7 Bemerkninger til enkelte bestemmelser

Til § 1

Første ledd fastslår at loven gjelder pass, som tilsvarer uttrykket reisepass eller politipass i passinstruksen § 1 første ledd. Passbegrepet er drøftet i avsnitt 6.2. I praksis benytter passmyndighetene flere hjelpebegreper for å ­karakterisere ulike former for vanlig pass ( avsnitt 6.2.3 – 6.2.5). Med unntak av fellespass ­(utkastet § 6 første ledd) er dette ikke kommet til uttrykk i lovutkastet.

Loven regulerer pass til norske statsborgere. Hvem som har norsk statsborgerskap, følger av lov 8 desember 1950 nr 3 om norsk riksborgarrett. Reisedokumenter som utstedes av norske myndigheter til utlendinger med opphold i Norge (fremmedpass, reisebevis for flyktning) reguleres ikke av passloven, men av utlendingsloven.

Lovutkastet fastslår at man har rett til pass. Rettigheten følger av regler gitt i eller i medhold av denne lov. Formuleringen omfatter både de vilkår lovutkastet setter for at en passøker har krav på pass (§§ 3 og 4) og reglene om passhindring og innlevering (§§ 5 og 7). Retten for den enkelte til å få eller ha pass er derfor ikke absolutt ( avsnitt 6.1.4), noe loven bør gi uttrykk for. I tillegg kommer at den ­enkelte selvsagt må følge forskrifter gitt i medhold av § 10 om fremgangsmåte og gjennomføring forøvrig. Utvalgets prinsipielle syn på forholdet mellom lov og forskrift fremgår av avsnitt 6.1.2.

Retten til pass gjelder ifølge lovutkastet etter søknad. I og for seg er det ikke nødvendig å fastslå det selvsagte at man må søke for å få pass, men det er naturlig å nevne det i en rettighetslov, sml f eks utlendingsloven 24 juni 1988 nr 64 §§ 8, 9, 11, 12 og 17. Passinstruksen § 1 har samme formulering, og det er ingen grunn til å fravike den. Mange norske borgere vil – i alle fall i perioder – ikke ha behov for pass, f eks pga liten reisevirksomhet eller reiser kun innen Norden.

Utkastet regulerer bare den enkeltes rett og forhindrer ikke at myndighetene i det enkelte tilfelle utsteder eller lar en person få beholde pass selv om visse vilkår ikke er oppfylt. Selv om slike tilfelle forutsettes å være svært sjeldne, viser praksis etter gjeldende passinstruks at dette kan være aktuelt, f eks i nødsituasjoner eller hvor man ønsker å lette hjemreisen for norsk borger med sikte på strafforfølgning. I slike spesielle tilfelle forutsettes saken å være klarert med overordnet passmyndighet, dvs Justisdepartementet.

I den såkalte Mossad-saken fremkom det at norske myndigheter i et spesielt tilfelle hadde utferdiget pass til utenlandsk statsborger, se nærmere St meld nr 22 (1991-92) og St meld nr 65 (1991-92). Slik utstedelse av pass reguleres ikke av passloven.

Ifølge annet ledd gjelder loven ikke for ­diplomatpass, spesialpass og tjenestepass, jf avsnitt 6.2.2. Denne negative avgrensning er i samsvar med passinstruksen § 1 annet ledd, selv om utrykksmåten der er noe anderledes. Lovens formulering er hentet fra utenriksinstruksen kap 8 § 10 pkt 1. Av hensyn til konsekvens i lovverket er det en fordel at passloven så langt som mulig formuleres likt med utenriksinstruksen.

Utenriksinstruksen har uttrykket offisielle pass som en samlebetegnelse for diplomat-, spesial- og tjenestepass, se overskriften til § 10. Dette er ikke treffende, siden også pass utstedt av politiet er offisielle. Passloven bør derfor ikke benytte denne formulering.

Gjeldende utenriksinstruks er gitt i medhold av lov 18 juli 1958 nr 1 om utenrikstjenesten § 2 ( avsnitt 3.2.2). Av informasjonsgrunner bør passloven henvise til regler gitt i medhold av utenriksloven.

