distriktspolitikk er minst like godt som i dag.

5.2.2 En effektiv europapolitikk krever samspill på alle politiske nivåer

EØS-avtalen gir ikke Norge plass i besluttende organer i EU. Norge må derfor jobbe aktivt med EUs medlemsland og Europakommisjonen i saker som har betydning for det distriktspolitiske handlingsrommet – herunder EUs konkurransepolitikk. En effektiv europapolitikk bygger på tydelige prioriteringer, tidlige initiativ, politisk engasjement, godt kunnskapsgrunnlag og effektive kanaler for påvirkning og medvirkning. Regjeringen vil arbeide samordnet, konsultere berørte parter og bidra til dialog med Stortinget om aktuelle europapolitiske saker, for å samle norske interesser og få mest mulig gjennomslag for norske interesser.

Mange av EUs initiativer og regelforslag omfatter flere sektorer som berører kommuner og fylkeskommuner. En undersøkelse fra 2017 viser at EU-politikk gjør seg gjeldende i om lag halvparten av kommunestyre- og fylkestingsakene (Indset m.fl. 2018). Kommunesektoren har derfor sterke legitime interesser i utviklingen av EUs politikk. Regjeringen ønsker å legge til rette for at berørte kommuner og fylkeskommuner blir konsultert og hørt før beslutninger fattes.

Veilederen for Utredningsinstruksen ble i februar 2018 endret ved at følgende ble tatt inn: «Norske kommuner og fylkeskommuner er aktivt involvert i europeisk arbeid. Der hvor disse antas å bli berørt, bør de konsulteres så tidlig som mulig, og involveres så langt som mulig» (DFØ 2018). Utenriksdepartementet følger dette opp i den løpende EØS-dialogen med departementer og etater.

Utenriksdepartementet vil, sammen med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, videreutvikle Europapolitisk forum for lokale og regionale myndigheter og Sametinget for å styrke dialogen om aktuelle europapolitiske spørsmål. Dialogen med KS står her sentralt, men også direkte kontakt med fylkeskommunene blant annet gjennom internasjonalt fylkesnettverk.

Regionalpolitikk er ikke en del av EØS-avtalen. Norges deltakelse i Interreg-programmene3 gir tilgang på dialog og samarbeid med EUs medlemsland og møteplasser organisert av EU-kommisjonen. Fylkeskommuner og kommuner deltar politisk i europeiske og nordiske samarbeidsorganisasjoner også utenfor programmene. Slikt langsiktig politisk samarbeid gjør det mulig å fremme norske synspunkter i kanaler som ikke er tilgjengelige for statsforvaltningen. Regjeringen vil fortsatt bidra til økt samspill mellom forvaltningsnivåene for å påvirke handlingsrommet for nasjonal politikk og utviklingen i norske distriktsområder.

5.2.3 Mellom geopolitikk og samfunnsutvikling i nord

Regjeringen fører en offensiv nordområdepolitikk. Regjeringen har som mål å opprettholde Arktis som en fredelig, forutsigbar og stabil region basert på internasjonalt samarbeid og respekt for folkerettslige prinsipper. Det vil fortsatt være viktig å samarbeide internasjonalt om grenseoverskridende utfordringer.

Nordområdepolitikken skal bidra til å utvikle Nord-Norge til en av Norges mest skapende og bærekraftige regioner. I løpet av de siste årene har regjeringen styrket sammenhengen mellom utenriks- og innenrikspolitikken i nord.

Det er behov for å bedre koordinering mellom sektorene og aktørene som påvirker utviklingen i nord. Gjennom etableringen av Regionalt nordområdeforum høsten 2016, er det etablert tettere kontakt mellom regjeringen og regionale myndigheter og Sametinget i Nord-Norge. Regionalt nordområdeforum har vist seg å være en nyttig møteplass for å utvikle nordområdepolitikken. Regjeringens Nordområdestrategi fra 2017 ble til i dialog med fylkeskommunene og Sametinget. Denne dialogen vil fortsette i forbindelse med at regjeringen tar sikte på å legge frem en ny stortingsmelding om nordområdepolitikken høsten 2020.

Nordområdepolitikken bidrar til å løse en rekke grenseoverskridende utfordringer i Arktis. Klimaendringer og miljø, næringsutvikling, ressursforvaltning, kompetanse, helse og sikkerhet er utfordringer som løses best gjennom internasjonalt samarbeid. Gjennom deltakelse i europeisk programsamarbeid som Interreg, Horisont 2020 og Erasmus+, samt Barentssamarbeidet, Arktis Råd og andre europeiske og nordiske nettverk, får offentlige og private aktører i nord økt ressurstilgang og utviklingskraft til å løse grenseoverskridende utfordringer. Norsk-russisk myndighetssamarbeid og folk-til-folk-samarbeid på områder av felles interesse videreføres, med økt innsats på miljø. Norsk formannskap i Barentsrådet 2019–2021 vil gis prioritet, med fremme av helse, folk-til-folk-kontakt og kunnskap som hovedtema. Som en konkret oppfølging av dialogen med fylkeskommunene i nord og Sametinget, har regjeringen lansert satsingen Høyere opp i verdikjeden, som senere har fått navnet N2 Nord-Norge, for å utvikle fremtidens leverandører innen sjømat, reiseliv og opplevelsesnæringen i Nord-Norge (se boks 5.1).

