6 Generelle spørsmål ved en ny passlov

6.1 Noen utgangspunkter

6.1.1 Behovet for lovhjemmel

Utvalgets mandat (jf kap 1) er å utarbeide utkast til lov om pass. Som nevnt i avsnitt 2.3.3, ble Placat av 1 november 1805 som hadde lovs rang, opphevet ved en inkurie i 1985. Siden har passreglene ikke hatt hjemmel i lov, men i sedvanerett. Samtidig skal man være oppmerksom på at Placaten kun gav kompetanse for den underordnede Øvrigheds-Person til å utstede reisepass. Den regulerte ikke de materielle betingelser for å utstede og inndra pass. Slike regler ble gitt ved passinstruksen 4 april 1952.

Begge disse forhold innebærer at det for første gang skal gis et helhetlig regelsett i lovs form vedrørende pass. I dette arbeidet er det naturlig å ta utgangspunkt i passinstruksen, som i over 40 år har vært det grunnleggende dokument om pass. En omfattende forvaltningspraksis knytter seg til instruksen.

Det er utvalgets syn at passinstruksens regler – sett i sammenheng med endringene i 1960, 1964 og 1965, forskrifter og rundskriv – stort sett har vært et hensiktsmessig regelsett. Vidtgående krav om endringer har ikke vært fremsatt. Det er derfor ikke naturlig at en ny passlov bygger på vesentlig andre prinsipper enn dem som er innarbeidet ved instruksen. Selvsagt kan det bli tale om også å endre og supplere dagens rettstilstand. Erfaring og utvalgets drøftelser taler likevel for at det materielt sett snarere er behov for en revisjon enn en radikal reform. Samtidig vil det forhold at passreglene nå skal gis lovs trinnhøyde, innebære at den nye lov formelt sett vil kunne se ganske anderledes ut enn gjeldende passinstruks. Bl a må det vurderes hva som bør sies i lov og hva som kan reguleres ved forskrift (jf nedenfor).

Visse spørsmål må reguleres ved lov. Legalitetsprinsippet krever – som det ofte har vært uttrykt – at inngrep i borgernes rettssfære må skje ved lov. Det er ikke nødvendig her å gå nærmere inn på rekkevidden av dette prinsipp. For utvalget er det tilstrekkelig å konstatere at en overgang fra hjemmel i sedvanerett til lov må føre til at bestemmelser som tilsvarer passinstruksen § 6 om passforbud og § 10 om tilbakekall og inndragning inntas i den nye lov. Det er også naturlig at loven regulerer vilkårene for å få pass (sml instruksen § 1), siden avslag på søknad rent faktisk kan begrense ens mulighet for å reise.

I tillegg til disse spørsmål, som ligger innenfor legalitetsprinsippets kjerneområde, bør loven omhandle en rekke andre forhold. Det er et viktig hensyn at loven bør være så opplysende som mulig for den enkelte. Der gjeldende rett er uklar eller omtvistet, er det ønskelig med klargjøring i lovs form.

6.1.2 Lov eller fullmaktslov

Legalitetsprinsippet er oppfylt ikke bare når reglene følger av lov, men også når de er inntatt i forskrifter med hjemmel i lov. Ved lovrevisjonen må det derfor tas standpunkt til hva som bør fastslås i selve loven, og hva som kan henvises til forskrifter.

Utvalgets mandat er å utarbeide utkast til ny passlov, ikke å foreslå nye forskrifter. Selv med en relativt omfattende ny passlov vil det fortsatt være behov for forskrifter. Dette illustreres ved alle de rundskriv som i årenes løp er utsendt, selv om det ikke er gitt at hvert enkelt fyller et behov idag. Også i Danmark, Finland og Sverige, hvor nye passlover er vedtatt relativt nylig, har man sett behovet for et forskriftsverk, se kap 4 om andre lands rett og utredningens vedlegg III til IX. Det vil bli en oppgave for Justisdepartementet å utarbeide nye forskrifter, bl a i lys av høringsuttalelser til utvalgets utredning. Endelige forskriftsregler kan selvsagt først utarbeides når loven er vedtatt.

I forbindelse med drøftelsene av lovutkastet har utvalget likevel ofte måttet ta standpunkt til om vedkommende problem bør løses i forskriftene. Utvalgets prinsipielle syn kan sammenfattes slik:

Alle materielle bestemmelser av vesentlig betydning for den enkelte bør inntas i loven og ikke i forskrifter. Dermed blir de gjenstand for drøftelse i Stortinget. Dessuten blir de lettere tilgjengelig, siden lovregler inntas i Norges Lover, mens forskrifter med senere endringer publiseres i Norsk Lovtidend. Tekniske detaljregler bør derimot omhandles i forskriftene. Det samme gjelder bestemmelser som kun retter seg til myndighetene.

I den utstrekning utvalget er blitt oppmerksom på forhold som bør reguleres i forskriftene, er dette nevnt i utredningen. Siktemålet har vært å lette Justisdepartementets arbeid med forskriftsrevisjonen.

6.1.3 Lovteknisk løsning: egen lov

Prinsipielt kan nye lovbestemmelser om pass tenkes innarbeidet i eksisterende lovgivning eller gitt som egen lov. Utvalget har funnet det klart at den siste løsning er å foretrekke, noe vel også mandatet synes å forutsette. Oppgaven er å lovregulere et avgrenset rettsområde mest mulig fullstendig, samt gi hjemmel for forskrifter. Det ville virke kompliserende om passreglene skulle tilføyes i annen lovgivning.

Teoretisk kunne regler om pass tenkes inntatt i lov 8 desember 1950 om norsk riksbor­garrett, siden pass utstedes til norske statsborgere. Men statsborgerloven er relativt kortfattet og regulerer bare vilkårene for å få og tape statsborgerskap. Dette er prinsipielt noe annet enn regler om reisedokumenter for norske borgere. Adgangen til å ha norsk pass er bare en av statsborgerskapets mange rettsvirkninger. Det synes liten grunn til spesielt å koble bestemmelsene om statsborgerskap og pass sammen. Dessuten er det i unntakstilfelle ikke nødvendigvis samsvar mellom en persons statsborgerskap og hans pass (sml avsnitt 6.4.3 nedenfor).

Vel så viktig som disse lovtekniske overveielser er at den enkelte lettere vil finne frem til de relevante regler om pass dersom det gis en egen lov. Dette er en viktig del av rettssikkerheten. Man kan også merke seg at både Danmark, Finland og Sverige har vedtatt egne passlover.

6.1.4 Rettighetslov

Passinstruksen § 1 fastslår at pass med den begrensning som følger av instruksen utstedes mot fastsatt betaling til enhver som godtgjør sin identitet og norske statsborgerrett. Formuleringen innebærer dermed at myndighetene har plikt til å utstede pass hvis søkeren oppfyller de (positive og negative) betingelser for å få pass, som er uttømmende oppregnet i instruksen. Etter § 1 har myndighetene ingen skjønns­messig myndighet til å nekte utstedt eller inndra pass dersom de regelfestede vilkår er oppfylt.

Utvalget foreslår opprettholdt denne rettstilstand, men har funnet at loven bør gi uttrykk for at den enkelte har rett til å få pass på visse vilkår. Dette er i samsvar med nyere lovgivningsteknikk, som er blitt mer rettighetsorientert. Et eksempel fra et tilgrensende rettsområde er utlendingsloven 24 juni 1988 nr 64, se f eks § 8 (rett til arbeids- eller oppholdstillatelse), § 12 (rett til bosettingstillatelse), § 17 (rett til asyl) og saksbehandlingsreglene i §§ 33 og 34 (bl a rett til å uttale seg og rett til å sette seg i kontakt med sitt lands representasjon).

Det kan innvendes at en rett til pass ikke kan være absolutt. I tillegg til at en søker må oppfylle de alminnelige vilkår for å få pass (dokumentasjon av statsborgerskap og identitet, samt betaling av gebyr), kan det foreligge spesielle situasjoner som hindrer passutstedelse (passforbud) eller medfører at passet senere kan tilbakekalles eller inndras. Denne innvending får imidlertid liten vekt hvis det fremgår uttrykkelig av loven at rettigheten gjelder med de begrensninger som ellers følger, slik at den enkelte ikke villedes. Det er ikke uvanlig at en rettighet begrenses på denne måten, noe eksemplet fra utlendingsloven illustrerer.

Dersom loven uttrykkelig fastslår en rett til pass, styrkes en grunnleggende menneskerettighet: retten til å forlate ethvert land, også ens eget (sml Den europeiske menneskerettighetskonvensjons fjerde tilleggsprotokoll 16 september 1963 art 2 (2), se avsnitt 5.3). Også dette taler for utvalgets konklusjon.

Den enkeltes rett til pass innen rammen av reglene i lov og forskrift er inntatt i lovutkastet § 1 første ledd.

6.1.5 Passplikt?

Et annet spørsmål enn om loven bør gi norske borgere rett til pass, er om den også skal fastslå passplikt ved utreise. Ifølge den svenske lov 5 § får svensk statsborger ikke reise ut av riket uten å ha med gyldig pass. Etter den finske lov 2 § skal man ha pass ved utreise. Den danske lov § 1 gir hjemmel for å fastsette ved forskrift at danske statsborgere ved innreise eller utreise skal ha pass (eller annen reiselegitimasjon). Den norske passinstruks har ingen slike regler, og utvalget har drøftet om gjeldende rett bør endres på dette punkt.

I historisk perspektiv er regler om passplikt ikke noe ukjent fenomen i norsk rett, jf kap 2. Men med noen unntak har det ikke vært passplikt i Norge siden 1860.

Ved vurderingen er det naturlig å ta utgangspunkt i at norske myndigheter ikke lenger foretar utgående passkontroll. Det er derfor i og for seg fullt mulig å forlate riket uten pass. Samtidig vil norske borgere møte betydelige praktiske problemer dersom de forlater det nordiske passfrihetsområdet uten pass. Ved innreise til andre land risikerer de nærmere undersøkelser av grensekontrollen og i verste fall avvisning. Noen land krever dessuten at utenlandske statsborgere under oppholdet skal kunne forevise pass. Manglende pass medfører også problemer for norske myndigheter, f eks norske utenriksstasjoner som må yde bistand.

I ren egeninteresse vil norske borgere normalt ha pass med seg. Det er grunn til å tro at det er svært få som bevisst unnlater å med­bringe pass, men at det som regel skyldes forglemmelse eller sterkt tidspress. Det er ikke gitt at en regel om passplikt – hva enten den ble kombinert med en straffetrussel eller ikke – ville bidra til skjerpet årvåkenhet. Prinsipielt bør man unngå å pålegge plikter dersom det ikke er påvist noe klart behov for det. Ser man fremover, vil trolig stadig større områder i Europa bli passfrie. I over 100 år har norske regler ikke pålagt passplikt. Det synes da lite naturlig å innføre passplikt i dagens situasjon hvor prinsippet om fri reise mellom landene står stadig sterkere.

Konklusjonen blir etter dette at den nye lov ikke bør gi hjemmel for passplikt.

6.2 Hvilke reisedokumenter bør loven omhandle?

Passet er en form for reisedokument. Praktisk talt alle land krever ved innreise at utlendinger må ha pass eller annet legitimasjonspapir (jf kap 5).

På samme måte som i passinstruksen er rammen for denne lov bare reisedokumenter utstedt av norske myndigheter. Andre lands reisedokumenter reguleres av vedkommende stats lovgivning. Men norske myndigheter må forholde seg til dem som ledd i sin utlendingskontroll ( avsnitt 3.2).

Det er også naturlig at den nye lov – i likhet med passinstruksen – bare omhandler reisedokumenter som utstedes til norske statsborgere. Reisedokumenter som utstedes til utlendinger som oppholder seg i Norge, bør fortsatt reguleres av utlendingslovgivningen.

Den nye lov vil dermed i prinsippet omhandle reisedokumenter som utstedes av norske myndigheter til norske borgere. Det finnes flere slike reisedokumenter, selv om passet er det viktigste ( avsnitt 3.2). Det er derfor nødvendig å vurdere hvert enkelt dokument for å avgjøre om det bør omhandles i loven.

6.2.1 Pass

Passbegrepet er flertydig. Det omhandler for det første et vanlig pass som utstedes til de fleste norske borgere. Den nye lov vil selvsagt måtte regulere denne type reisedokument.

Tradisjonelt har terminologien her vært noe vekslende, siden man også har benyttet begrepene reisepass og politipass, jf avsnitt 3.2.1. Utvalget ser ingen grunn til å opprettholde disse uttrykk. Den kortere form pass er tilstrekkelig presis og innarbeidet i lovspråket. Eksempler her er utlendingsloven 24 juni 1988 nr 64 § 24 og § 27 første ledd (a) om krav til utlendings pass og eventuelt bortvisning ved innreise, samt straffeprosessloven 22 mai 1981 nr 25 §§ 181 og 188 (fengslingssurrogater). Begrepet er også innarbeidet i administrativ praksis og i dagligtalen. På denne bakgrunn er ordet pass benyttet i hele lovutkastet.

6.2.2 Diplomatpass m m

Passinstruksen gjelder ifølge § 1 annet ledd ikke diplomatpass, spesialpass eller tjenestepass. Disse legitimasjonsdokumenter reguleres av utenriksinstruksen, som har hjemmel i lov 18 juli 1958 nr 1 om utenrikstjenesten, se avsnitt 3.2.2. Utvalget har drøftet om en ny lov om pass også bør gi hjemmelen for disse reisedokumenter.

Det har lang tradisjon at diplomatpass, spesialpass og tjenestepass (med et samlebegrep ofte kalt offisielle pass) utstedes av Utenriksdepartementet. Disse former for pass gis til en begrenset gruppe norske borgere, som har rett til å få vanlig pass. Utstedelsen av diplomatpass osv er dermed ikke noen nødvendig betingelse for reisevirksomhet. Formålet er først og fremst å oppnå visse lettelser i forbindelse med oppdrag i utlandet. At ulike hensyn gjør seg gjeldende for hhv vanlige pass og offisielle pass, vises også ved at gyldighetstiden for den siste type er begrenset. De skal tilbakeleveres etter endt tjenestegjøring eller etter endt oppdrag, jf Utenriksdepartementets sirkulærbrev 21 juni 1991.

På denne bakgrunn kan ikke utvalget se at tungtveiende grunner taler for at den nye passlov bør omfatte de offisielle pass. Det oppstår her særspørsmål som ikke er aktuelle ved vanlige pass, og som hittil har vært gjenstand for omfattende regulering i utenriksinstruksen. Behovet for å regulere spørsmålene i lov synes ikke sterkt, siden den personkrets reglene retter seg til lett vil kunne gjøre seg kjent med utenriksinstruksen. Den innarbeidede ordning med å regulere disse pass særskilt har ikke skapt problemer.

Utvalgets konklusjon er at den nye lov – i likhet med gjeldende passinstruks § 1 annet ledd – uttrykkelig bør fastslå at den ikke gjelder for diplomatpass, spesialpass og tjenestepass. Av informasjonsgrunner bør loven samtidig henvise til det regelsett som regulerer disse reisedokumenter. Det vises til lovutkastet § 1 annet ledd.

6.2.3 Fellespass

Passinstruksen § 11 har særlige regler om fellespass (kollektivpass), dvs pass som utstedes til en organisert gruppe reisende med reiseleder, se avsnitt 3.2.3.

Prinsipielt er denne type pass et unntak fra prinsippet om at reisedokumentet normalt skal gjelde for en person. Siden fellespasset i det vesentlige bygger på opplysninger fra reiselederen, har passmyndigheten begrenset kontroll ved utstedelsen. Dette taler mot ordningen med fellespass. Denne form for pass er imidlertid innarbeidet og benyttes i adskillig utstrekning ved reisevirksomhet som årlig dekker et stort antall personer (musikkorps, aldershjem m m). Videre spares både den enkelte og myndighetene for arbeid. Fellespasset fyller derfor et utvilsomt praktisk behov.

Norge har ratifisert Europarådets konvensjon 16 desember 1961 om reiser for ungdom på fellespass, som er et utslag av ønsket om å lette ungdoms reisevirksomhet, se avsnitt 5.4. Utvalget er ikke kjent med at det har vært annet enn positive erfaringer med denne konvensjonen, og det er ikke aktuelt å oppsi den. Så langt den rekker, taler derfor også hensynet til våre folkerettslige forpliktelser for å opprettholde ordningen med fellespass. Utvalget finner derfor at også den nye lov bør gi hjemmel for fellespass. Den er inntatt i lovutkastet § 6 første ledd annet punktum.

