6 Gjeldende lovverk – ansvarlige myndigheter

6.1 Innledning

Dette kapitlet tar for seg lovverk og myndigheter som blir berørt av spørsmålet om helsemessige effekter knyttet til eksponering for lavfrekvente elektriske og magnetiske felt. De viktigste lovene er plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77, lov om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi mm av 29. juni 1990 nr. 50 (energiloven), lov av 11. juni 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene (kommunehelsetjenesteloven), lov av 24. mai 1929 nr. 4 om tilsyn med elektriske anlegg (tilsynsloven) og lov av 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø (arbeidsmiljøloven). Lover som ellers kan ha betydning er lov av 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) og lov om bruk av røntgenstråler og radium mv av 18. juni 1938 nr. 1 (røntgenloven).

I det følgende gis en kort oversikt over juridiske og administrative problemstillinger knyttet til elektriske og magnetiske felt. Kapitlet gjennomgår hvilke myndigheter som er ansvarlig for å ta stilling til problemene, og hvilke muligheter gjeldende lovverk har med hensyn til å ivareta nødvendige helsemessige hensyn.

Følgende problemstillinger peker seg ut:

Leukemi hos barn

Folkehelsa, LAMYK og STAMI har funnet at det kriteriemessig er begrensede holdepunkter for at det å bo nær kraftlinjer er kreftfremkallende for barn. Dersom en slik helseeffekt er tilstede har den ikke et tallmessig omfang som tilsier å karakterisere den som vesentlig i et samfunnsmedisinsk perspektiv. Derimot kan den representere en såpass stor økning i den individuelle helserisiko for barn som bor nær kraftledninger, at det kan være grunn til å vurdere tiltak.

Kreft hos voksne i elektriske yrker

Det er påvist en liten, men signifikant, overhyppighet av visse kreftformer i elektriske yrker. Begrepet elektriske yrker er imidlertid uklart og utgjør en svært uensartet yrkesgruppe. En rekke potensielt sykdomsfremkallende faktorer i arbeidsmiljøet kan derfor fortjene større oppmerksomhet enn elektromagnetiske felt.

Abort og fosterskade

I elektriske yrker kan fosterskader være et større problem enn spørsmålet om kreft. Samlet sett er det likevel ikke påvist noen entydig sammenheng mellom fosterskader/abort og arbeid ved dataskjermer. Det er imidlertid meget beskjedne magnetiske felt rundt en dataarbeidsplass. Forekomst av fosterskader i yrker med svært høye felt har ikke vært undersøkt m.h.t. eksponering av gravide kvinner, men eksperimentelle data antyder mulighet for fosterskader ved høy eksponering for elektromagnetiske felt. I den grad kvinner er aktive i slike yrker kan det derfor være grunn til å være oppmerksom på mulighet for fosterskade. Her behandles gravide kvinner under gruppen voksne i elektriske yrker.

Andre helseplager

En rekke sykdommer og helseplager er blitt assosiert med eksponering for elektromagnetiske felt.

Problemkomplekset el-overfølsomhet er betegnelsen på en rekke ulike helseplager. Det kan være hudplager som kløe og rødflammethet, samt hodepine, tretthet eller svimmelhet, og andre plager.

På grunn av usikker diagnose og årsakssammenheng er det vanskelig å foreskrive tiltak på kollektiv basis for denne gruppen. Det synes som om personer med denne typen plager er best tjent med individuell oppfølging og individuelle tiltak. De alminnelige bestemmelser i trygde-, sosial- og helselovgivningen gjelder for disse som for andre.

6.2 Bosted nær kraftledninger

6.2.1 Bygging av nye boliger ved eksisterende kraftledninger

Forvaltningsmyndighet

Miljøverndepartementet har forvaltningsansvaret for planbestemmelsene i plan- og bygningsloven.

Sosial- og helsedepartementet har forvaltningsansvaret for kommunehelsetjenesteloven og røntgenloven. Departementet utøver myndighet og har ansvaret for kompetanseutvikling på området lavfrekvente elektriske og magnetiske felt og spørsmålet om helseeffekter. Statens strålevern er departementets fagmyndighet på området.

Statens strålevern har ansvaret for å føre tilsyn med bruk av kilder, å overvåke naturlig og kunstig stråling i miljø og yrkesliv, samt å øke kunnskapen om forekomst og effekter av stråling. Strålevernet foretar utredninger og gjør vitenskapelige undersøkelser på området for å sikre at forvaltningen hviler på en trygg faglig grunn. Dette er oppgaver som tidligere ble delt mellom Statens institutt for stålehygiene, Statens atomtilsyn og Helsedirektoratet. Når det gjelder lavfrekvente elektromagnetiske felt er Stålevernets oppgaver først og fremst å forske på og utrede art og omfang av helseeffekter. Strålevernet bidrar i tillegg med råd og anbefalinger til andre offentlige organer og det alminnelige publikum.

