5 Noen internasjonale perspektiver
De fleste land utsteder pass eller lignende dokumenter for å lette sine borgeres reisevirksomhet. Det har derfor i statspraksis og folkerett utviklet seg visse internasjonale prinsipper om pass, i tillegg til at det foreligger konvensjoner av betydning. Fremstillingen nedenfor – som kun tilsikter å gi en viss oversikt -bygger bl a på Encyclopedia of Public International Law, publisert i regi av Max Planck-instituttet (1985).
5.1 Historisk utvikling
Passbegrepet ble utviklet etter middelalderen. Før 1800 ble det vanlig å kreve pass i forbindelse med grensekontroll, og dette innebar en begrensning av den økende internasjonale reisevirksomhet. Etter 1850 ble det derfor gjort forsøk på å begrense kravet om pass ved bilaterale og multilaterale avtaler. I en periode var praksis relativt liberal. Første verdenskrig medførte en innstramning, sml for norske forhold avsnitt 2.3.1 og 2.3.2. I perioden 1920-29 organiserte Folkeforbundet – FNs forløper – konferanser for å anbefale en type pass som var internasjonalt anerkjent, og for å forenkle fremgangsmåten ved utstedelse og kontroll av pass. Det kan her vises til passkonferansen i Paris 21 oktober 1920 og i Geneve 12 til 18 mai 1926.
Etter annen verdenskrig skjedde de første lettelser i passkravet som følge av behovet for fri bevegelse av arbeidskraft. Belgia, Nederland og Luxembourg utviklet frem til 1960 felles regler om utlendings- og passkontroll og en felles ytre grense. En tilsvarende utvikling foregikk ved nordisk samarbeid. Allerede 12 juli 1952 ble det innført begrenset passfrihet for nordiske borgere ved at de ble fritatt for plikten til å ha pass ved inter-nordisk grensepassering og under opphold for høyst tre måneder i annet nordisk land. Denne ordningen ble utvidet ved overenskomst 22 mai 1954 om felles nordisk arbeidsmarked mellom Danmark, Finland, Norge og Sverige. Island sluttet seg til avtalen i 1982. Kravene om pass, arbeids- og oppholdstillatelse ble da sløyfet. I denne forbindelse bør også nevnes overenskomst 12 juli 1957 om å oppheve passkontrollen mellom de nordiske land. Den trådte ikraft mellom Danmark, Finland, Norge og Sverige 1 mai 1958 og ble tiltrådt av Island med virkning fra 1 januar 1966. Det er redegjort nærmere for disse nordiske avtalene i NOU 1983:47 Ny fremmedlov s 119 – 124.
Også FN har vært opptatt av passpørsmål. Bl a ble det avholdt en konferanse i Roma i 1963 om internasjonal reisevirksomhet og turisme, som omhandlet avskaffelse av pass, saksbehandlingsspørsmål, passformularer m m.
5.2 Passbegrepet og virkningen av passutstedelse
Pass utstedes til personer eller grupper av personer for å lette deres reisevirksomhet. Ikke bare stater, men også internasjonale organisasjoner utsteder slike reisedokumenter. Det har vært almen enighet om passets viktigste kjennetegn (passbetegnelse, fotografi, fysiske kjennetegn m m) siden Folkeforbundets tid.
Det finnes både individuelle og kollektive pass. Til enkeltindivider utstedes pass enten til statsborgere av utstederstaten (nasjonalitetspass) eller til utlendinger ( aliens' passports) som er statsløse, som har uklar nasjonalitet eller ikke kan få pass fra sine nasjonale myndigheter. Kollektive pass utstedes ofte til familier. Diplomatpass, tjenestepass og ministerpass omtales ofte som offisielle ( official) pass.
Formålet med et pass er først og fremst at andre staters fremmedmyndigheter kan kontrollere utlendingens identitet som ledd i den fremmedkontroll alle land foretar. Passet tjener derfor som et identitetsbevis for innehaveren. Mangler ved passet – som ved reisedokumenter forøvrig – kan føre til avvisning ved grensen.
Passet er også legitimasjon for at vedkommende kan påberope seg utstederstatens diplomatiske beskyttelse. Det medfører en formodning om innehaverens statsborgerskap. Det er imidlertid ingen absolutt sammenheng mellom statsborgerskap og pass. Eksempelvis kan en person ha tapt sitt statsborgerskap uten at dette har fått følger for hans pass. Avgjørende for utstederstaten vil normalt være personens statsborgerskap etter dens lovgivning.