Til § 2

Det vises til de alminnelige motiver avsnitt 6.3.

Bestemmelsen regulerer hvem som er passmyndighet og tilsvarer passinstruksen § 2. Det er imidlertid skjedd en vesentlig forenkling. Flere av reglene i instruksen gjelder detaljer som hører hjemme i forskrifter.

Første ledd fastslår at pass utstedes av ­politiet, jf avsnitt 6.3.1. Etter dagens ordning vil det være opp til det enkelte politikammer å bestemme hvem som skal utføre dette arbeidet. I praksis utstedes pass idag av tjenestemenn og kontorfunksjonærer, og lovutkastet gir fortsatt anledning til denne type intern delegasjon.

I motsetning til passinstruksen lar lovutkastet det stå åpent om pass normalt skal utstedes i det politidistrikt hvor passøkeren er bosatt. Dette har bl a sammenheng med at opprettelsen av et sentralt passregister (sml lovutkastet § 8) vil kunne modifisere dette prinsipp.

Av lov 13 mars 1936 nr 3 om politiet § 7 annet ledd følger at gjøremål som ved lov legges til politiet også skal tilligge lensmannen hvis ikke departementet bestemmer noe annet. Lovutkastets formulering gir dermed den nødvendige fleksibilitet også her.

Første (og annet) ledd gjelder direkte utstedelse av pass. Men den myndighet som utsteder pass, har også kompetanse til å kreve pass innlevert etter utkastet § 7.

Ifølge annet ledd utstedes pass i utlandet av de utenrikstasjoner som har fått myndighet til det. Bestemmelsen er i samsvar med passinstruksen § 2 tredje ledd. Det følger av utenriksinstruksen kap 8 § 9 at Utenriksdepartementet treffer vedtak om hvilke utenriksstasjoner som skal gis slik myndighet. Det er ikke nødvendig at lovutkastet henviser til denne formelle bestemmelsen. I praksis er Justisdepartementets samtykke blitt innhentet før den enkelte stasjon er gitt kompetanse til å utstede pass.

Det forutsettes at den enkelte utenriksstasjon fortsatt vil sette seg i kontakt med den forrige passutstedende myndighet (dvs det stedlige politikammer eller forrige utstedende utenriksstasjon) ved behandling av søknad om pass. Dersom et sentralt passregister opprettes, vil det også være teknisk mulig for utenriksstasjonen å opprette forbindelse med registeret så snart den er utstyrt for det.

Tredje ledd fastslår at departementet, dvs Justisdepartementet, er klageinstans. Dette gjelder også idag for vedtak truffet av utenriksstasjonene, siden det er Justisdepartementet som har det overordnede ansvar for utøvelsen av den materielle passmyndighet.

Selve klageretten over enkeltvedtak følger av forvaltningsloven 10 februar 1967 kap VI, men det er hensiktsmessig at loven fastslår hvilket organ som er klageorgan. Enkeltvedtak (jf forvaltningsloven § 2 b) etter passloven vil være vedtak om utstedelse av pass, herunder nektelse pga passhindring, vedtak om endring av passets gyldighetsområde eller gyldighetstid, samt om innlevering av pass.

Til § 3

Det vises til de alminnelige motiver avsnitt 6.4.

Første ledd fastslår at den som søker om pass må godtgjøre sin identitet og sitt norske statsborgerskap. Formuleringen tilsvarer passinstruksen § 1 første ledd og innebærer at det vil være opp til søkeren å fremlegge nødvendig dokumentasjon for at disse to grunnvilkår er oppfylt. Hvilke krav som skal stilles, må avgjøres av passmyndigheten i den konkrete sak, eventuelt på grunnlag av generelle retningslinjer utarbeidet av Justisdepartementet, se avsnitt 6.4.3.

Annet ledd gir departementet hjemmel for å settes vilkår om fotografi og fingeravtrykk. Selv om dette knytter seg til passets innhold og dermed kunne vært omhandlet i lovutkastet § 6, har det også en side til søkerens identitet. Bestemmelsen er derfor inntatt i § 3 for å avskjære enhver tvil om hjemmelen for å stille vilkår av denne art.

