2 Historikk

2.1 Innledning og oversikt

Opprinnelsen til begrepet pass er det italienske passaporto, som innebar en tillatelse for skip til å forlate eller anløpe havnen. På fransk og engelsk er opprinnelsen fortsatt gjenkjennelig ved begrepene passeport og passport. Ordet fikk etterhvert en videre betydning, idet begrepet pass ble benyttet om tillatelse til å bevege seg inn på avgrensede områder.

Pass i betydningen reisetillatelse har vært benyttet i Norge i flere hundre år, men det er vanskelig å fastslå med sikkerhet når og på hvilken måte passbegrepet ble innført i norsk rett. Allerede i Christian V's Norske Lov av 1687 ble passet nevnt og da i forbindelse med passplikt. Ikke bare personer som reiste inn i riket, men også de som reiste ut, måtte ha pass. Dessuten hadde en rekke persongrupper plikt til å ha pass ved reiser innen riket.

Den generelle passplikt ble opphevet ved lov 21 mars 1860 om avskaffelse av det tvungne passvesen m v. Dermed fikk passordningen mer karakter av å være slik vi kjenner den idag. Norske myndigheter påla ikke norske borgere å ha pass, men ettersom utenlandske myndigheter regelmessig krevde fremvisning av pass ved innreise, måtte passvesenet bestå.

Det følger av dette at loven om avskaffelsen av det tvungne passvesen av 1860 var et viktig skille. Nedenfor gis en oversikt over rettstilstanden hhv før (2.2) og etter (2.3) dette tidspunkt.

For ordens skyld bemerkes at fremstillingen kan være beheftet med unøyaktigheter. Dette har bl a sammenheng med at de tidligere lovbestemmelser var fragmentariske. Allerede passkommisjonen av 1860 fremhevet dette i den betenkning som lå til grunn for loven av 1860:

«Ved derefter at gaae over til at afgive den omhandlede Betænkning, bemærkes, at naar Staternes Love foreskrive Forpligtelser for Reisende til at have Pas, d.e. Beviis fra vedkommende Politiøvrighed om deres Personlighed, og at Reisen er lovlig, kan denne Indretning kun betragtes som en Politiforanstaltning, sigtende til at opretholde og forebygge Fare for Retssikkerheden. Man vil ved dette Middel sikkre sig Kundskab om, hvilke Personer der ankomme til de Forskjellige Steder, for at kunne føre Opsigt med dem og deres Forhold og forebygge ulovligheder, samt forhindre, at ikke de, hvem uopfyldte Forpligtelser her i Landet paahvile, ved bortreise unddrage sig deres Opfyldelse.

Ved at gjennomgaae de væsentlige Bestemmelser, vor Lovgivning indeholder om Pasvæsenet, vil man snart overbevise sig om, at Lovgivningen i denne Materie er i ikke liden Grad dunkel og ubestemt. De herhen hørende Lovbud bestaae mere i Forudsætninger og hist og her adspredte Forskrifter om enkelte Arter af Tilfælde, end i udtrykkelige og omfattende Bestemmelser.»

Til tross for de mulige feilkilder har utvalget likevel funnet at en utredning om ny passlov bør trekke noen linjer bakover i tiden.

2.2 Ordningen før avskaffelsen av det tvungne passvesen

2.2.1 Passplikt for reisende fra utlandet

Det var ikke uttrykkelig bestemt at reisende fra utlandet måtte ha pass. Dette fremgikk forutsetningsvis av NL 3-21-21 som satte forbud mot å huse passløse personer og forøvrig forutsatte at fremmede som ankom et sogn, hadde med seg pass:

«Findis nogen Løsgængere, eller de, som ingen Pas, eller rigtig Beskeed have, videndis til sig at holde, dem huse og hæle, de skulle paa Landet have forbrut deris Fæste til Husbond, og desforuden, om dennem overbevisis nogen ulovlig Handling og Fællisskab med saadanne at have haft, at staa til Rette derfor og straffis, som vedbør; Men i Kiøbstæderne skulle de, som det giøre straffis som de der huse Fredløse.»