Personer som har dobbelt statsborgerskap, kan normalt ikke påberope seg den ene utstederstats diplomatiske beskyttelse mot den andre.
Passet medfører ikke i seg selv at innehaveren har rettigheter. Det gir f eks ikke noen selvstendig rett til å forlate utstederstaten; passet er ikke noen utreisetillatelse. Det gir heller ikke uten videre noen rett til å reise inn i en annen stat. F eks kreves det ved innreise til mange stater visum (dvs en særskilt innreisetillatelse) i tillegg til pass. Utstederstaten ansees forpliktet til å la innehavere av dens pass reise inn igjen i riket.
Passet er ingen anbefaling av innehaveren overfor utenlandske myndigheter eller noen garanti for at vedkommende er en hederlig og pålitelig person.
Fremstillingen foran viser at passet kun er et hjelpemiddel som utstederstaten utstyrer sine borgere med til bruk for reise, hovedsakelig for å sette dem i stand til å oppfylle de krav som fremmede lands myndigheter stiller. Ettersom praktisk talt alle land krever pass av utlendinger ved innreise, har passnektelse i realiteten samme virkning som utreiseforbud med unntak for områder med passfrihet.
Et pass mister ikke uten videre sin gyldighet etter at det er utløpt. Flere stater anerkjenner slike pass i en periode etter utløpstidspunktet.
Det ansees å være i samsvar med folkeretten å beslaglegge et fremmed pass for å sikre utlendings tilstedeværelse i retten. Dette er bl a lagt til grunn av tyske domstoler.
Til flyktninger utstedes reisebevis for flyktninger, jf Flyktningekonvensjonen 28 juli 1951 art 28. Konvensjonens bilag (annex) inneholder et mønster for slike reisebevis. Et lignende reisedokument for statsløse ble anbefalt i konvensjon 28 september 1954 om statsløses stilling art 28 samt vedlegget til konvensjonen. Haag-konvensjon 23 november 1957 og senere tilleggsprotokoll omhandler flyktningesjømenns identitetsdokumenter, se NOU 1983:47 Ny fremmedlov s 146-147.
5.3 Menneskerettighetskonvensjonene
Det internasjonale vern om menneskerettighetene inneholder ikke noen uttrykkelig bestemmelse om retten til pass. Men siden manglende pass begrenser muligheten for reisevirksomhet, berøres retten til bevegelsesfrihet dersom pass nektes utstedt eller tilbakekalles. Denne frihet har tre sider: retten til å reise inn i et land, til utreise og til å bevege seg fritt innenfor et land. Det siste aspekt har ikke betydning for dagens regler om pass og behandles ikke her.
Retten til å reise inn i et land er i liten grad regulert av internasjonale menneskerettighetsinstrumenter. Utgangspunktet er her at det faller inn under den enkelte stats suverenitet å avgjøre hvem den vil slippe inn i landet. Det gjelder visse begrensninger her som det ikke er nødvendig å komme inn på i en utredning om passlov, hvor det er de folkerettslige krav til utstederstaten – ikke innreisestaten – som er relevant. En annen sak er at disse begrensninger, særlig beskyttelsen mot tortur og umenneskelig behandling samt prinsippet om familiegjenforening, kan ha betydning for utlendingsmyndighetenes adgang til å avvise, bortvise eller utvise utlendinger, se eksempelvis NOU 1983:47 Ny fremmedlov s 134-140.
Av betydning for en nasjonal passlovgivning er retten til å forlate ethvert land. Dette omfatter både utreise og utvandring. Allerede Verdenserklæringen om menneskerettighetene, vedtatt av FNs generalforsamling 10 desember 1948, fastslo i art 13 bl a at enhver har rett til å forlate et hvilket som helst land, også sitt eget, samt til å vende tilbake til hjemlandet. Dette ble senere fulgt opp i folkerettslig bindende konvensjoner.