Kommunal- og arbeidsdepartementet har ansvaret for byggesaksdelen av plan- og bygningsloven og har som underliggende fagorgan Statens bygningstekniske etat, jf omtalen nedenfor.

Statens bygningstekniske etat skal styrke myndighetenes innsikt i forhold som gjelder bygningsbransjene og stimulere til samarbeid mellom myndigheter og bransjene. Etaten har forvaltningsmyndighet når det gjelder blant annet tolkning av byggeforskriften under behandling av byggesaker, og godkjenning og klassifisering av bygningsmateriale og konstruksjoner. Veiledning om det offentlige regelverket på bygningsområdet er også en sentral del av arbeidsfeltet.

I relasjon til plan- og bygningslovgivingen og/eller det innendørs bomiljøet, kan tiltak mot helseskader av elektromagnetiske felt utformes, som blant annet skjermingskrav av elektriske innretninger eller installasjoner samt ledningsnettet. Eventuelt kan det utformes krav til avstand til eller skjerming av utendørs kraftledninger mv som kan skape de aktuelle felt. Det kan også være aktuelt å rette slike krav/anbefalinger mot bestemte kategorier bygg eller arealer, f.eks. der barn oppholder seg mye. Det planlegges imidlertid ikke slike tiltak fra bygningsmyndighetens side før helsemyndighetene har vurdert at det er grunnlag for å innføre eventuelle grenseverdier for helsefare ved elektromagnetiske felt mv.

Plan- og bygningsloven

Krav om kommuneplan

Plan- og bygningsloven bestemmer at kommunene skal utføre en løpende kommuneplanlegging. Det er tre typer planer. Kommuneplanen er en oversiktsplan som omfatter alt areal i kommunen, og som skal legges til grunn ved planlegging, forvaltning og utbygging. En reguleringsplan er en detaljplan som regulerer utnytting og vern av grunn, vassdrag, sjøområder, bebyggelse og det ytre miljø i bestemte områder innenfor kommunen. En bebyggelsesplan er en detaljplan som gir utfyllende be­stemmelser om arealdelen i kommuneplanen.

I utbyggingsområder kan det være ønskelig at utbygging bare kan skje etter en detaljplan. Plan- og bygningsloven § 23 bestemmer at det skal utarbeides reguleringsplan for de områder i kommunen hvor det er bestemt i arealdelen av kommuneplanen at utbygging mv bare kan skje etter slik plan, og for områder hvor det skal gjennomføres større bygge- og anleggsarbeider. Byggetillatelse til større bygge- og anleggsarbeider kan ikke gis før det foreligger reguleringsplan.

Kort beskrivelse av planprosessen

Hovedtrekkene i planprossen er i stor grad felles for de tre plantypene.

Utarbeidelse av planforslag :

I hver kommune skal det utarbeides en kommuneplan, plan- og bygningsloven § 20-1 annet ledd, plan- og bygningsloven § 27-1 nr. 1 for reguleringsplan og § 28-2 for bebyggelsesplan.

Kunngjøring og varsel til allmennheten :

I god tid før utkast til kommuneplan behandles i kommunestyret skal kommunen sørge for å gjøre de mest aktuelle spørsmål i planarbeidet kjent slik at de kan bli gjenstand for offentlig debatt, jf plan- og bygningsloven § 20-5. For utarbeiding av reguleringsplan og bebyggelsesplan gjelder plan- og bygningsloven § 27-1 nr. 1 annet ledd og § 28-2 tredje ledd.

Samråd med berørte interesser :

Kommunen skal på et tidlig tidspunkt under forberedelsen søke samarbeid med offentlige myndigheter, organisasjoner mv som har særlige interesser i kommuneplanarbeidet, jf plan- og bygningsloven § 20-2 annet ledd, plan- og bygningsloven §§ 27-1 nr. 1 fjerde ledd og § 28-2 tredje ledd, for såvidt gjelder reguleringsplan og bebyggelsesplan.

Høring:

Fristen for å avgi uttalelse må ikke være kortere enn 30 dager, plan- og bygningsloven § 20-5 annet ledd for kommuneplan, § 27-1 nr. 2 for reguleringsplan og § 28-2 fjerde ledd for bebyggelsesplan.

