5 Regelverk

5.1 Gjeldende dyrevelferdsregelverk

5.1.1 Dyrevelferdsloven

Lov om dyrevelferd – dyrevelferdsloven – trådte i kraft januar 2010. Loven omfatter forhold som påvirker velferd hos og respekt for pattedyr, fugler, krypdyr, amfibier, fisk, tifotkreps1, blekksprut og honningbier. Loven gjelder tilsvarende for utviklingsstadier av nevnte dyr dersom sanseapparatet tilsvarer utviklingsnivået hos levende dyr.

Dyrevelferdsloven inneholder prinsipper og bestemmelser om hvordan mennesker skal behandle tamme og viltlevende dyr. Formålet med loven er å fremme god dyrevelferd og respekt for dyr gjennom regulering av menneskers aktivitet overfor dyr. Dyrevelferdsloven § 3 slår fast at dyr har egenverdi uavhengig av den nytteverdien de måtte ha for mennesker. Dyr skal behandles godt og beskyttes mot fare for unødige påkjenninger og belastninger. Det er med hjemmel i dyrevelferdsloven utarbeidet underliggende regelverk, blant annet forskrifter for de enkelte typer dyrehold.

Mattilsynet fører tilsyn og kan fatte nødvendige vedtak for å oppnå etterlevelse av bestemmelser i loven eller forskriftene. Loven gir Mattilsynet en rekke virkemidler som kan bidra til å oppnå regelverksetterlevelse. Mattilsynet kan blant annet gjennomføre vedtak på dyreeiers regning, ta dyr i forvaring, bruke tvangsmulkt for å bidra til at vedtak etterkommes, ilegge overtredelsesgebyr i etterkant av et regelverksbrudd og fatte vedtak om forbud mot en nærmere angitt aktivitet. Loven har også bestemmelser om straff i form av gebyr og fengsel.

Loven gir særskilte forbud mot å utøve vold mot dyr, hensette dyr i hjelpeløs tilstand, ha seksuell omgang med eller foreta seksuelle handlinger med dyr og å bruke levende dyr som fôr eller agn. Loven fastslår dessuten at foresatte ikke skal la barn under 16 år ha et selvstendig ansvar for dyr.

Alle som har ansvar for dyr, permanent eller midlertidig, har en plikt til å sørge for at dyreholdet skjer innenfor lovens bestemmelser. Mattilsynet forvalter loven og skal kontrollere at dyreholdere oppfyller sine lovpålagte plikter. Dyrevelferdsloven stadfester at enhver som påtreffer et dyr som åpenbart er sykt, skadet eller hjelpeløst, har plikt til å hjelpe dyret så langt som mulig. Loven pålegger videre enhver som har grunn til å tro at dyr blir utsatt for mishandling eller alvorlig svikt vedrørende miljø, tilsyn eller stell å varsle Mattilsynet så raskt som mulig.

Loven slår videre fast at jakt, fangst og fiske skal utøves på en dyrevelferdsmessig forsvarlig måte. Selv om det refereres til fiske i lov om dyrevelferd, er formuleringene vage og lite informative når det gjelder håndhevelse av dyrevelferdsmessig forsvarlig praksis innen ervervsmessig fiskeri. Hensynet til dyrevelferd konkretiseres gjennom regelverket for høsting av viltlevende marine ressurser.

5.1.2 Tilgrensende regelverk

Dyrevelferdsloven er særloven for regulering av dyrevelferd. Flere andre lover inneholder konkrete bestemmelser som direkte eller indirekte regulerer eller påvirker dyrevelferd.

5.1.2.1 Dyrehelseregelverk

EUs dyrehelseregelverk er en del av EØS-avtalen. Regelverket gjelder for landdyr og akvatiske dyr, både viltlevende og holdte dyr, samt avlsmateriale og produkter av animalsk opprinnelse. Det viktigste målet med regelverket er å forebygge og bekjempe sykdommer, styrket overvåkning og beredskap, samt bekjempelse av antibiotikaresistente bakterier. Dette er formål som har stor betydning for dyrevelferd. I tillegg til regelverket Norge har felles med EU, er det en rekke nasjonale bestemmelser knyttet til dyrehelse og biosikkerhet, blant annet for å opprettholde Norges gode helsestatus for dyr.

5.1.2.2 Dyrehelsepersonelloven

Dyrehelsepersonelloven skal bidra til at dyrehelsepersonell utøver forsvarlig virksomhet og bidrar til god dyrehelse, forsvarlig dyrevern, trygg mat og ivaretakelse av miljøhensyn. Dyrehelsepersonell plikter blant annet etter denne loven å arbeide for velferd og sunnhet hos dyr, herunder viltlevende dyrebestander, og medvirke til etisk og miljømessig forsvarlig dyrehold. Mattilsynet fører tilsyn etter dyrehelsepersonelloven.

5.1.2.3 Lov om husdyravl

Husdyravlsloven regulerer avl av husdyr, herunder storfe, svin, sau, geit og hest. Loven gir regler om at virksomheter som driver med husdyravl skal være godkjent av det offentlige. Formålet med loven er å sikre forsvarlig husdyravl ved kunstig overføring av sæd, egg og embryo. Vitenskapelig virksomhet og avl som foregår i eiers regi på det enkelte gårdsbruk er ikke omfattet av loven. Loven er svært overordnet og gir hjemmel for mer detaljerte forskrifter. Det er Mattilsynet som fører tilsyn etter loven.

Husdyravlsforskriften er hjemlet i husdyravlsloven og gjennomfører husdyravlsforordningen2 i norsk regelverk. Husdyravlsforskriften regulerer ikke dyrevelferd, men stiller krav om at avlsorganisasjonene for den enkelte rase skal ha en avlsplan. Ved å inkludere kriterier for håndtering av arvelige lidelser i avlsplanen, kan avlsorganisasjonene oppfylle sine forpliktelser når det gjelder dyrevelferdslovens § 25, og også hjelpe den enkelte oppdretter til å oppfylle de samme kravene.

5.1.2.4 Reindriftsloven

Reindriftsloven skal legge til rette for at det samiske reinbeiteområdet har en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindrift med basis i samisk kultur, tradisjon og sedvane til gagn for reindriftsbefolkningen og samfunnet for øvrig. For å nå disse målene skal loven gi grunnlag for en hensiktsmessig organisering og forvaltning av reindriften.

Loven skal bidra til sikring av reindriftsarealene i det samiske reinbeiteområdet som reindriftens viktigste ressursgrunnlag. Ansvaret for å sikre arealene ligger både på innehaveren av reindriftsretten, andre rettighetshavere og myndighetene. Utenfor det samiske reinbeiteområdet skal loven legge til rette for en økologisk og økonomisk bærekraftig utnytting av reinbeiteressursene, med basis i lokal kultur og tradisjon i de områdene det er gitt tillatelse til reindrift.

Både i og utenfor det samiske reinbeiteområdet skal loven bidra til å sikre forsvarlig dyrevelferd for tamrein. Etter § 33 i loven skal all rein i det samiske reinbeiteområdet merkes med eierens merke. Slik merking skal skje i henhold til bestemmelsene i dyrevelferdsloven.

En velordnet reindrift i samsvar med lovens bestemmelser legger til rette for god dyrevelferd der hensynet til reinens behov ivaretas. Regulering av reintall, fastsatte beitetider og distriktsplaner er eksempler på bestemmelser som bidrar til å dempe konfliktnivå og legge til rette for tilgang til beite og ivaretakelse av trekkmønster i tråd med reinens natur. Loven pålegger også utøvere i reindriften å ivareta andres dyr inntil utskilling og avhenting kan finne sted.