Tredje ledd første punktum fastslår at søkeren plikter å gi korrekte opplysninger. Dette er i og for seg selvsagt, men praksis har vist at det kan være behov for en slik bestemmelse, jf avsnitt 6.4.2.

Ifølge tredje ledd annet punktum skal søkeren møte personlig for å undertegne passet. Også dette er i og for seg et selvsagt krav som har sammenheng med at passmyndigheten må sikre seg at passet utstedes til rett person. Unntak kan skje ved sykdom eller lignende.

Bestemmelsen stiller også krav om innlevering av tidligere pass for makulering. Dette er en videreføring av passinstruksen § 9 tredje ledd og 10 siste ledd, men i lovutkastet er plikten for den enkelte fastsatt i en mer enkel og direkte form.

Fjerde ledd om rettsgebyr tilsvarer rettsgebyrloven § 26, som foreslås opphevet, jf § 11. Når det nå gis en lov om pass, bør hjemmelen for gebyr fremgå av den, se avsnitt 6.4.1.

Til § 4

Første ledd fastslår at det for å utstede pass til barn under 18 år, kreves samtykke fra personer med foreldreansvar. Bestemmelsen tilsvarer passinstruksen § 5 første ledd, men er noe mer presist utformet og regulerer uttrykkelig situasjonen ved delt foreldreansvar. Regelen er ikke unntaksfri, se nedenfor om fjerde ledd og avsnitt 6.5.2.

Mønster for annet ledd er instruksen § 3 siste ledd siste punktum, se avsnitt 6.5.1.

Tredje ledd fastslår at vergens samtykke kreves når pass skal utstedes til umyndiggjorte, jf passinstruksen § 5 siste ledd. (Om unntak fra dette, se fjerde ledd.) Instruksens regel om at vergens samtykke normalt kreves i forhold til sinnsyke eller åndssvake – som idag kalles alvorlig sinnslidende eller psykisk utviklingshemmet – er ikke opprettholdt. Om pass skal utstedes til slike personer, vil avhenge av en konkret vurdering i hht passhindringsgrunnen i utkastet § 5 tredje ledd (c). Det vises til avsnitt 3.11 og 6.6.

Fjerde ledd er en snever unntaksbestemmelse om utstedelse av pass til barn og umyndiggjorte til tross for at samtykke fra hhv person med foreldreansvar eller verge mangler. Ordlyden er inspirert av passinstruksen § 5 annet ledd, men strammet inn. I forhold til pass til barn vil denne bestemmelsen medføre en klargjøring sammenlignet med passinstruksen, som ikke har noen regel om manglende samtykke her. Det vises til avsnitt 6.5.2 om den nærmere praktisering av bestemmelsen.

Til § 5

Bestemmelsen tilsvarer passinstruksen § 6 om passforbud, men er endret på flere punkter. Om bakgrunnen for forslaget om å innføre begrepet passhindring, se avsnitt 6.7.1. Dette er bare en terminologisk endring. Avsnitt 6.7.3 inneholder en generell drøftelse av passhindringsgrunnene i § 5 første, annet og tredje ledd og bakgrunnen for forslag om endringer i gjeldende rett.

Første leddbokstav (a) innebærer et forbud mot å utstede pass ved etterlysning, beslutning om pågripelse eller varetektsfengsel, samt ved samtykke til passinnlevering. Disse tilfelle omfattes idag av passinstruksen § 6 første ledd første punktum annet alternativ ( uforenlig med...kjennelse eller annen beslutning av ­offentlig myndighet), men er så praktisk viktige at de bør fremgå uttrykkelig av lovteksten. Passmyndigheten må her holde seg til det standpunkt som er inntatt av politi, påtalemyndighet eller domstol.

Det samme gjelder dersom det foreligger utreiseforbud etter tvangsfullbyrdelsesloven ­eller konkursloven, se første ledd bokstav (b). Passinstruksen § 6 første ledd første punktum første alternativ ( med hjemmel i lov er lagt ned forbud mot utreise) dekker dette idag.