Heller ikke politiforordning 22 oktober 1701 nevnte passplikten. Derimot var husverter pålagt å gi politiet opplysninger om fremmede huserende, som de vanskelig kunne ha tilgang til uten vedkommendes pass.

2.2.2 Passplikt for reisende til utlandet

Selv om det ikke var forutsatt en uttrykkelig passplikt for personer som skulle reise ut av landet, var en slik plikt forutsatt i en rekke bestemmelser. NL 3-11-11 fastsatte mulkt for skippere som ville utsnike noen av Kongens undersåtter fra landet. Andre forordninger satte straff for skippere og fergemenn som overførte eller bortskaffet personer uten behørig pass, og tollbetjentene var pålagt å anholde personer som var i ferd med å forlate landet uten pass.

Ved forordning 3 januar 1803 ble straffen (mulkten) mangedoblet, dersom den reisende tilhørte militæretaten. Bakgrunnen var at man ville forhindre at forsvarsevnen ble svekket. På lignende måte ble straffen skjerpet dersom den reisende tilhørte bergstaden Kongsberg, jf reskript 12 februar 1783.

Ved reskript 29 desember 1758 ble det befalt at reisende til utlandet ikke skulle tillates å passere uten pass fra utgangsstedet, selv om de var forsynt med den fremmede ministers pass for innreise til vedkommende land.

Reskriptene fra 1758 og 1783 omtales i avsnitt 2.2.5.

2.2.3 Passplikt for reisende innen landet

Kravet om pass for reiser fra sted til sted innen landet var ikke uttrykkelig påbudt, men kunne synes forutsatt i NL 3-21-21 (jf foran), som satte straff for å huse passløse personer i alminnelighet. Andre regler refererte utelukkende til visse grupper personer, f eks NL 3-11-6, 7 og 8 (om befordring av hhv passløse betlere, tatere og tyver). Forordning 18 desember 1715 forbød skippere å føre fremmede betlere fra sted til annet innen landet. Av reskript 23 august 1737 fremgikk det:

«... ei heller maa nogen Mand huse eller hæle de fremmede Omløbere, der ikke med Øvrighedens Pas, at maae reise om i Landet, ere forsynede; men, om det skeer, blive de derfor anseede, som de, der huse og hæle fremmede.»

Ved anordning 2 desember 1741 ble det bestemt at ingen utenlandsk eller innenlandsk skipper måtte føre fremmede betlere eller uvedkommende fattige til stiftet uten pass. Såkalte landstrykere kunne heller ikke reise uten pass. Den som huset landstrykere, måtte bøte 24 skilling for hver person og for hvert døgn han huset slike, i stedet for straffen som var fastsatt i NL 3-21-21, se avsnitt 2.2.4 nedenfor.

Disse bestemmelser ble praktisert slik at det ikke forelå en alminnelig passplikt, men i forhold til landstrykere og betlere, samt ubekjente og fremmede. Det fremgikk av en skrivelse fra Finansdepartementet 27 april 1827 at mye var overlatt til politiets skjønn og konduite.

2.2.4 Særlig om omstreifervirksomhet

Det synes som om eldre lovverk hovedsakelig tok sikte på å forhindre omstreifervirksomhet ved å etablere en reisetillatelse for den som beveget seg utenfor sitt bosted. Handelsmenn som drev med omførselshandel og lignende, var pålagt passplikt. Medlemmer av bondestanden som ikke drev gård eller husmannsplass, var pålagt å ta tjeneste, men kunne ikke reise ut av sognet uten attest fra stedets sogneprest.

Forordning 9 august 1754 om bondestandens tjeneste § 19 fastslo:

«Kiedelflikkere, Seglemagere, Grydesmedde, Hesteskiærere og andre deslige, som kan ansees at stryge Landet igiennem, maae ei opholde sig paa Landet, uden de have Amtmandens Tilladelse og ere Boesatte, hvilke i samme Amt med Amtmandens Pas visse Tider om aaret maae omreise; Men begive de sig ud af Amtet, ansees de som Løsgiængere; og dersom nogen tager til Huse saadanne eller andre Løsgiængere paa Landet, som intet Pas eller nogen Slags Rigtighet kan forevise, da skal de, isteden for Straffen efter 3-21-21, bøde til Angiveren 24 Sk. for hver Nat og for hver Person, de saaledes huse uden samme til Øvrigheden at overlevere og angive.»