5.1.2.5 Akvakulturloven

Akvakulturloven skal fremme akvakulturnæringens lønnsomhet og konkurransekraft innenfor rammene av en bærekraftig utvikling, og bidra til verdiskaping på kysten. For å kunne få tildelt en akvakulturtillatelse, kreves det at det gis en rekke tillatelser etter annet regelverk. Her er ikke dyrevelferdsloven spesifikt nevnt. En akvakulturtillatelse gir imidlertid «rett til produksjon av bestemte arter på avgrensede geografiske områder (lokaliteter), med de til enhver tid fastsatte begrensinger av tillatelsens omfang». Det følger videre krav til dyrevelferd gjennom forskrift for etablering og utvidelse av akvakulturanlegg, zoobutikker m.m. ved etablering og utvidelse av akvakulturlokaliteter. Indirekte gjelder derfor krav om dyrevelferd ved tildeling av akvakulturtillatelser.

5.1.2.6 Hundeloven

Lov om forsvarlig hundehold skal primært regulere sikkerhetsmessige aspekter ved hold av hund. Loven inneholder bestemmelser som kan virke begrensende for hunders mulighet til å utføre naturlig atferd i ulike sammenhenger. Ved behandling av loven i Stortinget i 2022 ble det vedtatt en bestemmelse for å fremme god dyrevelferd og respekt for og kunnskap om hunder.

5.1.2.7 Naturmangfoldloven

Naturmangfoldloven er en sektorovergripende lov som har som formål at naturen tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel. Naturmangfoldloven inneholder regler som har betydning for naturlig viltlevende dyr. Dette omfatter blant annet et forvaltningsmål for arter og overordnede prinsipper for forvaltning av viltlevende dyr, herunder overordnede utgangspunkter for uttak av vilt fra naturen.

Naturmangfoldloven slår fast at høsting og annet uttak av naturlig viltlevende dyr skal følge av lov eller vedtak med hjemmel i lov. Høsting er definert som «jakt, fangst, fiske og innsamling av planter eller plantedeler (medregnet bær og frukter) og sopp, i friluftsliv og næring». Vedtak om å tillate høsting av vilt treffes med hjemmel i lov om jakt og fangst (viltloven). Uttak er definert som «enhver form for avliving eller fjerning av hele eller deler av organismer fra naturen uansett formål».

Naturmangfoldloven oppstiller en plikt for enhver til å opptre aktsomt, og gjøre det som er rimelig for å unngå skade på naturmangfoldet. Loven slår videre fast at unødig skade og lidelse på viltlevende dyr og deres reir, bo eller hi skal unngås, og likeledes at unødig jaging av viltlevende dyr skal unngås. Bestemmelsen gjelder generelt og er ikke begrenset til høsting eller annet uttak av vilt fra naturen. Bestemmelsene i naturmangfoldloven er ikke til hinder for lovlig ferdsel, landbruksvirksomhet eller annen virksomhet som skjer i samsvar med den generelle aktsomhetsplikten i loven.

5.1.2.8 Viltloven

Viltloven har grenseflater mot en rekke lover som legger premisser for forvaltningen av vilt og hvordan jakt, fangst og felling skal utøves. Naturmangfoldloven og dyrevelferdsloven er sektorovergripende lover som må ses i sammenheng med viltlovens regler.

Dyrevelferdshensyn ligger som en bakenforliggende forutsetning for mange bestemmelser i viltloven med tilhørende forskrifter. Dette gjelder særlig reglene om utøvelse av jakt og fangst. Disse reglene er nærmere utdypet i forskrift om utøvelse av jakt, felling og fangst. I tillegg inneholder forskrift om skadefelling, dødt vilt og bruk av vilt i oppdrett, forskning og dyrepark (viltforskriften) en regel om at all håndtering av dyr og annen aktivitet som skjer i medhold av denne forskriften, skal utføres i samsvar med dyrevelferdsloven og matloven.

Koblingen mellom viltloven og dyrevelferdsloven kommer også til syne i dyrevelferdsloven § 20. Bestemmelsen omhandler jakt, fangst og fiske, og det fremgår at «jakt, fangst og fiske skal utøves på en dyrevelferdsmessig forsvarlig måte», og må ses i sammenheng med dyrevelferdsloven § 3, viltloven og naturmangfoldsloven.

I forarbeidene til dyrevelferdsloven, Ot.prp. nr. 15 (2008–2009) s. 106, fremgår det at «de jakt- og fangstmetoder som er lovlige etter viltlovgivningen som regel også vil være det etter dyrevelferdsloven». Videre følger det av forarbeidene at «hva som er dyrevelferdsmessig forsvarlig, avhenger blant annet av hvilken art det jaktes, fangstes eller fiskes på. Generelt vil det ikke anses forsvarlig å jakte på dyr i yngletiden når avkommet er avhengig av foreldrene for å overleve.»

Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet sendte et forslag til en ny viltressurslov på høring før sommeren 2024. Loven er ment å erstatte viltloven. Det er planlagt å legge fram en lovproposisjon til Stortinget våren 2025.

5.1.2.9 Havressursloven

Havressursloven er den sentrale loven for forvaltning og regulering av viltlevende marine ressurser, og skal sikre ansvarlig, helhetlig forvaltning av alle viltlevende marine ressurser. Loven har som formål en bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av de marine ressursene og det tilhørende genetiske materialet, og inneholder blant annet regler om utøvelsen av fiske. Havressurslovens bestemmelser oppstiller krav om at all høsting og annen utnyttelse av viltlevende marine ressurser skal skje så skånsomt som mulig. Gjennom dette ivaretas formålet til dyrevelferdsloven også gjennom havressursloven. Fiskeridirektoratet fører tilsyn etter loven.

Nærmere bestemmelser om høsting av viltlevende marine ressurser er regulert i høstingsforskriften3 og i årlige og løpende forskrifter om gjennomføringen av fiske. Regelverket gjelder hvordan fisket i sjøen i praksis skal utøves. Iverksettelsen av fisket har viktige dyrevelferdsmessige konsekvenser og bestemmelsene er derfor også hjemlet i dyrevelferdsloven. Høstingsforskriften gir blant annet regler om maskevidde, seleksjon, fangstbegrensning, og røkting. Kravene til røkting av redskap er begrunnet i hensynet til dyrevelferd, ønske om å unngå unødvendig skade på ressursene og tap av fangst og ønske om å redusere forsøpling i havet, i tillegg til å sikre god kvalitet på produktene.

Selv om redskapen som brukes skal hindre fangst av uønsket fisk, vil fiskerne få bifangst, og det er derfor fastsatt regulering av tillatt bifangst. Bifangstreglene er utformet slik at fiskerne kan drive fisket lovlig, og ikke sette dem i en tvangssituasjon der deler av fangsten blir kastet ut, samtidig som reglene gjør at bifangst blir registrert og ikke utgjør et skjult fiske.

I forarbeidene til dyrevelferdsloven, Ot.prp. nr. 15 (2008–2009) s. 106, fremgår det at «de jakt- og fangstmetoder som er lovlige etter viltlovgivningen som regel også vil være det etter dyrevelferdsloven». Det legges til grunn at dette også gjelder fiskeredskaper tillatt etter havressursloven. Videre følger det av forarbeidene at «når det gjelder fiske, har man ikke i dag nok kunnskap om alle fiskemetoders egnethet med hensyn til ivaretakelse av fiskens velferd. Ved fangst av villfisk i stor skala vil det kunne være vanskelig å stille de samme kravene til skånsom avliving som når dyr fanges enkeltvis. Det bør likevel benyttes fangstmetoder som så langt som mulig ivaretar hensynet til forsvarlig avliving av fisken.»

5.1.2.10 Lov om laksefisk og innlandsfisk

Lakse- og innlandsfiskloven har som formål å sikre at naturlige bestander av anadrome laksefisk, innlandsfisk, deres leveområder og andre ferskvannsorganismer forvaltes i henhold til naturmangfoldloven, og på en slik måte at naturens mangfold og produktivitet bevares. Formålet er bredt definert og begrepet «naturens mangfold og produktivitet» er ment å omfatte alle arter som naturlig forekommer i landet og i et bestemt område. Forvaltning av fiskebestandene og deres leveområder vil omfatte både vern, utvikling og ivaretakelse.