Formålet med Arktis 2030 er ivareta norske interesser i nord og Norges rolle som en ansvarlig og sentral polarnasjon. I forbindelse med regionreformen skal 40 prosent av tilskuddsordningen Arktis 2030 overføres til fylkeskommunene i Nord-Norge fra 1.1. 2020. Ordningen deles opp i en nasjonal innsats som ivaretas av Utenriksdepartementet, rettet mot utenrikspolitiske tiltak, og en regional innsats som legges til Troms og Finnmark fylkeskommune, som skal forvaltes i nært samarbeid med Nordland fylkeskommune. Ordningen overføres fra Utenriksdepartementet til en øremerket post på Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett. Tilskuddsmidlene skal bidra til å støtte opp under regjeringens nordområdepolitikk innenfor fire innsatsområder: Kunnskap, Infrastruktur, Miljøvern, sikkerhet, beredskap og klimaendringer og Næringsliv.

Det skal etableres et sekretariat for Regionalt nordområdeforum i Vadsø for å bidra til et sterkere regionalt eierskap til arbeidet med forumet. Sekretariatet legges til Finnmark fylkeskommune, og finansieres i 2020 med 1,5 mill. kroner over Kommunal- og moderniseringsdepartementet sitt budsjett. Regionalt nordområdeforum ble etablert for å bedre dialogen mellom nasjonalt og regionalt nivå om spørsmål som er særlig relevante for utviklingen i nord, og å styrke arbeidet med å videreutvikle den nasjonale og regionale nordområdepolitikken. Sekretariatet skal blant annet ha følgende oppgaver:

• Forberede og følge opp møtene i Regionalt nordområdeforum

• Fremstille fagnotater på oppdrag fra Regionalt nordområdeforum

• Utarbeide forslag til strategier for arbeidet

For at sekretariatet skal kunne ivareta arbeidet med faglig og praktisk tilrettelegging av møtene på en god måte, vil det fra nyttår 2020 opprettes en administrativ «kontaktgruppe» med representanter fra hhv. KMD, UD, NFD, Troms og Finnmark fylkeskommune, Nordland fylkeskommune og Sametinget. Departementene er i dialog med fylkeskommunene og Sametinget om innretning og organisering av sekretariatet og Arktis 2030. Den jevnlige kontakten med fylkeskommunene om Norges deltakelse i Arktisk råd skal styrkes gjennom faste møteplasser. Regjeringen tar sikte på å legge frem en ny stortingsmelding om Nordområdene høsten 2020. Innspill fra regionale og lokale aktører vil være viktig i denne prosessen.

5.3 Næringsfremmende skattepolitikk

Regjeringens hovedmål i skattepolitikken er å finansiere fellesgoder så effektivt som mulig. Brede skattegrunnlag, lave skattesatser og skattemessig likebehandling av næringer bidrar til at ressursene utnyttes best mulig. Disse retningslinjene har vært førende for utformingen av skattesystemet siden skattereformen i 1992. For næringslivet er særlig redusert bedriftsbeskatning, redusert formueskatt og utvidelse av Skattefunn-ordningen viktig. Dette gir bedriftene mer penger å bruke på å skape arbeidsplasser og ruste seg for fremtiden. Regjeringens skattelettelser er særlig viktige for å legge til rette for verdiskaping, omstilling og sikre og skape arbeidsplasser i distriktsnæringslivet.

Regjeringen har redusert samlede skatter og avgifter med om lag 25 mrd. kroner siden den tiltrådte. Skattelettelsene kan bidra til økt verdiskaping og gir større frihet for familiene og den enkelte. Reduksjonen i selskapsskattesatsen fra 28 prosent i 2013 til 22 prosent i 2019 har gjort det mer lønnsomt å investere i Norge. Økte investeringer kan føre til økt produktivitet for norsk arbeidskraft og bidrar derigjennom til høyere reallønninger. Slike skattelettelser som fremmer økonomisk vekst vil komme hele landet til gode. Regjeringen har også redusert marginalskattesatsene på arbeidsinntekter og på den måten gjort det mer lønnsomt å jobbe.

Ved å fjerne arveavgiften og redusere selskaps- og formueskatten legger regjeringen til rette for mer lokalt, norsk eierskap. Formuesskattesatsen er satt ned fra 1,1 prosent til 0,85 prosent, og bunnfradraget er økt fra 870 000 kroner til 1,5 mill. kroner. Det er innført en verdsettelsesrabatt for næringskapital, som er økt til 25 prosent fra 2019. Det gjør det mer lønnsomt å investere i næringsvirksomhet og styrker det norske eierskapet. I Granavolden-plattformen fremgår det at regjeringen vil «fortsette nedtrappingen i formuesskatten for arbeidende kapital».