Den europeiske menneskerettighetskonvensjon 4 november 1950 (EMK) har en rekke protokoller. (Regelsettet er bl a inntatt i Norges lover.) Fjerde tilleggsprotokoll 16 september 1963 art 2 (2) fastslår retten til å forlate et hvilket som helst land, også ens eget. Men etter art 2 (3) kan denne rettighet undergis innskrenkninger som må være i samsvar med lov og nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale eller offentlige sikkerhet, opprettholdelse av lov og orden, forebyggelse av forbrytelser, beskyttelse av helse og offentlig moral, eller av hensyn til beskyttelse av andres rettigheter og friheter.
Tilleggsprotokollen art 3 (2) fastslår at ingen skal kunne berøves retten til adgang til den stat man er borger av. Dette er utslag av det tradisjonelle folkerettslige prinsipp om at en statsborger alltid har rett til opphold i sitt land. Det ville derfor være folkerettsstridig å nekte en nordmann innreise til Norge fordi han manglet pass.
EMK håndheves av Den europeiske menneskerettighetskommisjon og – domstol. Det er lite rettspraksis om disse bestemmelsene i tilleggsprotokollen, og såvidt vites ingen avgjørelser av direkte betydning for nasjonal passlovgivning.
FN-konvensjonen 16 desember 1966 om sivile og politiske rettigheter art 12 har lignende regler som EMK om retten til utreise, dens begrensninger og retten til hjemreise. Selv om bestemmelsene er noe anderledes formulert, er det ikke gitt at forskjellen vil ha synderlig praktisk betydning. Fordi FN-konvensjonen i prinsippet er global og er blitt ratifisert av et stort antall stater med ulike samfunnsforhold, har disse regler hatt større praktisk betydning enn i Europarådet. Bl a har FNs menneskerettighetskomité, som håndhever konvensjonen, i flere klagesaker funnet at nasjonale myndigheters nektelse av å utferdige pass krenket art 12 (2) fordi det ikke var tilstrekkelige grunner til passnektelse. Med bakgrunn i en artikkel av de Zayas, Møller og Opsahl: Application of the International Covenant on Civil and Political Rights (inntatt i German Yearbook of International Law vol. 28) og Nowak: UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte und Fakultativprotokoll (1989) s 213 flg kan det gis følgende oversikt:
Saken Waksman v. Uruguay (nr 31/1978) gjaldt en journalist som levde i utlandet og ikke hadde fått fornyet sitt pass etter utløp. Etter at hans klage var blitt antatt til realitetsbehandling, gav myndighetene vedkommende konsulat instruks om å fornye passet, og Menneskerettighetskomitéen forfulgte da ikke saken.
I sak nr 57/1979, S. Vidal Martins v. Uruguay fant komitéen krenkelse av art 12 (2) fordi myndighetene hadde nektet å utstede pass uten grunn ( without any justification) og dermed hadde hindret klageren i å forlate sitt land.
Resultatet ble det samme i sakene M. Pereira Montero og C. Varela Nunez, begge mot Uruguay (sak nr 106 og 108/1981). Komitéen la til grunn at et pass gir individet en mulighet til å forlate et land, herunder sitt eget. Av disse sakene følger at dersom statsborgeren bor i utlandet, legger art 12 (2) plikter både på hjemstaten og den stat der vedkommende bor. For at passnektelse skal være i samsvar med art 12, må den dermed falle inn under de almindelige innskrenkninger i bevegelsesfriheten. Uruguay hadde ikke fremlagt noe grunnlag for at passet ikke var fornyet, og komitéen fant dermed at konvensjonen var krenket.
I Lichtensztejn-saken (nr 77/1980) uttalte komitéen under henvisning til adgangen til å innskrenke bevegelsesfriheten i art 12 (3) at den riktignok anerkjente en stats rett til å nekte utferdigelse av pass, men at en slik begrensning i utreisefriheten krever en særlig begrunnelse.
Det følger av praksis at passnektelse etter omstendighetene kan være i strid med menneskerettighetskonvensjonenes vern om utreisefriheten. I tillegg til eksemplene fra praksis er det lagt til grunn i teorien at passnektelse pga frykt for at intellektuelle ressurspersoner forlater landet ( brain drain) er i strid med konvensjonene, siden innskrenkningene i utreisefriheten ikke omfatter hensynet til landets økonomiske stilling, se f eks van Dijk-van Hoof: Theory and Practice of the European Convention on Human Rights (1990) s 492.