Når det kommer til fisket, er det et overordnet krav at fiske og fangst av arter som omfattes av lakse- og innlandsfiskloven skal foregå i samsvar med reglene i dyrevelferdsloven, og på en måte som ikke utsetter artene for unødige lidelser. En rekke metoder for fangst og avliving av fisk er eksplisitt forbudt, og det samme er tiltak som ikke har annet formål enn å skremme fisken eller hindre dens frie gang. Det stilles også krav til at fisk som fanges enten skal gjenutsettes umiddelbart eller avlives omgående.

5.1.3 Internasjonalt regelverk/forpliktelser

5.1.3.1 Dyrevelferdsregelverket i EU og EØS

Dyrevelferdsregelverket i EU er en del av EØS-avtalen og gjelder også i Norge. EUs dyrevelferdslovgivning bygger på Europarådets fem konvensjoner om ivaretakelse av dyrs velferd; dyrevelferd ved transport og slakting, dyrevelferd for forsøksdyr, kjæledyr og produksjonsdyr. Det er i tillegg fastsatt artsspesifikt regelverk for kyllingoppdrett.

Som en del av EUs grønne vekststrategi, Green Deal, har Europakommisjonen fastsatt Farm to Fork-strategien4, en strategi for et rettferdig, sunt og miljøvennlig matsystem. Ett av tiltakene i Farm to Fork-strategien er å revidere dyrevelferdsregelverket for å heve dyrevelferden og dermed bidra til et mer bærekraftig matsystem.

EU besluttet i 2020 å revidere alt dyrevelferdsregelverk for husdyr, regelverk for transport, regelverk for avliving av produksjonsdyr og etablere felles regelverk for dyrevelferdsmerking. Europakommisjonens plan var å foreslå revidert og mer omfattende dyrevelferdsregelverk i løpet av 2023. Kommisjonen la imidlertid kun frem utkast til ny forordning om transport av dyr, samt utkast til forordning om dyrevelferd og sporbarhet for hund og katt.

Kommisjonens forslag til nytt regelverk skal forhandles og vedtas av Rådet (landbruks- og matministrene) og Europaparlamentet. Norske myndigheter følger denne prosessen tett.

I 2017 opprettet EU en dyrevelferdsplattform for å sikre bedre og mer enhetlig praktisering av dyrevelferdsregelverket. For 2021–2025 er plattformens hovedoppgave å bidra til den pågående gjennomgangen av regelverket. Mattilsynet deltar i en undergruppe for fjørfe og en ekspertgruppe for slakting og avliving av oppdrettsfisk. I tillegg er det fra norsk side bidratt i arbeidet med å utvikle retningslinjer for hold av oppdrettsfisk.

Forslag til nytt regelverk for transport av dyr og transport av hund og katt

Kommisjonen la 7. desember 2023 fram forslag til nytt regelverk for transport av landdyr og akvatiske dyr5, samt hold og transport av hunder og katter6. I det nye transportregelverket foreslås det å redusere lange transporter, gi dyrene bedre plass under transporten, forbedre forholdene for kalver, eldre melkekyr, purker og høner, begrense transport ved høye temperaturer, sikre bedre oppfølging av gjeldende regelverk og beskyttelse av katter og hunder som transporteres i forbindelse med kjøp og salg. Når det gjelder hunder og katter foreslås det å etablere enhetlige regler for velferd for hunder og katter som avles eller holdes i avlsbedrifter, i dyrebutikker og i krisesentre. Det foreslås minimumsstandarder for oppstalling, stell og håndtering av disse dyrene.

5.1.3.2 Dyrevelferdskrav i internasjonal handel

De siste årene har det blitt mer oppmerksomhet på dyrevelferd i internasjonal handel med matvarer. Frihandelsavtalen mellom EFTA og Storbritannia fra 2021 nedfeller forpliktelser om dyrevelferd i avtalens kapittel om sanitære og plantesanitære beskyttelsestiltak. I avtalens artikkel 84 om dyrevelferd anerkjennes det blant annet at det er en forbindelse mellom bedre dyrevelferd og bærekraftig matproduksjon.

EU mener at importerte landbruksprodukter og sjømatprodukter bør oppfylle de samme standardene for dyrevelferd, dyrehelse, plantehelse og miljø som gjelder for produsenter i EU. I EUs veterinære regelverk er det derfor satt en rekke krav som gjelder ved import til EØS-området. EU-forordning nr. 1099/2009 om avliving av dyr gir mulighet til å kreve at dyr som slaktes for produksjon av kjøtt som innføres, er bedøvet og avlivet på en måte som sikrer tilsvarende nivå for velferd som i EU. Videre har EU innført forordning nr. 2019/6 for å bekjempe antibiotikaresistens (AMR) og med mål om å fremme mer ansvarlig bruk av antibiotika i matproduksjon. Forpliktelser om dyrevelferd og AMR er inkludert i enkelte av EUs bilaterale frihandelsavtaler.

Sammenhengen mellom dyrevelferd og bærekraftig matproduksjon trekkes også frem blant medlemsstatene i Verdens handelsorganisasjon (WTO). Det anerkjennes at bærekraft vil være et stadig viktigere element i all matproduksjon. WTOs avtale om sanitære og plantesanitære tiltak (SPS-avtalen) gir stater handlingsrom til å innføre veterinære tiltak som er i henhold til deres nødvendige nasjonale beskyttelsesnivå. Dyrehelse og dyrevelferd er i så måte sammenvevd. Dette medfører at dyrevelferden i Norge kan påvirke markedsadgangen til andre land.

Standarder for dyrevelferd er også tema blant medlemsstatene i Codex.7 Alimentarius Norge deltar aktivt i Codex. Det er behov for flere og bedre standarder for dyrevelferd innen internasjonal handel, særlig for fisk og sjømat.

Nordisk Ministerråd arbeider for felles nordiske løsninger på dyrevelferdsområdet. Den nordiske arbeidsgruppen for mikrobiologi, dyrehelse og dyrevelferd ble opprettet i 2007. Ledelsen og sekretariatfunksjonen er lagt til Norge ved Mattilsynet. Viktige tema innenfor dyrevelferd har vært, krav for hold av verpehøns og for dyretransport, masseavliving av fjørfe med gass, mobile gårdsslakterier, dyrevelferd for viltlevende dyr, velferd i havbruksnæringen, dyrebaserte velferdsindikatorer til bruk i tilsyn (storfe, svin og sau) og Nordisk nettverk for informasjon om dyrevelferd (NordCAW).

Verdens dyrehelseorganisasjon (WOAH) jobber med utvikling av standarder for blant annet dyrevelferd. WOAH legger til grunn at dyrehelsen er en del av dyrevelferden, og at dyrevelferd er viktig for både dyr og mennesker. Norske myndigheter deltar aktivt i arbeidet ved å gi innspill til standarder. I 2013 ble det etablert en regional dyrevelferdsplattform for Europaregionen. De senere årene har behovet for flere og bedre standarder på fiskevelferd blitt tydelig, og Norge har bedt om at dette blir et prioritert område fremover.

5.2 Mattilsynets reaksjoner etter regelverksbrudd

Ved regelverksbrudd kan Mattilsynet følge opp med nødvendige, hensiktsmessige og forholdsmessige virkemidler. Opptrappende virkemiddelbruk er viktig, det vil si at man begynner med de minst inngripende tiltakene og kan øke til de strengeste virkemidlene om det er behov.