Regjeringen vil gjøre det enklere å skape, investere og bygge i hele landet. Næringslivet har opplevd eiendomsskatt på produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner, den såkalte «maskinskatten», som problematisk. Stortinget vedtok i 2018-budsjettet å fase ut maskinskatten over syv år fra 2019. Det betyr at eiendomsskatten for blant annet kraftkrevende industri, raffinerier og dataanlegg i store datasentre reduseres fra 2019. Lavere eiendomsskatt øker bedriftenes lønnsomhet og bidrar til investeringer og arbeidsplasser. Vannkraftanlegg, vindkraftanlegg, kraftnettet og anlegg som er omfattet av særskattereglene for petroleum, skal fortsatt betale eiendomsskatt på maskiner og utstyr. For kommunene som går glipp av inntekter, innføres det en kompensasjonsordning, jf. revidert nasjonalbudsjett 2019 (Meld. St. 2 (2018–2019)).

For å fremme utviklingen av nye bedrifter innførte regjeringen i 2017 en ordning med skattefradrag for investeringer i oppstartsselskaper. Personlige skattytere som investerer i bestemte typer selskap har rett til fradrag i alminnelig inntekt for inntil 500 000 kroner. Et selskap kan ta imot inntil 1,5 mill. kroner i investeringer årlig gjennom ordningen.

Et ekspertutvalg har nylig lagt frem en rapport med anbefalinger om et enklere merverdiavgiftssystem (NOU 2019: 11). Regjeringen vil vurdere hvordan rapporten skal følges opp.

Skattefunn er en rettighetsbasert skattefradragsordning som ble opprettet i 2002. Ordningen gir et ekstra fradrag i utlignet skatt for investeringer i forskning og utvikling (FoU), og skal bidra til å øke FoU-investeringer og innovasjon i næringslivet. Skattefunn-ordningen er nøytral, slik at alle virksomheter kan søke om Skattefunn-godkjenning for sine FoU-prosjekt, uavhengig av størrelse, lokalisering eller bransje. Regjeringen har økt rammene for Skattefunn i flere runder, og det budsjetteres med støtte på 4,1 mrd. kroner i 2018. Forskningsrådet godkjente i 2018 over 3 300 nye søknader fra bedrifter som søkte om skattefradrag for å drive med forskning.

Skattefunn-ordningen har blitt evaluert (Benedictow m.fl. 2018b). Evalueringsrapporten ga en klar anbefaling om å videreføre Skattefunn, men gir også anbefalinger om hvordan ordningen kan forbedres. Regjeringen har foreslått endringer i Skattefunn i forbindelse med statsbudsjettet for 2020, blant annet med utgangspunkt i evalueringen. Samlet sett anslås endringene å øke den årlige støtten gjennom Skattefunn med 150 mill. kroner .

5.4 Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift videreføres

Differensiert arbeidsgiveravgift er et av de viktigste distriktspolitiske virkemidlene. Ordningen innebærer at virksomheter i områder med svært lav befolkningstetthet får lavere arbeidsgiveravgift enn virksomheter i andre kommuner. Målet med ordningen er å forhindre eller redusere nedgang i folketallet i slike områder gjennom økt sysselsetting og grunnlag for næringsvirksomhet i områder med særskilte distriktsutfordringer. Differensiert arbeidsgiveravgift medvirker til at de menneskelige ressursene i hele Norge tas i bruk og kompenserer næringslivet for noen av ulempene med lavere befolkningstetthet og store avstander. I 2019 anslås avgiftslettelsen å utgjøre om lag 16,1 mrd. kroner, som kommer både private og offentlige virksomheter til gode. Ordningen omfattes av reglene for offentlig støtte og er godkjent av EFTAs overvåkingsorgan ESA ut 2020.

Evaluering av ordningen viste at den fungerer etter hensikten og dermed bidrar til å hindre eller redusere nedgang i folketallet (Benedictow m.fl. 2018a). Derfor ønsker regjeringen å videreføre ordningen.

Det er flere hensyn som avgjør hvorvidt en kommune skal få lavere arbeidsgiveravgift. Dersom en kommune skal innlemmes i ordningen, må området den befinner seg i ha lavere befolkningstetthet enn åtte innbyggere per kvadratkilometer, jamfør de gjeldende retningslinjene for regionalstøtte. I tillegg må området ha negativ eller svak befolkningsvekst. Det er foreløpig ikke avklart om retningslinjene for regionalstøtte blir endret i neste periode.