Vedtak:

Kommuneplanen vedtas av kommunestyret, eventuelt etter justering av planen på bakgrunn av innkomne høringsutalelser, plan- og bygningsloven § 20-5 og § 27-2 nr. 1 for reguleringsplan. Bebyggelsesplan vedtas av det faste utvalg for plansaker, plan- og bygningsloven § 28-2.

Dersom det ikke foreligger innsigelser til kommuneplanen vil kommunestyrets vedtak være endelig, plan- og bygningsloven § 20-5 annet ledd.

Dersom innsigelser foreligger, og kommunen tar hensyn til innsigelsene kan det innebære så store endringer at planen må legges ut til offentlig ettersyn på nytt og undergis ny høring. En kan søke å unngå ny utleggelse ved å legge fram flere alternativer til høring første gang.

Dersom innsigelser foreligger og det ikke blir tatt hensyn til disse, sendes planen til Miljøverndepartementet til godkjenning, plan- og bygningsloven 20-5 femte ledd. For reguleringsplan og bebyggelsesplan gjelder plan- og bygningsloven § 27-2 nr. 2.

Miljøverndepartementet avgjør saken etter å ha forelagt den for berørte departementer. Departementet kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd, jf plan- og bygningsloven § 20-5 femte ledd. For reguleringsplaner gjelder plan- og bygningsloven § 27-2 nr. 3.

Når planen er endelig skal den kunngjøres på hensiktsmessig måte i kommunen, plan- og bygningsloven § 20-5 åttende ledd. For reguleringsplan gjelder plan- og bygningsloven § 27-2 nr. 3 og for bebyggelsesplan § 28-2 femte ledd.

Statlig reguleringsplan og arealdel av kommuneplan

Planprosessen som er beskrevet ovenfor bygger på samråd/samarbeid, tidlig medvirkning og vedtak i folkevalgte kommunale organer.

Plan- og bygningsloven § 18 gir Miljøverndepartementet adgang til selv å gripe inn i arealplanleggingen i kommunene. Dette kan være aktuelt når gjennomføringen av viktige statlige eller fylkeskommunale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig. Ordningen gir sentrale myndigheter mulighet til å skjære igjennom hvis kommunen nekter å medvirke til å utarbeide eller endre gjeldende planer hvor dette er nødvendig for å få gjennomført tiltak av regional eller nasjonal interesse.

Pr i dag er ordningen med statlig plan etter plan- og bygningsloven § 18 brukt i 4 tilfeller: Småsetran i Røros kommune, Nedre Foss i Oslo kommune, Gardermoen i Nannestad og Ullensaker kommune og Rikshospitalet i Oslo.

Statlig plan ble også pålagt i en kraftledningssak i Askøy kommune, men pålegget ble trukket tilbake etter at kommunen selv lovet å utarbeide en plan som var akseptabel for staten.

Framgangsmåten ved statlig reguleringsplan i kommunedelplan vil i utgangspunktet være den samme som for den kommunale behandling. Forskjellen er at departementet trer inn i stedet for kommunestyret. Dersom staten trer inn i en allerede pågående kommunal planbehandling antas det at planprosessen må starte på nytt, men prosessen kan trolig gjøres raskere ettersom mye av nødvendig grunn­lags­materiale og informasjon allerede foreligger.

Råd og uttalelser fra lokal helsemyndighet – kommunehelsetjenesteloven

Kommunehelsetjenesteloven § 1-3 nr 1 bokstav a fastslår at miljørettet helsevern er en lovfestet oppgave i kommunene for å fremme helse og forebygge sykdom, skade eller lyte.

Miljørettet helsevern omfatter de faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Dette omfatter blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer. Bestemmelsen vil også fange opp utviklingen etterhvert som nye miljørelaterte helseproblemer oppstår eller påvises.

Definisjonen av miljørettet helsevern forholder seg altså til faktorer i miljøet som kan ha innvirkning på helsen. Når det gjelder faktorer som kan ha negativ innvirkning på helsen, omfatter dette også helseskade, helsefare, fare for sykdom, hygienisk ulempe, miljørelaterte helseproblemer og skader og dødsfall som følge av ulykker.

I henhold til kommunehelsetjenesteloven § 1-4 skal kommunens helsetjeneste:

• overvåke helsetilstanden til befolkningen i kommunen

• registrere risikofaktorer, vurdere årsakssammenhenger og foreslå helsefremmende og forebyggende tiltak

• medvirke til at helsemessige hensyn blir ivaretatt av andre offentlige organer hvis virksomhet kan ha innvirkning på helsen.