Denne bestemmelsen hadde skapt praksis for hvorledes begrepet omstreifer skulle forstås. Den tok sikte på å ramme omreisende håndverkere og handelsmenn som ikke var utstyrt med amtmannens pass.

Samme forordning § 1 gjaldt bondestanden:

«Alle af Bondestanden, Mands- og Qvindes- Personer (som ei bruge Gaarde eller Huusmands-Plads, eller formedelst Svaghed ikke i Tieneste kan blive antagne, eller og, som ei i denne Fr. ere exciperede), skal fæste sig i aarlig Tieneste enten hos de Gaard-brugende, ved Bergværkerne, Saugbrugerne eller andre. Skulde nogen, som Tieneste blev anbude, sig derfor Vægre, skal slige tienesteløse Folk som Løsgiængere ansees og til Fogden henbringes ...».

Bondestandens frie bevegelighet var begrenset til sognet. Det var forbudt å flytte til et annet sogn, medmindre man hadde fogdens attest om at det ikke var mulig å få arbeid i sognet. Bestemmelsen ble oppmyket ved lov 12 september 1818 angående Tjenestetyenders Flytning fra Sogn til annet, jf annet ledd første punktum som fastslo:

«Det skal herefter være alle og enhver, som efter Lovene ere pligtige til at lade sig fæste i aarlig Tjeneste, tilladt at tage Tjeneste, i hvilketsomhelst Sogn de finde for Godt, dog at derunder iagttages følgende Bestemmelser...».

En av betingelsene var at vedkommende måtte meddele flyttingen til stedets sogneprest, som utferdiget en attest som skulle forevises sognepresten på det sted der innflyttingen skjedde, sammen med et skussmål fra den tidligere husbond. Heretter var det altså relativt fritt for bondestanden å reise omkring, dersom de kunne dokumentere at de hadde fått tjeneste i et annet sogn. De handelsreisende var imidlertid fortsatt pålagt å ha amtmannens pass under sine reiser på landet.

Gjennom rettspraksis ble det klarlagt at passløshet ikke i seg selv var straffbart. Men dersom vedkommende var passløs, var det et sterkt indisium på at han var omstreifer, selv om vedkommende ernærte seg ved et respektabelt arbeid. Nedenfor gis en oversikt:

I en avgjørelse inntatt i Rt 1840 s 111 opprettholdt Høyesterett en dom der tiltalte var funnet skyldig i uberettiget handel og passløs omstreifervirksomhet. Tiltalte forklarte at hele verden var hans oppholdssted og erkjente at han fra sin tidlige ungdom hadde vanket omkring fra bygd til bygd og i de siste årene ernært seg ved å handle med kramvarer uten øvrighetens tillatelse. Foruten to måneders arrest ble han dømt til å betale en bot på 24 spesiedaler, som skulle deles likt mellom lensmannen og den konstituerte fogden. Også varene som ble funnet i tiltaltes skjeppe, ble inndratt og fordelt på denne måten.

Foruten passinnehaverens navn og stilling, skulle passet inneholde opplysninger om reisens bestemmelsested, herunder hvilken reiserute innehaveren skulle benytte. Placat av 4 september 1810 forbød passinnehaveren å fravike den reiseruten som fremgikk av passet. En høyesterettsdom inntatt i Rt 1849 s 77 er illustrerende. Her ble en handelsreisende dømt til straffarbeid i seks år og seks måneder for tyveri, betleri og ulovlig omstreifervirksomhet. I overretten var han frifunnet for det siste forhold ettersom han reiste med pass som bekreftet at hans yrke var selger. Dette til tross for at han ikke hadde holdt seg til passets påtegninger, men hadde forlatt veien og stjålet m v. Det synes som om Høyesterett la til grunn at vedkommende var å betrakte som passløs i det øyeblikk han fravek den foreskrevne reiserute som var anført i passet, og at han ved denne fravikelsen gjorde seg skyldig i ulovlig omstreifervirksomhet. Vedkommendes levevei var altså ikke avgjørende for om han skulle betraktes som omstreifer, men om han utøvet denne levevei på et sted hvor han hadde øvrighetens tillatelse (pass) til å oppholde seg.