5.2.1 Skriftlig veiledning

Skriftlig veiledning er det mildeste virkemiddelet Mattilsynet kan bruke, og benyttes dersom dyreholderen viser vilje og evne til å rette opp regelverksbruddet. Det er en forutsetning at lovbruddet ikke er alvorlig, og at risikoen for dyrevelferden ikke er så stor at det er nødvendig at Mattilsynet griper inn med vedtak.

5.2.2 Enkeltvedtak

Mattilsynet kan fatte enkeltvedtak for å oppnå at regelverket blir etterlevd i det enkelte tilfellet. Hjemmelen for å fatte enkeltvedtak er dyrevelferdsloven § 30.

Enkeltvedtak skal som hovedregel varsles med en frist til å uttale seg, slik at dyreholderen skal få muligheten til å belyse saken best mulig før det eventuelt blir fattet et vedtak. Retten til å uttale seg gir også dyreholderen mulighet til å være forberedt på at det kan bli fattet et vedtak.

Varsel om vedtak inneholder relevante opplysninger om observasjoner og andre faktiske opplysninger, hvilke regler som gjelder på det aktuelle området, hvorfor de faktiske forholdene innebærer et regelverksbrudd, og hvorfor Mattilsynet mener det er nødvendig med et vedtak. Varsel utgjør både en mulighet for og oppfordring til å komme med innvendinger, dersom de faktiske forholdene er feil fremstilt, det er uenighet om hvordan reglene skal forstås, eller om regelverket kan etterleves på en annen eller mindre inngripende måte.

Mattilsynet kan fatte enkeltvedtak uten forhåndsvarsel (hastevedtak) når det er nødvendig å rette opp regelverksbrudd så raskt at det ikke er praktisk mulig å varsle vedtaket på forhånd, eller forhåndsvarsel vil medføre at vedtaket ikke kan gjennomføres. Et typisk eksempel på en slik situasjon er funn av alvorlig syke eller skadde dyr som må avlives umiddelbart.

Vedtak som fattes skal gi en rimelig frist til å gjennomføre vedtaket. Lengden på fristen for utbedring vil være avhengig av hvor omfattende arbeidet med å oppfylle vedtaket vil være, og hvor viktig det vil være at dette skjer raskt.

Kilde: Mattilsynets arbeid med dyrevelferd 2023

Den som er den ansvarlige for dyrene er forpliktet til å gjennomføre de tiltak som følger av vedtak fra Mattilsynet, og melde tilbake til Mattilsynet når vedtaket er gjennomført. I enkelte tilfeller må Mattilsynet også gjennomføre ny inspeksjon for å kunne bekrefte at vedtaket er oppfylt. Dersom vedtaket ikke er fulgt opp innen fristen, kan Mattilsynet benytte andre virkemidler for å sikre at lovbruddet opphører, pålegg blir gjennomført eller forbud blir overholdt.

Der dyreholder ikke følger opp vedtak, kan Mattilsynet selv gjennomføre enkeltvedtak uten forhåndsvarsling eller klageadgang, jf. dyrevelferdsloven § 32. Dette gjelder særlig unnlatelse av å oppfylle vedtak om å redusere eller avvikle hele dyreholdet. Mattilsynet kan fatte vedtak om at den ansvarlige skal dekke det tiltakene koster.

Mattilsynet kan også gjennomføre tiltak uten at det er fattet noe enkeltvedtak. Slike tiltak kan være aktuelle i nødsituasjoner for viltlevende dyr, dyr uten kjent dyreholder eller tilfeller der dyreholder av ulike årsaker ikke kan gjennomføre tiltak selv, og tiltak må gjøres umiddelbart.

Enkeltvedtak fattet av Mattilsynet kan påklages etter forvaltningsloven. Mattilsynet opprettet i 2021 en egen klagesaksenhet for å sikre at de som behandler klager ikke er involvert i førsteinstansens kontroll og behandling av saker.

5.2.3 Midlertidig forvaring av dyr

Mattilsynet og politiet kan fatte vedtak om midlertidig forvaring av dyr etter dyrevelferdsloven § 32. Dersom politiet tar dyr i midlertidig forvaring, må saken overføres til Mattilsynet innen syv dager, ved at Mattilsynet stadfester politiets vedtak.

Dyr skal tas i midlertidig forvaring når det er nødvendig for å verne dyrene mot mishandling eller for å sikre dyrene et godt levemiljø med forsvarlig tilsyn og stell. Det må være akutt og åpenbar fare for at dyrene i nær fremtid sannsynligvis vil bli utsatt for vold eller annen mishandling, mangelfullt tilsyn og stell, dårlig levemiljø eller store belastninger ved å bli overlatt til seg selv i en hjelpeløs tilstand. Forvaringen skal bare være midlertidig. Det betyr at Mattilsynet så snart som mulig må utrede og avgjøre hva som skal skje med dyrene.

Midlertidig forvaring brukes i hovedsak for hest, hund og andre sports-, hobby- og selskapsdyr. For produksjonsdyr på land er det mer hensiktsmessig å fatte vedtak om at andre enn dyreholderen skal stelle dyrene der de er. Slike vedtak er ikke relevante å bruke overfor akvakulturvirksomheter.

Dersom det er forsvarlig å levere dyrene tilbake, fatter Mattilsynet vedtak om det uten forhåndsvarsel, og leverer dyrene tilbake så snart som mulig. Dersom dyrene ikke kan leveres tilbake, varsler og fatter Mattilsynet vedtak om den løsningen som passer; salg, omplassering eller avliving. Ved omplassering eller salg skal Mattilsynet vurdere om dyrene er egnet til å få nye eiere. Dersom dyrene ikke er egnet for nye eiere, er løsningen avliving. Salg regnes som aktuelt i tilfeller der dyrene har særlig stor markedsverdi og salget kan gjennomføres uten uforholdsmessig stor ressursbruk fra Mattilsynet. Dette er derfor ikke en vanlig løsning. Det vanligste er omplassering, det vil si at Mattilsynet overfører eiendomsretten, og dermed ansvaret for dyrene, fra dyreeieren til nye eiere uten vederlag.

Ved salg og omplassering inngår Mattilsynet avtaler med nye eiere. I disse avtalene tas det forbehold om at dyrene må tilbakeføres, dersom vedtak om salg eller omplassering omgjøres ved en eventuell klage eller dom.

Saker om midlertidig forvaring er faglig og ressursmessig krevende. Det kan være vanskelig å finne steder å forvare dyrene. Vedtak om midlertidig forvaring av dyr blir ofte påklaget. I saker hvor det er uforsvarlig av hensyn til dyret å holde det i forvaring over tid, kan vedtak om omplassering, avliving eller salg effektueres før en eventuell klage er avgjort.

5.2.4 Avvikling av dyrehold

Mattilsynet kan med hjemmel i dyrevelferdsloven § 30 fatte vedtak om avvikling av dyrehold. I akutte alvorlige tilfeller, som ikke kan løses ved å ta dyrene i midlertidig forvaring eller ved å gi midlertidig ansvar for dyrene til andre enn dyreholderen, kan det være nødvendig med vedtak om hel eller delvis avvikling av dyreholdet. Det samme kan gjelde i tilfeller der dyreholder gjentatte ganger eller over tid bryter regelverket. Avhengig av hvor alvorlig og akutt saken er, kan Mattilsynet enten forhåndsvarsle og deretter fatte vedtak om avvikling, eller fatte hastevedtak om avvikling.

Det kan i utgangspunktet være riktig i saker om avvikling å overlate til dyreholderen å velge hvordan avviklingen skal gjennomføres. I noen tilfeller kan det imidlertid være nødvendig at Mattilsynet bestemmer hvordan det skal gjøres, eksempelvis av hensyn til dyrene eller dersom det er fare for at vedtaket ikke vil bli gjennomført.