Helsetjenestens aktive medvirkning i kommunens areal- og detaljplanlegging er en viktig innfallsport for å sikre at helseaspekter bringes inn i plan- og beslutningsprosessen. Fagadministrasjon og politikere må bli seg bevisst de helsemessige konsekvenser virksomheter kan ha, slik at helsemessige vurderinger kommer med i beslutningsgrunnlaget i de avgjørelser som treffes. Kommunehelsetjenesteloven § 3-4 tredje ledd bestemmer at kommunelegens tilrådning og begrunnelse alltid skal følge saken når kommunen behandler saker om miljørettet helsevern.

Konsekvensutredninger

Etter forvaltningsloven § 17 skal konsekvensene av en utbygging være utredet så godt som mulig før vedtak fattes.

Ved større tiltak som har vesentlige konsekvenser er prosedyre for konsekvensutredning beskrevet i plan-og bygningsloven kap VII-a, §§ 33-1 til 33-9.

Formålet med konsekvensutredninger er å klargjøre virkninger av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser og samfunn. En konsekvensutredning skal blant annet sikre at helsemessige hensyn blir tatt i betraktning under planlegging av tiltak, og når det tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, et tiltak skal gjennomføres.

Ved anlegg av nye boliger ved eksisterende kraftledninger bør det stilles krav om utredning av eventuelle helsemessige konsekvenser, jf § 4a-5 i kommunehelsetjenesteloven. Pålegg om konsekvensutredning må samordnes med konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven.

Lov om tilsyn med elektriske anlegg

Forskrift for elektriske forsyningsanlegg av 18. august 1994 omfatter blant annet sikkerhetsmessige forhold ved produksjon, overføring, distribusjon, installasjon og bruk av elektrisitet. Forskriften inneholder krav om kraftledningens høyde over terreng, veier mv, avstander til bygninger og visse objekter som andre ledningsanlegg, lagerplasser, barnehager, campingplasser, idrettsplasser mv. Kravene er gitt for å hindre fare for brann og berøring, og er ikke gitt på basis av mulig helsefare på grunn av eksponering for lavfrekvente elektriske og magnetiske felt. Kravene er i hovedtrekk at høyspentledninger skal ha en vannrett avstand fra ytre line til bygninger på minst 6-7 meter, avhengig av spenning, jf forskriften i kapittel III om ledningsanlegg, avsnitt 5 om høyspenningslinjer. Forskriften har forøvrig detaljerte bestemmelser om elektriske forsyningsanlegg.

Produkt- og elektrisitetstilsynet fører tilsyn med at bestemmelsene i forskriften og vedtak truffet i medhold av forskriften, blir overholdt. Produkt- og elektrisitetstilsynet kan gi pålegg i henhold til tilsynsloven § 7 dersom vedtaket ikke etterleves. Tilsynets avgjørelser kan påklages til Kommunal- og arbeidsdepartementet.

6.2.2 Nye kraftlinjer nær eksisterende bebyggelse:

Forvaltningsmyndighet

Nærings- og energidepartementet. Tillatelse (konsesjon) til bygging og drift av kraftledninger og andre energianlegg gis av Norges vassdrags- og energiverk (NVE) i henhold til energiloven. Klager på slike konsesjonsvedtak behandles av Nærings- og energidepartementet som øverste myndighet på energisektoren.

Produkt- og elektrisitetstilsynet, et organ under Kommunal- og arbeidsdepartementet, har ansvaret for lov om tilsyn med elektriske anlegg.

Miljøverndepartementet har forvaltningsansvaret for planbestemmelsene i plan- og bygningsloven.

Energiloven

Konsesjonsplikt

For bygging og drift av nye kraftledninger, høyspentanlegg, transformatoranlegg og andre energianlegg kreves konsesjon. Anleggskonsesjon etter energiloven § 3-1 gis for hvert enkelt anlegg. For anlegg med spenning 22 kV og lavere kan et energiverk gis en generell tillatelse, områdekonsesjon, til å bygge og drive anlegg innenfor et nærmere angitt område, jf energiloven § 3-2.

Anleggskonsesjon

I de fleste saker starter prosessen formelt med en konsesjonssøknad til NVE. Søknaden forutsetter at det er foretatt et forutgående planarbeid hos utbygger, med vurdering av alternativer og beskrivelse av konsekvenser for ulike interesser. I forskrift til energiloven er det fastsatt krav til søknadens innhold.

Søknader som tilfredstiller kravene blir kunngjort i pressen og lagt ut til gjennomsyn i berørte kommuner og NVE. Samtidig sendes saken på en omfattende høringsrunde til statlige organer, fylkeskommune, kommuner og frivillige organisasjoner. Etter høringsrunden og eventuelle befaringer foretar NVE en avveining av miljøhensyn og konsekvenser for omgivelsene på den ene siden, og hensyn til behovet for anlegget, tekniske forhold og økonomi på den andre siden. På grunnlag av denne avveiningen tildeler/frarår NVE konsesjon og fastsetter vilkår, jf forskrift til energiloven §§ 3-1 og 3-4.