Et annet spørsmål er hvilket anvendelsesområde denne form for pass bør gis. Den europeiske avtalen omhandler bare ungdom, og lovgiveren har derfor folkerettslig handlefrihet til å begrense ordningen til denne personkrets.

Gjeldende passinstruks § 11 lar det være avgjørende om de reisende...hører til en på forhånd organisert gruppe...som har felles reiseleder. Ordlyden gir ingen klar avgrensning av personkretsen, men overlater samtidig avgjørelsen til politiet i det enkelte tilfelle. Hittil synes det ikke som om fellespass har vært søkt misbrukt, og utvalget anser det ikke hensiktsmessig at loven inneholder begrensninger her. Idag fyller ordningen et behov ikke bare for ungdom, men også f eks for pensjonister og funksjonshemmede. Loven bør fortsatt åpne for dette. Dersom det skulle vise seg å være behov for begrensninger i adgangen til å utstede fellespass, bør eventuelle avgrensningskriterier fastsettes ved forskrift.

6.2.4 Sjømannspass

Ifølge passinstruksen § 3 kan Justisdepartementet fastsette særskilte formularer for sjømenn i utenriks fart. Dette kalles gjerne sjømannspass, se avsnitt 3.2.4. Som nevnt der, adskiller dette seg bare fra et vanlig pass ved at det innstemples fingeravtrykk og inneholder en påtegning om at det også er gyldig for utenriks sjøfart.

Utvalget har vurdert om en hjemmel for særskilte formularer for sjømenn bør opprettholdes i lovutkastet. Dette reiser dels spørsmål om det i dagens situasjon er behov for særskilte passformularer for en enkelt yrkesgruppe, dels om lovteknikk.

Enkelte latinamerikanske land har ønsket fingeravtrykk i passet. For øvrig har hverken Oslo politikammer eller Sjøfartsdirektoratet på muntlig forespørsel kunnet si noe sikkert om behovet for sjømannspass.

En annen sak er at man både i Norge og andre land har regler om at identitetsbevis for sjømenn kan gjelde som reisedokument. For Norges vedkommende fremgår dette av rundskriv 17 september 1971 fra Direktoratet for sjømenn vedrørende ILO-konvensjon nr 108 fra 1958 ( avsnitt 5.6.1). I hht til rundskrivet benyttes sjøfartsboken som identitetsbevis. Også IMO-konvensjon 9 april 1965 om lettelser i internasjonal sjøtransport ( avsnitt 5.6.2) har regler om identitetsbevis for sjømenn, som kan gjelde som reisedokument. Sjøfartsdirektoratet har opplyst at det benyttes lite i praksis.

Meget kan tale for at det ikke er behov for å opprettholde dagens ordning med eget formular for sjømannspass i det alminnelige passregelverk . Utvalget foreslår at spørsmålet fore­legges Sjøfartsdirektoratet skriftlig i for­bind­else med høringsrunden.

Under enhver omstendighet finner utvalget det ikke hensiktsmessig å nevne begrepet sjømannspass i den nye lov. Det er heller ikke benyttet i passinstruksen. Skulle det vise seg å være behov for å opprettholde særlige passformularer for sjømenn, er det tilstrekkelig å regulere dette ved forskrift. Men av prinsipielle grunner bør loven gi uttrykkelig hjemmel for å kreve fingeravtrykk. Se avsnitt 6.8 og lovutkastet § 3 annet ledd.

6.2.5 Andre former for pass

I avsnitt 3.2.5 (med henvisninger) er det redegjort for begrepene ekstrapass og duplikatpass, korttidspass, toårs-pass, samt nødpass. Som nevnt der, er dette vanlige pass, men begrepene knytter seg til om passøkeren allerede har pass, om det fastsettes en særlig gyldighetstid eller om utstedelse er skjedd utenfor vanlig arbeidstid. Det synes å være et klart behov for å opprettholde muligheten for å utstede denne type ordinære pass.

Et annet spørsmål er om lovteksten bør benytte disse begrepene. Passinstruksen nevner dem ikke. Skandinavisk rett forøvrig varierer. Den danske lov skiller ikke mellom forskjellige typer pass, mens forskriftene regulerer fellespass og ekstrapass ( avsnitt 4.2.2, 4.2.9 og 4.2.10). I Finland omhandler loven foruten vanlig pass også duplettpass (ekstrapass) og sällskapspass (fellespass), samt visse former for diplomat- og tjenestepass ( avsnitt 4.3.2, 4.3.10 og 4.3.11). Den svenske lov skiller mellom vanlig og särskilt pass. Det siste omfatter en rekke forskjellige former ( avsnitt 4.4.2 og 4.4.11). Sondringen er særlig fremtredende i forskriftene.

Etter utvalgets syn er det viktigste at også den nye lov gir mulighet for å utstede pass i disse særlige situasjoner. Derimot bør man være varsom med å innføre særskilte betegnelser på enkelte typer ordinære pass. Det vil komplisere lovteksten. Den bør bare benytte uttrykk som det er viktig for borgerne å kjenne til. Et eksempel er fellespass, som er innarbeidet og har stor praktisk betydning for mange mennesker ( avsnitt 6.2.3). Derimot vil det være tilstrekkelig at loven gir hjemmel for å begrense gyldighetstiden, uten at det er nødvendig at den har formuleringer som korttidspass eller to-årspass. Heller ikke duplikatpass og ekstrapass er det nødvendig å innføre som selvstendige begreper i lovteksten.

De forskrifter som gis i medhold av den nye lov, vil særlig rette seg til passmyndighetene. Argumentene mot å nevne de særlige former for pass i loven, har ikke samme tyngde her. Uttrykkene ekstrapass, duplikatpass, korttidspass, toårspass eller nødpass er blitt til i rundskriv eller praksis, og er praktiske hjelpebegreper for passmyndighetene. Justisdepartementet vil måtte vurdere om forskriftene i større utstrekning bør benytte disse begreper. Det er naturlig at høringsinstansene kommenterer spørsmålet.

Til slutt under dette punkt nevnes at fremmedforskriftene 25 januar 1957, fastsatt med hjemmel i den tidligere fremmedlov 27 juli 1957, i § 4 benyttet begrepet familiepass om felles pass for utenlandske ektefeller og deres barn under 16 år. Utlendingsforskriftene 21 desember 1990 opprettholder denne ordning uten at begrepet familiepass benyttes.

Ifølge passinstruksen § 3 kan barn under 16 år føres inn i foreldrenes pass ( avsnitt 3.2.3 i.f. og 3.10). Hverken i passinstruksen eller administrativ praksis benyttes imidlertid begrepet familiepass, og utvalget har ikke sett noen grunn til å innføre dette begrep i loven. Det synes heller ikke nødvendig i de nye passforskrifter.

6.2.6 Laissez passer

Som nevnt i avsnitt 3.2.6, benyttes begrepet laissez passer dels om diplomatisk stasjons anbefalingsbrev til norske tollmyndigheter, dels om legitimasjonspapir utstedt av fremmedmyndighetene, dels om visse dokumenter utstedt av internasjonale organisasjoner. Det dreier seg om dokumenter som enten ikke utstedes av norske myndigheter, eller ikke utstedes til personer i deres egenskap av norske statsborgere. Allerede av denne grunn faller de utenfor lovens ramme, jf avsnitt 6.2 foran.

6.2.7 Luftfartsertifikat

Passinstruksen omhandler ikke luftfartsertifikat. Det godtas som pass for mannskap på luftfartøy i henhold til annex til ICAO-konvensjonen om sivil luftfart ( avsnitt 5.5). Som nevnt i avsnitt 3.2.7, har Luftfartsverket hjemmel for å utstede og tilbakekalle slike sertifikater i luftfarsloven kap IV. De materielle bestemmelser – særlig om tilbakekall – er ikke uten videre identiske med gjeldende passinstruks. De synes å ivareta behovet på dette spesielle område. Siden det dreier seg om reisedokumenter for en begrenset personkrets på et særlig felt, er det ikke naturlig at dette reguleres av den nye lov om pass. Luftfartsloven bør fortsatt ha reglene om dette.

I forhold til diplomatpass m m har utvalget funnet at den nye lov bør henvise til særloven, jf avsnitt 6.2.2. Dette synes ikke nødvendig i forhold til luftfartsertifikat. Dersom loven kalles lov om pass og i sin innledning begrenses til dette reisedokument, følger det implisitt at luftfartsertifikat faller utenfor. Noen risiko for språklig forveksling er det derfor ikke. Den yrkesgruppe som benytter slike dokumenter, må forøvrig antas å være vel kjent med hvor man finner de relevante bestemmelser om slike sertifikater.

6.2.8 Militære legitimasjonsdokumenter

I avsnitt 3.2.8 er det redegjort for de ulike dokumenter av betydning når militært personell har tjenesteoppdrag i utlandet. Passinstruksen har ikke særlige regler om dette. Det eneste dokument det eventuelt kunne være aktuelt å drøfte i forhold til den nye passlov, er visse militære legitimasjonsdokumenter som NATO Travelling Order. Dette er imidlertid en legitimasjon for oppdraget og ikke et reisedokument. Den militære tjenestemann vil på reise ha med seg sitt vanlige pass, slik at dokumentet ikke tjener som erstatning for passet. Slike militære identitetsbevis er det ingen grunn til å regulere i den nye lov.

6.2.9 Særskilt pass?

For ordens skyld nevnes at den svenske passlov 3 § sondrer mellom vanlig pass og særskilt pass. Det siste begrep omfatter ifølge pass­förordningen 6 § kollektivpass, kollektivpass for ungdommer, provisorisk pass, ekstra pass, tjeneste­pass, diplomatpass og kabinettpass ­( avsnitt 4.4.2).

Utvalget har ikke funnet grunn til å innføre en tilsvarende sondring, som ikke har vært benyttet hverken i norske regler eller praksis. Særskilt pass ville i tilfelle være et overbegrep som skulle dekke flere ulike passtyper. Noe behov for et slikt hjelpebegrep har man hittil ikke følt, og det kan ikke sees at man ville tjene noe på å innføre det. Hverken dansk eller finsk rett benytter begrepet.

6.3 Passmyndighetene

Utvalget bemerker først generelt at det ikke kan sees å være noe grunnlag for vidtgående endringer mht hvilke myndigheter som treffer avgjørelser om pass. I Norge bør det fortsatt være politiet, mens utenriksstasjoner bør ha denne myndighet utenfor riket. Ordningen har tradisjon i norsk rett (jf kap 2 og avsnitt 3.3) og har såvidt vites fungert tilfredsstillende. Det vises til lovutkastet § 2. Noen særspørsmål drøftes nedenfor.

6.3.1 Passutstedelse i riket

Hovedregelen bør fortsatt være at pass utstedes av politiet i det politidistrikt søkeren er bosatt, jf passinstruksen § 2 første ledd. Passmyndigheten skal undersøke om de alminnelige vilkår for å få pass er tilstede, samt at det ikke foreligger passhindringsgrunner. Det er det lokale politi som har de beste forutsetningene for å foreta slike undersøkelser. Særlig gjelder dette når det som idag kun føres manuelle passregistre ved de enkelte politikamre.

Etter passinstruksen § 2 annet ledd kan pass utstedes av et annet politikammer når velferdsgrunner eller andre tungtveiende hensyn tilsier at pass utstedes straks. I slike tilfelle skal det innhentes uttalelse fra politikammeret på ­søkerens bosted, som også skal underrettes om passutstedelsen. Som nevnt i avsnitt 3.3, har Justisdepartementet uttalt at denne adgangen må benyttes med forsiktighet. I praksis er ­politiet imøtekommende overfor søkere som bor i et annet politidistrikt enn de arbeider, og det av den grunn er forbundet med ulempe å søke pass ved politikammeret på bostedet. Allerede dette innebærer imidlertid praktiske ulemper og merarbeid for politikammeret på arbeidsstedet. Dersom adgangen til å få pass på andre steder enn i bostedsdistriktet skulle utvides, ville dette med dagens system påføre de andre politikamre et betydelig merarbeid.

Situasjonen kan stille seg anderledes dersom det – slik utvalget foreslår ( avsnitt 6.11) – etableres et sentralt passregister. Da kan alle relevante opplysninger legges inn på data og være tilgjengelige for samtlige politikamre. Som en parallell kan nevnes at ethvert politikammer (og lensmannskontor) kan utstede midlertidige kjøretillatelser til motorvognførere som f eks hevder at de har mistet eller gjen­glemt sitt førerkort, uavhengig av hvor føreren er bosatt og hvilket biltilsynsdistrikt som har utstedt førerkortet. Midlertidig førerkort blir imidlertid ikke utstedt før vedkommende tjenestemann har kontrollert i førerkortregisteret at føreren innehar gyldig førerkort, og at det ikke er inndratt eller beslaglagt.

Innføres et lignende system for pass, vil ikke ønsket om å unngå merarbeid for politiet gjøre det nødvendig å stille krav om at søkeren henvender seg til det lokale politi. Den nærmere avveining må foretas når registeret er etablert.

Hvorvidt man bør endre dagens hovedregel om at politiet på søkerens bosted er passmyndighet, har også en prinsipiell side. Det er den stedlige politimester som utøver forvaltningsmyndighet innen sitt distrikt. Er det da riktig at andre politimestre gis generell myndighet til passutstedelse uten at den lokale politimester forespørres eller underrettes? Spørsmålet har sammenheng med den alminnelige organisering av politiet. Ny lovgivning om dette er for tiden under utarbeidelse. For sitt formål legger utvalget til grunn at det ikke vil bli tale om vidtgående strukturendringer av betydning for en ny passlov (jf forsåvidt Ot prp nr 83 (1992-93) Om lov om politiet, som ble trukket tilbake).

De forhold som er påpekt, tilsier en fleksibel utforming av den nye passlov. Det vises til lovutkastet § 2 første ledd, som ikke tar standpunkt til hvilket politikammer som skal treffe avgjørelser. Dette bør reguleres i forskrift. Med dagens system er det grunn til å opprettholde hovedregelen om at politikammeret på bo­steds­distriktet er passmyndighet.

Det er selvsagt at en ny passlov også må opprettholde adgangen til intern delegasjon. Det praktiske behov som allerede i 1964 medførte at avgjørelser ikke lenger måtte treffes av politimesteren selv eller embetsmann ( avsnitt 3.3), har økt.

Etter passinstruksen er det en begrenset adgang til å la lensmenn utstede pass. Justis­departementet har vært varsom med å samtykke i dette, jf avsnitt 3.3. Bakgrunnen er frykten for at passblanketter og tilhørende stempler skal komme på avveie. Lensmannskontorene er normalt ikke døgnbemannet, og fra tid til annen er de utsatt for innbrudd og tyveri.

Adgangen for lensmennene til å utstede pass hadde nok større betydning før, da kommunikasjonene ikke var så godt utbygget. Likevel kan hensynet til passøkerne tale for en oppmykning. I fylker hvor publikum henvender seg til lensmannskontorene med søknad, fotografi osv, mens passutstedelsen skjer ved det lokale politikammer, vil oversendelsesrutinene kunne ta tid og koste penger.

Avveiningen av de kryssende hensyn avhenger også av fremtidens prosedyrer for passutstedelse. Innføres sentral passutstedelse, slik at politiet kun vil motta og behandle søknader, kan risikoen for tyveri fra lensmannskontorene neppe være avgjørende. Ikke-utfylte passblanketter vil med et slikt system bli oppbevart ved en sentral passutstedelsesinstans. (Om maskinlesbare pass, se avsnitt 6.8.) Ved vurderingen vil det også spille inn om landets lensmannskontorer i fremtiden knyttes til et fremtidig sentralt passregister.

Hvilken adgang lensmenn bør ha til å utstede pass, er et organisatorisk spørsmål som bør reguleres i forskriftene. Også av hensyn til mulige fremtidige endringer bør loven ikke ta standpunkt til dette. Lovutkastet § 2 første ledd som taler om politiet, gir den nødvendige fleksibilitet, jf politiloven 13 mars 1936 § 7 annet ledd. Forøvrig anbefaler utvalget at spørsmålet belyses under høringsrunden eller i forbindelse med de forskrifter Justisdepartementet vil utarbeide.

6.3.2 Passutstedelse i utlandet

Pass utstedes idag ved alle ambassader og fagkonsulater, samt ved de valgkonsulater som har fått særskilt bemyndigelse til det fra Utenriksdepartementet, jf avsnitt 3.3.