5.2.5 Aktivitetsforbud

Mattilsynet kan ilegge aktivitetsforbud med hjemmel i dyrevelferdsloven § 33. Vilkårene for å kunne ilegge forbud er at personen har brutt loven grovt eller gjentatte ganger, eller unnlatt å oppfylle Mattilsynets vedtak om vesentlige forhold. I tillegg må aktivitetsforbud være nødvendig for å hindre sannsynlige regelbrudd i fremtiden.

Vedtak om aktivitetsforbud rettes mot enkeltpersoner, og personen mister dermed helt eller delvis retten til å være dyreholder (forbud mot å eie eller ha ansvar for dyr). De fleste aktivitetsforbud som Mattilsynet fastsetter, gjelder personer som over lang tid og etter flere inspeksjoner har vist seg å være uegnet til å ha dyr. Mattilsynet kombinerer da som regel aktivitetsforbudet med en anmeldelse av forholdet til politiet.

Aktivitetsforbud kan fastsettes for en begrenset periode eller med virkning inntil videre. Mattilsynet fastsetter vanligvis at aktivitetsforbudet skal gjelde inntil videre, mens domstolene ofte fastsetter tidsbegrensede forbud. Forskjellen i Mattilsynets og domstolenes praksis kan ha sammenheng med at et aktivitetsforbud ilagt av domstolen ikke kan oppheves uten ny domstolsbehandling, dersom det ikke er eksplisitt uttrykt i dommen at Mattilsynet kan oppheve forbudet.

Aktivitetsforbud er ikke å anse som straff, og det kreves ikke at den ansvarlige har utvist noen form for skyld for å kunne ilegge aktivitetsforbud. Virkemiddelet kan dermed også ilegges personer uten strafferettslig skyldevne. Aktivitetsforbud har et annet formål enn å straffe, siden hensikten med forbudet er å beskytte dyr, og hindre fremtidige brudd på dyrevelferdsregelverket. Bestemmelsen om aktivitetsforbud vil dermed ikke fungere etter sin intensjon dersom terskelen for å kunne benytte virkemiddelet legges for høyt. Høyesterett har imidlertid vurdert at terskelen for å kunne ilegge aktivitetsforbud skal vurderes på samme måte som terskelen for grov overtredelse etter § 37. Dette skaper utfordringer med hensyn til bruken av aktivitetsforbud.

I forbindelse med lovbrudd som politianmeldes, kan det være behov for å beskytte dyr under etterforskningen og iretteføringen av regelbruddene. Mattilsynet kan i slike tilfeller ilegge aktivitetsforbud frem til det foreligger en rettskraftig dom. Dersom politianmeldelsen henlegges av påtalemyndigheten, eller dersom domstolene unnlater å ta stilling til om det skal ilegges et aktivitetsforbud, vil Mattilsynets vedtak fortsatt gjelde.

I noen tilfeller vil personer som er pålagt aktivitetsforbud forsøke å omgå forbudet ved å involvere andre personer, eksempelvis ved å overdra virksomheten eller dyrene til nærstående eller til personer i nær omgangskrets. Det kan være vanskelig å fastslå at en slik overdragelse ikke er reell. Dette kan gjøre at virksomheten kan fortsette som før, og dyrehold kan opprettholde rett til produksjonstilskudd på tross av at driften ikke er dyrevelferdsmessig forsvarlig. Mattilsynet må i slike tilfeller starte på nytt med minst mulig inngripende vedtak, og opptrapping mot eventuelt aktivitetsforbud overfor den antatte nye dyreholderen.

Vedtak om aktivitetsforbud er svært inngripende og må stå i et rimelig forhold til formålet med forbudene. Domstolen har presisert at mindre inngripende virkemidler skal være forsøkt før et aktivitetsforbud kan vedtas.

5.2.6 Midlertidig reduksjon av produksjonskapasitet

Mattilsynet har myndighet til å endre, eller trekke tilbake godkjenninger av akvakulturanlegg, jf. forskrift om etablering og utvidelse av akvakulturanlegg. I dette ligger det at Mattilsynet kan fatte vedtak om midlertidig reduksjon av produksjonskapasitet på en lokalitet.

Vedtak om redusert produksjon har som formål å unngå fremtidige brudd på regelverket. Virkemiddelet kan benyttes i alle tilfeller der fiskevelferden på en lokalitet er dårlig. Mattilsynets praksis viser at de hovedsakelig bruker virkemiddelet overfor oppdrettsanlegg som har hatt vesentlige problemer med å følge lusegrensen, men det kan også være aktuelt å benytte ved høy dødelighet, spesielt om dette er et vedvarende problem.

5.2.7 Tvangsmulkt

Mattilsynet har hjemmel i dyrevelferdsloven § 35 til å ilegge tvangsmulkt i form av engangsmulkt eller løpende dagmulkt dersom et gitt pålegg ikke er etterkommet innen fastsatt frist.

Tvangsmulkt er ikke straff i juridisk forstand. Formålet med tvangsmulkten er å tvinge dyreholder til å gjennomføre pålegg som er gitt innen fristen som er satt, eller å oppfylle vilkår som er en del av vedtaket, som eksempelvis vilkår i vedtak om godkjenning.

Dyrevelferdsloven gir ingen anvisning på tvangsmulktens størrelse. Ettersom tvangsmulkten skal fungere som et pressmiddel for å få oppfylt et pålegg skal mulkten som et utgangspunkt være så stor at den er effektiv, uten å være urimelig.

5.2.8 Overtredelsesgebyr

Mattilsynet kan fatte vedtak om at personer eller virksomheter skal betale overtredelsesgebyr for forsettlige og uaktsomme brudd på nærmere bestemte regler i dyrevelferdsloven. Hjemmelen for overtredelsesgebyr er dyrevelferdsloven § 34 og forskrift om overtredelsesgebyr etter dyrevelferdsloven.

Overtredelsesgebyr er en straffeliknende reaksjon som Mattilsynet kan bruke i stedet for å anmelde forholdet til politiet. Om et regelbrudd skal politianmeldes eller om det skal ilegges et overtredelsesgebyr, vil avhenge av om det kan forventes en fengselsstraff dersom den ansvarlige blir dømt for forholdet.

Mattilsynet benytter typisk overtredelsesgebyr som reaksjon på avsluttede handlinger eller unnlatelser. Det kan for eksempel dreie seg om skadde dyr som ikke har fått forsvarlig medisinsk behandling, eller dyr som skades under transport til slakteri. Reaksjonen har vært lite brukt ved brudd på krav til levemiljø og stell.

Overtredelsesgebyret skal gi en preventiv effekt. Mattilsynet skal derfor foreta en individuell utmåling av størrelsen på overtredelsesgebyret. Størrelsen på gebyret skal stå i forhold til overtredelsens alvorlighetsgrad, og det skal ved utmålingen blant annet tas hensyn til fortjenesten den ansvarlige har hatt ved overtredelsen. De forskriftsfestede rammene for overtredelsesgebyr for brudd på dyrevelferdsloven er knyttet til størrelsen på rettsgebyr (R) og folketrygdens grunnbeløp (G). Fra 1. januar 2024 utgjorde rettsgebyret 1 277 kroner.8 Fra 1. mai 2024 utgjorde folketrygdens grunnbeløp 124 028 kroner.9 For fysiske personer skal overtredelsesgebyr for brudd på dyrevelferdsloven fastsettes til minst 4 R og maksimalt 20 R. For virksomheter skal overtredelsesgebyret fastsettes til minst 7 R og maksimalt 15 G.

5.2.9 Offentliggjøring av vedtak og annen informasjon

5.2.9.1 Offentlig innsyn

Offentlig innsyn i saker om dyrevelferd og eventuelle medieoppslag som følge av innsyn kan bidra til økt bevissthet og engasjement for temaet. Det at opplysninger om regelverksbrudd hos bønder, fiskeoppdrettere og andre næringsdrivende er offentlig tilgjengelige, kan bidra til at dyreholdere legger mer vekt på å følge regelverket. Slike opplysninger vil også kunne ha betydning for den som eventuelt skal kjøpe varer og tjenester fra slike dyrehold. Det er imidlertid en del opplysninger som er underlagt taushetsplikt og som derfor ikke kan offentliggjøres.