Sammen med konsesjonssøknaden følger vanligvis en ekspropriasjonssøknad, jf oreigningsloven § 2 nr. 19. Ekspropriasjonssøknaden behandles av NVE parallelt med konsesjonssøknaden. Etter en høring av berørte rettighetshavere i regi av utbygger, gis det normalt samtidig konsesjons- og ekspropriasjonstillatelse.

Konsesjons- og ekspropriasjonstillatelsen kan påklages til Nærings- og energidepartementet som fatter endelig vedtak.

Områdekonsesjon

En områdekonsesjon gis vanligvis til kommunale eller interkommunale distribusjonsverk. Grensen for et forsyningsområde følger oftest en kommunegrense. Et distribusjonsverk som har områdekonsesjon trenger ikke konsesjon for hvert enkelt ledningsanlegg. Dette innebærer en forenkling sammenlignet med at all utbygging av kraftledninger krever anleggskonsesjon.

Behandlingen av planer om nye overføringsanlegg innenfor en områdekonsesjon starter etter at det foreligger en søknad med skriftlig orientering fra utbygger. Før dette skjer bør utbyggeren ha vært i kontakt med kommunen, for å bringe på det rene hvilke avklaringer som er nødvendige i forhold til kommunens arealplaner.

Planene skal normalt sendes kommunen, fylkesmannen, grunneiere og lokale landbruksmyndigheter til orientering. I tillegg skal andre som blir direkte berørt av anlegget orienteres. Det settes en frist for å komme med kommentarer til planene som vanligvis er på 3 uker. Dersom det ikke kommer innvendinger, eller det oppnås enighet om en justering av planene, er utbyggingen klarert etter energilovens regler.

Når kommunen mottar en slik plan skal den straks vurdere utbyggingsplanene i forhold til eksisterende kommunale arealplaner og eventuelt etablere en dialog med utbyggeren om endring av arealplanene.

Dersom orienteringen fra utbyggeren resulterer i vesentlige innvendinger som utbyggeren ikke vil imøtekomme, skal saken etter vilkårene i områdekonsesjonen forelegges NVE til avgjørelse. NVE's avgjørelse kan påklages videre til Nærings- og energidepartementet som treffer endelig avgjørelse i saken.

Forhåndsmelding av lengre overføringsledninger

For konsesjonspliktige kraftledninger med spenning på 132 kV og over og med en lengde på mer enn 20 km, kreves det en forhåndsmelding før det kan søkes konsesjon, jf forskrift til energiloven § 2-1. Ordningen tar sikte på å unngå eller redusere graden av konflikter ved oppføring av store ledningsanlegg.

Forskriftens § 2-2 inneholder en nærmere spesifikasjon av hva en forhåndsmelding skal inneholde, blant annet en beskrivelse av prosjektet med alternativer og forslag til konsekvensutredninger. Forhåndsmeldingen skal også inneholde en redegjørelse for forholdet til kommunale og fylkeskommunale planer.

Forhåndsmeldingen skal sendes NVE som foretar kunngjøring og sender meldingen på høring. Høringsfristen skal ikke være kortere enn 2 måneder. NVE vurderer deretter om forhåndsmeldingen skal godkjennes. En godkjenning kan inneholde et program for hvilke konsekvensutredninger som skal utføres og vedlegges konsesjonssøknaden.

Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven gjelder også for virksomheter som i utgangspunktet reguleres av energiloven. Kommuneplan og reguleringsplan kan således være aktuelle planformer for fastleggelse av områder for kraftledningstrasèer.

På dette plannivå vil det for bygging av nye kraftledninger være mest aktuelt å utarbeide en arealplan for deler av kommunen (kommunedelplan), jf plan- og bygingsloven § 20-1 femte ledd. Slike delplaner er å anse som en del av eller et supplement til den alminnelige kommuneplan etter § 20-1 første ledd, og de alminnelige regler om saksbehandling og godkjenning mv i § 20-5 gjelder fullt ut.

Arealfastsettelse for bygging av nye kraftledninger skjer således etter et tosporet system. Planbestemmelsene i energiloven/oreigningsloven forvaltes av NVE, mens planbestemmelsene i plan- og bygningsloven forvaltes av Miljøverndepartementet.

Saksbehandlingen etter de to lovsystemer er pr idag ikke harmonisert. Fram til 1. august 1995 er det adgang til å planlegge anlegg som krever forhåndsmelding etter energiloven § 2-1 utelukkende etter reglene i energiloven.

