2 Bakgrunn og arbeidsprosess for stortingsmeldingen

2.1 Bakgrunn

2.1.1 Hvorfor er det nødvendig med en dyrevelferdsmelding?

Dyrevelferden hos landdyr i Norge er god. Når det gjelder oppdrettsfisk, er det økende bekymring for dårlig velferd og høy dødelighet.

Nordmenn generelt er opptatt av dyrevelferd, og det er lang tradisjon for å ta godt vare på dyr. I det norske samfunnet og i norsk kultur har det vært og er stor respekt for dyr og dyrs egenverdi.

Kompetanse og holdninger hos de som tar seg av dyr, er avgjørende for god dyrevelferd. Husdyrholderne i Norge er kompetente og ansvarsbevisste. De ulike næringenes organisasjoner og bransjesammenslutninger har de senere årene tatt en tydeligere rolle i arbeidet med å fremme dyrevelferd. «Den nordiske modellen» med et tett samarbeid mellom næring, forvaltning og akademia er sentral også i arbeidet for god dyrevelferd. Et husdyrhold med lite sykdom som krever minimalt med antibiotikabehandling, bidrar positivt til dyrevelferd i Norge.

I internasjonal sammenheng har Norge høye dyrevelferdskrav i regelverket og et velorganisert tilsyn. I 2009 ble det vedtatt en ny dyrevelferdslov som fastsetter at dyr har egenverdi uavhengig av nytteverdien de måtte ha for mennesker. Loven fastsetter at dyr skal behandles godt, med respekt og beskyttes mot fare for unødige påkjenninger og belastninger. Loven gir Mattilsynet et bredt spekter av virkemidler for å bidra til at lovens bestemmelser blir etterlevd. Det har også skjedd en omfattende oppdatering av forskrifter under dyrevelferdsloven.

Det er mer enn 20 år siden forrige gang dyrevelferdssituasjonen ble gjennomgått på en helhetlig måte i en stortingsmelding (St.meld. nr. 12 (2002–2003)). Siden den gang har det kommet ny kunnskap om dyrenes behov og naturlige atferd. Norsk husdyrhold har utviklet og endret seg, ikke minst ved en sterk vekst i oppdrettsnæringen. Forbrukerne har blitt mer opptatt av dyrenes velferd. Balansepunktet mellom hva som oppfattes som nødvendige og unødige påkjenninger og belastninger for dyr, synes å være i endring.

Regjeringen ønsker at dyrevelferden i Norge også fremover skal være i verdenstoppen. Denne stortingsmeldingen gir derfor en bred, kunnskapsbasert gjennomgang av status, utviklingstrekk og målsettinger for dyrevelferden, både generelt og for enkeltproduksjoner og -arter. Det skisseres målsettinger og tiltak som skal møte utfordringer, både knyttet til ny kunnskap om dyrs behov og om kjente utfordringer i dagens dyrehold.

God dyrevelferd er viktig i et bærekraftig matsystem. Regjeringen vil med denne stortingsmeldingen også bidra til forutsigbare rammevilkår på dyrevelferdsområdet, der det blir lagt til rette for fortsatt økonomisk bærekraft i den kommersielle dyreproduksjonen.

2.2 Prosess og involvering

2.2.1 Helhetlig melding – to fagansvarlige departementer

Ansvaret for dyrevelferdsforvaltningen er delt mellom Landbruks- og matdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet. Etter dyrevelferdsloven er ansvaret for akvatiske dyr og sjøpattedyr delegert til Nærings- og fiskeridepartementet og ansvaret for alle andre dyr er delegert til Landbruks- og matdepartementet.1

Regjeringen legger frem en helhetlig melding om dyrevelferden i Norge. Det er Landbruks- og matdepartementet som legger meldingen frem for Stortinget, men arbeidet med utforming av meldingen har skjedd i tett samarbeid med Nærings- og fiskeridepartementet.

2.2.2 Arbeidet med meldingen

En prosjektgruppe med medarbeidere fra Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Mattilsynet har arbeidet med stortingsmeldingen. Et stort antall ansatte har bidratt i arbeidet.

Nærings- og fiskeridepartementet etablerte en egen referansegruppe for fiskevelferd for å bistå i arbeidet med meldingen. Gruppen bestod av representanter fra Mattilsynet, Fiskeridirektoratet, Havforskningsinstituttet, Veterinærinstituttet og departementet.

Fagetatene under Landbruks- og matdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet har bistått med forslag til tekst til stortingsmeldingen, faglige diskusjoner og kvalitetssikring underveis.