Opplysninger om kontroll av velferden for sports-, hobby- og selskapsdyr, er underlagt taushetsplikt i forvaltningsloven om «noens personlige forhold». Både de som melder inn en bekymring knyttet til dyrevelferd og de som blir meldt, har krav på personvern. Mattilsynet gir ikke offentlig innsyn i slike saker uten at dyreholder er anonymisert og dokumentet ikke kan kobles til person, andre saker og dokumenter.

I dokumenter om næringsdrivende gjelder taushetsplikten blant annet opplysninger om drifts- og forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde, samt opplysninger om personlige forhold som helse, sosiale forhold og andre personsensitive opplysninger. Det at det er avdekket brudd på regelverket i næringsvirksomhet, er som hovedregel ikke en opplysning omfattet av taushetsplikt. Det kan imidlertid i visse tilfeller være grunn til å unnta dokumenter om lovbrudd fra innsyn inntil saken er avgjort.

Mattilsynet har tidligere praktisert at opplysninger om hvem som har aktivitetsforbud, samt omfanget og varigheten av forbudet, er opplysninger det kan gis innsyn i etter offentleglova. Praksisen omfattet både dyreholdere med næringsmessig dyrehold og private dyreholdere. Sivilombudet kom i desember 2023 med en uttalelse10 der de sa at opplysninger om at en privatperson har aktivitetsforbud er en taushetsbelagt opplysning, og at det ikke kan gis innsyn i slike opplysninger når det gjelder private dyrehold. Sivilombudet uttalte videre at dette stiller seg annerledes for personer ilagt aktivitetsforbud grunnet brudd på dyrevelferdsregelverket i forbindelse med næringsutøvelse. De bakenforliggende årsakene til brudd på regelverket kan imidlertid være omfattet av taushetsplikt også for næringsdrivende, og vil da være unntatt fra offentlighet. Det kan også være gråsoner mellom hva som regnes som et næringsmessig og privat dyrehold.

5.2.9.2 Informasjon til andre myndighetsaktører

Det kunngjøres ikke offentlig hvem som har aktivitetsforbud, men Mattilsynet informerer rutinemessig landbruksmyndighetene11 om vedtak knyttet til dyreholdere med produksjonsdyr.

Samarbeidsavtalen mellom Mattilsynet og Landbruksdirektoratet legger til rette for at etatene samarbeider og utveksler informasjon. Rutinene12 for utvekslingen av informasjon i dyrevelferdssaker er vedlegg til samarbeidsavtalen.

Taushetsbelagte opplysninger kan utveksles mellom forvaltningsorganene i medhold av forvaltningsloven, når utvekslingen av slik informasjon anses nødvendig. Personlige opplysninger som ikke antas relevante, skal sladdes eller fjernes før utvekslingen.

Etter forskrift om produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket er det et grunnvilkår at foretaket må drive vanlig jordbruksproduksjon for å være berettiget tilskudd. Alvorlige brudd på dyrevelferdsregelverket kan medføre at dette grunnvilkåret ikke er oppfylt.

Tilskuddsregelverket på reindriftsområdet har hjemmel for avkorting av tilskudd ved brudd på lover og forskrifter for reindriftsnæringen, herunder dyrevelferdsregelverket. Andre forskrifter om tilskudd har tilsvarende bestemmelser.

For å kunne håndheve disse reglene har landbruksforvaltningen behov for informasjon om vedtak fra Mattilsynet ved alvorlige brudd på dyrevelferdsregelverket. Det er landbruksforvaltningen som på selvstendig grunnlag og ut fra eget regelverk skal vurdere om informasjonen fra Mattilsynet har betydning for vedtak om tilskudd.

Mattilsynet lokalt informerer landbruksforvaltningen så tidlig som mulig når de blir kjent med dyrevelferdssaker, før utbetaling av tilskudd. Hensikten med informasjonen er primært at landbruksforvaltningen skal kunne avvente å utbetale tilskuddet.

Mattilsynet skal sende formell melding til landbruksforvaltningen om saker som gjelder alvorlige brudd på dyrevelferdsloven. Det skal sendes melding om:

• vedtak om forbud mot hold av dyr

• vedtak om hel eller delvis avvikling av dyrehold

• kronisk dårlige dyrehold under aktiv oppfølging av Mattilsynet («røde dyrehold»)13

• grove regelbrudd i slakterivirksomhet knyttet til inntransport, håndtering, bedøving og avliving av dyr, herunder

  • grove, gjentatte eller vedvarende regelbrudd som har rammet mange dyr og dermed viser systematisk svikt

  • hel eller delvis tilbaketrekking av godkjenning som slakteri eller transportør

• vedtak ved brudd på krav om mosjon på beite for storfe eller småfe

• dispensasjon fra krav om mosjon på beite for storfe eller småfe

5.3 Straffebestemmelser ved brudd på dyrevelferdsloven

Forsettlig eller grovt uaktsom overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av dyrevelferdsloven, eller brudd på vedtak gitt i medhold av loven, er straffbare etter dyrevelferdsloven § 37. Simpelt uaktsomme overtredelser er ikke straffbare, og følges opp med virkemidler gjennomgått i kap. 5.2. Medvirkning til brudd på loven kan straffes etter straffeloven § 15.

Bestemmelsen i dyrevelferdsloven § 37 skiller mellom to alvorlighetsgrader av lovbrudd, overtredelse og grov overtredelse som har ulik strafferamme. Simpel overtredelse, av loven kan straffes med bøter eller fengsel inntil ett år, eller begge deler. Grov overtredelse kan straffes med fengsel inntil tre år. Begrunnelsen for et slikt skille er blant annet at politiet for overtredelser av mindre alvorlig karakter, bør kunne påtale overtredelsen ved forelegg.

Ved vurdering av om det foreligger grove eller særlig skjerpende omstendigheter, bør det legges vekt på de konsekvenser lovbruddet har fått14, som omfanget av påført fysisk og mental skade og smerte, om lovbruddet har pågått over tid eller gjentatt seg. Det bør også legges vekt på om lovbruddet er gjort på særlig smertefull måte, og om overtredelsen er gjort med hensikt.

Viktige avklaringer som er gjort av Høyesterett er blant annet hva som er den nedre grensen for lovbrudd som kvalifiserer til fengselsstraff, og grensen mellom overtredelser og grove overtredelser. Høyesterett har også avklart straffenivået ved grov vanskjøtsel av dyr og ved seksuelle handlinger med dyr.

Saker som anmeldes til politiet av andre enn Mattilsynet, vil etterforskes og påtales av politiet. Påtalemyndigheten kan, i tilfeller der vilkårene for straff ikke er oppfylt, beslutte at en sak skal henlegges og overføres til forvaltningen. Mattilsynet kan i slike tilfeller vurdere å benytte overtredelsesgebyr eller følge opp med andre virkemidler.

Ettersom grov overtredelse av dyrevelferdsloven kan straffes med fengsel inntil tre år, er foreldelsesfristen for straffeansvar fem år, jf. straffeloven § 86.

5.3.1 Skyldkrav

Da dyrevelferdsloven ble vedtatt, ble skyldkravet for å kunne ilegge straff skjerpet fra simpel uaktsomhet til grov uaktsomhet. Endringen av skyldkravet innebar en betydelig lemping av straffeansvaret ved brudd på reglene for dyrevelferd, siden det i mange tilfeller vil være andre virkemidler enn straffesanksjonering som er mest effektivt.