Helsemessige aspekter – kommunehelsetjenesteloven

Råd og uttalelser for så vidt gjelder de helsemessige sider av saken kommer inn ved høringen av/samarbeidet om planforslaget. Kommunehelsetjenesteloven § 3-4 tredje ledd bestemmer at kommunelegens tilrådning og begrunnelse alltid skal følge saken når kommunen behandler saker om miljørettet helsevern.

I henhold til kommunehelsetjenesteloven § 4a-4 kan departementet gi forskrift om meldingsplikt til kommunestyret for den som planlegger eller iverksetter virksomhet som etter sin art kan ha innvirkning på helsen, eller endring i slik virksomhet. Videre kan det fastsettes at virksomheter, som det kan kreves slik meldingsplikt om, skal være godkjent av kommunestyret. For såvidt gjelder saker på energilovens område, har departementet pr idag ikke gitt slike forskrifter.

Med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven § 4a-8 kan den enkelte kommune gi pålegg om retting av forhold som innebærer helsefare. Departementet har vedrørende dette uttalt at det må eksistere en helsefare av et visst omfang før det kan gis direkte pålegg om å rette et planforslag. Departementet har også bemerket at ut fra alminnelige forvaltningsmessige prinsipper, må det være en viss forholdsmessighet mellom følgene av et pålegg og den helsemessige gevinst som kan oppnås ved pålegget. Dette innebærer blant annet at det må tas et visst hensyn til mulighetene for økonomisk tap og tap av arbeidsplasser.

På bakgrunn av dette og de antatt lave helserisiki knyttet til kraftledninger, har departementet uttalt at kommunehelsetjenesteloven pr i dag ikke kan benyttes til å gi bindende pålegg vedrørende plassering av disse.

Konsekvensutredninger

Etter energiloven § 2-2 og forvaltningsloven § 17 skal alle konsekvenser av en utbygging være utredet så godt som mulig før vedtak fattes. For større prosjekter beskriver energiloven § 2-2 og plan- og bygningsloven § 33-1 flg prosessen for konsekvensutredninger:

Formålet med en konsekvensutredning er å klargjøre virkninger av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser og samfunn. En konsekvensutredning skal blant annet sikre at helsemessige hensyn blir tatt i betraktning under planlegging av tiltak og når det tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, et tiltak skal gjennomføres.

Ved anlegg av kraftledninger bør det stilles krav om utredning av eventuelle helsemessige konsekvenser, jf kommunehelsetjenesteloven § 4a-5. Pålegg om konsekvensutredning må søkes samordnet med konsekvensutredning etter energiloven og plan- og bygningsloven.

Lov om tilsyn med elektriske anlegg

Forskrift for elektriske forsyningsanlegg av 18. august 1994 omfatter blant annet sikkerhetsmessige forhold ved produksjon, overføring, distribusjon, installasjon og bruk av elektrisitet. Forskriften inneholder krav om kraftledningens høyde over terreng, veier mv, avstander til bygninger og visse objekter som andre ledningsanlegg, lagerplasser, barnehager, campingplasser, idrettsplasser mv. Kravene er gitt for å hindre fare for brann og berøring, og er ikke gitt på basis av mulig helsefare pga eksponering for lavfrekvente elektriske og magnetiske felt. Kravene er i hovedtrekk at høyspentledninger skal ha en vannrett avstand fra ytre line til bygninger på minst 6-7 meter, avhengig av spenning, jf forskriften i kapittel III, avsnitt 5 om høyspenningslinjer. Forskriften har forøvrig detaljerte bestemmelser om elektriske forsyningsanlegg.

Det eksisterer i Norge en byggeforbudssone ved kraftledninger som er regulert i Forskrifter for elektriske forsyningsanlegg (NVE 18.8. 1994). Forskriftene krever at vannrett avstand fra ytterste faseleder til bolighus m.m. skal være minst 6-7 meter avhengig av spenningen på linjen. For store kraftledninger tilsvarer dette en 16-20 meters sone på hver side av senterleder (avhengig av ulike detaljer). Denne sonen har riktignok ikke noe med helsefare å gjøre, men ble innført ut fra krav til teknisk sikkerhet og brannfare, samt tilgjengelighet ved reparasjon og vedlikehold. Selv om formålet med forskriften var en annen, betyr det likevel at den også til en viss grad reduserer felteksponering ved anlegg av kraftledninger.