Den nye passlov bør her fastslå hovedprinsippet, dvs at avgjørelse om pass i utlandet treffes av de utenriksstasjoner som har fått myndighet til det. Det vises til lovutkastet § 2 annet ledd.

Den nærmere myndighet og organisatoriske spørsmål bør reguleres dels i de nye passforskrifter, dels i utenriksinstruksen. For utvalget synes det som om de nåværende regler i store trekk bør kunne opprettholdes på forskriftsnivå. Til nordmenn som er fast bosatt i utlandet, bør pass bare utstedes til søkere som er bosatt innen tjenestedistriktet, med mindre velferdsgrunner eller andre tungtveiende hensyn tilsier at pass må utstedes straks. Dersom søkeren er bosatt i Norge eller i utlandet, må uttalelse innhentes fra politiet på vedkommendes bosted i Norge eller fra utenriksstasjonen på søkerens faste bosted.

Regelen i passinstruksen § 2 tredje ledd om å innhente uttalelse fra lokal passmyndighet synes velgrunnet ut fra kontrollhensyn. Eventuelle passhindringsgrunner eller andre relevante opplysninger vil i første rekke fremgå av det manuelle register som føres av passmyndigheten på søkerens faste bosted. Samtidig synes det – i tråd med overveielsene i 1964 (jf avsnitt 3.3) – som om regelen om at uttalelse fra politimesteren på søkerens bosted kan unnlates dersom det finnes ubetenkelig, kan opprettholdes.

Situasjonen kan bli en annen hvis det innføres et sentralt passregister. Om utenriksstasjonene skal tilknyttes dette, er dels et teknisk spørsmål, dels et hensiktsmessighetsspørsmål. Dette må vurderes nærmere når et slikt register opprettes. Men i alle fall må det være en forutsetning at utenriksstasjonene underretter det sentrale passregister om samtlige passutstedelser, slik at også opplysninger om norske pass utstedt i utlandet legges inn der.

6.4 Vilkår for pass

6.4.1 De materielle grunnvilkår

Grunnvilkårene for å få pass fremgår idag av passinstruksen § 1 første ledd, se avsnitt 3.4. Pass utstedes mot fastsatt betaling til enhver som godtgjør sin identitet og norske statsborgerskap. Poenget med pass er nettopp å tjene som bevis for innehaverens identitet og gir legitimasjon for hans statsborgerskap. Dette er situasjonen både etter norsk rett og i et internasjonalt perspektiv ( avsnitt 5.2). Det er en fordel at også den nye lov knesetter disse prinsipper, se lovutkastet § 3 første ledd.

Hva som bør kreves for å godtgjøre identitet og statsborgerskap, drøftes i avsnitt 6.4.3. Men spørsmålet om gebyr ved passutstedelse krever en nærmere drøftelse:

I norsk rett er det lang tradisjon for at det må betales for å få pass. Dette kom tidligere til uttrykk i sportelloven 18 desember 1959 nr 11 § 65, som fastslo at det for reisepass skulle betales kr 25. Ved rettsgebyrloven 17 desember 1982 nr 86 § 26 ble utstedelse og fornyelse av pass knyttet til rettsgebyret. Bestemmelsen har vært endret flere ganger. Den fastslår nå at det betales rettsgebyr for utstedelse og fornyelse av pass hos politiet, herunder for midlertidig pass. For pass til barn under 16 år betales halvparten av rettsgebyret.

Passet er i praksis blitt en viktig inntektskilde for staten. Beregninger foretatt i 1988 bygget på at det årlig utstedes 250.000 norske pass. Med rettsgebyret pr 1 januar 1992 (kr 450) innebar dette bruttoinntekter for staten på anslagsvis 112 millioner kroner årlig. Siden 1 januar 1993 har gebyret vært kr 475. Legger man til grunn at det for 1993 ble utstedt ca 250.000 pass, blir bruttoinntekten vel 118 millioner kroner. Nettoinntektene vil fremgå ved fradrag for produksjons- og administrasjonsomkostninger. I lys av at spørsmålet nylig har vært gjenstand for lovregulering i forbindelse med rettsgebyrloven, legger utvalget til grunn at denne inntektskilde ønskes opprettholdt. Utvalget har i denne forbindelse også merket seg at gebyr for utlendingspass ble opprettholdt ved utlendingsforskriftene 21 desember 1990 §§ 75 og 77.

Rettsgebyrloven § 26 gir i seg selv tilstrekkelig hjemmel for å kreve betaling for norske pass. En mulighet kunne dermed være å opprettholde denne hjemmelen og av informasjonsgrunner la passloven henvise til rettsgebyrloven, f eks slik:

«Vilkår for rett til pass...er at søkeren betaler gebyr etter rettsgebyrloven 17 desember 1982 nr 86 § 26.»

Men prinsipielt tar rettsgebyrloven sikte på rettsforretninger, ikke betaling for forvaltningens tjenester. I Ot prp nr 18 (1982-83) s 34-35 uttales bl a om dette:

«Departementet mener for øvrig at hjemmelen for å kreve gebyr for bevillinger, tillatelser m.v. gitt av offentlig myndighet, samt hjemmelen for å gebyrlegge attester og avskrifter (kopier) bør tas ut av den alminnelige gebyrlov og plasseres i andre lover. Når det gjelder bevillinger og tillatelser bør hjemmelen tas inn i forvaltningsloven. For attester og avskrifter bør hjemmelen for å kunne kreve gebyr plasseres i forvaltningsloven for så vidt gjelder partsoffentlige dokumenter og i offentlighetsloven når det gjelder dokumenter som er gjenstand for alminnelig offentlighet.»

Slike regler ble inntatt i forvaltningsloven 10 februar 1967 § 20 fjerde ledd og § 27 a, samt offentlighetsloven 19 juni 1970 § 8 tredje ledd.

I Innst O nr 26 (1982-83) om lov om rettsgebyr uttalte justiskomiteen (s 6):

«Fordi det ikke finnes noen lov vedrørende utstedelse av pass, er bestemmelsen om gebyr for reisepass innpasset i rettsgebyrloven.»

Når det nå skal utformes en lov om pass, finner utvalget det best i samsvar med synspunktene i rettsgebyrlovens forarbeider at hjemmelen for å kreve gebyr inntas i passloven. Dette er en lovteknisk forandring, ingen realitetsendring. Det vises til lovutkastet 3 siste ledd. Rettsgebyrloven § 26 kan dermed oppheves.

Ved at hjemmelen for gebyr nå blir pass­loven, gjøres det klart at det ikke dreier seg om noe retts­gebyr, men om betaling (gebyr) for tillatelse gitt av forvaltningsorgan, sml forvaltningsloven § 27 a. Det er likevel praktisk at betalingssatsen til enhver tid knyttes til rettsgebyret, som endres med jevne mellomrom uten lovendring. En henvisning til rettsgebyrloven § 1 annet ledd i passloven gjør dette klart.

Ved lov 18 desember 1987 nr 97 ble det presisert i § 26 at rettsgebyr også skulle betales for midlertidig pass. Ifølge Ot prp nr 49 (1986-87) s 40-41 var bakgrunnen at Sivilombudsmannen i en konkret klagesak hadde uttalt:

«Jeg er enig med klageren i at ordlyden i rettsgebyrloven § 26 ikke direkte fanger opp utstedelse av midlertidig pass. Etter min mening virker det anstrengt hva enten man søker å konstruere forholdet som en form for første gangs utstedelse eller som en fornyelse. Siden utstedelse av midlertidig pass og tilleggspass (pass nr. 2) synes så vidt utbredt, vil jeg be departementet vurdere om ikke lovteksten bør endres/presiseres for å fjerne all tvil om lovligheten av den etablerte ordning.»

På denne bakgrunn ble ordene første gangs utstedelse i lovteksten fjernet og formuleringen herunder midlertidig pass tilføyet. Departementet bemerket i proposisjonen at det etter gjeldende rett utstedes midlertidig pass med gyldighetstid begrenset inntil to år, noe som kan skje i stedet for eller i tillegg til innehaverens hovedpass (s 40). Det følger av dette at tilføyelsen etter omstendighetene kan omfatte det som foran ( avsnitt 3.2.5 og 6.2.5) er kalt ekstrapass, kortidspass, toårspass og nødpass.

Den nye passlov vil etter utvalgets syn være tilstrekkelig klar dersom lovteksten omhandler utstedelse av pass. Uttrykket er generelt formet og vil måtte tolkes i lys av passlovens forarbeider og den tidligere rettsgebyrlov § 26. Begrepet midlertidig pass har ingen fast innarbeidet betydning, vil komplisere lovteksten og kan ikke lenger ansees nødvendig for å løse det tidligere tolkningsproblem.

6.4.2 Passmyndighetenes undersøkelsesplikt

Hvilke opplysninger som skal kreves for å klarlegge søkerens identitet og statsborgerskap, reguleres idag av passinstruksen § 7, jf avsnitt 3.4. Bestemmelsen har to sider:

For det første innebærer § 7 at passmyndighetene har en undersøkelsesplikt, jf sammenhengen med de materielle vilkår i passinstruksen av positiv (§ 1) og negativ (§ 6) art. Utvalget har ikke funnet behov for å foreslå en uttrykkelig lovregel om dette. Det følger allerede av forvaltningsloven 10 februar 1967 § 17 om forvaltningsorganers utrednings- og informasjonsplikt at passmyndigheten skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.

Videre gir bestemmelsen passmyndighetene hjemmel for å kreve nødvendige opplysninger av søkeren, mao en form for opplysningsplikt for søkeren. Det kan spørres om loven bør fastslå dette uttrykkelig. Utvalget har ikke funnet dette nødvendig. Det er ikke vanlig å gi vedkommende forvaltningsorgan uttrykkelig hjemmel for å kreve nødvendige opplysninger. Gis de ikke, vil resultatet bli avslag på søknaden. Det er et alment prinsipp at den som søker en tillatelse, må vise at vilkårene for å få den er oppfylt. I passinstruksen § 1 er dette kommet til uttrykk ved at søkeren må godtgjøre sin identitet og statsborgerskap. Denne formulering er tilstrekkelig og bør beholdes i den nye lov.

Konklusjonen blir at utvalgets lovutkast ikke bør inneholde en uttrykkelig bestemmelse tilsvarende passinstruksen § 7. Dette innebærer en forenkling, men ingen realitetsendring. Derimot taler gode grunner for å fastslå at søkeren må gi riktige opplysninger. I praksis har det vist seg at det gis opplysninger om fødselsdato eller fødested som ikke stemmer. Det dreier seg ikke nødvendigvis om bevisst forfalskning, men f eks om forfengelighet. Loven bør bidra til å redusere dette problem. En bestemmelse som fastslår det i og for seg selvsagte prinsipp at opplysningene skal være riktige, er inntatt i lovutkastet § 3 tredje ledd.

6.4.3 Dokumentasjon for vilkårene

Lovutkastet må forstås slik at passmyndighetene bare vil kunne kreve dokumentasjon for forhold som er relevante for å oppnå passlovens formål. Dette er også situasjonen etter passinstruksen og følger av de alminnelige prinsipper for adgangen til å stille vilkår for begunstigende forvaltningsakter. Dermed kan det bare kreves opplysninger som er nødvendige for å godtgjøre identitet og statsborgerskap, eventuelt dokumentasjon for foreldreansvar ved utstedelse av pass til barn ( avsnitt 3.10.2). Utvalget kjenner ikke til at passmyndighetene har krevet opplysninger utover dette.

Et praktisk spørsmål er hvilke dokumenter myndighetene bør kreve for å få tilstrekkelig sikkerhet for søkerens identitet og statsborgerskap. Som nevnt i avsnitt 3.4, er det idag ingen generelle forskrifter eller retningslinjer om kravet til dokumentasjon. En undersøkelse foretatt i 1986 tydet på at det var forskjeller mellom enkelte politikamre. Ulikheten i praktisering kan sees på bakgrunn av at det i Norge – i motsetning til i enkelte andre europeiske land – ikke finnes et nasjonalt identitetskort.

Kravene til dokumentasjon bør være de samme uansett hvilken passmyndighet som behandler søknaden om pass. Dette taler for å utarbeide standardkrav til dokumentasjon. Men regler om dette vil nødvendigvis bli så detaljerte at de hører hjemme i forskrifter eller retningslinjer, ikke i loven. Det finnes en rekke ulike dokumenter som kan belyse identitet og statsborgerskap. Dessuten er det ikke gitt at kravene bør være de samme ved første gangs passutstedelse som senere. Utarbeidelse av forskrifter faller utenfor utvalgets mandat. Utvalget vil likevel nevne noen synspunkter som muligens kan gi grunnlag for kommentarer under høringen og dermed lette departementets arbeid med nye forskrifter eller retningslinjer.

Undersøkelsen i 1986 viste at en rekke dokumenter etter omstendighetene ble godtatt som dokumentasjon for identitet: Tidligere utstedt pass, fødsels- eller dåpsattest, vigselsattest, navnebrev, offentlig identitetskort (herunder polititjenestebevis), statsborgerbrev og ­attest fra Folkeregisteret.

I tillegg viste undersøkelsen at de fleste, men ikke alle politikamre godtok førerkort og postverkets identitetskort. Bakgrunnen for enkelte kamres tilbakeholdenhet her, var at disse dokumenter i mange tilfelle bare ble utstedt på grunnlag av vedkommende persons egne opplysninger, uten at disse var bekreftet. Opplysninger utvalget har innhentet fra Postdirektoratet, Vegdirektoratet og Biltilsynet i Oslo tyder på at rutinene nå er noe endret, slik at risikofaktorene er redusert. Dette kan vurderes nærmere av Justisdepartementet i forbindelse med utarbeidelse av retningslinjer. Forøvrig nevnes at departementet i en uttalelse 12 februar 1986 godtok den nye førerkorttypen som legitimasjon ved passutstedelse, og at Vegdirektoratet i 1989 innførte en ny type førerkort med utformingsdetaljer som skulle gjøre etterligning nesten umulig, kombinert med sikkerhetssystemer mot tyveri av produksjonsutstyret for førerkort.

Av utlendinger som har ervervet norsk statsborgerskap, har man krevet statsborgerbrev eller attest fra fylkesmannen eller Folkeregisteret. Ved tvil er det dessuten foretatt undersøkelser i Fremmedregisteret (FREMKON), eventuelt i Folkeregisteret.

Også tidligere utstedt pass har vært godtatt. Men selv om det vil vise ens identitet, bør man være oppmerksom på at passet ikke nødvendigvis gir et riktig bilde av den enkeltes statsborgerskap. Bl a følger det av statsborgerskapsloven 8 desember 1950 kap 2 at en person kan ha mistet sitt norske statsborgerskap siden det forrige passet ble utstedt, f eks fordi vedkommende ble født i utlandet og ikke innen fylte 22 år har bodd i Norge (§ 8).

Til syvende og sist beror det på en konkret vurdering hvilke dokumentasjonskrav som kan stilles. Det kan ikke uten videre fastslås i sin alminnelighet at ett enkelt dokument alltid gir sikkert grunnlag for å fastslå identiteten. Konkrete omstendigheter, f eks uregelmessigheter ved vedkommende dokument eller motstridende opplysninger mellom ulike dokumenter, kan gi grunn til mistanke. Meget taler for at Justisdeparementet derfor bør tilstrebe veiledende retningslinjer om hvilke dokumenter som i sin alminnelighet ansees tilfredsstillende fremfor mer presise forskrifter.

Til slutt nevnes at politikamrene etter gjeldende passinstruks også har krevet legitimasjon for bosted, f eks i form av flytteattest og skattekort. Bakgrunnen for dette er instruksen § 2 om at pass normalt utstedes i det politidistrikt hvor søkeren er bosatt. Som nevnt i avsnitt 6.3.1, bør loven ikke inneholde noe uttrykkelig vilkår om dette, men det kan likevel fortsatt være behov for opplysninger om bosted for å fastslå den enkeltes identitet.

6.5 Pass til barn

Passinstruksen har to særbestemmelser om pass til barn. Ifølge § 3 siste ledd siste punktum kan barn under 16 år innføres i foreldres pass. Videre fastslår § 5 første ledd at pass til barn under 18 år bare utstedes dersom det foreligger samtykke av foreldre, verge eller den som i foreldres sted har omsorgen for barnet. Det vises til avsnitt 3.10 om disse bestemmelser og praktiseringen av dem, samt om praksis ved tilbakekall og inndragning av barns pass.