I Rt 1850 s 229 ble tiltalte frifunnet for omstreifervirksomhet uten pass (men domfelt for tyveri og konkubinat). Han hadde riktignok vandret om i en nabobygd, men var enkemann med to barn og syntes å ha ernært seg ved dagsarbeid. Høyesterett fant at passløshet ikke i og for seg var straffbart, så lenge det ikke samtidig dreide seg om omstreifervirksomhet eller ulovlig levevei.

Regelverket ble endret ved lov 28 august 1854 vedkommende den i Landdistricterne bestaaende Forpligtelse til at tage fast aarlig Tjeneste. Loven fastslo at ingen i noen henseende kunne betraktes som løsgjenger eller straffes som løsgjenger når han ernærte seg uten å betle eller falle det offentlige til byrde.

Denne loven ble anvendt i Rt 1857 s 810. Tiltalte hadde gjennom flere år streifet omkring i Numedal, Hallingdal, Bergen og Sogn og tatt tilfeldig arbeid og lære, før han ble pågrepet av lensmannen i Kaupanger i Sogn for passløshet. Underretten frifant tiltalte og viste til 1854-loven som måtte ansees å ha avskaffet begrepet ulovlig omstreifervirksomhet, noe praksis hadde lagt til grunn etter forordning 9 august 1754. Retten viste til at tiltalte ikke på noe sted hadde betlet eller søkt understøttelse av fattigvesenet. Overretten fant også å måtte frifinne tiltalte, men med en annen begrunnelse. Den mente at § 19 i forordningen fra 1754 (jf foran) og den derved skapte praksis fortsatt sto ved makt, men fant den ikke anvendelig på tiltalte, som måtte antas å ha ernært seg ved dagsarbeid og ved å reparere ur. Han stod dermed ikke i samme stilling som de personer man ønsket å ramme ved § 19 i forordningen, og som i lovgivningen ble betraktet med særdeles ugunst fordi de forutsattes å ville bedra almuen. Begge domstoler la til grunn at passløshet i seg selv ikke var straffbart. Høyesterett stadfestet underrettens dom under henvisning til at loven av 1854 fast­slo at ingen kunne straffes som løsgjenger når han ernærte seg uten å betle eller falle det offentlige til byrde.

2.2.5 Passplikt som særskilt kontrollmiddel

Den strenge passplikt og straffansvaret for den som huset eller befraktet passløse, utgjorde en effektiv hindring for folks bevegelsesfrihet. Enkelte forsøkte derfor på annen måte å skaffe seg legitimasjon for retten til å reise ved å erverve fremmed pass. For å stanse denne virksomheten ble det ved reskript 29 desember 1758 bestemt at reisende med fremmede ministres pass ikke fikk passere uten øvrighetens pass.

Av reskriptet fremgikk det at Kongen var blitt kjent med at flere håndverkssvenner og andre lot seg meddele pass av de ved hoffet fremmede ministre når de fant det for godt å forlate sin tjeneste, men ikke kunne komme bort uten pass. Dette skjedde uten at hverken deres mestre eller andre, som hadde en fordring mot dem, visste om det. Reskriptet presiserte at disse passene, som var utstedt av fremmede ministre til personer som ikke var deres egne underhavende, kun var gyldige i det land ministeren hadde utstedt passet for. Det ble i reskriptet befalt at stiftsamtmennene og fergemennene i stiftet foranlediget at slike personer ikke ble tillatt å passere kjøpstedene og festningene eller å bli befraktet over fergestedene, dersom de ikke kunne forevise øvrighetens pass fra det sted de var reist fra.