Produkt- og elektrisitetstilsynet fører tilsyn med at bestemmelsene i forskriften og vedtak truffet i medhold av forskriften, blir overholdt. Produkt- og elektrisitetstilsynet kan gi pålegg i henhold til tilsynsloven § 7 dersom vedtaket ikke etterleves. Produkt- og elektrisitetstilsynets avgjørelser kan påklages til Kommunal- og arbeidsdepartementet.

6.2.3 Samordning mellom plan- og bygningsloven og energiloven

Etablering av nye energianlegg krever tillatelse etter både energiloven og plan- og bygningsloven. Som tidligere nevnt kan kommunen kreve at det utarbeides en arealplan for det aktuelle energianlegg.

Miljøverndepartementet og Nærings- og energidepartementet arbeider for tiden med nærmere retningslinjer for samarbeid på dette området.

6.3 Arbeid i «elektriske yrker»

Forvaltningsmyndighet

Kommunal- og arbeidsdepartmentet

Departementet har det overordnete myndighetsansvaret for arbeidsmiljø og sikkerhet. Myndighetsutøvelsen på disse områdene ivaretas hovedsakelig av de underliggende etatene: Direktoratet for arbeidstilsynet (Arbeidstilsynet) og Produkt- og elektrisitetstilsynet .

Kommunal- og arbeidsdepartementet har også ansvar for bolig- og bygningslovgivingen. Statens Bygningstekniske etat er bindeleddet mellom departementet og de bygningstekniske bransjer og regelbrukere.

Arbeidstilsynet

Arbeidstilsynets hovedmål er å forebygge helseskader i arbeidslivet. Ved å styrke det systematisk forebyggende arbeidet i virksomhetene har etaten som mål at arbeidsulykker og yrkesrelaterte sykdommer skal reduseres betydelig innen år 2000. Etter arbeidsmiljøloven har arbeidsgiver et totalansvar for arbeidsmiljøet. Det er Arbeidstilsynets oppgave å sørge for at lovens bestemmelser etterleves i virksomhetene. Tilsyn med at virksomhetene følger opp bestemmelsene i forskrift om internkontroll er en sentral oppgave for etaten i de nærmeste årene. Etatens virkemidler er tilsyn, regelverksutvikling, informasjon og samfunnskontakt. Hovedelementet med tilsynet er kontroll med at enkeltvirksomheter oppfyller sine plikter etter arbeidsmiljøloven. Arbeidstilsynet kan benytte sanksjonsmidler i form av pålegg, tvangsmulkt, stansing av virksomhet og politianmeldelse.

Arbeidstilsynet består av et sentralt direktorat og 13 distriktskontorer med tilhørende avdelingskontorer. Etaten har tilsammen over 500 ansatte.

Produkt- og elektrisitetstilsynet

Produkt- og elektrisitetstilsynet er den sentrale faginstans for håndheving av lov om tilsyn med elektriske anlegg. Etaten har som mål å etablere, opprettholde og utvikle et forsvarlig sikkerhetsnivå for elektriske anlegg og elek­trisk utstyr. Produkt- og elektrisitetstilsynet består av en sentral instans i Oslo, inkludert en enhet for elektromedisinsk utstyr og 6 distrikts­kontorer. Under tilsynets distrikter hører også det lokale el-tilsyn ved elektrisitetsverk og industrivirksomheter.

Produkt- og elektrisitetstilsynet har et nært samarbeid med de nordiske el-sikkerhetsmyndigheter om problemet med helsefare i forbindelse med elektromagnetiske felter. Produkt- og elektrisitetstilsynet er også representert i CENELECs tekniske komite 111 Elektromagnetiske felt.

Statens strålevern

Tilsyn med arbeidstakere som arbeider i særlig høye magnetfelt kan også være hjemlet i røntgenloven som forvaltes av Statens strålevern på vegne av Sosial- og helsedepartementet.

Lover og forskrifter

Arbeidsmiljøloven

En av lovens hovedmålsettinger er «å sikre et arbeidsmiljø som gir arbeidstakerne full trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger og med en verneteknisk, yrkeshygienisk og velferdsmessig standard som til enhver tid er i samsvar med den teknologiske og sosiale utviklingen i samfunnet», jf arbeidsmiljøloven § 1 nr. 1. Det finnes en rekke generelle bestemmelser i loven som kan komme til anvendelse i tilfelle der det kan dokumenteres en sammenheng mellom elektromagnetiske felt og helsefare, f.eks §§ 7, 9, 12, 14, og 19. Elektromagnetiske felt er ikke spesielt omtalt i noe av Arbeidstilsynets regelverk, og etaten ser foreløpig ikke behov for regelverk ut over det generelle som framgår av lover og forskrifter i dag.