6.5.1 Eget pass eller innføring i foreldres pass

Idag kan barn under 16 år enten gis eget pass, eller føres inn i foreldrenes pass. Ordningen er vel innarbeidet og kan beholdes så lenge den fyller praktiske behov. Det vises til lovutkastet § 4 annet ledd. Utvalget vil likevel nevne at ICAO har anbefalt som statspraksis at barn under 16 år gis eget pass, slik at ordningen med innføringen i foreldres pass bør oppheves. Spørsmålet bør vurderes nærmere i forbindelse med eventuell innføring av maskinlesbare pass.

I den danske bekjentgjørelse § 16 første ledd og den finske lov 5 § annet ledd er aldersgrensen for innføring i foreldrenes pass 15 år. Det er ikke uvanlig at norske lovregler gir 15-årsgrensen rettslig betydning, sml f eks straffeloven § 46, vergemålsloven 22 april 1927 §§ 32 og 33, barnevernloven 17 juli 1992 § 4-7 annet ledd og 6-3 annet ledd, samt barneloven 8 april 1981 § 32. Derimot synes 16 år å være et mer uvanlig skjæringspunkt, og det kan anføres at barn nå er mer modne slik at det også i forhold til pass er hensiktsmessig å velge 15-årsgrense. Hensynet til konsekvens i lovverket er ikke så tungtveiende her. Ordningen med innføring i foreldres pass til barnet fyller 16 år er dessuten vel innarbeidet. På denne bakgrunn er utvalget kommet til at denne aldersgrensen kan opprettholdes. Noe stort spørsmål er dette ikke. Det kan eventuelt belyses nærmere under høringsrunden.

6.5.2 Krav om samtykke fra foreldre m v

Ifølge passinstruksen § 5 første ledd kreves samtykke fra begge foreldre for at pass kan utstedes til barn under 18 år. Etter utvalgets syn bør dette fortsatt være den klare hovedregel. Slik er situasjonen i de andre skandinaviske land ( avsnitt 4.2.7, 4.3.7 og 4.4.7). Dette hovedprinsipp er også i samsvar med hovedregelen i barneloven § 43 første ledd første punktum om foreldreansvar ved utenlandsferd når det er uenighet om foreldreansvaret eller om hvem barnet skal bo hos.

Etter gjeldende rett er denne hovedregel ikke unntaksfri. Som nevnt i avsnitt 3.10.2, er det en meget begrenset adgang til å fravike kravet om samtykke fra begge foreldre. Justisdepartementet har godtatt utstedelse av tidsbegrenset pass i særlige tilfelle hvor det pga tidsnød ikke er mulig å innhente den annens samtykke, forutsatt at politiet har rimelig grunn til å tro at vedkommende ikke vil ha innvendinger mot utstedelse (rundskriv 2 mars 1987). Det er også akseptert når den ene av foreldrene skal ha barnet med på en kortere utenlandstur og det må antas at de kommer tilbake som planlagt (rundskriv 10 april 1992).

Spørsmål av denne art kommer ofte opp i praksis og reglene på området er lite oversiktlige. Det er derfor grunn til å søke en nærmere lovfesting av reglene. Etter utvalgets syn bør også den nye lov gi en begrenset adgang til å utstede tidsbegrenset pass i tilfelle hvor det ikke foreligger samtykke fra begge foreldre. Det er ønskelig at det gis uttrykkelig hjemmel for en praksis det har vist seg behov for. Barneloven § 43 første ledd annet punktum åpner – innen sitt anvendelsesområde – for korte utenlandsferder når det synes åpenbart at barnet vil komme tilbake som planlagt. Både Danmark, Sverige og Finland har regler som etter sin ordlyd i varierende grad gir adgang til å utstede pass til barn til tross for manglende samtykke fra en av foreldrene. I realiteten er det også der forutsatt at denne adgangen skal anvendes med forsiktighet, f eks i forarbeidene til den svenske passlovgivningen (PM med förslag til passlag, Ds Ju 1977:3, s 121 flg).

Ved den videre drøftelse bør det has for øye at situasjonen med manglende samtykke fra en av foreldrene ikke bare vil oppstå når det ikke tidligere har vært spørsmål om å utstede pass til barnet. En meget praktisk situasjon – særlig ved samlivsbrudd – er at vedkommende ønsker å trekke tilbake et tidligere samtykke til passutstedelse.

Som utgangspunkt må foreldre ha adgang til å trekke tilbake et tidligere gitt samtykke slik at barnets pass tilbakekalles, eventuelt at innføringen av barnet i foreldres pass tilbakekalles. Dette synes mest i samsvar med den myndighet som følger av foreldreansvaret. Også etter gjeldende rett må dette være utgangspunktet (sml forsåvidt gjelder anvendelsesområdet for barneloven § 43, Backer: Kommentarutgave til barneloven (1982) s 273). Forutsetningene for et gitt samtykke kan lett endre seg vesentlig. Pass til barn vil ikke automatisk falle bort før den ordinære utløpstid i og med et samlivsbrudd. Det må kreves en uttrykkelig tilbaketrekking av samtykket.

I passloven kunne det synes nærliggende å bygge på avgrensningen i barneloven § 43 første ledd annet punktum, slik at det også utenfor konfliktsituasjoner mellom foreldrene ble åpnet adgang til å utstede pass uten samtykke ved korte utenlandsferder når det synes åpenbart at barnet vil komme tilbake som planlagt. Men bestemmelsen har sin bakgrunn i situasjonen ved samlivsbrudd og synes i første rekke å avgrense adgangen til unntak ut fra hensynet til å hindre barnebortføring. Det kan ikke uten videre sees bort fra at en av foreldrene i kraft av sin foreldremyndighet kan ha en berettiget interesse i å nekte passutstedelse eller motsette seg at barnet skal ha pass selv om det ikke er fare for barnebortføring når barnet reiser med den andre av foreldrene. Utvalget er ut fra ovenstående kommet til at barneloven § 43 ikke bør gjøres direkte gjeldende for reglene om å utstede og tilbakekalle pass til barn. Men en bestemmelse i passloven bør utformes slik at utstedelsespraksis vil harmonere med barnelovens regel så langt denne rekker. I lovsamlingen Norges Lover vil det være naturlig at det i en fotnote til passlovens regel henvises til barneloven.

Både tilbakekall og nektelse av samtykke kan forekomme uten noen saklig grunn. I rundskrivet av 10 april 1992 er det vist til tilfelle hvor det ikke foreligger noen rimelig grunn til nektelsen eller det synes opplagt at den skyldes ren vrangvilje. Barn vil derved lett kunne avskjæres fra adgang til utenlandsreiser dersom foreldrene ikke greier å bli enige, f eks etter et samlivsbrudd. Slike nektelser kan være uheldige, særlig overfor eldre barn. Videre vil tilbaketrekking av samtykke kunne tenkes å måtte følges opp med et passbeslag fra politiets side overfor barnet eller den andre av foreldrene. Samtidig bør foreldreansvaret i alminnelighet bare begrenses hvis det foreligger tungtveiende grunner. En omfattende unntaksregel kan by på meget vanskelige bevisspørsmål og skjønns­messige vurderinger for politiet. Mye kan tale for at foreldrene i slike tilfelle som regel bør være henvist til å få avklart saken gjennom de regler som gjelder for deling av foreldreansvar, eventuelt ved domstolenes hjelp. Felles foreldreansvar forutsetter et minimum av samarbeidsevne mellom foreldrene. Dersom den ene – f eks i sjikanøs hensikt – nekter å samtykke uten noen grunn kan løsningen etter omstendighetene også være at vedkommende ikke bør ha del i det felles foreldreansvar.

På denne bakgrunn finner utvalget at det bør være tilstrekkelig med en meget snever unntaksregel om at pass kan beholdes til tross for manglende samtykke fra den andre av foreldrene. Utgangspunktet må være at foreldreansvaret gjelder, og at en unntaksregel bare kan avhjelpe de åpenbare urimeligheter. Ifølge lovutkastet § 4 fjerde ledd vil pass til barn (og umyndiggjorte, jf avsnitt 6.6) kunnne utstedes for begrenset tidsrom i særlige tilfelle dersom viktige hensyn tilsier det og det er åpenbart ubetenkelig.

En slik regel vil gi uttrykkelig hjemmel for den praksis som har utviklet seg etter passinstruksen. Den nærmere grensdragning vil måtte skje gjennom praksis etter den nye lov. Noen veiledende synspunkter kan sammenfattes slik:

• Tidsbegrenset pass vil fortsatt kunne utstedes til barn når det pga tidsnød ikke er praktisk mulig å innhente begge foreldres samtykke og passmyndigheten ikke har grunn til å anta at den andre av foreldrene har innvendinger. En slik formodningsregel må ansees ubetenkelig.

• Det samme gjelder for korte utenlandsferder når det synes åpenbart at barnet vil komme tilbake som planlagt. Dette vil gjelde innen virkeområdet for barneloven § 43, men også når det ikke foreligger samlivsbrudd. Er det gode grunner til å tro at manglende eller tilbaketrukket samtykke skyldes sjikane, kan pass utstedes. Andre typer innvendinger må vurderes konkret (f eks farefull reise eller at formålet med reisen er omstridt medisinsk behandling), men her vil utgangspunktet være at samtykke kreves fra begge. Det er hverken ønskelig eller hensiktsmessig at passmyndigheten tvinges til å ta standpunkt ved uenighet mellom ektefeller.

• Særlige spørsmål oppstår ved tilknytning til utlandet. Bor barnet utenlands, bør utgangspunktet være at samtykke kreves fra begge foreldre. Hvis en eller begge foreldre har tilknytning til utlandet, må det skje en konkret vurdering.

6.6 Pass til umyndiggjorte, alvorlig sinnslidende og psykisk utviklingshemmede

Passinstruksen § 5 annet ledd gjelder utstedelse av pass til umyndiggjorte, sinnsyke eller åndssvake, se avsnitt 3.11. Som nevnt der, anbefalte Helsedirektoratet ved brev 16 januar 1986 å innskrenke bestemmelsen til bare å gjelde umyndiggjorte, mens de andre burde vurderes etter reglene om passforbud. Utvalget har utformet lovutkastet i samsvar med dette.

For de umyndiggjorte finner utvalget ikke grunn til å foreta noen endring, jf lovutkastet § 4 tredje ledd om umyndiggjorte. Alvorlig sinnslidende eller psykisk utviklingshemmede som er umyndiggjort, må fortsatt ha samtykke fra verge. Utvalget antar at samtykke fra verge bør være avgjørende, og at det ikke i tillegg bør være påkrevet å innhente samtykke fra den som har omsorgen for vedkommende.

Etter mønster av passinstruksen § 5 siste punktum foreslås at pass kan utstedes til tross for manglende samtykke dersom viktige hensyn tilsier det og det er ubetenkelig, se lovutkastet § 4 fjerde ledd. På samme måte som idag er dette ment å være en snever unntaksbestemmelse. Ifølge rundskrivet 23 april 1952 (jf avsnitt 3.11) kan utstedelse skje når det ansees fullt forsvarlig at den umyndiggjorte reiser til utlandet og det f eks ikke er tid til å forelegge spørsmålet for vergen.

Lovteknisk er den enkleste løsning å la § 4 fjerde ledd gjelde alle umyndige, dvs også for barn hvor vergens samtykke mangler. Om praktiseringen av unntaksbestemmelsen i forhold til dem, se avsnitt 6.5.2.

Passinstruksen § 5 annet ledd omhandlet også sinnssyke og åndssvake. De tilsvarende begreper er idag alvorlig sinnslidende eller psykisk utviklingshemmet, som foreslås benyttet i passloven. Dette innebærer en terminologisk klargjøring, uten at det tilsiktes noen endring i praksis. Det er ikke vanlig at denne gruppen umyndiggjøres. For disse bør loven derfor ikke oppstille noen hovedregel om passnektelse ved manglende samtykke fra verge. Det bør bero på en konkret vurdering om pass skal nektes utstedt, og dette kan inntas som en kan-regel i lovutkastet § 5 tredje ledd (c) om passforbud, sml også Helsedirektoratets forslag i 1986 ( avsnitt 3.11).

Bestemmelsen kan anvendes uten at det foreligger noe vedtak om tvangsinnleggelse eller at pass ikke må utstedes fra helsemyndighetene. Avgjørende blir om vedkommende vil være i stand til å ta vare på seg selv i utlandet. Det vil som før være regelen at uttalelse fra lege om nødvendigheten av passnektelse bør søkes innhentet.

Tvangsmessig vedtak fra vedkommende helsemyndighet om at pass ikke skal utstedes, kan f eks være aktuelt hvis vedkommende person pga sinnslidelsen må antas å være farlig for sine omgivelser. I slike tilfelle må helsemyndighetene sende melding til passmyndigheten om at pass ikke skal utstedes. Dette anbefales forskriftsfestet. Opprettelse av et sentralt passregister vil kunne lette kontrollen i slike tilfelle. Passmyndighetenes hjemmel for å nekte pass blir i dette tilfelle lovutkastet § 5 annet ledd (c) om forbud nedlagt med hjemmel i lov, jf idag passinstruksen § 6 første ledd.

Utkastet § 5 tredje ledd (c) kommer i tillegg til den generelle bestemmelse i bokstav (b) om at pass kan nektes dersom det er grunn til å tro at søkeren pga sin vandel eller omstendighetene forøvrig vil medføre omkostninger for det offentlige ved utenlandsreise. Forutsetningen vil som før være at pass bare skal nektes utstedt dersom tungtveiende hensyn taler for det. Her må det tas hensyn til hvilken betydning pass vil ha for passøkeren, jf lovutkastet § 5 fjerde ledd.

6.7 Passforbud (passhindring)

6.7.1 Begrepet passforbud

I Justisdepartementet rundskriv 23 april 1952, som lå til grunn for passinstruksen, ble det bl a fremhevet at dagjeldende regler (jf særlig rundskrivet 14 desember 1922, se avsnitt 2.3.3) ikke berørte spørsmålet om adgang til å nekte pass til person som vil reise fra uoppgjorte forpliktelser i Norge o.l.. Passinstruksen § 6 regulerer nå dette, se avsnitt 3.5 om gjeldende rett.

Bestemmelsen har som overskrift passforbud. Et fellestrekk for de tilfelle som omhandles i § 6, er at en søknad om pass vil bli avslått, men de er innbyrdes forskjellige. I denne drøftelsen er det hensiktsmessig å inndele dem i tre grupper:

• § 6 første ledd første punktum første alternativ fastslår at pass ikke skal utstedes når det med hjemmel i lov er nedlagt forbud mot at pass-søkeren reiser ut av riket. Passmyndigheten har her ingen skjønnsmessig myndighet til å utstede pass til tross for forbudet mot utreise. Passforbudet ansees som en logisk konsekvens av utreiseforbudet.

• § 6 første ledd første punktum annet alternativ omhandler situasjoner hvor utreise vil være uforenlig med dom, kjennelse eller annen beslutning av offentlig myndighet. På samme måte som i forrige gruppe skal pass ikke utstedes. Forskjellen er at beslutningen av annen offentlig myndighet ikke direkte gjelder utreiseforbud, men en mer omfattende frihetsinnskrenkning, f eks kjennelse om varetekt eller dom på frihetsstraff, se nærmere avsnitt 3.5.

• § 6 tredje ledd oppregner en rekke forskjellige situasjoner hvor Justisdepartementet kan nedlegge forbud mot å utstede pass. I det vesentlige tar passnektelse her sikte på å reagere mot eller forebygge ulovlige eller uredelige forhold, men det er også et formål å motvirke utgifter for det offentlige ved hjemsendelse fra utlandet, sml bokstav (c) siste alternativ. Denne tredje hovedgruppen innebærer at passmyndigheten har hjemmel for å avslå søknad om pass uten å se hen til hva som måtte være besluttet av andre myndigheter. Spørsmålet om det foreligger avslagsgrunn, beror på et konkret skjønn. Innen denne hovedgruppen foreligger det derfor intet generelt passforbud, utreiseforbud eller omfattende frihetsinnskrenkning forøvrig.

Siden begrepet passforbud omfatter såvidt forskjellige tilfelle, kan man spørre om det bør beholdes i en ny lov, f eks som paragrafoverskrift. Det er lite naturlig å tale om passforbud når det beror på et skjønn om pass skal utstedes. Men også når passmyndighetene må avslå en søknad på bakgrunn av andre myndigheters beslutning, er det sentrale at det foreligger utreiseforbud eller lignende, ikke at det er nedlagt noe passforbud. Uttrykket benyttes ikke ellers i lovgivningen.