Annet ledd fastslår når pass kan nektes utstedt etter en konkret vurdering. Det gjelder etter bokstav (a) dersom det foreligger dom, kjennelse eller annen lovhjemlet beslutning som pålegger frihetsberøvelse. Tidligere falt dette inn under skal-regelen i instruksen § 6 første ledd første punktum annet alternativ. Det berodde da på en tolkning av begrepet uforenlig med om passnektelse skulle skje. Etter lovutkastet kommer det tydeligere frem at det må foretas en konkret vurdering ( Pass kan nektes utstedt ...fordi det følger av...).

At avgjørelse om frihetsberøvelse må ha hjemmel i lov, følger klart av legalitetsprinsippet og er presisert i lovteksten. Under uttrykket annen lovhjemlet beslutning av offentlig myndighet faller f eks beslutning om avsoning av subsidiær frihetsstraff.

Bokstav (b) omhandler ulike former for frihetsinnskrenkninger. Det vises til avsnitt 6.7.3.

Bokstav (c) er en sekkebestemmelse for ytterligere tilfelle hvor det kan være aktuelt å nekte pass fordi utreise vil være ulovlig. Behovet for dette ble understreket i forbindelse med passinstruksen, og utvalget er ikke sikker på at alle situasjoner er omfattet av de øvrige bestemmelser i lovutkastet. Ett eksempel er konkursloven § 105 om frihetsinnskrenkninger. Et annet er vernepliktsloven § 39 og fritaksloven 17. Disse lover falt tidligere inn under skal-­regelen i passinstruksen § 6 første alternativ, jf avsnitt 6.7.3, men de har ikke idag slik praktisk betydning at det er grunn til å nevne dem uttrykkelig i lovteksten.

Tredje ledd tilsvarer stort sett passinstruksen § 6 tredje ledd. Men bokstav (b) viser generelt til at formålet med reisen er ulovlig virksomhet uten å nevne smugling uttrykkelig, sml instruksen bokstav (b). Bokstav (c) er forenklet. Under dagens samfunnsforhold er det ikke behov for at lovteksten fremhever at betleri eller ulovlig virksomhet, jf instruksen bokstav (c), medfører risiko for at søkeren vil pådra det offentlige omkostninger.

Mens passinstruksen § 6 tredje ledd gjelder person som oppholder seg i riket, har lovutkastet § 5 annet ledd ikke noen slik begrensning. Det er dermed ikke behov for reglene i passinstruksen § 6 fjerde ledd om at pass også kan nektes dersom søkeren ikke oppholder seg i riket. En slik nektelse må imidlertid vurderes i lys av søkerens behov, jf lovutkastet fjerde ledd. Særlig behov kan f eks tenkes dersom norsk statsborger i utlandet trenger pass for å komme hjem.

Fjerde ledd tilsvarer passinstruksen § 6 femte ledd. Tredje punktum om at det i forhold til annet ledd skal vurderes om søkeren vil unndra seg sin forpliktelse, fremhever et viktig kriterium som idag ikke er uttrykkelig fastsatt i instruksen.

Til § 6

Første ledd fastslår prinsippet om at passet bare skal omhandle en person, men gir samtidig hjemmel for to unntak: forskrifter om innføring av barn i foreldrenes pass (jf utkastet § 4 annet ledd og avsnitt 6.5.1) og om fellespass (passinstruksen § 11 og avsnitt 6.2.3).

Annet ledd første og annet punktum gjelder passets gyldighetstid, mens tredje punktum regulerer dets gyldighetsområde. Reglene bygger på passinstruksen § 8. Det vises til avsnitt 6.9.

Tredje ledd om forbud mot å endre passets utseende, betryggende oppbevaring og melding hvis passet kommer bort, er en forenkling av reglene i passinstruksen § 9. Se avsnitt 6.8.

Til § 7

Bestemmelsen tilsvarer passinstruksen § 10, men er omarbeidet og forenklet. Det vises til avsnitt 6.10. Som nevnt der, foreslås begrepene tilbakekall og inndragning erstattet av innlevering.