Passplikten kunne også benyttes til å holde kontroll over innbyggerne innen et bestemt geografisk område, slik det f eks ble gjort for Kongsbergs vedkommende. Ved forordning 1 februar 1770 var det befalt at ingen skippere eller sjøfarende måtte befrakte hverken sjøfolk, soldater eller andre undersåtter fra et sted til et annet – og slett ikke ut av landet – uten at vedkommende var forsynt med øvrighetens pass. Overtredelse medførte 100 riksdaler i bot for hver person som var fraktet og etter omstendighetene tap av både skip og gods. Til tross for denne forordningen viste det seg at en rekke personer uten pass flyttet ut fra bergstaden Kongsberg. Under henvisning til behovet for å forhindre all mistenkelig omgang og sølv­handel i og utenfor bergstaden, ble det gitt utfyllende bestemmelser ved placat 12 februar 1783 om at ingen innbyggere av bergstaden Kongsberg måtte reise ut av landet uten pass. Placatens art 1 fastsatte passplikt for enhver som ville forlate Kongsberg. De som tilhørte bergstaden skulle være forsynt med pass fra Berghauptmannen, og andre som bodde eller oppholdt seg på Kongsberg – uten å tilhøre bergstaden – skulle være forsynt med pass fra byfogden i Kongsberg.

Selv om en Kongsbergbeboer var utstyrt med lovlig pass for reise til et annet sted i landet, kunne han ikke uten videre reise videre herfra til et tredje sted eller ut av landet. Han måtte ha pass fra øvrigheten på det sted han befant seg, og øvrigheten på dette stedet måtte dessuten få seg forelagt vedkommendes pass fra Kongsberg, som det skulle vises til i det reisepass som skulle utstedes. Vedkommende myndighetsperson ble pålagt ansvar hvis han opptrådte i strid med disse saksbehandlingsreglene (art 2).

Placatens art 3 påla skippere og sjøfarende et kontrollansvar. Dersom de befordret personer fra Kongsberg by eller bergstad, uten at vedkommende var forsynt med lovlig pass, skulle de bøte det dobbelte i forhold til om det var andre personer de bortbefordret.

2.2.6 Utstedelse og kontroll av pass

Det var øvrigheten (dvs hovedsakelig amtmennene og magistratene) som utstedte pass. Passets gyldighetsområde kunne være svært begrenset. Som regel måtte innehaveren skaffe seg nytt pass for hvert amt han reiste i.

Ved Placat 1 november 1805 ( vedlegg I til utredningen) ble det klarlagt hvem som skulle utstede reisepass. De relevante bestemmelser lød slik:

«I Anledning af indkomne Forespørgseler: Om det enten tilkommer Over- eller Underøvrighederne i Kiøbstæderne og paa Landet, at udfærdige Reisepasser for dem, som hermed skal være forsynede, naar de enten begive dem fra et Sted i de Kgl. Riger og Lande til et andet, eller reise ud af Riget, bliver herved, for at al Tvivlsmaal i saa Henseende kan vorde hævet, følgende foreskrevet:

Reisepasser bør i Fremtiden udstædes af den underordnede Øvrigheds-Person, i Kiøbsteden eller på Landet, til hvem Politiets Bestyrelse der paa Stedet er overdraget; dog, at med de Følgesedler og Amtspasser, som bør meddeles det under Lægderne henhørende Mandskab, forholdes som hidinden.»

Plakaten klargjorde at passvesenet var en del av politiforvaltningen, og dette har siden vært situasjonen. Siden den nåværende politiordning ble innført, har dermed passutstedelse i riket vært tillagt politimesteren.

Pass til vernepliktige ble inntil 1917 utstedt av regimentssjefen, senere av korpssjefen.

Det eksisterte ingen alminnelig regel om kontroll av pass, men det ble antatt at vedkommende person var forpliktet til å vise frem passet dersom han ble avkrevet dette av noen som var satt til å føre oppsikt med reisende. Dette omfattet også gjestgivere, husverter, skippere og fergemenn.