Etter passinstruksen § 6 tredje ledd er det overordnet myndighet – Justisdepartementet – som nedlegger forbud mot å utstede pass. Utvalget foreslår ( avsnitt 6.7.4) at denne kompetanse overføres til den ordinære passmyndighet, dvs politi eller utenriksstasjon som første instans. Også av denne grunn blir det mindre naturlig å anse situasjonene nevnt i passinstruksen § 6 tredje ledd som forbud.

Prinsipielt er de forhold som oppregnes i passinstruksen § 6 – og som i hovedsak foreslås videreført av utvalget – å anse som avslagsgrunner. Men dette er heller ikke noen egnet samlebetegnelse, f eks i en paragrafoverskrift. Også hvis vilkårene for pass i lovutkastet § 3 ikke foreligger, blir resultatet avslag. Samtidig anser utvalget det hensiktsmessig å opprettholde det lovtekniske skille mellom på den ene side de generelle vilkår som enhver søker må oppfylle for at pass kan utstedes som legitimasjonsdokument (statsborgerskap, dokumentasjon av identitet og gebyrbetaling), og på den annen side forholdene i passinstruksen § 6 som gjelder den enkelte søker.

Utvalget har merket seg at overskriftene til den svenske lov 7 § og den finske lov 8 § er hhv Hinder mot bifall til passansökan m.m. og Hinder för utfärdande av pass. Dette peker på at det etter omstendighetene kan foreligge forhold som forhindrer at passmyndighetene utsteder pass til tross for at de generelle vilkår foreligger. Denne terminologi synes treffende. Utvalget har derfor valgt uttrykket passhindring som samlebetegnelse og paragrafoverskrift i den nye lovbestemmelse som vil avløse passinstruksen § 6 om passforbud. Noen realitetsendring innebærer dette ikke.

6.7.2 Lovbundet eller skjønnsmessig passhindring?

Foreligger forhold som nevnt i passinstruksen § 6 første ledd, skal pass ikke utstedes, mens situasjonene i tredje ledd kan medføre avslag. Utvalget har drøftet hvorledes den nye lov bør formuleres. Ordningen i dansk, finsk og svensk rett varierer.

Det synes klart at en ny passlov fortsatt må innebære en plikt for passmyndigheten til ikke å utstede pass hvis andre myndigheter har nedlagt uttrykkelig forbud mot utreise, sml idag §­6 første ledd første alternativ. Som nevnt foran er passnektelse her en logisk konsekvens av utreiseforbudet. Det kan ikke sees noe behov for at passmyndigheten skal overprøve de vurderinger som er foretatt av fagmyndighetene i hht andre lover.

Dersom det foreligger forhold som nevnt i passinstruksen § 6 tredje ledd, bør det fortsatt bero på et skjønn om pass bør nektes utstedt. Et slikt vedtak kan ha stor betydning for den som rammes. Passmyndigheten bør derfor fortsatt ha en skjønnsmessig adgang til å utstede pass selv om det i og for seg er grunnlag for passnektelse. I likhet med passinstruksen § 6 femte ledd bør den nye lov gi den retningslinje for skjønnet at passnektelse bare må skje dersom tungveiende hensyn taler for det, og at det skal tas hensyn til den betydning passet vil ha for søkeren. Det vises til lovutkastet § 5 siste ledd.

I en mellomstilling står de tilfelle som idag omhandles i passinstruksen § 6 første ledd annet alternativ. Bestemmelsen er formulert som en skal-regel, men vilkåret om at utreise må være uforenlig med dom, kjennelse eller beslutning av offentlig myndighet modifiserer dette utgangspunkt. Som nevnt i avsnitt 3.5, gir en rekke lovbestemmelser hjemmel for omfattende frihetsinnskrenkninger. Selv om det treffes mange slike avgjørelser, er det bare i få tilfelle passmyndigheten informeres om dem. Idag utøves det følgelig et konkret skjønn. Dette bør komme mer direkte til uttrykk i lovteksten. Ved valget mellom kan- eller skal- regler er det behov for å se nærmere på det enkelte grunnlag for passnektelse, se nærmere nedenfor.

6.7.3 Nærmere om passhindringsgrunnene

Passnektelse kan ramme den enkelte hardt. Utvalget har gjennomgått de passhindringsgrunner som dekkes av relativt generelle formuleringer i passinstruksen § 6. Noen av de opprinnelige passforbud er opphevet, mens nye regler er tilføyd. Både for den som søker pass og for passmyndighetene er det en fordel at grunnlagene for passhindring såvidt mulig fremgår uttrykkelig av den nye lov, jf avsnitt 6.1.1.

Passinstruksen § 6 første punktum første alternativ om lovhjemlet utreiseforbud tok tidligere sikte på skattebetalingsloven § 38 og lov om innkreving av underholdsbidrag § 19 ( avsnitt 3.5). De ble opphevet ved den nye tvangsfullbyrdelsesloven av 1992, som innførte en generell regel for namsretten til å beslutte utreiseforbud dersom det foreligger sikringsgrunn, se § 14-17. Den nye lov bør henvise uttrykkelig til denne bestemmelsen. Har namsretten truffet bestemmelse om utreiseforbud, må passmyndigheten legge dette grunn og avslå en søknad om pass. Det vises til lovutkastet § 5 første ledd (b).

I denne sammenheng nevnes også instruksen § 6 første ledd siste punktum om at pass ikke skal utstedes når søkeren trenger tillatelse av offentlig myndighet til å forlate riket og slik tillatelse ikke er gitt. Bestemmelsen er blitt ansett å omfatte vernepliktloven § 39 og lov om fritaking for militærtjeneste § 17, som bl a fastslår at Kongen kan gi regler om at de verne- eller tjenestepliktige må ha tillatelse til å reise ut av riket. Slike regler er ikke gitt i fredstid. De to lover gir også hjemmel for å pålegge meldeplikt ved utreise. Regler om dette er idag gitt ved kgl resolusjon 22 november 1991. Samtlige vernepliktige har plikt til å søke om utreisetillatelse for utenlandsopphold utover tre måneder. Såvidt utvalget kjenner til, praktiseres dette idag som en meldepliktsordning, idet det uten videre blir gitt tillatelse til oppholdet. Heller ikke hjemmelen i de to lover for å nedlegge reiseforbud for menn i krig eller når krig truer, har betydning idag.

Situasjonen er dermed at det ut fra dagens situasjon ikke vil ha praktisk betydning å nevne vernepliktsloven § 39 og fritaksloven § 17 i en bestemmelse som fastslår at pass skal nektes. På den annen side vil det etter omstendighetene følge av militær tjenesteplikt eller sivil tjeneste at man ikke kan forlate riket. Her vil det bero på en konkret vurdering, avhengig av om det følger av tjenesteforholdets art. De to særlovene bør derfor omfattes i en regel om at pass kan nektes, enten i form av en uttrykkelig henvisning eller fordi det følger av lovhjemlet beslutning av offentlig myndighet (lovutkastet § 5 annet ledd (c), se nedenfor). Utvalget er blitt stående ved den siste løsning, siden særreglene har begrenset praktisk betydning.

Ved konkurs har debitor utreiseforbud, hvis ikke skifteretten har gitt samtykke, jf konkursloven 8 juni 1984 nr 58 § 102. Foreligger ikke slikt samtykke, må konsekvensen være at passmyndighetene skal nekte å utstede pass. Det vises til lovutkastet § 5 første ledd (b). Skifteretten kan også pålegge frihetsinnskrenkninger etter § 105, som kan innebære pågripelse, fremstilling for skifteretten eller bostyreren, fengslig forvaring eller andre innskrenkninger i den personlige frihet etter nærmere bestemmelse av retten. Her vil det bero på en konkret vurdering om pass bør nektes, og § 105 faller derfor inn under kan-tilfellene, enten lovutkastet § 5 annet ledd (a) fordi det foreligger kjennelse som pålegger frihetsberøvelse, eller annet ledd (c) om annen lovhjemlet beslutning som innebærer at utreise vil være ulovlig.

Utvalget er ikke kjent med andre bestemmelser om utreiseforbud i lovgivningen som bør fremgå av passloven.

Passinstruksen § 6 første ledd annet alternativ om at pass skal nektes hvis utreise vil være uforenlig med dom, kjennelse eller beslutning av offentlig myndighet dekker meget ulike tilfelle ( avsnitt 3.5) og bør spaltes opp:

Hvis noen er etterlyst, besluttet pågrepet (av politiet eller retten) eller varetektsfengslet, må passmyndigheten ha plikt til å avslå søknad om pass så lenge etterlysningen, beslutningen om pågripelse eller kjennelsen om varetekt står ved lag. Utstedelse av pass i dette tidsrom vil være stikk i strid med en vurdering som allerede er foretatt av offentlig myndighet, og passmyndigheten må kunne holde seg til dette. Disse situasjoner er så praktisk viktige at de bør fremgå uttrykkelig av loven, jf utkastet § 5 første ledd (a).

Tilsvarende blir situasjonen hvis noen har samtykket i passbeslag etter straffeprosessloven § 188, jf § 181 (fengslingssurrogater). Riktignok kan en søknad om pass innebære at vedkommende har ombestemt seg. Men samtykket er gitt til politiet som påtalemyndighet, eventuelt retten, og kan ikke trekkes tilbake overfor politiet som forvaltningsmyndighet. Bare hvis riktig myndighet informeres, er det mulig å vurdere om fengslingssurrogatet bør erstattes av pågripelse og fremstilling for fengsling.

Derimot er det etter gjeldende rett ikke i seg selv passhindring at noen er under etterforskning, eventuelt siktet for straffbare handlinger, jf avsnitt 3.9. Utvalget foreslår ingen endring her, jf at § 5 første ledd (a) ikke nevner ordet etterforskning. Skal pass nektes utstedt, må det ha grunnlag i straffeprosessuelle regler om etterforskningen eller risikoen for unndragelse. I slike tilfelle vil det være naturlig med kontakt mellom passmyndigheten og etterforskningsledelsen i straffesaken.

Ved andre avgjørelser om frihetsberøvelse enn varetektsfengsling vil nok passnektelse oftest måtte bli resultatet. Klart er dette f eks for soningsfanger som prøver å rømme til utlandet. Men ikke enhver dom på frihetsberøvelse begrenser adgangen til utreise. Dersom soning ikke er påbegynt, er det eksempelvis forskjell på en dom på flere års frihetsberøvelse for vold eller narkotika, og en kortvarig promilledom med lang soningskø. Det må foretas en konkret vurdering av risikoen for at domfelte vil unndra seg soning ved utenlandsopphold, se lovutkastet § 5 annet ledd (a) og siste ledd siste punktum.

Kjennelse som pålegger frihetsberøvelse, vil bl a omfatte skifterettens kjennelse i medhold av konkursloven § 105, jf foran. Videre omfattes tilfelle hvor passøkeren skal avsone subsidiær frihetsstraff etter strl § 28 fordi bot ikke betales. Her vil det både måtte foreligge en dom som idømmer slik straff, og en beslutning om at den subsidiære straff skal avsones. Tilsvarende vil gjelde subsidiær frihetsstraff ved ikke oppfylt samfunnstjeneste etter strl § 28 (a) – (c). Det kan også tenkes andre tilfelle, f eks tvangsinngrep mot norske statsborgere etter lov 5 juni 1970 nr 35 for å få iverksatt vedtak om frihetsinngrep i annet nordisk land § 7, jf § 3, samt lov 3 mars 1961 nr 1 om utlevering av lovbrytere til Danmark, Finland, Island og Sverige.

Ikke bare beslutning om frihetsberøvelse, men også om andre former for frihetsinnskrenkninger, kan innebære at utreise fra riket ikke kan ansees lovlig. Utvalget har funnet grunn til uttrykkelig å nevne samfunnstjeneste etter strl § 28 (a) – (c), som innebærer at domfelte skal stå under tilsyn av kriminalomsorg i frihet i gjennomføringstiden, samt innskrenkninger fastsatt i forbindelse med sikring (straffeloven § 39), betinget dom (§§ 53 og 54) og påtaleunnlatelse (straffeprosessloven § 69 tredje ledd). Det vises til lovutkastet § 5 annet ledd (b). Alle disse eksempler vil i og for seg dekkes av sekkebestemmelsen om ulovlig utreise pga annen lovhjemlet beslutning, se nedenfor om lovutkastet § 5 annet ledd (c). Men som nevnt foran mener utvalget at slike bestemmelser i størst mulig grad bør fremgå uttrykkelig av loven.

Det blir i noen grad en vurderingssak hvilke bestemmelser som bør nevnes uttrykkelig i lovteksten. Utvalget har her valgt innskrenkninger som tradisjonelt har vært ansett å være passhindringsgrunner og søkt å fremheve bestemmelser som kan ha praktisk betydning. Høringsrunden vil belyse om man burde ha valgt andre.

Allerede i Justisdepartementets rundskriv 23 april 1952 ble det understreket at oppregningen av mer omfattende frihetsinnskrenkninger ikke var uttømmende. Men uansett hvor mange henvisninger man tok med, ville det nok være mulig å konstruere situasjoner hvor passnektelse kunne bli aktuelt. (Hva med et vitne med møteplikt som uteblir eller forlater rettsstedet uten gyldig forfall, jf tvistemålsloven § 203, og som så ønsker pass for å forlate riket?) I tillegg kommer at fremtidige regler kan skape nye behov, selv om man da kan endre passloven.

På denne bakgrunn har utvalget utformet en sekkebestemmelse som er tilstrekkelig generell til å fange opp ytterligere tilfelle. Det vises til lovutkastet § 5 annet ledd (c) om annen lovhjemlet beslutning som innebærer at utreise vil være ulovlig. Noen eksempler som faller inn under dette alternativ, er allerede nevnt. Viser høringsrunden at det er mulig å fastslå samtlige praktiske passhindringsgrunner uttrykkelig i lovteksten, kan denne bestemmelsen utelates.

I forhold til alle passhindringsgrunnene i § 5 annet ledd vil det måtte utøves et skjønn mht om søkeren kan gis pass. Det vil fortsatt i første rekke måtte foretas av den enkelte fagmyndighet (f eks etterforskningsledelse, påtalemyndighet, skifterett), som eventuelt gir melding til passmyndigheten om at det foreligger passhindring. Normalt vil passmyndigheten kunne holde seg til fagmyndighetens vurdering. Men virker den urimelig, f eks i lys av innvendinger som gjøres gjeldende fra pass-søkeren, bør passmyndigheten ta kontakt med den myndighet som har gitt meldingen før vedtak treffes. Passmyndigheten vil da kunne fremheve at passnektelse bare skal skje når tungtveiende hensyn taler for det, jf lovutkastet § 5 siste ledd.

Skal passhindringsgrunnene være effektive, må kommunikasjonen mellom fagmyndighet og passmyndighet være god. Nærmere regler om dette kan eventuelt gis ved forskrift.

De grunner som er oppregnet i passinstruksen § 6 tredje ledd, er relativt presise. Utvalget har i hovedsak fulgt dagens utforming i lovutkastet, se dets § 5 tredje ledd. Noen utelatelser eller omskrivninger er foretatt, jf nærmere spesialmotivene i kapittel 7.

6.7.4 Hvem bør treffe avgjørelser om passhindring?

Her som ellers vil det være politiet eller utenriksstasjon som utsteder pass og i den forbindelse tar standpunkt til om det foreligger noen passhindring, jf avsnitt 6.3 og lovutkastet § 2.

Etter passinstruksen § 6 tredje ledd er det Justisde­partementet som nedlegger passforbud bl a ved falsk pass, dersom det er grunn til å tro at reisen har et ulovlig formål eller at passøkeren vil bli sendt hjem for offentlig regning. Kongen i statsråd er klageinstans. Utvalget kan ikke se at vurderingstemaenes art tilsier at denne særlige instansordning opprettholdes. Det kan heller ikke være avgjørende at avgjørelsen beror på et skjønn – i motsetning til bestemmelsens første ledd, hvor passnektelse er obligatorisk. Klageadgang til Justisde­partementet må her som på en rekke andre områder være tilfredsstillende. Selv om antall klagesaker er lite, er det dessuten generelt sett ønskelig å avlaste Kongen i statsråd for behandling av enkeltsaker.

Lovutkastet § 5 har dermed ingen særregler om hvem som treffer vedtak i saker hvor pass nektes utstedt pga passhindring. Dermed gjelder utkastet § 2, som fastslår den normale instansfølge.