En konsekvens av dette er at simpelt uaktsomme overtredelser skal frifinnes, selv om handlingene har medført alvorlige konsekvenser for velferden til dyr. Når retten har frifunnet tiltalte på grunnlag av manglende skyld, vil dette som regel være til hinder for at Mattilsynet i ettertid kan ilegge overtredelsesgebyr for simpel uaktsom overtredelse. Dette gjelder selv om vilkårene for å gi overtredelsesgebyr ellers er oppfylt. Konsekvensen av dette kan bli at regelbrudd som kunne og burde ha vært fulgt opp med overtredelsesgebyr, likevel ikke kan følges opp med dette virkemiddelet.

Selv om noen saker kan få slike uheldige konsekvenser, er regjeringen likevel av den oppfatning at det ikke er grunn til å endre skyldkravet i dyrevelferdsloven til simpel uaktsomhet. Utfordringene bør heller løses ved tett samhandling mellom Mattilsynet og politiet, slik at de riktige sakene behandles for domstolene.

5.3.2 Strafferamme

Strafferammen for brudd på dyrevelferdsloven er tre år. Denne har vært uendret siden 2001, da den ble økt fra ett til tre år. Rettspraksis gjenspeiler likevel en gradvis endring av straffenivået.

Høyesterett har avsagt dom i flere saker som viser en bredere tilnærming til den lovfestede strafferammen, der lovgivers signaler om skjerpet straff blir vektlagt.

En gjennomgang av straffesaker fra Høyesterett etter 2016, viser en betydelig skjerpelse av straffenivået sammenlignet med tidligere rettspraksis. Praksisen er videreført i den øvrige del av domstolsapparatet. Høyesterett har i Jøa-dommen og Lukas-dommen lagt vekt på de allmennpreventive hensyn som tilsier at det reageres strengt på denne type overtredelser, og at straffenivået kan bidra til å høyne dyrs status og gi en holdningsskapende effekt.

Per januar 2024 finnes det ikke eksempler på at Høyesterett har benyttet den øvre grensen av strafferammen i dyrevelferdsloven, etter at strafferammen på tre år ble innført i 2001. Den til nå strengeste straffen idømt av Høyesterett er ubetinget fengsel i ett år og åtte måneder etter grov vanskjøtsel av 92 storfe (Jøa-dommen). Gjeldende rettspraksis legger i skjerpende retning stor vekt på at en handling har påført mange dyr store lidelser. Praksisen har medført at handlinger overfor få eller ett dyr, ikke vil bli vurdert å være kvalifisert for lovens strengeste straff, uavhengig av påført lidelse og subjektiv skyld.

Det økte straffenivået i rettspraksis etter dyrevelferdsloven trådte i kraft, skyldes trolig at det er større oppmerksomhet i samfunnet på dyrevelferd og at det har bidratt til en generell styrking av dyrs status. Selv om den øvre strafferammen ikke har vært benyttet, viser en gjennomgang av rettspraksis likevel at det er lite rom i dagens strafferamme for de mest alvorlige og grove brudd på regelverket. Dette kan for eksempel være planlagte sadistiske handlinger som vil kunne ha store samfunnsmessige konsekvenser i form av gjentakende handlinger mot dyr eller mennesker.

I noen tilfeller blir det begått vold eller andre lovbrudd mot dyr, hvor overtrederens ønske er å påføre dyret lidelse, eller hvor vold mot dyret brukes for å ramme andre, eksempelvis nærstående familiemedlemmer. Det har også vært tilfeller hvor lovbryteren har foretatt alvorlige handlinger mot dyr, og i ettertid gitt uttrykk for et ønske om å gjøre det samme mot mennesker.

Der det begås seksuell omgang med eller foretas seksuelle handlinger mot dyr, er oppdagelsesrisikoen svært liten. I de sakene som har vært behandlet i rettsapparatet, har politiet avdekket lovbruddet primært ved datakontroll i forbindelse med annen type lovbrudd, for eksempel oppbevaring av barnepornografi. Per i dag foreligger det ikke et forbud i dyrevelferdsloven mot oppbevaring av og deling av dyrepornografi.

Høyesterett har i flere saker også drøftet grensen mellom simple og grove overtredelser av dyrevelferdsloven. Det er ifølge rettspraksis uklart hvilken betydning antallet dyr som blir påført lidelser, skal ha for utmåling av straffen. Retten har ofte vurdert at overtredelsens omfang, virkning og graden av utvist skyld må vurderes samlet.

Regjeringen mener en samlet vurdering ikke medfører at alle tre elementer må oppfylle kriteriet for grov overtredelse. I vurderingen bør det også legges vekt på dyrs egenverdi, og om den forbryterske vilje vil kunne medføre samfunnsmessige konsekvenser i form av ytterligere vold mot dyr eller mennesker. For å oppnå en tilstrekkelig allmennpreventiv effekt, er det også viktig at man kan oppnå den strengeste straffen også der et mindre antall dyr blir påført omfattende lidelser på en grov måte. Av hensyn til lovens formål om å fremme respekt for dyr, må dette også gjelde uavhengig av hvilken dyreart som utsettes for lovbrudd.

5.3.3 Inndragning

I enkelte tilfeller vil den som bryter loven oppnå en fortjeneste som følge av lovbruddet. Det kan være flere dyr i bygningen enn det vil være anledning til å ha, eller personer kan skaffe seg produksjonsdyr i strid med et gyldig vedtak om forbud mot aktiviteter. Innenfor akvakultur kan det oppnås store gevinster ved å bryte regelverket som gjelder for fiskevelferd, for eksempel ved å utsette nødvendig nedslakting i en intensiv vekstfase.

Etter straffeloven § 67 kan et utbytte av en straffbar handling, eller verdien av det, inndras i forbindelse med en straffesak. Dette gjelder for eksempel sparte utgifter til fôr og veterinær, samt reparasjoner i husdyrrom. Det kan gjelde gevinst av dyrehold som er forbudt, fordi vedkommende er ilagt aktivitetsforbud, men der dyreholder likevel har fått slakteoppgjør for dyr som er holdt i strid med aktivitetsforbudet.

Inndragning kan også gjelde gjenstander brukt til eller fremskaffet ved en straffbar handling, jf. straffeloven § 69. Dette gjelder for eksempel ulovlig utstyr (strømhalsband og lignende), gjenstander benyttet til vold, redskaper til uforsvarlig håndtering eller avliving av dyr, utstyr som fjøsinnretninger, landbruksmaskiner-/redskaper, PC-er også videre.

Det er i dag ikke mulig å inndra fortjeneste ved brudd på dyrevelferdsloven som ikke oppfyller vilkår for straff (grov eller forsettlig). Når det begås brudd på dyrevelferdsloven i store virksomheter med stort potensial for inntjening, som for eksempel i akvakulturnæringen, kan det være mulighet for store fortjenester knyttet til brudd på dyrevelferdsloven. I slike saker kan det være vanskelig å bevise ansvarsforhold og at vilkårene for straff er oppfylt. Mattilsynet har da kun mulighet til å ilegge administrativ sanksjon i form av overtredelsesgebyr ved overveiende sannsynlighet av simpel uaktsomhet. Størrelsen på gebyret er imidlertid begrenset til et maksimum på 15 G, og fortjenesten vil kunne være langt høyere.

Inndragning etter straffeloven av gevinster etter brudd på dyrevelferdsloven benyttes sjelden. I tilfeller der det er relevant kan Mattilsynet anmode politiet om å vurdere bruk av inndragning når de sender en anmeldelse.

5.3.4 Foretaksstraff

Foretaksstraff er en bøtestraff som ilegges foretak etter straffeloven § 27, og innebærer at et foretak kan holdes strafferettslig ansvarlig for straffbare handlinger begått av noen som handler på vegne av foretaket. Foretaksstraff kan ilegges ved brudd på dyrevelferdsloven.