Til slutt nevnes at det i Danelius: Mänskliga rättigheter (1989) s 130 ble lagt til grunn at passnektelsesgrunnene i den svenske passlov av 1978 må ansees for å være i samsvar med menneskerettighetskonvensjonene.
5.4 Europeisk avtale om reiser for ungdom på fellespass
Europarådet har utarbeidet en europeisk konvensjon 16 desember 1961 om reiser for ungdom på fellespass. Bakgrunnen er ønsket om å gjøre det lettere for ungdom å reise. Konvensjonen er inntatt i Overenskomster med fremmede stater (heretter Overenskomster) for 1968 s 322. Den norske oversettelsen er inntatt som Vedlegg X til utredningen.
Ifølge art 1 plikter hver kontraherende part å gi sluttede reiseselskaper av ungdom som kommer fra territoriet til en av de andre kontraherende parter, adgang til sitt territorium på et felles reisedokument som oppfyller betingelsene i konvensjonen.
Enhver person som er oppført i fellespasset, skal etter art 2 være statsborger av utstederstaten. Vedkommende må være under 21 år (art 3), mens en reiseleder som minst er 21 år gammel skal oppbevare fellespasset, ledsage reiseselskapet, være ansvarlig for iakttagelse av formaliteter ved grensepassering og sørge for at reiseselskapet er i følge med hverandre (art 4). I hht art 5 kan antall personer som oppføres i et fellespass for ungdom ikke være mindre enn 5 og ikke større enn 50, reiselederen ikke medregnet. De har plikt til å holde følge (art 6 og 7). Oppholdets varighet skal etter art 8 ikke overstige tre måneder.
Ifølge art 9 skal fellespasset i alle fall inneholde opplysninger om utstedende myndighet, beskrivelse av reiseselskapet, bestemmelsesland, gyldighetstid, reiselederens navn og passnummer samt hvert reisemedlems navn, fødselsdato, fødested og bosted. Fellespasset skal i prinsippet bare utstedes i ett originaleksemplar (art 11).
Medlemmer av et selskap som reiser på fellespass er ifølge art 12 fritatt fra å forevise nasjonalt identitetskort, men må på en eller annen måte være istand til å dokumentere sin identitet hvis det blir krevet av dem.
Norge tok forbehold til noen av bestemmelsene ved ratifikasjon. De gjelder hvilke krav norske myndigheter stiller for å godkjenne fellespass utstedt av andre lands myndigheter og behandles derfor ikke her.
5.5 Icao-konvensjonen om sivil luftfart
Innen rammen av den internasjonale sivile luftfartsorganisasjon ICAO er utarbeidet konvensjon 7 desember 1944 om internasjonal sivil luftfart (inntatt i Overenskomster 1948 s 426 flg). Ifølge art 32 skal fører og andre medlemmer av besetningen under internasjonale flyvninger være utstyrt med sertifikat utstedt eller godkjent av den stat hvor luftfartøyet er registrert. Bilag 1 til konvensjonen inneholder internasjonale standarder og anbefalt praksis om personnel licensing. Det dreier seg om et meget detaljert regelsett om sertifikater for piloter og andre besetningsmedlemmer. Slike dokumenter godtas i praksis som pass.
5.6 Konvensjoner om sjømenns identitetskort
5.6.1 ILO-konvensjon 13 mai 1958 nr 108 om sjømenns nasjonale identitetskort
Denne konvensjonen (inntatt i Overenskomster 1971 s 4 flg) er utarbeidet av Den internasjonale arbeidsorganisasjon (ILO) og ble undertegnet 13 mai 1958. De stater som har ratifisert konvensjonen, forplikter seg til etter søknad å utstede sjømannsidentitetspapir (art 2). Det skal foruten opplysninger om utstedende myndighet inneholde innehaverens navn, fødselsdato og fødested, nasjonalitet, kjennetegn, fotografi, underskrift eller, hvis innehaveren ikke kan skrive, avtrykk av tommelfinger (art 4). Sjømann med slikt identitetspapir har rett til innreise i det område konvensjonen gjelder for (art 5 og 6).
5.6.2 IMO-konvensjon 9 april 1965 om lettelser i internasjonal sjøtransport
Konvensjonen er utarbeidet innen rammen av Den internasjonale skipsfartsorganisasjon IMO (tidligere IMCO) og er inntatt i Overenskomster 1967 s 310 flg. Formålet er å vedta egnede tiltak for å lette og påskynde internasjonal sjøtransport.