6.7.5 Bestemmelser som kan utelates i loven.

Passinstruksen § 6 første ledd siste punktum presiserer at pass ikke skal utstedes når søkeren trenger tillatelse av offentlig myndighet til å forlate riket og slik tillatelse ikke er gitt. Som nevnt foran tar dette sikte på bestemmelser i vernepliktsloven og fritaksloven, jf også konkursloven § 102. Slik lovutkastet § 5 er utformet, kan det ikke sees å være behov for å opprettholde denne presiseringen.

Instruksen § 6 annet ledd gjelder politiets plikt til å underrette vedkommende myndighet når den som søker pass er etterlyst eller det forøvrig er grunn til å tro at det foreligger passhindring. Bestemmelsen gjelder den interne arbeidsordningen mellom passmyndighet og andre myndigheter og hører bedre hjemme i de forskrifter som vil bli utarbeidet etter lovutkastet § 9.

Passinstruksen § 6 siste ledd gjelder situasjoner hvor det er grunn til å tro at Justisde­partementet vil nedlegge forbud mot at pass utstedes. Politiet eller utenriksstasjonen skal da foreta de undersøkelser som finnes hensiktsmessig og sende saken til departementet med sin uttalelse. Som nevnt foran, skal politiet og utenriksstasjonene etter lovutkastet alltid være førsteinstans. Bestemmelsen kan dermed oppheves. – Førsteinstansens oppgave ved klagebehandling er regulert i forvaltningsloven kapittel 6. Det er ikke behov for noen bestemmelse om dette i passloven.

6.8 Passets innhold

Passinstruksen § 3 har regler om passformularenes (passbøkenes) form og utstyr, se avsnitt 3.6. Den nye passlov bør fastslå grunnprinsippene, gi den nødvendige hjemmel for forskrifter og angi hvilken myndighet som skal utferdige dem.

Utgangspunktet idag er at passet bare kan lyde på en person, jf passinstruksen § 3 siste ledd første punktum. Det kan likevel utstedes fellespass ( avsnitt 3.2.3), og barn under 16 år kan innføres i foreldres pass ( avsnitt 3.10.1). Begge disse ordninger er foreslått opprettholdt i lovutkastet, se avsnitt 6.2.3 og 6.5.1, og utvalget finner det derfor riktigst at også loven fast­slår disse prinsipper. Det vises til lovutkastet § 6 første ledd første punktum.

Det er Justisdepartementet som idag fastsetter passformularenes form og utstyr. Denne ordning er vel innarbeidet og bør fastslås i loven, se lovutkastet § 6 første ledd annet punktum.

Det alminnelige passformular fremgår nå av Justisdepartementets rundskriv G-176/92 og G 21/93 (se avsnitt 3.6). Det er der gitt utførlige regler om passets utstedelsesnummer, personnummer, fødested, stempel, passfotografiet m m. Slike tekniske regler bør fortsatt gis ved forskrifter.

Passinstruksen § 3 annet ledd fastslår at passet skal inneholde innehaverens fotografi, samt at Justisdepartementet kan bestemme at det også skal inneholde hans fingeravtrykk. Disse regler har to sider: De gir hjemmel for å stille vilkår om at den som søker om pass lar seg avfotografere og eventuelt samtykker i fingeravtrykk, og for at dette er del av passet innhold. Særlig av hensyn til det første, bør det etter utvalgets syn fremgå uttrykkelig av loven selv at det kan stilles krav om fotografi og fingeravtrykk. For å avklare enhver tvil om hjemmelen for dette, finner utvalget det riktigst at bestemmelsen inntas i lovutkastet § 3 om vilkår for pass og ikke i § 6 om passets innhold.

Den nærmere praktisering av kravene til fotografi eller fingeravtrykk, f eks om adgangen til av religiøse grunner å la seg avbilde med hodebekledning, eller unngå fotografering og i stedet avgi fingeravtrykk ( avsnitt 3.6), må reguleres i forskrifter. Det er utvalgets forutsetning at krav om fingeravtrykk bare vil finne sted helt unntaksvis (jf også nedenfor om sjømenn i utenriks fart).

Det nye passformular som ble tatt i bruk fra 1 januar 1993 er forberedt med sikte på maskinlesbarhet. Dette er i tråd med EF-stan­darden og ICAOs standard for machine read­able passports, jf ICAO Doc 9303/2. En eventuell innføring av maskinlesbare pass vil kunne føre til at passutstedelsen sentraliseres. Dette innebærer bare at selve den fysiske klargjøring av passet til søkeren – innskriving av de nødvendige opplysningene, innklebing eller preging av fotografiet, samt laminering av personaliasiden – skjer ved et sentralt organ etter at passmyndigheten har innvilget søknaden om pass. Etter utvalgets syn kan en slik praktisk ordning etableres uten at det er nødvendig å ha uttrykkelig hjemmel for maskinlesbarhet i lovteksten.

I denne forbindelse nevnes at utvalget er kjent med at Justisdepartementet utreder spørsmålet om å innføre maskinlesbare pass. Det er nedsatt en arbeidsgruppe som bl a har til mandat å utrede og fremme forslag til organisatoriske og teknologiske løsninger ved innføring av maskinlesbare pass i hht internasjonale standarder, samt etablering av et sentralt, databasert passregister. Arbeidsgruppen skal basere sine forslag på at innlevering og behandling av søknader om og utlevering av pass skal skje lokalt.

Ifølge passinstruksen § 3 første ledd annet punktum kan Justisdepartementet også fastsette særskilte passformularer for sjømenn i utenriks fart (såkalt sjømannspass). Her er de vanlige passformularene blitt benyttet, supplert med innehaverens fingeravtrykk og påtegning om at det også er gyldig for utenriks sjøfart ( avsnitt 3.2.4). Som nevnt i avsnitt 6.2.4, taler meget for at det ikke er behov for å opprettholde dagens ordning med eget formular for sjømannspass. Men uansett er det ingen grunn til å ha noen uttrykkelig hjemmel i loven for å fastsette særskilte passformular for sjømenn i utenriks fart. Dersom det skulle være behov for tillegg til det alminnelige passformular for sjøfolk i utenriksfart, er det tilstrekkelig hjemmel i lovutkastet § 3 annet ledd om fingeravtrykk, supplert med den generelle forskriftshjemmel i § 9.

Tilsvarende gjelder i forhold til instruksen § 3 første ledd annet punktum om at det også kan fastsettes særskilte passformularer for andre hvis det er hensiktsmessig. Denne adgang er ikke blitt benyttet og særhjemmelen foreslås opphevet.

Passinnehaveren kan ikke endre passets innhold ved å fjerne eller tilføye sider i passet eller på annen måte forandre dets utseende. En slik bestemmelse finnes idag i passinstruksen § 9 første ledd. Man skulle tro at en slik bestemmelse var overflødig, idet det burde være vel kjent at man ikke skal endre passet. Skjer det, vil passmyndigheten kunne kreve passet innlevert etter lovutkastet § 7 (c). Det kan også bli tale om straff etter straffeloven § 166 og § 182 om hhv falsk forklaring og dokumentfalsk ( avsnitt 3.13). Likevel viser praksis at det skjer relativt ofte at innehaverne endrer f eks fødselsdato eller fødested. På denne bakgrunn finner utvalget det nyttig å fastslå prinsippet direkte i lovteksten, istedenfor å la det fremgå forutsetningsvis av reglene om sanksjonene i andre paragrafer.

Beslektet med dette er regler om passets oppbevaring. Kommer passet på avveie, øker risikoen for at det vil bli misbrukt, eventuelt etter endringer. Passinstruksen § 9 fastslår derfor at passinnehaveren skal ta omhyggelig vare på passet, samt melde fra til passmyndigheten hvis det kommer bort ( avsnitt 3.8). De fleste borgere vil i ren egeninteresse sørge for å oppbevare passet på betryggende måte og melde fra ved tap. Men erfaring viser at det likevel svikter her, selv om innehaveren risikerer at søknad om nytt pass avslås fordi pass er overlatt til tredjemann eller på annen måte er blitt misbrukt. Slike forhold er vanskelig å bevise, sml lovutkastet § 5 tredje ledd (a). Erfaring viser at melding om bortkommet pass gir myndighetene mulighet for å gripe misbrukeren ved utreise. Dette vil effektiviseres ytterligere hvis det opprettes et sentralt passregister. Utvalget har derfor funnet at disse reglene i passinstruksen § 9 bør videreføres i passloven, se utkastet § 6 tredje ledd.

De pliktregler som her foreslås opprettholdt, bør etter utvalgets syn inntas i loven uten hensyn til om manglende oppfyllelse av dem kan føre til straff. Det vises til avsnitt 6.13 om dette.

6.9 Gyldighetstid og gyldighetsområde

Etter passinstruksen § 8 er gyldighetstiden for pass normalt ti år. Dette er også situasjonen i de øvrige nordiske land, jf at Nordisk Råd i 1965 vedtok en anbefaling om hevning fra fem til ti år ( avsnitt 3.7). En lengre gyldighetstid kunne øke risikoen for at innehaverens utseende avviker for meget fra passfotografiet. Hovedregelen er vel innarbeidet og bør opprettholdes i den nye lov, jf lovutkastet § 6 annet ledd.

Som nevnt i avsnitt 3.7, gir instruksen § 8 adgang til å fastsette begrenset gyldighetstid i en rekke situasjoner. Etter utvalgets vurdering bør lovteksten i tillegg til å fastslå hovedregelen gi Justisdepartementet hjemmel for å gi forskrifter om kortere gyldighetstid enn ti år, jf lovutkastet § 6 annet ledd. Hvilke situasjoner som omfattes, kan fremgå av forskriftene, siden det i første rekke er passmyndighetene som har behov for opplysninger om dette. I det store og hele vil det dreie seg om de tilfelle hvor passmyndighetene idag har slik kompetanse. Selv om utvalget ikke har som mandat å utarbeide forskrifter til loven, er det naturlig å knytte noen bemerkninger til passinstruksens regler om dette.

Passinstruksen § 8 annet ledd retter seg til politi og utenriksstasjon som utsteder pass som førsteinstans. Bokstav (a) om utstedelse utenfor søkerens bostedsdistrikt er et unntak fra prinsippet i instruksen § 2 om at pass skal utstedes av politimesteren på søkerens bosted, og det er naturlig at det passutstedende politikammer da har adgang til å sette gyldighetstiden kortere enn ti år. Men som nevnt under 6.3, vil eventuell etablering av et sentralt passregister innebære at det er likegyldig hvilket politikammer som utsteder passet. Innføres et sentralt passutstedelsesorgan, kan det også tenkes at lensmennene blir passmyndighet. Under disse forutsetninger vil det være uaktuelt å ha en regel om begrenset gyldighetstid for pass utstedt utenfor søkerens bostedsdistrikt, siden det ikke lenger vil være hovedregelen at passet skal utstedes av politimesteren på søkerens bosted.

Instruksen 8 annet ledd (b) fastslår at gyldighetstiden kan settes kortere enn ti år ved utstedelse av pass til barn under 18 år, umyndiggjorte og åndssvake. Det er klart at gyldighetstiden ikke kan være lenger enn det som omfattes av foreldrenes eller vergens samtykke. Den kan heller ikke settes lenger enn at signalement og fotografi antas å svare til barns utseende, jf de store forandringer de gjennomgår i oppveksten. Forskriftene bør her kunne utformes på grunnlag av gjeldende rett, jf avsnitt 3.7.

Ifølge bokstav (c) kan gyldighetstiden begrenses dersom det foreligger forhold som nevnt i instruksen § 6 tredje ledd. Tilsvarende passhindringsgrunner er foreslått i lovutkastet § 5 tredje ledd. Det er naturlig at også den nye lov åpner for en slik mellomløsning. En bestemmelse om begrenset gyldighetstid i slike tilfelle bør derfor videreføres i de nye forskrifter til loven.

Det kan også være aktuelt med begrenset gyldighetstid i andre tilfelle enn dem som er nevnt i gjeldende passinstruks § 8 annet ledd. Som eksempel kan nevnes utstedelse av pass utenom ordinær søknadsprosedyre. Det fore­kommer f eks relativt hyppig at personer får utstedt pass utenfor ordinær arbeidstid ved politikammeret dersom de godtgjør at de har et særlig behov for at pass utstedes straks (såkalt nødpass, jf avsnitt 3.7). I slike situasjoner gis passet kortere gyldighetstid, som regel for den perioden den aktuelle reisen varer. Også de nye forskrifter forutsettes å gi adgang til dette. Videre nevnes at fellespassets gyldighet begrenses til den tid som er nødvendig for den enkelte reise, jf passinstruksen § 11 tredje ledd ( avsnitt 6.2.3).

Instruksen § 8 første ledd annet punktum gir Justisdepartementet som overordnet passmyndighet adgang til under særlige forhold å fastsette en kortere gyldighetstid. Bestemmelsen tar i første rekke sikte på enkeltsaker hvor førsteinstansen mener at gyldighetstiden bør begrenses, uten at noen av vilkårene i § 8 annet ledd er oppfylt. Passmyndigheten vil da ikke ha kompetanse til selv å fastsette en kortere gyldighetstid, og avgjørelsen må overlates til departementet. Det bør unngås at departementet avgjør dette som første instans. Passmyndigheten bør selv ha anledning til å vurdere om det foreligger slike særlige forhold at forkortet gyldighetstid er naturlig. Avgjørelsen vil så i tråd med den ordinære instansfølge kunne påklages til departementet, jf lovutkastet § 2 tredje ledd.

Det følger av drøftelsen foran at begrenset gyldighetstid vil være aktuelt i temmelig ulike situasjoner. Det er ikke hensiktsmessig at lovteksten søker å finne et samlebegrep for disse ulike tilfelle, som f eks særlige forhold. Den nødvendige avgrensning vil måtte skje på forskriftsnivå.

Passinstruksen § 8 tredje ledd gir hjemmel for å fastsette forlenget gyldighetstid med inntil tre måneder. Denne adgang hadde opprinnelig bare utenriksstasjoner med passutstedelsesrett. Bestemmelsen gjør det mulig å komme tilbake til Norge på pass som er i ferd med å ut­løpe. Etter senere endring av instruksen har også utenriksstasjoner som er særskilt bemyndiget av Utenriksdepartementet, adgang til å forlenge gyldighetstiden. Også politiet er gitt adgang til tre måneders forlengelse dersom særlige forhold foreligger. Justisdepartementet har forutsatt at denne adgangen bare skal benyttes i helt eksepsjonelle tilfelle ( avsnitt 3.7). Det kan spørres om det ikke i slike tilfelle like gjerne kan utstedes nytt pass eller nødpass med begrenset gyldighetstid. Men i praksis er det forutsetningen at adgangen til forlengelse bare skal benyttes av politiet når det ikke tidsnok kan fremskaffes nye passbilder (som er en forutsetning for utstedelse av nytt ordinært pass eller nødpass), samt når det ved utstedelse av pass utenfor bostedsdistriktet ikke er tid til å innhente uttalelse fra politiet på søkerens bosted. I det siste tilfelle er begrunnelsen at det er mindre risikabelt å forlenge gyldighetstiden for et allerede utstedt pass enn å utstede nytt pass uten mulighet for å innhente de nødvendige opplysninger.

Det kan videre tenkes tilfelle der søkeren har gyldige visa i sitt pass, og gyldighetstiden for passet er nær ved å løpe ut. Vedkommende har tid og mulighet til å få utstedt nytt, ordinært pass, men ikke til å få visert det nye passet. Overfor utenlandsk passmyndighet vil søkeren da kunne fremvise et utløpt pass med gyldig visum sammen med et nyutstedt gyldig pass. Ofte vil dette være uproblematisk. Men er det grunn til å tro at søkeren vil kunne få vanskeligheter hvis et ugyldig og et gyldig pass fremvises for utenlandsk passmyndighet, bør det være adgang til å forlenge gyldighetstiden for det gamle pass.

Situasjonene som er beskrevet foran, illu­strerer at gode grunner taler for at den nye lov bør opprettholde adgangen til å forlenge gyldighetstiden for pass, se lovutkastet § 6 annet ledd. Det er ikke nødvendig at loven fastslår at adgangen til forlengelse skal gjelde for inntil tre måneder. På samme måte som ved begrenset gyldighetstid kan tidsrommet fastslås i forskriftene.