I tillegg til regelverket for offentlig støtte, vil også andre hensyn påvirke størrelsen på avgiftsletten. Regjeringen legger stor vekt på stabilitet i ordningen. Dersom avgiftsletten endres for ofte, kan det gi usikkerhet for arbeidsgivere om ikke arbeidsgiveravgiften forblir redusert og dermed påvirke viljen til ansettelse. Regjeringen legger også vekt på at avgiftsforskjellene mellom kommuner ikke skal være for store. Avgiftsnivået for større områder må derfor sees i sammenheng. Regjeringen har lagt vekt på at kommuner innenfor samme bo- og arbeidsmarkedsregion i utgangpunktet skal behandles likt. I visse tilfeller er det likevel nødvendig å fravike denne praksisen, for eksempel når en kommune innenfor en bo- og arbeidsmarkedsregion har en utvikling og forutsetning for vekst som skiller seg vesentlig fra de øvrige kommunene i regionen.

Distriktsindeksen er et verktøy som bidrar til å sikre lik behandling av kommunene (jf. kapittel 11.1). Distriktsindeksen brukes som tilleggsverktøy for å avgjøre om kommuner i yttergrensene av ordningen skal innlemmes eller tas ut. I tillegg brukes indeksen til å vurdere om kommuner langs sonegrensene skal få lavere eller høyere avgift (det vil si bytte sone).

Det er avklart med ESA at alle kommuner vil få videreført arbeidsgiveravgiftssatsen for sonen den tilhørte 1. juli 2014 ut 2020. Dersom Europakommisjonen vedtar å forlenge dagens regionalstøtteregelverk, vil regjeringen vurdere å videreføre dagens ordning i denne toårsperioden. Nytt virkeområde vil da ikke bli iverksatt før 1.1.2023.

5.5 En næringsrelevant forskningspolitikk for hele landet

Kunnskap bidrar til nye, grønne og lønnsomme arbeidsplasser og en bedre og mer effektiv offentlig sektor. Dette danner rammen for regjeringens Langtidsplan for forskning og høyere utdanning. Den reviderte planen har et perspektiv på ti år 2019–2028 (Meld. St. 4 (2018–2019)). Prioriteringene i langtidsplanen har høy relevans for næringsmiljøer i distriktene, som satsingen på hav, klima, miljø og miljøvennlig teknologi. Disse satsingene åpner for bærekraftig ny aktivitet forankret i distriktene.

Norge har en godt utbygd infrastruktur for forskning og høyere utdanning. Sammenliknet med mange andre land er vår struktur relativt desentralisert og FoU-institusjoner er lokalisert i alle landets fylker. Dette er viktig for tilgang til kompetent arbeidskraft i ulike regionale arbeidsmarkeder. Universiteter og høgskoler tilbyr forskning til regionale næringsmiljøer, og bidrar til å koble disse til nasjonalt og internasjonalt forskningssamarbeid.

Instituttsektoren leverer forskning og utredninger til næringsliv og offentlig sektor både internasjonalt og i ulike deler av landet. Deler av instituttsektoren er viktige støttespillere og samarbeidspartnere for nærings- og arbeidslivet i distriktene. Regjeringen er opptatt av et godt samarbeid mellom forskningsinstituttene, høyere utdanningsinstitusjoner og nærings- og samfunnsliv i alle deler av landet. Næringslivet trenger kompetanse som er dynamisk og fleksibel og med kapasitet til raskt å bistå bedriftene der verdiskapingen skjer.

Sterk kobling mellom næringsliv og FoU-institusjoner vil bidra til å mobilisere og kvalifisere flere bedrifter til å delta i forskning og utvikling på nasjonale og internasjonale arenaer. Dette er viktig for å lykkes med omstilling og for å overleve i internasjonal konkurranse. Regionale forskningsfond (RFF) gir fylkeskommunene mulighet til å prioritere forskningsinnsats ut fra regionens muligheter og fortrinn. De regionale forskningsfondene skal medvirke til langsiktig kompetanse- og kapasitetsoppbygging i relevante forskningsmiljøer. Evaluering av ordningen viser at RFF lykkes godt med å mobilisere og kvalifisere ikke-forskningsaktive bedrifter til nasjonale og internasjonale virkemidler for forskning. Dette er viktig, ettersom det er betydelige regionale forskjeller i graden av forskningsinnsats i næringslivet. Mange små bedrifter kjenner ikke godt nok til mulighetene i forskningsbasert innovasjon eller mangler nødvendig kompetanse for å ta forskning i bruk.

Kunnskapsdepartementet vil i samråd med fylkeskommunene, Forskningsrådet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet revidere retningslinjene for RFF med en forskrift før regionreformen trer i kraft 1. januar 2020. Det er sju regionale fond i dag, som fra 2020 utvides til elleve fond, slik at hver fylkeskommunene får ansvar for eget forskningsfond. Dette gjør det enklere for fylkeskommunene å realisere sine FoU-strategier. Regjeringen har som mål å styrke de regionale forskningsfondene og rollen fylkeskommunene har i å mobilisere og kvalifisere regionale aktører til forskning, jf. Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner.

Programmet Forskningsbasert innovasjon i regionene (FORREGION) virker sammen med Regionale forskningsfond (RFF) for å mobilisere til forskning og utvikling. I 2017 ble det for første gang lyst ut midler til ordningen Kapasitetsløft. Dette er langsiktige regionale prosjekter for å bygge forskningskapasitet og kompetanse. Totalt sju Kapasitetsløft ble innvilget støtte etter første nasjonale konkurranse om midlene.