2.2.3 Eksterne innspill

Det har vært avholdt flere innspillsmøter i regi av Landbruks- og matdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet og det har blitt invitert til å komme med skriftlige innspill.

Departementene mottok innspill fra drøyt 100 aktører deriblant fra forvaltningen, fagetater, næringen, interessegrupper og privatpersoner. Innspillene dekket hele bredden av temaer som beskrives i meldingen. Alle skriftlige innspill er publisert på regjeringen.no, under nettsidene til departementene.

Det har også vært arrangert egne fagdager i tilknytning til meldingsarbeidet og departementene har innhentet fagrapporter og utredninger fra relevante kunnskaps- og forskningsmiljøer.

2.3 Oppfølging av anmodningsvedtak fra Stortinget

2.3.1 Anmodningsvedtak om stortingsmeldingen

Etter at regjeringen i desember 2021 besluttet å utarbeide en stortingsmelding om dyrevelferd, har Stortinget gjennom flere vedtak kommet med anmodninger om prosess og innhold i stortingsmeldingen. Nedenfor er det gitt en omtale av oppfølgingen av de enkelte anmodningsvedtakene.

Vedtak nr. 381, 15. februar 2022:

«Stortinget ber regjeringen legge fram en dyrevelferdsmelding som bygger på oppdatert kunnskap om dyrevelferd med utgangspunkt i faglige og faktiske forhold. Meldingen bør se faglig og politisk på problemstillinger knyttet til dyrehold, og gi oversikt over det vi gjør bra i dag, og om det er noe som kan gjøre annerledes og bedre i framtida. Det er sammenheng mellom menneskevelferd og dyrevelferd. Meldingen bør omtale dette.»

Vedtaket ble fattet ved behandling av Dokument 8:25 S (2021–2022), jf. Innst. 130 S (2021–2022).

I tråd med anmodningsvedtaket bygger meldingen som her legges frem, på oppdatert kunnskap med utgangspunkt i faglige og faktiske forhold. Relevante problemstillinger blir vurdert både faglig og politisk. Det legges videre vekt på både å belyse positive sider ved norsk dyrehold og gi konkrete anvisninger på hva som kan og bør forbedres. Med dette anses anmodningsvedtaket som fulgt opp.

Vedtak nr. 382, 15. februar 2002:

«Stortinget ber regjeringen se på insentiver som vil øke dyrevelferden i svinenæringen, særlig med hensyn til areal, underlag og miljøberikelse, og stille strengere krav til dyrevelferd ved oppgraderinger av driftsbygninger eller nybygg.»

Vedtaket ble fattet ved behandling av Dokument 8:25 S (2021–2022), jf. Innst. 130 S (2021–2022).

I meldingen varsles en rekke tiltak for å bedre dyrevelferden i svinenæringen, herunder å utrede hvordan areal og kvaliteten på areal til svin kan økes og utvikles for fremtidens driftssystemer i svineproduksjonen. Det varsles videre at departementet i dialog med partene i jordbruksavtalen vil vurdere ordninger for gris som har tilgang til utearealer.

Det foreslås å innføre forbud mot fiksering av purker i fødebinger etter en overgangstid på ti år for eksisterende driftsbygninger. Regjeringen varsler også videreutvikling og klargjøring av regelverket slik at det blir enklere å forstå og etterleve, samt prioritering av tilsynsvirksomhet og samarbeid med svinenæringen med mål om bedre etterlevelse av regelverket. Med dette anses anmodningsvedtaket som fulgt opp.

Vedtak nr. 383, 15. februar 2022:

«Stortinget ber regjeringa legge fram ei heilskapleg stortingsmelding om dyrevelferd som omfattar både produksjonsdyr i landbruket, kjæledyr og fiskeoppdrett, seinast i vårsesjonen 2023. Regjeringa vert beden om å greie ut og foreslå konkrete tiltak i meldinga både for betra dyrevelferd generelt og for spesifikke artar/grupper av dyr, herunder følgjande tema:

• å greie ut korleis økonomiske verkemiddel i landbrukspolitikken kan innrettast på ein måte som løner god dyrevelferd.

• å greie ut korleis norsk regelverk vil måtte endrast ved implementering av EU sitt varsla forbod mot hald av dyr i bur og trange bingar.

• å greie ut Mattilsynet sin kontroll- og rettleiingsfunksjon og trong for ressursar for å sikre tilstrekkeleg oppfølging av dyrevelferden i landbruket

• å greie ut merkeordningar som gjer det lettare for forbrukaren å velje dyrevenlege produkt. Ei slik merkeordning kan vere statleg eller privat.