Noe annet enn passets gyldighetstid er dets gyldighetsområde. Passinstruksen § 8 siste ledd fastslår at passet gjelder i alle land, med mindre gyldigheten begrenses av særlige grunner. Passets gyldighetsområde har to sider:

Ett spørsmål er om passet vil bli godtatt av andre staters passkontroll. Dette avhenger ­først og fremst av deres fremmedlovgivning. Passinstruksen begrenser ikke passets gyldighetsområde på grunnlag av utenlandske vedtak, f eks fordi søkeren ikke har fått innvilget visum, tidligere er utvist fra et land eller er erklært uønsket der. Slike forhold kan eventuelt føre til avvisning av vedkommende ved innreise til landet, men kan ikke reguleres i norsk lovgivning.

En annen side er at norske myndigheter kan ønske å begrense norske borgeres reisevirksomhet, enten slik at visse land unntas fra passets gyldighetsområde eller at det begrenses til bare å gjelde for ett eller flere land. Inneholder passet slike begrensninger, vil utenlandsk passkontroll normalt innrette seg etter dette. Slike regler finnes også i andre land. Finsk og svensk passlov hhv 6 § og 3 § gir hjemmel for å begrense passets gyldighetsområde, mens den danske lov ikke har slike regler.

At slike begrensninger kan ha gode grunner for seg, illustreres av passinstruksen § 11 tredje ledd om fellespass, som skal begrenses til de land som er nødvendig for den enkelte reise. Det vil være behov for å opprettholde regler om dette, jf også lovutkastet § 6 første ledd siste punktum. Videre innebærer henvisningene i passinstruksen § 8 siste ledd, jf annet ledd, at gyldighetsområdet kan begrenses når passet utstedes utenfor søkerens bostedsdistrikt, til barn under 18 år, umyndiggjorte og åndssvake, samt når det foreligger passhindringsgrunner som nevnt i instruksen § 6 tredje ledd.

Det er ikke ofte passets gyldighetsområde begrenses. Men i visse tilfelle kan slike begrensninger fremstå som en alternativ mellomløsning til fullstendig passnektelse. Under denne synsvinkel er det neppe grunn til – som idag – å begrense denne mulighet til de passhindringsgrunner som er nevnt i passinstruksen § 6 tredje ledd (lovutkastet § 5 tredje ledd). Også ved andre former for passhindring kan denne mellomløsning tenkes, bl a med utgangspunkt i den skjønnsmessige avveining som skal foretas etter lovutkastet § 5 fjerde ledd. Utvalget vil likevel understreke at det fortsatt bare kan bli tale om å begrense passets gyldighetsområde i særlige tilfelle, og at den klare hovedregel vil være at passet gjelder for alle land. Dette prinsippet er fastslått i lovutkastet § 6 annet ledd tredje punktum, mens adgangen til unntak for fellespass og når passhindring foreligger følger av fjerde punktum.

I praksis har man hatt eksempler på at norske statsborgere har fått problemer (f eks fengsling) ved retur til land hvor de tidligere har vært statsborgere. Man har ikke unntatt tidligere hjemland fra passets gyldighetsområde som følge av antagelser om hvordan landets myndigheter vil opptre. Heller ikke lovutkastet tar sikte på slike tilfelle. Utgangspunktet må her som ellers være at norske statsborgere avveier den risiko de utsetter seg for mot ønsket om reise til fremmede stater. Norsk utenrikstjeneste vil innen rammen av tilgjengelige ressurser yte bistand, men avveiningen blir til syvende og sist den enkeltes ansvar.

Passformularet hadde tidligere en egen rubrikk for innføring av stater hvor passet ikke var gyldig. At dette ikke lenger er situasjonen etter passblanketten fra 1993, forhindrer likevel ikke at det gjøres anmerkninger om begrenset gyldighetsområde i passet.

6.10 Tilbakekall og inndragning (innlevering)

Passinstruksen § 10 om tilbakekall og inndragning av pass er beskrevet i avsnitt 3.9. Reglene om tilbakekall i første og annet ledd har nær sammenheng med instruksen § 6 første, tredje og fjerde ledd om passforbud (passhindring). Også en ny lov må utformes på denne måten. Dette har flere sider:

Dersom vilkårene for pass ikke forelå ved passutstedelsen, må dette få følger for det pass som er utstedt. Det kan dreie seg om de alminnelige vilkår om identitet eller statsborgerskap (lovutkastet § 3) eller passhindringsgrunnene (utkastet § 5). I begge typer tilfelle er passet utstedt på sviktende grunnlag. Oftest vil vedtaket om utstedelse være ugyldig og dermed kunne omgjøres, sml forvaltningsloven § 35 første ledd (c). Men både av hensyn til passinnehaveren og myndighetene bør det – på samme måte som etter passinstruksen – fastslås uttrykkelig når grunnlaget for passutstedelsen svikter (sml avsnitt 6.1.1 om betydningen av legalitetsprinsippet).

Også hvis de positive og negative vilkår for å ha pass svikter etter passutstedelsen, vil passmyndighetene kunne omgjøre sitt vedtak. Slike endringer i de faktiske forhold kan medføre at et opprinnelig gyldig vedtak kan omgjøres, jf forvaltningsloven § 35 siste ledd som henviser til alminnelige forvaltningsrettslige regler. Men også her er uttrykkelig lovregulering den beste løsning.

Utvalget har i det vesentlige opprettholdt disse bestemmelsene. De er vel innarbeidet og gjenspeiler praktiske behov. Det er foretatt en vesentlig lovteknisk forenkling, se nærmere bemerkningene til lovutkastet § 7 første ledd (a) og (b) i kapittel 7.

Passinstruksen § 10 tredje ledd gir hjemmel for inndragning når passet ikke lenger er tjenlig som identifikasjonsdokument eller det foreligger klanderverdige forhold. Her er sammenhengen med passhindringsgrunnene mer indirekte. Også disse grunnlag foreslås med mindre endringer opprettholdt, jf utkastet § 7 første ledd (c) – (e).

Passinstruksens sondring mellom tilbakekall og inndragning er neppe klar. Ifølge rundskrivet 23 april 1952 refererer det første til passet som offentlig bevitnelse, det annet til passet som dokument. Den som har fått sitt pass inndratt, vil normalt få utstedt et nytt dersom ikke særlige grunner er til hinder.

Etter utvalgets syn er det ikke grunn til å opprettholde denne sondring. Til grunn for begge typer vedtak ligger en vurdering om at vedtaket om å utstede pass omgjøres. Videre medfører både inndragning og tilbakekall at passet må leveres tilbake (§ 10 siste ledd). Det er heller ikke mulig å foreta noen klar avgrensning ut fra adgangen til å få nytt pass.

Spørsmålet blir så hva som er den beste begrepsbruk. Poenget både ved omgjøring i form av tilbakekall og inndragning er å få passet ut av omløp, jf § 10 siste ledd om plikten til å levere passet til passmyndigheten. Den nye lov bør derfor gi hjemmel for innlevering. Lovutkastet § 7 benytter dette uttrykk.

Etter passinstruksen § 10 er vedtak om tilbakekall obligatorisk, mens inndragning skjer fakultativt (hhv første og tredje ledd). Når de to hovedbegrepene erstattes av ett nytt, blir det mindre naturlig å opprettholde skillet mellom skal- og kan-regler. Dette forsterkes ved at lovutkastet legger vekten på myndighetenes kompetanse til å kreve passet innlevert og dermed den enkeltes plikt til å etterkomme kravet. På denne bakgrunn er innleveringsbestemmelsen utformet som en kan-regel.

Dersom passinnehaveren idag ikke etterkommer kravet om innlevering, har ikke politiet noen generell adgang til å gjennomføre kravet. I visse tilfelle kan det likevel skje, f eks hvor politiet får forevist passet i forbindelse med passkontroll og muligens andre situasjoner hvor det kan sies å følge av politiets alminnelige ordensfullmakt. Forøvrig kan politiet beslaglegge etter straffeprosessloven kap 14 (pågripelse og fengsling) og kap 16 (beslag og utleveringspålegg). Begjæring om midlertidig forføyning for innlevering av pass etter tvangsfullbyrdelsesloven synes ikke særlig praktisk.

Det er ikke gitt at politiet som forvaltningsmyndighet bør gis kompetanse til å benytte tvangsmidler for å gjennomføre et krav om innlevering av pass. En slik adgang vil også kunne reise problematiske avgrensningsspørsmål, f eks i forhold til ransaking. Utvalget er kommet til at det ikke synes å være tilstrekkelig tungtveiende behov for å utvide kompetansen til å gjennomføre vedtak om innlevering av pass ut over hva som følger av gjeldende regler. I ­alvorlige tilfelle vil eventuelt straffeprosesslovens regler om beslag kunne anvendes.

Ifølge passinstruksen § 10 første ledd siste punktum er det Justisdepartementet som har kompetanse til å treffe vedtak om tilbakekall ved forhold som nevnt i § 6 tredje ledd (a) – (c). På samme måte som ellers hvor instruksen legger kompetansen til departementet som første instans (sml avsnitt 6.7.4 og 6.9), foreslår utvalget den normale instansfølge, jf også utkastet 2 tredje ledd.

6.11 Passregister

6.11.1 Innledning

Ifølge utvalgets mandat skal lovutkastet inneholde hjemmel for sentral registrering av norske pass. Justisdepartementet har overfor utvalget presisert at det ikke forventes at lovutkastet inneholder detaljerte regler om et sentralt passregister og om gjennomføringen av det. Drøftelsen nedenfor bygger derfor på at departementet vil arbeide videre med dette saksfelt.

Lovutkastet § 8 gir hjemmel for å opprette et slikt register. Det setter rammer for hva registeret skal inneholde, men går ikke i detalj. Departementet gis dermed en viss handlefrihet i det videre arbeid. Nedenfor drøftes noen hovedspørsmål.

6.11.2 Situasjonen idag

Etter passinstruksen § 4 første ledd skal det føres kortregister over utstedte pass ved hvert politikammer og ved utenriksstasjoner med passutstedelsesrett. Dersom passet er utstedt av en passmyndighet utenfor søkerens bostedsdistrikt, skal utstedelsen registreres både av den myndighet som har utstedt passet og av passmyndigheten på søkerens bosted.

Instruksen fastslår ikke mer om registerføringen, men ifølge bestemmelsens annet ledd kan Justisdepartementet gi nærmere forskrifter om registerføringen m v, herunder om føring av et sentralt passregister. Hverken ved iverksettelsen av instruksen i 1952 eller senere er det innført et sentralt passregister.

Ved rundskriv 26 mars 1955 gav departementet bestemmelser om den praktiske registerføring ved den enkelte passmyndighet, bl a om registerkortets form, registrering av pass til søkere utenfor politidistriktet, bruk av politikammerets eksemplar av passbildet og oppbevaring av registerkort. Ut over dette er det ikke gitt bestemmelser på dette felt.

Situasjonen idag er at passmyndighetene må foreta manuell kontroll av søkeren i kortregisteret (passregisteret) for å se om søkeren tidligere har fått utstedt pass av vedkommende passmyndighet. Det må også kontrolleres med stoppregisteret om det hefter passhindringsgrunner ved søkeren. Dersom det føres en egen protokoll med navn på personer som har permisjon fra fengselet, må også den kontrolleres. Opplyser søkeren at han tidligere har fått pass ved en annen passmyndighet eller har hatt fast bopel i et annet distrikt, må det innhentes opplysninger derfra. På samme måte må utenriksstasjonene som hovedregel kontakte aktuelle politikamre i Norge slik at de kan foreta kontroll før utenriksstasjonen utsteder passet.

Dagens ordning innebærer risiko for at ikke alle relevante opplysninger blir kjent for passmyndighetene. Registerføringen er meget tungvint. Sterke grunner taler for at det opprettes et sentralt passregister, og at arbeidet med dette prioriteres.

Registeret må være tjenlig for passforvaltningen. I dette ligger det bl a at det må være troverdig. Hensynet til effektivitet må likevel ikke gå ut over hensynet til rettssikkerheten.

Selv om det ikke har konkret betydning i forhold til passkontrollen, nevnes til slutt at politiet idag har tilgang til en rekke registre i sitt arbeid både innenfor strafferettspleien og forvaltningsvirksomheten. Det kan skilles mellom sentrale egenutviklede informasjonssystemer og sentrale eksterne systemer. Når det gjelder de egenutviklede systemene, spiller Politiets Datatjeneste (PD) en viktig rolle. PD ble opprettet 1 januar 1982 og har overtatt oppgavene til det tidligere Datakontoret i Justisde­partementet. PD er direkte underlagt departementet. Institusjonen har ansvaret for EDB-baserte informasjonssystemer i politi- og lensmannsetaten.

Eksempler på slike registre er

• STRASAK (straffesaksregisteret). Justisdepartementet er registeransvarlig.

• SSP (Det sentrale straffe- og politiopplysningsregister), som bl a inneholder personopplysninger knyttet til straffesaksbehandlingen. Kriminalpolitisentralen er register­ansvarlig.

• Bot og prikk-systemet, som er et sentralt bøtesystem. PD er registeransvarlig.

• DSP (Det Sentrale Personregister). Systemet kjøres på Statens Datasentral A/S, og inneholder personopplysninger over personer bosatt i Norge. Statistisk sentralbyrå er registereier.

• AUTOSYS, som er det norske motorvogn- og førerkortregister. Vegdirektoratet er register­ansvarlig.

• FREMKON, som gjelder fremmedkontrollen og inneholder opplysninger om alle utlendinger som søker asyl eller oppholdstillatelse i Norge. Justisdepartementet er register­ansvarlig.

Under det videre arbeid med et sentralt passregister er det naturlig å bygge på erfaring vunnet ved disse registre.

6.11.3 Behovet for lovhjemmel

Lov 11 juni 1971 nr 52 om strafferegistrering gir hjemmel for en rekke av politiets registre. Etter § 4 kan det opprettes et sentralt personregister for hele riket som kan være av betydning for politiets arbeid med etterforskning og oppklaring av lovbrudd (jf foran om SSP). Ifølge § 3 siste ledd kan politikamrene føre slike registre til politiets bruk som det antas å være behov for.

Formålet med strafferegistreringsloven er å gi hjemmel for opprettelse av registre som ­politiet benytter i sin straffesaksbehandling. ­Loven gir ikke hjemmel for å opprette politiets forvaltningsregistre. Opprettelsen av et sentralt passregister kan derfor ikke skje med hjemmel i denne lov.

Utkastet til lov om pass bør dermed gi hjemmel for et sentralt passregister. Loven bør også gi hjemmel for den enkelte passmyndighet til å føre et slikt register som anses nødvendig i forbindelse med utstedelse av norske pass. Det tenkes her i første rekke på en eventuell periode frem til et sentralt passregister er i funksjon, men også på utenriksstasjoner med passutstedelsesrett, som ikke nødvendigvis vil være tilknyttet et sentralt passregister i Norge. Om den enkelte passmyndighet i Norge fortsatt vil ha behov for å føre egne registre i tillegg til det sentrale passregister, må vurderes i forbindelse med Justis­de­parte­mentets videre arbeid med saken.

6.11.4 Registerets innhold

Et sentralt passregister vil falle inn under personregisterloven 9 juni 1978. Det dreier seg om et personregister hvor personopplysninger er lagret systematisk slik at opplysninger om den enkelte kan finnes igjen, jf § 1. Etter § 9 kreves som hovedregel samtykke (konsesjon) fra Kongen for å opprette personregistre som skal gjøre bruk av elektroniske hjelpemidler. Konsesjonsplikten gjelder i hht § 41 likevel ikke for personregistre i organ for stat eller kommune, som er opprettet ved egen lov. Men det skal også her fastsettes regler etter § 11 om hvilke typer opplysninger registeret kan inneholde, og hva registeret kan brukes til.