5.6 Næringspolitikk i og for distriktene

Små og mellomstore bedrifter utgjør over 99 prosent av norske virksomheter. De er spredt på alle næringer og over hele landet. Disse bedriftene er viktige for livskraftige samfunn over hele landet, og for sysselsetting og verdiskaping i distriktene. Regjeringen vil sikre næringslivet rammebetingelser som stimulerer til vekst og utvikling. Det må blant annet skje ved forenklinger og digitalisering som reduserer administrative byrder, samt en langsiktig og forutsigbar politikk. På den måten blir det enklere å starte, omstille, fornye og drive små og mellomstore bedrifter i hele landet.

Regjeringen vil sette ned et offentlig utvalg som skal utrede næringslivets betydning for levende og bærekraftige lokalsamfunn. Sammenhengen mellom distriktspolitikken og næringspolitikken er viktig for vekst- og omstillingsevnen i norsk økonomi. Hvilke utfordringer som gjør det vanskelig å utvikle og drive lønnsom næringsvirksomhet i distriktene vil variere i ulike deler av landet. Næringslivet i disse områdene vil også reguleres av offentlig politikk på ulike måter.

5.6.1 Rammebetingelser for små og mellomstore bedrifter

Regjeringen la i august 2019 frem Småbedriftslivet – strategi for små og mellomstore bedrifter. Strategien fokuserer på regjeringens fire viktigste ambisjoner for små og mellomstore bedrifter: En enklere hverdag, bedre tilgang til kunder, å stimulere til økt innovasjonsevne og god nok tilgang på kompetanse og kapital.

Forenkling er spesielt viktig for små og mellomstore bedrifter fordi de har færre ansatte og dermed færre ressurser enn store bedrifter til å gjøre oppgaver som ligger utenfor bedriftens kjernevirksomhet. Regjeringen arbeider for at bedrifter skal slippe å levere den samme informasjon til det offentlige flere ganger. Det vil spare både det offentlige og næringslivet for tid og penger.

De viktigste tiltakene for å oppnå målsettingene er å redusere næringslivets kostnader ved å forenkle rapportering, lover og regler med 10 milliarder kroner i perioden 2017-2021, utvikle ny digital skattemelding, bidra til å øke hastigheten på digitalisering av tjenester i kommunene, gjennomgå de statlige virkemidlene for næringsrettet forskning og innovasjon, lage felles kjøreregler for offentlige anskaffelser sammen med næringslivet og oppdragsgivere, samt opprette en ekspertgruppe som skal gi regjeringen råd om hvordan virkemiddelapparatet (aktører som f.eks. utenrikstjenesten, Innovasjon Norge, GIEK og Eksportkreditt Norge og Norges Sjømatråd) skal legge til rette for eksport og internasjonalisering av små og mellomstore bedrifter.

Regjeringen vil føre en næringspolitikk som gir gode rammer for gründere og oppstartsselskaper, slik at det blir lettere og tryggere å skape nye arbeidsplasser (jf. kapittel 5.6), og prioritere virkemidler som kan styrke innovasjon og nyetablering i alle deler av landet. Dette kan være særlig viktig i små arbeidsmarkeder, der entreprenørskap kan styrke grunnlaget for bosetting fordi det åpner flere muligheter for sysselsetting. Det foregår også en rekke gründerinitiativ innenfor tjenesteytende og opplevelsesbaserte næringer. Entreprenørskap i distriktene kan således bidra til økt tilfang av tilbud og tjenester for både lokalbefolkning og tilreisende og dermed bidra til å gjøre lokalsamfunn mer attraktive for tilflytting og bosetting.

Økt kvinnelig gründerskap er sentralt for økt likestilling i næringslivet. Kvinner er underrepresentert som eiere av bedrifter og blant gründere. Det er et stort potensial for norsk økonomi i å fremme kvinners skaperkraft og posisjon i næringslivet og som gründere. Regjeringen ønsker å legge til rette for at det skal være attraktivt for kvinner å satse på gründerskap og lykkes. Regjeringens handlingsplan for kvinnelige gründere ble lagt fram 2. september 2019. Handlingsplanen viser at bare hver tredje gründer er kvinne og andelen blant de som starer vekstselskaper er enda lavere. Regjeringen ønsker å legge til rette for at det skal være attraktivt for kvinner å satse på gründerskap og å lykkes med egen bedrift. Handlingsplanen presenterer 13 tiltak som skal bidra til at vi får flere dyktige kvinnelige gründere i Norge.

En rekke scenarioer om fremtidens digitaliserte arbeidsliv går ut på at det blir flere selvstendig næringsdrivende og prosjektarbeidere og færre fast ansatte. Enkeltpersonforetak er allerede den vanligste foretaksformen i Norge. For noen er det å etablere et enkeltpersonforetak første steg i prosessen med å skape næringsvirksomhet som på sikt kan sysselsette flere. Det er også viktig med gode rammebetingelser for de som ønsker å skape en arbeidsplass for seg selv i form av en småskalabedrift eller levebrødsbedrift.