Personer som huset eller forpleiet fremmede, hadde gjennom lovverket en sterk oppfordring til å kontrollere om vedkommende var i besittelse av lovlig pass. Som nevnt var det etter NL 3-21-21 straffbart mot bedre vitende å huse eller forpleie løsgjengere eller andre som ikke hadde pass. Denne bestemmelsen var presisert i flere andre lovbestemmelser. Eksempelvis kan nevnes en avgjørelse inntatt i Rt 1841 s 509. Høyesterett viste her til en dom fra Akershus stiftsoverrett der to personer ble dømt for å huse en passløs person i fem netter. For dette ble de idømt en bot til staten på en spesiedaler.

Allerede NL 3-11-6 forbød skippere og fergemenn å frakte passløse betlere fra et sted til et annet. Foruten straff på ti lodd sølv som skulle gå til de fattige, måtte vedkommende skipper eller fergemann for egen regning returnere de passløse til det sted de var kommet fra og i mellomtiden gi dem nødvendig underhold der de oppholdt seg.

Fergemennenes ansvar var gjentatt ved flere forordninger, bl a ved tidligere nevnte reskript 29 desember 1758, placat 12 februar 1783 art 3 og forordning 1 februar 1770 kap 22. Om disse regelsett vises til avsnitt 2.2.5 foran.

Ved sjøforordningen 3 juni 1803 § 70 ble skippere pålagt å avlegge ed på at de ikke skulle befordre passløse personer:

«Enhver, der er bleven Skipper, skal offentligen paa Raadstuen eller Tinghuset, i den Bye eller paa det Sted, hvor han har sit Værneting, med oprakte Fingre aflægge saadan Eed Jeg -Skipper og Borger – lover og sværger... .

Eiheller skal jeg medtage nogen Passagerer, som ikke er forsynet med Pas fra sin vedkommende Øvrighed, nemlig Regiments-Cheferne, Amtmændene paa Landet og Magistraterne i Kiøbstæderne. Men jeg vil holde meg de allernaadigst ergangne og herefter udkomende Forordninger, saavidt de mig angaae, i alle Maader efterrettelig, saa sant hjelpe mig Gud og hans hellige Ord.»

Fergemennenes ansvar opphørte ikke før det tvungne passvesen ble opphevet ved lov 21 mars 1860, jf avsnitt 2.3.1. Lovens art 2 fastslo:

«Den Skippere og Andre hidtil paahvilende Forpligtelse til ikke at befordre nogen Reisende, med mindre han er forsynet med Pas, bortfalder.»

2.3 Ordningen etter avskaffelsen av det tvungne passvesen

2.3.1 Utarbeidelsen av 1860-loven

27 oktober 1858 ble det oppnevnt en passkommisjon med oppdrag å avgi en betenkning med lovutkast vedrørende forandringer i passlovgivningen.

Passkommisjonen så klare innvendinger mot å oppheve passplikten for reiser til utlandet. I sin betenkning trakk den frem farene forbundet ved fri utreise for den vanlige mann, forbrytere og vernepliktige (O No 17 (1858) s 10):

«Med hensyn til Paabudet om Nødvendigheden af Pas ved Reiser ud af Landet er det antageligt, at Forbudet fornemmelig sigter til at forebygge at Forbrydere undvige, og at Værnepligtige unddrage sig Tjenesten som saadanne. Rigtignok kunde Paabudet ogsaa synes at være af Interesse med Hensyn til Alle, paa hvilke der hvile uopfyldte Forpligtelser her i Riget. Imidlertid hjemler Lovgivningen ingen Adgang til af Hensyn til civilretlige Forhold at nækte Nogen Pas til Reise ud af Landet.»

Når det gjaldt risikoen for at forbrytere skulle unndra seg strafforfølgning, mente kommisjonen at passvesenet var et nesten utjenlig middel til å forhindre dette. Den viste til at det var enkelt å forlate landet, både til sjøs og til lands, og at det ellers ikke var vanskelig å skaffe seg et pass under falske foregivender. Dessuten ville en person som ønsket å forlate landet for å unndra seg straff, ikke ha noen betenkeligheter med å benytte ethvert middel for å oppnå dette.