Første ledd bokstav (a) er en forenkling av passinstruksen § 10 første ledd første punktum. Passmyndighetene har hjemmel til å kreve passet innlevert dersom innehaveren ikke er identisk med den passet lyder på. Det samme gjelder dersom han ved utstedelsen ikke var, eller ikke lenger er norsk statsborger.

Bokstav (b) viser til samtlige passhindringsgrunner i § 5. De tilsvarende regler finnes i passinstruksen § 10 første ledd annet og tredje punktum. Uttrykket det foreligger forhold dekker både at passhindringen forelå på vedtakstidspunktet, men ikke ble oppdaget, og at den senere er inntrådt.

Bokstav (c) tilsvarer passinstruksen § 10 tredje ledd (a). Formuleringen endre på hjemlet måte er utelatt for ikke å svekke prinsippet om at passinnehaveren ikke skal endre passets utseende, jf utkastet § 6 tredje ledd første punktum. Skulle det forekomme helt minimale endringer som ikke nødvendiggjør innlevering, kan dette fanges opp ved det skjønn som skal utvises, jf ordet kan.

Passinstruksen § 10 tredje ledd bokstav ( b) og (c) er slått sammen og forenklet i lovutkastet bokstav (d). Ordet tilsmusset i passinstruksen bokstav (b) er utelatt, idet det dekkes av en rimelig tolkning av skadet eller slitt. Hvor meget som skal til av skade og slitasje, vil bero på passmyndighetens skjønn. Det vil fortsatt være avgjørende om passet egner seg til fortsatt bruk, uten at det er nødvendig å si det uttrykkelig i lovteksten.

Etter bestemmelsen kan innlevering kreves hvis passets opplysninger ikke lenger svarer til innehaverens utseende. Dette er en forenkling av instruksens uttrykk fotografi eller signalement.

Bokstav (e) om innlevering hvis passet finnes i uvedkommendes besittelse, tilsvarer instruksen § 10 tredje ledd bokstav (d), mens alternativet om ubetryggende oppbevaring er nytt. Formålet er å effektivisere oppbevaringsplikten i § 6 tredje ledd.

Det kan diskuteres om annet ledd rettslig sett er nødvendig. Myndighetenes krav om innlevering av passet etter første ledd vil måtte tolkes som en plikt til å etterkomme kravet. Regelen er delvis en videreføring av passinstruksen § 10 siste ledd første punktum, men rekker lenger, idet den retter seg til enhver som har passet i sin besittelse. Utvalget er blitt stående ved at bestemmelsen kan være nyttig av informasjonsgrunner, og den supplerer plikt­reglene om betryggende oppbevaring og melding i lovutkastet § 6 tredje ledd.

Til § 8

Første ledd gir hjemmel for å opprette et sentralt passregister og angir generelt hva slags opplysninger som kan registreres der. Det er forutsetningen at Justisdepartementet skal arbeide videre med dette. Det vises til avsnitt 6.11.

Det kan tenkes at det trekker ut med opprettelsen av et sentralt passregister, slik at gjeldende registerføring må opprettholdes i noen tid etter at loven er trådt ikraft. Videre er det ikke gitt at det vil være teknisk mulig eller hensiktsmessig at utenriksstasjonene tilknyttes det sentrale passregister. Dette er bakgrunnen for annet ledd, som gir adgang til å føre tilsvarende register for myndighet som ikke er tilknyttet sentralregisteret. Se ellers avsnitt 6.11.3.

Til § 9

Også med en ny passlov vil det være behov for forskrifter, jf avsnitt 6.1.2. Det vil være en fordel om det utarbeides et samlet forskriftsverk, slik som i Danmark, Finland og Sverige. Dagens ordning med en rekke forskrifter (jf passinstruksen § 12) eller rundskriv er uoversiktlig.

Til § 10

Loven kan tre ikraft straks, jf første ledd.

Siden arbeidet med nye forskrifter kan være omfattende, bør gjeldende forskrifter gjelde inntil videre så langt de passer, jf annet ledd.

Til § 11

Som en konsekvens av at hjemmelen for passgebyr inntas i passloven, jf lovutkastet § 3 siste ledd, oppheves rettsgebyrloven § 26.