Selv om kapitalkravet for etablering av aksjeselskap ble redusert til 30 000 kroner i 2012 og det på mange måter er fordelaktig å organisere næringsvirksomhet i denne formen, er det likevel flere som foretrekker å være organisert som enkeltpersonforetak. Dette er særlig aktuelt for yrkesgrupper som baserer sin virksomhet på egen innsats, eksempelvis kunst- og kulturarbeidere.

Regjeringen har gjennomført en rekke endringer som har bedret de skattemessige rammevilkårene for næringsdrivende vesentlig. Redusert skattesats på alminnelig inntekt, redusert formuesskatt på aksjer og driftsmidler, styrkingen av Skattefunn og fjerningen av arveavgift er eksempler på skatteendringer som også har komment næringsdrivende til gode.

5.6.2 Virkemidlene kommer distriktsbedrifter til gode

Regjeringen bygger næringspolitikken på brede virkemidler som fremmer innovasjon og nyskaping. Siden 2013 har bevilgningene til slike midler økt betydelig.

Boks 5.4 Nasjonale klynger og regionale næringsmiljøer

I velfungerende næringsmiljøer er det tillit mellom kunde, leverandør, investor, utdanningsmiljø og kunnskapsmiljø, som gjør utveksling av kunnskap og samarbeid om kunnskapsutvikling, mer effektivt. Det legger grunnlag for et bredere strategisk samarbeid om utvikling og forbedring av produkt eller prosesser. Velfungerende næringsmiljø gir bedrifter enklere tilgang til kunnskap, kapital og partnere. Næringsmiljøer fungerer ofte som «motor» for andre deler av det regionale næringslivet, gjennom samarbeid med leverandører, kunnskapsmiljø og andre utviklingsaktører. I mange næringsmiljø og verdikjeder har bedrifter og andre aktører begrenset kapasitet, kompetanse eller lite kultur for å samarbeide om felles goder som markedsforståelse, innovasjonsprosjekter, utvikling av kompetansetilbud, infrastruktur og forskning.

Klyngeprogrammet Norwegian Innovation Clusters skal bidra til verdiskaping, gjennom støtte til samarbeidsbaserte utviklingsaktiviteter i klynger. Programmet støtter tre typer klynger; de som er i tidlig fase kan bli Arena, klynger med et nasjonalt tyngdepunkt kan bli Norwegian Centres of Expertise (NCE) og klynger med en global posisjon kan bli Global Centres of Expertise (GCE). Programmet er under revisjon. Klyngene har sine tyngdepunkt lokalisert i hele landet.

Kilde: Innovasjon Norge

Kilde: SIVA

Kilde: SIVA

En fjerdedel av alle private virksomheter med ansatte i Norge holder til i det som kalles virkeområdet for distriktsrettet investeringsstøtte4. Mange av de generelle næringsrettede virkemidlene er viktige for distriktene. Nær halvparten av totalt 6,7 mrd. kroner som Innovasjon Norge innvilget i 2018 gikk til virksomheter innenfor virkeområdet5. Virksomheter innenfor virkeområdet er også godt representert i ulike nasjonale programmer. Det gjelder særlig ordningen med lavrisikolån, men også klyngeprogrammene, inkludert Omstillingsmotor og Bioøkonomiprogrammet. Av de 6,7 milliardene, gikk 6,3 til prosjekter eller bedrifter i enkeltkommuner (resten gikk mest til prosjekter med aktivitet i flere kommuner). 39,8 prosent av disse 6,3 milliardene gikk til sentralitet 5 og 6, og 24,5 prosent til sentralitet 4. I distriktstunge fylker gikk en betydelig andel av samlet tilsagnsbeløp fra Innovasjon Norge til virksomheter innenfor virkeområdet, som i Oppland (65 prosent), Telemark (73 prosent), Hedmark (61 prosent), Trøndelag (61 prosent) og Møre og Romsdal (33 prosent). Dette viser at nasjonale ordninger treffer distriktsbedrifter godt.

I tillegg gir distriktsrettede ordninger gode resultater. Beregninger fra Samfunnsøkonomisk analyse viser at bedrifter som har fått distriktsrettede risikolån og garantier hadde 16 prosent høyere årlig vekst i verdiskaping, og seks prosent høyere sysselsettingsvekst, enn bedrifter som ikke har fått slik støtte i perioden 2003–2017 (Innovasjon Norge 2018). Dette er henholdsvis 2,1 og 4,3 prosentpoeng høyere enn tilsvarende tall for landsdekkende innovasjonslån og garantier. Bedrifter som har fått distriktsrettede etablerertilskudd har 12,1 prosent høyere vekst i verdiskaping og fem prosent høyere sysselsettingsvekst enn bedrifter som ikke har fått. Dette er likevel noe lavere enn tilsvarende tall for landsdekkende etablerertilskudd.