Av dette følger at de nærmere regler om det sentrale passregisters innhold og formål vil måtte fastsettes etter retningslinjene i personregisterloven § 11 annet ledd. Dette vil være en oppgave for Justisdepartementet, eventuelt i samarbeide med Datatilsynet. Utvalget vil likevel peke på en del forhold som bør overveies:

Registeret bør inneholde passinnehaverens personalia: fullstendig navn, personnummer, adresse og fødested. Om personnummeret bemerkes: Det var tidligere intet krav om at personnummeret skulle innføres i passet. Den nye passblanket som ble tatt i bruk 1 januar 1993 ( avsnitt 3.6 og 6.8) har en rubrikk for dette. Departementet har uttalt at personnummer bør oppgis. Er søkeren imot dette, kan rubrikken stå åpen, men søkeren skal da gjøres oppmerksom på at en slik åpen rubrikk kan føre til spørsmål og eventuelt problemer ved passtasjoner i utlandet (rundskriv G-21/93). Spørsmålet har sammenheng med en eventuell overgang til en ordning med maskinlesbare pass, som det nye pass er forberedt for. Utvalgets syn er at personnummeret bør inntas i passet og i passregisteret. Det er et personregister, og personnummeret er uten sammenligning det søkebegrepet som er best egnet til rask søking. ­Alternativet er å søke på navn og fødselsdato, ­men dette kan være svært tidkrevende, dersom navnet ikke blir oppgitt helt korrekt ved søkingen. Departementet vil måtte ta standpunkt til dette spørsmålet under det videre arbeid med passregisteret.

Passregisteret bør også inneholde opplysninger som identifiserer passmyndigheten.

Et av hovedformålene ved å etablere et sentralt EDB-basert passregister er å forenkle passmyndighetenes saksbehandling, både ved første gangs utstedelse av pass og senere utstedelser. Av kontrollhensyn og ordenshensyn bør passmyndighetene ha tilgang til et sentralt register. For å få fullt utbytte av et slikt passregister, bør det trolig i det minste inneholde

• passets utstedelsesdato

• passets gyldighetstid

• eventuelle barn som er innført i passet (navn, fødsdelsdato og kjønn)

• passnummeret

• eventuelle passhindringsgrunner

• eventuelle vedtak om innlevering av pass, samt opplysninger om tapt pass.

Erfaring har vist at registeret bør gi mulighet for søking på passnummer. Dette kan bl a være nyttig når et pass er kommet på avveie og man ønsker å identifisere rette eier. Det samme gjelder hvis passet er uleselig fordi det er forfalsket eller ødelagt.

Forslaget om at passregisteret bør inneholde opplysninger om eventuelle passhindringsgrunner tar først og fremst sikte på opplysninger som er registrert i tilknytning til vedkommendes passøknad. Ved det sentrale register bør også være et særskilt stoppregister med personopplysninger som ikke er knyttet til den enkelte passinnehavers registeropplysninger. Opplysningene i et slikt register vil være av betydning også ved første gangs utstedelse av pass, dvs når pass utstedes til personer som ikke tidligere er registrert i det ordinære passregisteret.

6.11.5 Organisering av registeret

Det er en forutsetning at kun autorisert personell gis adgang til registeropplysninger. Autorisasjonen kan graderes alt etter hvilket behov vedkommende har. Den laveste gradering er aktuell for personell som kun har behov for å lese i registeret, dvs kontrollere hvilke opplysninger som er registrert. Den nest laveste gradering, som innebærer at personell kan føre inn opplysninger og eventuelt gjøre endringer i allerede registrerte opplysninger, er aktuell for bl a saksbehandlere ved passmyndigheten som forestår utstedelsen av pass. Den høyeste gradering, som gir mulighet for opprettelse og sletting av saker, bør være forbeholdt sentrale personer innen passmyndigheten.

Også når utenriksstasjonene utsteder pass, må det være hensiktsmessige kommunikasjonskanaler til passregisteret i Norge. Trolig er den beste løsning at utenriksstasjonene forholder seg til det politikammer passøkeren sogner til. Dette gjelder både ved forespørsler om opplysninger fra passregisteret og innberetning til passregisteret om utførte tiltak, f eks om utstedelse av eller endring i pass.

Alle opplysninger av betydning for retten til å inneha pass, må legges inn i registeret. Det forutsettes at politiet selv innfører opplysninger om passhindringsgrunner som er en følge av en straffbar handling.

Lovteksten bør fastsette en ramme for hvilken type opplysninger det sentrale passregister skal inneholde. Den kan utformes generelt eller kasuistisk. Som nevnt vil arbeidet med et sentralt passregister skje i regi av departementet, og det er sannsynlig at det vil bli fastsatt regler etter personregisterloven § 11. På dette stadium finner utvalget at den mest naturlige avgrensning er å ta utgangspunkt i hvilke opplysninger som er nødvendige for å gjennomføre passloven. Lovutkastet § 8 bygger på dette kriterium.

6.11.6 Innsyn i registeret

Personregisterloven § 7 regulerer innsynsrett i personregistre. Etter paragrafens første og annet ledd vil den enkelte registrerte i stor utstrekning ha krav på å få opplyst hvilke opplysninger som finnes om seg selv i de fleste registre. Krav om dette kan rettes til den ­enkelte registeransvarlige.

Etter § 7 tredje ledd har alle rett til å få opplyst hvilke typer opplysninger som er inntatt i registeret. Dette kan sees i sammenheng med de generelle reglene om offentlighet i forvaltningen i offentlighetsloven 19 juni 1970 nr 69. I dens § 2 første ledd er det fastslått at forvaltningens saksdokumenter er offentlige så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov. Opplysningene som fremgår av passregisteret er i utgangspunktet offentlige, og hvem som helst kan kreve innsyn i passregisteret under henvisning til offentlighetsloven, med mindre en av lovens unntaksbestemmelser kan anvendes.

Etter en eventuell opprettelse av et databasert sentralt passregister vil offentlighetsloven fortsatt gjelde. Dette følger av forskrift 19 desember 1986 om offentlighetslovens anvendelse på EDB-materiale, som i avsnitt I nr 1 fast­slår:

«I forhold til materiale som er utarbeidd, overført eller lagret ved hjelp av elektronisk databehandling (EDB), får offentlighetsloven med tilhørende forskrifter tilsvarende anvendelse.»

Ett særlig spørsmål som har oppstått i praksis er om pressen i medhold av offentlighetsloven kan kreve å få avfotografert bilder fra det enkelte politikammers passregister, f eks i forbindelse med ulykker, straffesaker eller andre situasjoner der en bestemt person er kommet i offentlighetens søkelys.

I notat 8 august 1988 (jnr 2016/88 E) har Justisdepartementets lovavdeling bl a uttalt om dette:

«Et registerkort i passregisteret med påheftet fotografi er et offentlig saksdokument, som hvem som helst kan kreve innsyn i etter offentlighetsloven, med mindre en av lovens unntaksbestemmelser kan anvendes. Offl § 5 a er en slik unntaksbestemmelse. Bestemmelsen viser til forbud i andre lover mot å gjøre informasjon tilgjengelig (lovbestemt taushetsplikt). Etter fotografiloven § 15 første ledd er det forbudt å gjøre et personbilde tilgjengelig for allmennheten uten den avbildetes samtykke. § 15 inneholder dermed en lovbestemt taushetsplikt for politiet til å hindre at utenforstående får tilgang til slike fotografier i passregisteret. Begjæring fra pressen eller andre om tilgang til slike fotografier kan da nektes i medhold av offl § 5 a jf fotografiloven § 15 første ledd. Etter fotografiloven § 15 andre ledd er det gjort visse unntak fra første ledd, blant annet slik at det likevel er adgang til å gjøre et personfoto tilgjengelig uten den avbildetes samtykke dersom bildet har aktuell og allmenn interesse. I slike tilfelle har politiet ikke taushetsplikt, og tilgang til fotografiet kan ikke nektes i medhold av offl § 5 a.

. . .

Det er politiet som selv må ta stilling til om et personbilde har en slik aktuell og allmenn interesse at det er adgang til offentlig gjengivelse. Den som ber om å få se bildet, må i nødvendig grad spesifisere hvilket bilde det gjelder, men vil ikke selv få tilgang til det før politiet har foretatt den nevnte vurdering med positivt utfall for søkeren.

Det er videre politiet som avgjør på hvilken måte innsyn skal gjennomføres, jf offl § 8. Men her er det først og fremst praktiske hensyn som vil være relevante, og etter mitt syn vil det sjelden være adgang til å nekte avfotografering.»

I notatet viser Lovavdelingen til høyesterettsdom inntatt i Rt 1987 side 1082 om forståelsen av fotografiloven § 15 annet ledd. I avgjørelsen uttaler Høysterett bl a:

«Fotografiloven § 15 annet ledd nr. 1 om bruk av personbilde uten samtykke gjelder når bildet har aktuell og ålmenn interesse. I kravet til aktualitet ligger det en tidsavgrensning. Det kan være at den det gjelder må tåle å bli avbildet i en bestemt situasjon eller tidsrom, men at han senere må ha krav på beskyttelse mot den publisitet som ligger i en ny avbildning. I denne forbindelse vil ikke bare tidsforløpet ha betydning, men også den situasjon vedkommende befinner seg i.»

Dommen gjelder direkte tolkningen av fotografiloven og ikke innsyn i passbilde.

Også Stortingets ombudsmann for forvaltningen har vurdert avfotografering av bilde i passregister. I sak 98/91, inntatt i årsmeldingen for 1992 side 99 flg, klaget en person som var tiltalt i en større straffesak over at Justisde­partementet hadde tillatt at en avis fikk innsyn i og avfotografere hans passbilde. Ombudsmannen la til grunn at fotografiet var et dokument i ­offentlighetslovens forstand, men tok ikke uttrykkelig stilling til spørsmålet om ­offentlighetsloven § 5 a sammenholdt med fotografiloven § § 15 første ledd kunne begrunne unntak fra offentlighet.

I Ot prp nr 100 (1991-92) om lov om endringer i lov om offentlighet i forvaltningen foreslo Justisdepartementet en ny hjemmel for å unnta personbilder i personregister fra offentlighet. Bakgrunnen var særlig at presseoppslag med bilder av omkomne ved ulykker hadde vært følt som en ekstra belastning for de pårørende. Bildene var gjerne kopiert fra pass- eller fører­kort­registre (proposisjonen side 6-9). Den nye bestemmelsen om dette – § 6 nr 8 – ble tilføyet ved lov 22 januar 1992 og trådte ikraft 1 mars 1993. Bestemmelsen inneholder ikke i seg selv noe forbud mot at pressen eller andre interesserte gis adgang til å se eller avfotografere personbilder i personregistre; her som ellers kan det praktiseres meroffentlighet. Dette vil bero på en konkret vurdering.

Utvalget fastslår etter dette at spørsmål om innsyn i passregister nettopp har vært gjenstand for lovregulering og at det ikke er behov for noen ny vurdering i forbindelse med passlovrevisjonen.

Endelig nevnes at det også kan være andre opplysninger i passregisteret som ikke er tilgjengelige for offentligheten. Etter offentlighetsloven § 6 nr 5 er anmeldelser, rapporter og andre dokumenter om lovovertredelser unntatt fra offentlighet. Eventuelle opplysninger om straffbare forhold begått av noen som søker eller har pass, er dermed unntatt fra offentlighet. Dette kan være aktuelt ved passhindring, innlevering av pass eller straffeprosessuelt beslag av pass. Et annet eksempel på unntak fra offentlighetsprinsippet er opplysninger om psykisk helsetilstand pga taushetsplikt (§ 5 a). Også her blir det spørsmål om den konkrete tolkning og anvendelse av offentlighetsloven ved begjæring om innsyn i det sentrale passregister.

6.12 Kontroll

Passmyndighetenes vedtak i medhold av gjeldende passinstruks er underlagt samme form for kontroll som forvaltningen forøvrig. Utvalget kan ikke se at det er behov for særordninger på dette felt.

Dette innebærer at overordnet forvaltningsmyndighet, dvs departementet, fortsatt vil føre tilsyn med politiets og utenriksstasjonenes virksomhet. Det kan gis bindende instrukser og veilende retningslinjer om rettsanvendelse og skjønnsutøvelse. Enkeltvedtak er gjenstand for klage etter forvaltningsloven kap VI, og departementet kan også omgjøre av eget tiltak.

Stortingets ombudsmann for forvaltningen har behandlet en rekke klager over passmyndighetenes vedtak etter passinstruksen, bl a om passnektelse, passforbud, innsyn i passregister, samt inndragning og tilbakehold av pass. Denne form for kontroll vil også være viktig når en ny passlov er trådt ikraft.

Passmyndighetenes vedtak kan innbringes for domstolene i medhold av de alminnelige prinsipper om domstolenes prøvelsesrett. Utvalget kjenner ikke til at denne form for kontroll har hatt noen praktisk betydning. – For fullstendighets skyld nevnes at domstolene kan komme inn på andre måter, f eks i forbindelse med passbeslag som fengslingssurrogat etter straffeprosessloven § 188, eller for å avgjøre om et beslag etter samme lov § 203 av ting som antas å ha betydning som bevis skal opprettholdes, jf § 208. Et eksempel er kjennelse 7 september 1987 fra Lier, Røyken og Hurum for­hørs­rett.

6.13 Straff

Gjeldende passinstruks har ingen bestemmelse om straff. Dette krever lovhjemmel. Når det skal vurderes om den nye passlov bør inneholde en slik bestemmelse, er det verd å merke seg at man i norsk rett ikke har tradisjon for straff på dette felt. I de andre nordiske land har bare Danmark en utførlig straffebestemmelse (§ 5). Den svenske lov har ingen slik regel, mens den finske lov retter seg mot utreise uten pass og mot at begrensninger i passets gyldighetsområde ikke iakttas (§ 21).

Generelt bør man være varsom med nærmest rutinemessig å tilføye en straffebestemmelse i forvaltningslovgivning, og det kan spørres om denne form for kriminalpolitikk er hensiktsmessig, sml Eckhoff: Almenprevensjon og forvaltningslovgivning, i Lov og Frihet, Festskrift til Johs Andenæs (1982) s 99 flg. Men hvis erfaring viser at rettstilstanden har vært utilfredsstillende pga den manglende straffe­hjemmel, må dette selvsagt veie tungt.

Av avsnitt 3.13 om gjeldende rett fremgår at endring eller uriktige opplysninger i tilknytning til pass i mange tilfelle kan rammes av den alminnelige straffelovgivning. Riktignok vil ikke enhver falsk forklaring for politiet rammes av strl § 166. Det er ikke uten videre tilstrekkelig at det er tale om opplysninger som politiet kan ha bruk for i sin virksomhet (jf Johs Andenæs og Anders Bratholm: Spesiell strafferett, annen utg side 247). Men etter lovutkastet § 3 tredje ledd har søkeren lovbestemt plikt til å gi riktige opplysninger som vilkår for å få pass. Strl § 166 vil dermed lettere kunne anvendes. Utvalget antar på denne bakgrunn at det ikke vil være noe særlig behov for en egen straffebestemmelse i passloven fordi passet er endret eller det er gitt uriktige opplysninger.

Det kan spørres om plikten til å etterkomme krav om innlevering av pass etter lovutkastet § 7 bør sanksjoneres med en straffebestemmelse som gir hjemmel for å idømme bøter. Som nevnt i avsnitt 6.10, har politiet ingen særlig hjemmel for fysisk å gjennomføre kravet om innlevering av pass. Såvidt utvalget kjenner til, er det ikke uvanlig at passinnehavere nekter å innlevere passet etter at det er truffet vedtak om inndragning etter passinstruksen § 10. Rent prinsipielt er det utilfredsstillende hvis en besitter sanksjonsfritt kan unnlate å etterkomme et krav om innlevering av pass, f eks fordi vilkårene etter forslagets § 3 om krav til statsborgerskap ikke lenger er til stede. Dette kunne tale for å innføre en straffebestemmelse. Til sammenligning vises til vegtrafikkloven 18 juni 1965 § 31, som gir hjemmel for straff bl a når innehaveren av førerkort unnlater å levere det til politiet etter § 33 nr 6. På den annen side vil den som nekter innlevering, normalt gjøre gjeldende at han har mistet passet. Man kan dermed spørre om en slik straffebestemmelse ville ha synderlig virkning. Noen slik straffebestemmelse finnes ikke i de øvrige nordiske land, heller ikke i den danske lov § 5. Videre vil straffeprosesslovens bestemmelser om beslag kunne komme til anvendelse i de mer alvorlige tilfelle hvor besitteren nekter å etterkomme krav om innlevering. Endelig vil passet etter sin egen ordlyd ha begrenset gyldighetstid, maksimalt 10 år.

Siden utvalget ikke har tilstrekkelig grunnlag for å fastslå at det er et klart behov for en straffebestemmelse ved manglende innlevering av pass, er en slik regel ikke inntatt i lovutkastet. Spørsmålet bør belyses under høringsrunden. En eventuell lovbestemmelse om dette kan eksempelvis utformes slik:

«Med bøter straffes den som unnlater å etterkomme krav om innlevering av pass etter § 7. Medvirkning straffes på samme måte.