Hvilke følger en opphevelse av passplikten kunne ha for oppfyllelse av verneplikten, ble drøftet utførlig (s 11 og s 17):

«Dette Punkt har man naturligviis i særdeles Grad måttet henvende sin Opmærksomhed til paa Grund av det særegne Forhold, hvori vi nu ere indtraadte, idet Værnepligten efter Love som just nu sættes i Fuldbyrdelse, undergaaer væsentlige Forandringer. Medens Forpligtelsen til at tjene som Soldat før kun paalaa dem, som frivilligen havde overtaget Tjenesten eller enkelte Samfundsklasser, som vare vante til og forberedte derpaa, er den store Hovedregel nu, at alle Landets Sønner, som ere i den bestemte Alder og besidde den fornødne Dygtighed, skulle være pligtige til at gaae under Fanen.»

. . .

«Efter det Anførte gaaer Kommissionen ud fra at Pasvæsenet, som det nu bestaaer, vel maa ansees for et ikke aldeles uvirksomt Middel til at hindre ulovlige Bortreiser fra Landet, men at samme dog ikke ansees nødvendigt til Værnepligtens Overholdelse. Er Angjældendes Lyst til at komme bort tilstrækkelig stærk, er Pasvæsenet ikke tjenligt til at holde ham tilbage; er Tilbøieligheden ikke saa stor, at han for at opnaae sit Ønske vil gjøre sig til Lovovertræder og bruge en Rømningsmands uværdige midler, kan man heller ikke gaae ud fra at han vil snige sig bort, uagtet han kan komme afsted uden Pas.»

Passkommisjonen gikk inn for å avskaffe det tvungne passvesen. Som følge av dette fastslo lov 21 mars 1860 art 1:

«Pas udfordres herefter ikke for Reiser inden Riget, eller for at komme ind i Riget fra Udlandet. Heller ikke skal den, der vil begive sig herfra Riget til Udlandet være forpligtet til at forsyne sig med Pas.»

Som en konsekvens av dette bortfalt plikten for skippere og andre til ikke å befordre personer uten pass (art 2), jf avsnitt 2.2.6 foran.

Samtidig fastslo art 3 at Kongen i krigstid eller når krig var å frykte kunne gi bestemmelser om bl a plikt for reisende til å være forsynt med pass. Som begrunnelse ble anført (s 16):

«Herved vil formeentlig den Frygt bortfalde, som man maatte nære, for at man ved at afskaffe Pasvæsenet, udsatte Landet for den Fare, ved en udbrydende Krig, at staae uden Armee, en Frygt, som dog forhaabentlig ikke vilde vise sig synderlig grundet.»

Selv om bestemmelsen var generelt utformet, var den følgelig særlig beregnet på å føre kontroll med at vernepliktige ikke unndro seg sin plikt ved å utvandre i krigstid. I vår tid har dette formål vært søkt ivaretatt ved regler om begrenset adgang til utreise etter vernepliktslovgivningen, se avsnitt 3.5

Poenget med 1860-loven var å oppheve passplikten. Uavhengig av denne lov ble det utferdiget rundskriv om pass for reisende til utlandet. Dette skjedde i tilknytning til placaten av 1805, som hadde gjort passvesenet til en del av den alminnelige politiforvaltning. Eksempelvis utferdiget Justisdepartementet rundskriv 25 september 1908 om at det i alminnelighet ikke måtte utstedes pass for andre enn norske statsborgere eller personer med norsk innfødsrett, og skrivelse 25 mai 1910 om at pass som regel ikke burde gjøres gjeldende for lenger tid enn tre år.