Næringshageprogrammet til Siva er i hovedsak rettet mot bedrifter i distriktene. Programmet tilbyr et miljø og tjenester som legger til rette for vekst og fornying. Totalt var det 40 næringshager i program i 2018, og 37 av disse har målbedrifter innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. I 2018 ble 81 prosent av ordinære programmidler gitt innenfor virkeområdet for distriktsrettet investeringsstøtte. Inkubatorprogrammet utvikler næringsliv i hele landet gjennom å identifisere, videreutvikle og kommersialisere gode ideer til nye bedrifter, og gi ny vekst til etablert næringsliv. 34 inkubatorer mottok støtte i 2018, og 13 av disse ligger i kommuner på sentralitet 4, 5 eller 6. Av samlet støtte gitt i inkubasjonsprogrammet i 2018 gikk 31 prosent til inkubatorer på sentralitet 4, 5 eller 6. Også disse ordningene treffer med andre ord distriktsbedriftene godt.

Sivas ordninger gir også gode resultater. SSBs evaluering av Sivas næringshage- og inkubatorprogram (SSB 2018b) viser høyere verdiskaping for foretakene etter at de kommer inn i en næringshage eller et inkubatorprogram. Effektene virker å være relativt permanente: verdiskapingen i bedrifter tilknyttet næringshager og inkubatorer er høyere enn for sammenlignbare bedrifter etter tre år.

Regjeringen gjennomfører nå en helhetlig gjennomgang av de næringsrettede virkemidlene. Formålet er at midlene skal gi mest mulig verdiskaping og lønnsomme arbeidsplasser. Selv om virkemidlene fungerer bra, er det rom for forbedring når det gjelder grenseflater, samarbeid, arbeidsdeling, organisering, brukervennlighet, effektivitet og helhetlig innretning. Det er behov for å se nærmere på om det norske systemet er innrettet slik at næringslivet får utnyttet bredden i virkemidlene på europeisk, nasjonalt, regionalt og lokalt nivå.

5.6.3 Kapitaltilgang i distriktene

Velfungerende finansmarkeder er avgjørende for omstilling og vekst. Slik får lønnsomme prosjekter tilgang til kapital til priser som gjenspeiler risikoen, og etablerere og bedrifter med lønnsomme prosjekter får tilgang til lån og investeringsmuligheter. Bedrifter i hele landet, i alle bransjer og i alle faser, trenger tilgang til kapital. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å forenkle tilgangen til risikokapital og kompetente investorer i tråd med Granavolden-plattformen.

Hovedkilden til finansiering for bedrifter er egenkapital og lån i bank eller i verdipapirmarkedet. Kapitaltilgangsutvalget (NOU 2018: 5) konkluderer med at kapitalmarkedet i Norge generelt fungerer godt. Samtidig peker de på forbedringspunkter. Utvalget mener for eksempel at det er mulig å legge til rette for en bedre kanalisering av den tilgjengelige kapitalen, og en mer effektiv kobling mellom gründerne og bedriftene som søker finansiering og kapitaleierne som søker investeringsmuligheter. Hovedomtalen av regjeringens vurderinger og videre oppfølging av utredningen ligger i Nasjonalbudsjettet kap. 5.2.6.

Kapitaltilgangsutvalget viser til at det kan være krevende for potensielle vekstbedrifter å finne finansiering i den tidlige utviklingsfasen, og særlig gjelder dette vekstbedrifter med lengre utviklingsløp. I senere år har regjeringen opprettet flere egenkapitalvirkemidler for å avbøte utfordringer i markedet for tidligfasekapital. Det er etablert over 30 pre-såkornfond, seks landsdekkende såkornfond inkludert koinvesteringsfondet for Nord-Norge og i tillegg er Investinors mandat videreført. Kapitaltilgangsutvalget foreslo endringer for egenkapitalvirkemidler rettet mot tidlige faser sånn at de i større grad er relevante for selskaper som både trenger risikokapital og kompetanse fra eierne. Utvalget anbefalte at Investinor får et nytt fleksibelt fond-i-fond mandat som inkluderer matching av private investorer og at forvaltningen av såkornordningene overføres fra Innovasjon Norge til Investinor. Utvalget anbefaler også at dagens Investinor mandat trappes ned. Regjeringen foreslår å følge opp hovedtrekkene i forslaget ved at oppfølgingen av alle de nevnte egenkapitalvirkemidlene rettet mot tidlig fase samles i Investinor og at selskapet får et nytt fleksibelt fond-i-fond mandat. For en nærmere omtale av forslaget se Prop. 1 S (2019–2020) Nærings- og fiskeridepartementet.