Straffeloven § 28 oppstiller en rekke momenter som er relevante i vurderingen av om foretaket skal ilegges straff, og straffutmålingen. Utmålingen av foretaksstraffen er overlatt til rettens skjønn, og er derfor ikke direkte knyttet til strafferammen i straffebudet som er overtrådt. Etter bestemmelsen skal det ved vurdering av foretaksstraff og utmåling av straffen blant annet legges vekt på straffens preventive virkning, lovbruddets grovhet, om foretaket ved retningslinjer med videre kunne ha forebygget lovbruddet, om foretaket har oppnådd en fordel ved lovbruddet og foretakets økonomiske evne. Opplistingen i § 28 er ikke uttømmende.

5.4 Utvikling av arbeidet med å bekjempe kriminalitet mot dyr

5.4.1 Dyrekrimfunksjoner

En satsing for å styrke arbeidet med dyrevelferd har vært etablering av egne dyrekrimfunksjoner i politiet som skal samarbeide med Mattilsynet. I 2021 ble ordningen med en egen dyrekrimfunksjon i politiet utvidet til å gjelde alle tolv politidistrikt. Det ble også opprettet en egen nasjonal fagforvalterstilling i Økokrim. Ordningen med dyrekrimfunksjoner legger til rette for bedre samhandling og klare rutiner mellom Mattilsynet og politiet. Målet er best mulig håndtering av saker som gjelder mishandling, vanstell og andre alvorlige brudd på dyrevelferdsloven, slik at alvorlig kriminalitet mot dyr fører til en eventuell straffesak og domfelling.

I mars 2022 ble det utarbeidet en nasjonal retningslinje for samarbeid mellom politiet og Mattilsynet i dyrevelferdssaker. Retningslinjen beskriver hvordan samarbeidet mellom Mattilsynet og politiet skal skje i praksis; informasjonsdeling, møtepunkter, fremgangsmåte i saker som anmeldes med videre. Retningslinjen inneholder også eksempler på politianmeldelse, dokumentasjon og samarbeidsavtaler. Regjeringen vil at samarbeidet mellom Mattilsynet og politiet fortsetter.

En del av bakgrunnen for, og formålet med, de senere års satsing mot dyrevelferdskriminalitet er også å avdekke og forebygge vold i nære relasjoner, herunder vold mot barn, se kap. 5.5.

5.4.2 Erfaring fra samarbeidet mellom Mattilsynet og politi

Samarbeidet mellom Mattilsynet og politiet beskriver en kvalitativ samarbeidsmetode, som vanskelig kan tallfestes med antall saker og kvantitativt straffenivå. En viktig forutsetning for at de rette sakene anmeldes og blir etterforsket, er at det er en prioritert oppgave hos begge etater, med dedikerte medarbeidere. Kvaliteten på samarbeidet og håndtering av saker, gjenspeiler i stor grad om det er satt av tilstrekkelige ressurser som har riktig kompetanse.

I tillegg til en felles retningslinje, har kompetansen hos begge etater økt. Ved å avsette dedikerte ressurser har kriminalitet mot dyr blitt et prioritert område, og sakene drøftes på et tidlig tidspunkt, gjerne før det tas en beslutning om anmeldelse. Der politiet involverer Mattilsynet i vurderingen av alvorligheten av handlingen som er begått, hvilke bevis som foreligger og drøftelse om straffenivå, blir sakene sterkere faglig forankret.

Noen saker som er anmeldt overføres tilbake til Mattilsynet etter straffeprosessloven § 71c, for vurdering av administrativ sanksjon når vilkårene for straff ikke er oppfylt eller det anses mest hensiktsmessig at saken følges opp i forvaltningssporet.

Involvering av Mattilsynet ved valg av om det skal tas ut tiltale eller forfølge saken med administrativ sanksjon i forvaltningssporet, i saker som anmeldes av andre, vil også kunne bidra til å avlaste politi og påtalemyndighet i større grad. Det samme gjelder kalibrering av straffe- og sanksjonsnivå.

Regjeringen mener det er viktig at dette samarbeidet forsetter, både av hensyn til dyrevelferd, men også fordi samarbeidet kan være av betydning for eksempel for å forebygge og avdekke vold i nære relasjoner.

5.4.3 Saker med brudd på dyrevelferdsloven og andre lover

Sammensatte saker som omhandler brudd både på dyrevelferdsloven og annet regelverk, for eksempel ulovlig innførsel av kjæledyr, brudd på hundeloven og brudd på akvakulturregelverket, etterforskes som hovedregel av andre enheter i politiet enn de opprettede dyrekrimenhetene. I slike saker er det ikke uvanlig at det også foreligger brudd på andre miljølover, og at økonomisk vinning er et motiv. Sakene kan ha en høy grad av alvorlighet med store konsekvenser for dyrevelferden. Det er ikke gitt at de får samme prioritering hos politiet som «rene» saker om dyrevelferdskriminalitet. Brudd på dyrevelferdsloven kan i slike saker komme noe i bakgrunnen, siden dyrevelferdsloven i liten grad omtales i den påtalemessige avgjørelsen eller i dommen.

Det som er beskrevet ovenfor viser betydningen av at politiets kompetanse på dyrevelferd også kobles inn i saker der det foreligger brudd på både dyrevelferdsloven og andre lover. Straffesanksjonering av disse sakene vil kunne ha en stor preventiv effekt. Mattilsynet har ikke tilstrekkelig virkemidler i sammensatte saker til å oppnå en avskrekkende effekt.

5.5 Sammenheng mellom dyremishandling og vold i nære relasjoner

I Regjeringens handlingsplan for å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner 2021–202415, fremkommer det at det er en sterk og godt dokumentert sammenheng mellom vold mot dyr og vold mot mennesker. Det pekes også på at Mattilsynets inspektører eller andre veterinærer kan være den første som mistenker omsorgssvikt eller mishandling av barn, eller andre former for vold i familien.

Et av tiltakene som foreslås i handlingsplanen for å forebygge og forhindre at vold i nære relasjoner forekommer, er opprettelsen av funksjoner for å bekjempe dyrevelferdskriminalitet.

Dette tiltaket, som Mattilsynet og politiet skal samarbeide om, kommer i tillegg til den ordinære varslingsplikten som begge etater er omfattet av etter barnevernloven § 13-2. Når slik melding blir gitt, kan barneverntjenesten ivareta barns behov på en tilfredsstillende måte.

Verken barneverntjenesten eller ansatte på krisesenter har anledning til å informere Mattilsynet om at det befinner seg dyr i felles bolig, og at disse blir eller kan bli utsatt for mishandling eller alvorlig svikt vedrørende miljø, tilsyn eller stell (dyrevelferdsloven § 5), uten å bryte lovfestet taushetsplikt. Det har vært spilt inn at man bør vurdere om hensynet bak den beskyttelsen som taushetsplikten skal gi, vil kunne oppveies av hensynet til dyrs behov for beskyttelse, og at de overnevnte instansene kan gis adgang til å orientere Mattilsynet når hensynet til dyr tilsier det, tilsvarende det som følger av helsepersonelloven § 23.

Dersom det fremkommer informasjon til barneverntjenesten om at et barn blir eller vil bli mishandlet, utsatt for alvorlige mangler ved den daglige omsorgen eller utsatt for annen alvorlig omsorgssvikt, samtidig som det oppholder seg dyr i hjemmet, bør Mattilsynet eller politiet kunne kontaktes for å sørge for at dyrene blir tatt i midlertidig forvaring. Det samme gjelder dersom en person som har kontaktet krisesenter uttrykker en reell bekymring for dyr som har blitt etterlatt i boligen. Dersom dyret blir tatt i midlertidig forvaring kan dette bidra til å redusere bekymringen, og det kan hindre at trussel om vold mot dyr blir benyttet for å tvinge frem en løsning som verken barnet eller personen på krisesenter ønsker.