2.3.2 Første verdenskrig

Under første verdenskrig viste det seg påkrevet å føre en strengere kontroll med utlendinger som oppholdt seg i riket. I utlendingslovgivningen ble det bl a gitt bestemmelser om utvidet meldeplikt, se NOU 1983:47 Ny fremmedlov s 49. Det ble ansett nødvendig å supplere reglene om meldeplikt med regler om passtvang, jf Ot prp nr 59 (1917) om forandringer i lov om avskaffelsen av det tvungne passvesen m.v. s 1-2. I proposisjonen la man til grunn at art 3 i 1860-loven neppe var anvendelig, siden det ikke forelå særlig grunn til å frykte at Norge ville bli trukket inn i krigen. Art 3 ble derfor endret ved midlertidig lov 13 juli 1917:

«Naar det ansees paakrævet av hensyn til rikets sikkerhet eller opretholdelsen av den offentlige orden, kan Kongen træffe bestemmelse om pligt for reisende til at være forsynt med pas.»

I medhold av loven fastsatte Justisdepartementet 7 september 1917 forskrifter om passtvang for reisende som kommer til riket. Ifølge § 1 skulle enhver som kom til riket ha pass selv om han var hjemmehørende her. Passplikten gjaldt ikke norsk statsborger som ved andre legitimasjonspapirer eller på annen måte kunne bevise sitt statsborgerforhold.

3 mars 1915 sendte Justisdepartementet ut rundskriv for å sikre utstedelse av mest mulig ensartede pass som kunne fremtre i en internasjonalt passende form. Passet skulle bl a inneholde opplysninger om innehaveren, utferdiges på norsk med oversettelse og inneholde fotografi. Nye passblanketter ble utsendt. Kravene ble senere presisert og supplert, eksempelvis ved Justisdepartementets rundskriv 28 april 1915 som – på bakgrunn av en henvendelse fra Utenriksdepartementet – innskjerpet at ethvert pass måtte redigeres med størst mulig omhu ... og ... med tydelig skrift og uten rettelser.

Supplerende bestemmelser ble gitt 31 juli 1918, som inneholdt utførlige regler om utfylling av pass, forholdet til ikke-norske statsborgere, politiets undersøkelsesplikt m m. Pass skulle normalt utferdiges av politimesteren i det distrikt hvor passøkeren hørte hjemme, det måtte aldri utferdiges mer enn ett pass til en person og det ble innskjerpet at eldre pass burde inndras og ødelegges før nytt ble utstedt. Selv om gyldighetstiden ifølge skrivelsen 25 mai 1910 normalt skulle settes til tre år, fant man at pass under den pågående krig normalt bare burde utstedes for inntil seks måneder, med mindre særlige grunner forelå.

2.3.3 Den senere utvikling

Ved en internasjonal konferanse i oktober 1920 ble det henstilt til statene å benytte en ensartet internasjonal type passblanketter, samt visse ensartede regler for utstedelsen.

Norge tiltrådte dette forslag og fastsatte nye passblanketter, som politimestrene ble pålagt å benytte. Ved skrivelse fra Justisdepartementet 14 desember 1922 ble det fastsatt regler om utstedelse av norske politipass. Skrivelsen inneholdt regler om hvem som kunne få pass, pass til ikke-norske statsborgere, passutstedende myndighet, utstedelse av pass til personer utenfor hjemstedet, gyldighetstid (to år eller for den enkelte reise), språk, inndragning av eldre pass og føring av passregister. Det ble forøvrig åpnet adgang til å utstede familiepass som kunne omfatte hustru og barn under 15 år. Skrivelsen avløste reglene som var gitt 31 juli 1918.

Regelverket fra 1922 var de viktigste regler i årene som fulgte. Etter annen verdenskrig ble det følt behov for å modernisere passreglene. Ved kgl resolusjon 4 april 1952 ble det fastsatt instruks om reisepass, som med visse endringer er gjeldende rett idag, se kap 3.

Ved lov 20 desember 1985 nr 102 om opphevelse av en del foreldede lovbestemmelser ble alle formelt vedtatte bestemmelser fra før 17 mai 1814 opphevet, så sant de ikke var positivt unntatt eller falt inn under Kongens anordningsmyndighet etter grunnloven § 16. Placaten av 1805 var ikke positivt unntatt. Etter dette har reglene om pass ikke hatt hjemmel i lov.