• å greie ut korleis grisar kan sikrast betre tilgang til uteareal, til dømes gjennom tilskots- eller merkeordningar, eventuelt gjennom endringar i lovverket.»

Vedtaket ble fattet ved behandling av Dokument 8:25 S (2021–2022), jf. Innst. 130 S (2021–2022).

Meldingen gir, i tråd med anmodningsvedtaket, en helhetlig gjennomgang av dyrevelferden og omfatter både produksjonsdyr i landbruket, kjæledyr og fiskeoppdrett. Konkrete tiltak blir utredet og foreslått, både for å forbedre dyrevelferden generelt og for spesifikke arter og grupper av dyr.

• Innretning av økonomiske virkemidler i landbrukspolitikken avklares i de årlige jordbruksforhandlingene og faller etter regjeringens vurdering utenfor rammene av denne stortingsmeldingen. Det ytes i dag investeringsmidler over jordbruksavtalen blant annet til omlegging av melkeproduksjonen til løsdrift.

• Potensielle endringer i norsk regelverk som følge av eventuelt endret EU-regelverk, er ikke utredet fordi det ikke er klart hvordan EU-regelverket i tilfelle blir utformet. Meldingen omtaler imidlertid ulike tiltak for å fase ut burhold og gi dyr større plass.

• Meldingen drøfter forhold som kan styrke Mattilsynets kontroll- og veiledningsfunksjon, herunder forbedret oversikt over tilstanden i dyreholdene og styrking av Mattilsynets virkemidler. Ressursspørsmål for Mattilsynet vil bli håndtert i den ordinære budsjettprosessen. I forslag til statsbudsjett for 2025 har regjeringen foreslått å øke bevilgningen til Mattilsynet med 20 millioner kroner, blant annet til dyrevelferdsarbeidet.

• Mulige merkeordninger, i statlig eller privat regi, for å gjøre det lettere for forbrukerne å velge dyrevennlige produkter er drøftet i meldingens kap. 7.4.1. Dyrevelferdsmerking.

• Meldingen signaliserer at departementet vil utrede hvordan areal og kvaliteten på areal til svin kan økes og utvikles for fremtidens driftssystemer i svineproduksjonen, og at departementet i dialog med partene i jordbruksavtalen vil vurdere ordninger for gris som har tilgang til utearealer jf. omtale av vedtak nr. 381 over.

Med dette anses anmodningsvedtaket som fulgt opp.

Vedtak nr. 384, 15. februar 2022:

«Stortinget ber regjeringa sørge for at det vert forska på alternativ til CO₂-bedøving av dyr i slakteri og kverning av hanekyllingar (maserasjon), med mål om at det vert innført betre metodar for avliving, og at det på sikt kan innførast eit forbod mot dagens praksis.»

Vedtaket ble fattet ved behandling av Dokument 8:25 S (2021–2022), jf. Innst. 130 S (2021–2022).

Det foregår internasjonal forskning på alternativer til bedøving av dyr med CO₂ og alternative metoder til kverning av daggamle hanekyllinger. Landbruks- og matdepartementet følger med på denne forskningen. Metoder for avliving av dyr er regulert i EØS-harmonisert regelverk. Så langt synes det krevende å finne fullgode alternativer til CO₂-bedøving. I Norge har ett av to verpehønerugerier installert sorteringsmaskin som sorterer ut egg med hanekyllinger tidlig i rugeprosessen, slik at hanekyllingembryoer kan avlives i egget. I stortingsmeldingen uttrykker regjeringen støtte til næringens satsing på metoder for kjønnsortering i egget, og signaliserer at den vil arbeide for et europeisk forbud mot kverning av daggamle kyllinger. Med dette anses anmodningsvedtaket som fulgt opp.

2.3.2 Anmodningsvedtak om straff for alvorlig dyrevelferdskriminalitet

Stortinget fattet i stortingssesjon 2022-2023 flere anmodningsvedtak om straff med videre for alvorlig dyrevelferdskriminalitet, der regjeringen i tidligere tilbakemeldinger til Stortinget har varslet at temaene også vil inngå i arbeidet med dyrevelferdsmeldingen. Nedenfor gis en oppdatert omtale av oppfølgingen av de aktuelle anmodningsvedtakene

Vedtak nr. 700, 25 mai 2023:

«Stortinget ber regjeringen fremme lovforslag om å inkludere dyrevelferdsloven § 37 i opplistingen i straffeprosessloven § 216 b første ledd bokstav b.»