Finansnæringen er geografisk konsentrert i og rundt de største byene, og konsentrasjonen har økt over tid. Fra 2000 til 2017 er én av tre bankfilialer lagt ned. Lange avstander mellom bedrift og tilbyder av kapital kan skape informasjonsbarrierer og usikkerhet (Kapitaltilgangsutvalget (NOU 2018: 5). Det kan gjøre at banker vegrer seg mot å gi lån til enkeltbedrifter som de ikke kjenner godt nok. Lokale banker har gjerne bedre lokalkjennskap og kan lettere følge opp lokale bedrifter. Tall fra Finans Norge (2013) viser at to av tre bedrifter i de minst sentrale kommunene bruker lokal- eller regionalbanken. De lokale og regionale bankene er derfor viktige for småbedriftene i distriktene.

Solide banker har større evne til å tåle tap uten å måtte stramme vesentlig inn på kredittpraksisen under et økonomisk tilbakeslag. God utvikling i norsk økonomi har bidratt til gode resultater og lave tap i norske banker, som de siste årene har bygget opp soliditeten i takt med nye soliditetskrav som er innført etter den internasjonale finanskrisen. Når EUs soliditetsregler for banker i år trer i kraft i EØS/EFTA-landene, vil blant annet den såkalte SMB-rabatten bli innført i Norge. Det innebærer at bankene kan sette av mindre egenkapital ved utlån til små og mellomstore bedrifter, slik at bankenes utlån kan bli vridd i favør av slike bedrifter. For å hindre at soliditeten som er bygget opp i norske banker etter finanskrisen svekkes, har Finansdepartementet nylig hatt på høring et forslag om tilpasninger i soliditetskravene.

For å vurdere behovet for og tilgangen til kapital, analyserte Stamland, Rud og Mjøs utviklingen av kapitalstruktur og kontantstrømmer over tid i SMB-segmentet (Stamland, Rud og Mjøs 2008). Et premiss i analysen er at dersom det er geografiske forskjeller i behov og tilgang til kapital, så reflekteres dette i geografiske forskjeller i kapitalstruktur og kontantstrømmer. Stamland, Rud og Mjøs fant at det ble benyttet mindre gjeldsfinansiering utenfor sentrale områder, og konkluderte med at det er mulig at kredittilgangen er svak i forhold til kredittbehovet utenfor sentrale strøk6. Evaluering av Innovasjon Norges låneordninger konkluderer med at lavrisikolånene har en klar geografisk profil, ved at Innovasjon Norge tilbyr mest lavrisikolån i områder hvor sannsynligheten for kapitalmangel er størst (Grünfeld m.fl. 2014). I 2018 ble 57 prosent av lavrisikolånene gitt til bedrifter i virkeområdet for distriktsrettet investeringsstøtte. Sivas eiendomsvirksomhet og Innovasjon Norges låneordninger er delvis begrunnet i utfordringer med lav annenhåndsverdi på eiendom. I områder med spredt bosetting og begrenset økonomisk aktivitet er usikkerheten knyttet til betalingsevne og eiendommenes annenhåndsverdi høyere. Annenhåndsverdien kan være lavere enn investeringen.

Innovasjon Norge bidrar til å utløse samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter ved at bedriftene får risikolån, og evt. også lavrisikolån for å kunne fullfinansiere investeringen. Distriktsrettede risikolån kan gis til toppfinansiering av antatt lønnsomme investerings- og utviklingsprosjekter som er vanskelig å finansiere i det private kredittmarkedet. Det er krav til innovasjon i prosjektene for å kunne motta risikolån. I 2018 fikk 408 prosjekter totalt 2,5 mrd. kroner i lavrisikolån og 110 prosjekter mottok 372 mill. kroner i distriktsrettede risikolån. Effektanalyser utført av Samfunnsøkonomisk analyse viser at de distriktsrettede risikolånene bidrar til økt sysselsetting og verdiskaping i distriktene (Innovasjon Norge 2018).

Fra 2020 vil midlene fylkeskommunene mottar til bedriftsrettede låne- og tilskuddsordninger og midler til de fem næringsrettede ordningene som fylkeskommunen får oppdragsgiveransvar for inngå i en ny øremerket post til fylkeskommunen. Samlet gir dette fylkeskommunene et vesentlig økonomisk handlingsrom til å innrette næringspolitikken i sitt fylke – innen et bredt spekter av ordninger og virkemidler som samlet er viktige for å styrke verdiskapingen i alle deler av landet.

Lokale eiere gir stabile lokale arbeidsplasser. Sterke og mangfoldige eierskapsmiljøer er viktig for å utvikle lønnsomme og bærekraftige bedrifter og næringsklynger. Menon kartla i 2013 eierskapets geografi (Grünfeld og Grimsby 2010), og fant at om lag halvparten av forretningsenglene hadde investeringer utelukkende i ett fylke. Dette kan tyde på at de private investeringene til en viss grad er stedbundne til investorens nærområde. Investorer kan ha en tendens til å ha kompetanse innenfor noen få næringer, der de selv har bygget opp sin formue. Investorer kan dermed være forsiktige med å gå inn i nye næringer selv om foretaket er lokalt (Grünfeld og Grimsby 2010). Regjeringen vil føre en politikk som styrker det private, norske eierskapet. Lokalt eierskap er viktig for utviklingen i hele Norge.