I et tillegg til konvensjonen gis det bl a bestemmelser om hvilke formaliteter offentlige myndigheter kan kreve ved skips ankomst og avgang i forhold til mannskap og passasjerer (avsnitt 3). Ifølge tillegget pkt 3.10 er pass eller gyldig identitetsdokument for sjømann grunnlagsdokumentet som gir offentlige myndigheter de nødvendige opplysninger. I sjømannens identitetsdokument skal det bare forlanges opplysninger om familienavn, fornavn, fødselsdato- og sted, nasjonalitet, særlige fysiske kjennetegn, foto, underskrift, eventuell utløpsdato og utstedende myndighet. Slikt dokument skal godtas istedenfor pass for sjømann som er på vei til skip eller hjem når det garanterer ihendehaveren ny adgang til det land som utstedte dokumentet.
5.6.3 Bilaterale avtaler
For fullstendighets skyld nevnes at Norge har inngått en rekke bilaterale (tosidige) sjøfartsavtaler med andre land. I noen av disse er det inntatt bestemmelser om gjensidig anerkjennelse av sjømannsdokumenter. Eksempelvis nevnes avtalen med China 2 august 1974 (Overenskomster 1974 s 948) art 10 og med daværende Sovjetunionen 18 mars 1974 (Overenskomster 1975 s 642) art 10.
5.7 EU
Det europeiske felleskap EF – nå EU – utgjør til nå ingen passunion. I vedtak 23 juni 1982 og 30 juni 1983 gikk EFs råd inn for å innføre et ensartet pass. Vedtaket innebærer at medlemslandene har forpliktet seg politisk til å utstede pass etter nærmere angitte spesifikasjoner. Passet skal ha en bestemt farve ( bordeaux) og inneholde påskriften Det europeiske Felleskap, utstederstatens navn, dens våpen og merke, samt ordet pass. Det er ikke knyttet særlige rettsvirkninger til passet, men i vedtakene er anført at innføringen av det vil kunne lette muligheten for fri bevegelighet.
For å virkeliggjøre det indre marked, som innebærer et område uten indre grenser med fri flyt for varer, personer, tjenester og kapital (Roma-traktaten art 8 a), foreslo EF-kommisjonen i juni 1987 et direktiv om avskaffelse av systematisk personkontroll ved indre landegrenser, men det ble ikke vedtatt. Det foreligger dermed fortsatt passplikt ved passering av grenser innen EU. Istedenfor er det utarbeidet folkerettslige avtaler mellom enkelte medlemsland. Viktigst er den såkalte Schengen-avtalen, som innebærer at landeveis personkontroll avskaffes. Belgia, Hellas, Nederland, Luxembourg, Frankrike, Italia, Spania, Tyskland og Portugal har hittil sluttet seg til denne avtalen. Det er også utarbeidet et konvensjonsutkast som går ut på å styrke kontrollen av EUs ytre grenser (grensepasseringskonvensjonen), idet det ikke skal være kontroll av grenser innen EU.
Det reiser seg særlige spørsmål i forhold til den nordiske passkontrolloverenskomsten 12 juli 1957, som opphevet passplikten ved de internordiske grensene for nordiske borgere, jf avsnitt 5.1 foran. Ettersom Danmark er medlem av EU, vil passkontrolloverenskomsten i utgangspunktet komme i konflikt med EUs regler om passkontroll. Etter EUs regler er Danmark EUs ytre grense, på samme måte som Danmark er nordisk yttergrense etter passkontrolloverenskomsten.
EU-landenes ministre med ansvar for innvandring har akseptert en ordning som gjør det mulig for Danmark å slutte seg til EU-landenes grensepasseringskonvensjon samtidig med at landet kan overholde sine forpliktelser etter passkontrolloverenskomsten. Dette innebærer at EU-landene aksepterer at personkontrollen ved Danmarks ytre EU-grenser i en overgangsperiode dels utføres av de øvrige nordiske land på deres ytre grenser, dels utføres på grensen mellom Danmark og de øvrige nordiske land innenfor det passkontrolloverenskomsten tillater. Ordningen gir redusert personkontroll ved reiser fra et nordisk land via Danmark til EU, men har ingen virkning for f eks reiser direkte fra Norge til et EU-land.