Vedtaket ble fattet ved behandling av Dokument 8:219 S (2022–2023), jf. Innst. 369 S (2022–2023).

Regjeringen varsler i stortingsmeldingen at den vil utrede økning av strafferammen ved grove brudd på dyrevelferdsloven. En eventuell utvidelse av strafferammen vil kunne få betydning for muligheten til å treffe tiltak etter straffeprosessloven § 216 b. Med dette anses anmodningsvedtaket som fulgt opp.

Vedtak nr. 701, 25 mai 2023:

«Stortinget ber regjeringen sikre at dyreeiere som ikke etterkommer pålegg fra Mattilsynet etter alvorlige og gjentatte brudd på dyrevelferdsloven, lettere fratas retten til å drive med husdyrhold.»

Vedtaket ble fattet ved behandling av Dokument 8:219 S (2022–2023), jf. Innst. 369 S (2022–2023).

Oppfølging av kronisk dårlige dyrehold har vært et prioritert område for Mattilsynet de siste årene, og retningslinjer for oppfølging av slike dyrehold er revidert. Departementet har mottatt flere innspill om tilsynets virkemiddelbruk. I denne stortingsmeldingen signaliserer regjeringen flere tiltak for bedre å kunne forebygge og avdekke tilfeller av alvorlig vanskjøtsel av dyr. I meldingen pekes det videre på at vedtak om aktivitetsforbud er svært inngripende og må stå i et rimelig forhold til formålet med forbudene. Domstolen har presisert at mindre inngripende virkemidler skal være forsøkt før et aktivitetsforbud kan vedtas. Bruk av aktivitetsforbud må skje innenfor de rammer som følger av rettspraksis. Med dette anses anmodningsvedtaket som fulgt opp.

Vedtak nr. 702, 25 mai 2023:

«Stortinget ber regjeringen sikre at Mattilsynet i større grad anmelder alvorlige brudd på dyrevelferdsloven.»

Vedtaket ble fattet ved behandling av Dokument 8:219 S (2022–2023), jf. Innst. 369 S (2022–2023).

Mattilsynet har styrket arbeidet med dyrevelferdskriminalitet og ferdigstilt retningslinjer for samarbeid mellom politiet og Mattilsynet. Antallet politianmeldelser har økt de siste årene, og dette vil bli fulgt opp videre framover. Tiltak for forebygging og oppfølging av alvorlige brudd på dyrevelferdsloven drøftes også i stortingsmeldingen. Med dette anses anmodningsvedtaket som fulgt opp.

2.3.3 Anmodningsvedtak om frivillig sykdomsmerking av oppdrettsfisk i butikk

Vedtak nr. 77, 4. desember 2023

«Stortinget ber regjeringen bidra til at forbrukerne får relevant informasjon om helse, velferd og miljøstatus i norsk matproduksjon, ved å vurdere frivillig sykdomsmerking av oppdrettsfisk i butikk i løpet av 2024.»

Anmodningsvedtaket ble truffet under behandlingen av Meld. St. 1 (2023–2024) Nasjonalbudsjettet 2024, jf. Innst. 2 S (2023–2024).

Frivillig sykdomsmerking av oppdrettsfisk er utredet og drøftes i denne meldingens kap. 7.4.1 Dyrevelferdsmerking. Regjeringen anser det ikke som hensiktsmessig at myndighetene tilrettelegger for en slik ordning. Anmodningsvedtaket anses med dette som fulgt opp, jf. Meld. St. 4 (2024–2025).

2.3.4 Anmodningsvedtak om en faglig grense for dødelighet i sjøfasen av lakseoppdrett

Vedtak 605, 30. april 2024

«Stortinget ber regjeringen i løpet av 2024, i forbindelse med den varslede Dyrevelferdsmeldingen, vurdere om det er hensiktsmessig å sette en faglig basert grense for dødelighet i sjøfasen gitt næringens komplekse biologi og utsatte lokasjoner.»

Anmodningsvedtaket ble truffet under behandlingen av Dokument 8:85 S (2023–2024) Representantforslag om en rask omstilling av en oppdrettsnæring i krise, jf. Innst. 261 S (2023–2024).

Regjeringen innfører en målsetting om å få dødeligheten ned mot fem prosent, og drøfter i kap. 7.5.2 Akvatiske produksjonsdyr, om det bør settes en øvre grense for akseptabel dødelighet. Anmodningsvedtaket anses med dette som fulgt opp, jf. Meld. St. 4 (2024–2025).