Aktuelle forskrifter som berører problemområdet er:

Forskrift om arbeid ved dataskjerm

Arbeidstilsynet fastsatte i desember 1994 en forskrift om arbeid ved dataskjerm. Forskriften bygger på EU-direktiv av 29. mai 1990 (90/270/EØF) om minimumskrav til sikkerhet og helse i forbindelse med arbeid om dataskjermutstyr. Forskriften gjelder for arbeid som utføres ved dataskjerm med tilhørende utstyr. Hovedvekten er lagt på tilrettelegging og organisering av arbeidet ved dataskjerm og krav til arbeidsplassen. Forskriftens § 10 nr. 5 sier at all stråling, unntatt den synlige delen av det elektromagnetiske spekteret, skal reduseres til et ubetydelig nivå ut fra hensynet til vern av arbeidstakernes sikkerhet og helse. Forskriftens § 12 omhandler bestemmelser om opplæring og informasjon og sier blant annet at arbeidsgiver skal informere om faktorer som kan medføre helseskade, og hvordan disse kan unngås.

Forskrift om forplantningsskader og arbeidsmiljø

Forskrift om forplantningsskader og arbeidsmiljø er under utarbeiding. Forskriften vil sette ut i livet EU's minimumsdirektiv 92/85 om beskyttelse av gravide, og kvinner som nylig har født. Formålet er å beskytte arbeidstakere mot forplantningsskader som følge av arbeidsmiljøpåvirkninger. Forskriften vil først og fremst gi rett til tilrettelegging eller omplassering. Der hvor dette ikke er mulig skal gravide kvinner tas ut av arbeidet med lønnskompensasjon. Forskriftsutkastet gir også ikke-gravide kvinner og menn i forplantningsdyktig alder rett til omplassering dersom det er nødvendig og praktisk mulig.

Lov om tilsyn med elektriske anlegg

Aktuelle forskrifter i forbindelse med eventuell fare forbundet med elektromagnetiske felt er forskrifter for elektriske forsyningsanlegg, forskrifter for elektriske bygningsinstallasjoner og driftsforskrifter for høyspenningsanlegg. Ingen av disse forskriftene inneholder til dags dato krav som har sammenheng med eventuell helsefare forbundet med elektromagnetiske felt.

EU-direktiv 89/336/EØF – krav til elektromagnetisk kompatibilitet

Produkt- og elektrisitetstilsynet forvalter direktiv 89/336/EØF, bortsett fra direktivets artikkel 10.5 om forhold i forbindelse med radio-kommunikasjon, som forvaltes av Statens teleforvaltning. Direktivet ble iverksatt gjennom Produkt- og elektrisitetstilsynets forskrifter som et alternativ når det gjelder elektrisk utstyr fra 1. januar 1993. Når det gjelder elektriske innstallasjoner, herunder kraftledninger, vil direktivet bli iverksatt i forbindelse med en pågående forskriftsrevisjon. For så vidt gjelder foranstaltninger mot radioforstyrrelser og sjenerende elektriske forstyrrelser på andre anlegg, f.eks. fra kraftledninger, er det bestemmelser i §§ 18 og 19 i Forskrifter for elektriske anlegg, Forsyningsanlegg, 1995. Disse bestemmelsene har vært i Produkt- og elektrisitetstilsynets forskrifter i mange år. Direktivet er frivillig inntil 31. desember 1995. Fra 1. januar 1996 er direktivet og tilsvarende forskrifter på området obligatoriske.

Kravene til EMC (elektromagnetisk kompatibilitet) framgår av direktivets artikkel 2 som ble overført til norsk rett i 1991 ved § 11 i forskrift om utførelse og kontroll av elektrisk utstyr som tilbys eller omsettes til bruk i lavspenningsanlegg (FM):

«Elektrisk utstyr skal ikke frembringe elektromagnetiske forstyrrelser som overstiger et nivå der radio og telekommunikasjonsapparater og andre apparater kan funksjonere etter sin hensikt. Utstyret skal dessuten være utført med en indre motstandsevne overfor elekromagnetiske forstyrrelser, som gjør at utstyret kan funksjonerer etter sin hensikt.»

EMC-kravene er rettet mot forhold som kan føre til utilsiktet funksjon, eventuelt forstyrrelser av apparater pga elektromagnetiske felt. Det er meget tvilsomt om EMC-kravene vil bidra til bedring av arbeidsmiljøet utover dette.

6.4 Andre aktuelle lover

Røntgenloven

Røntgenloven kommer i utgangspunktet til anvendelse på røntgenstråler, radium og radioaktive stoffer og deres forbindelser som brukes i anlegg og apparater i medisinsk virksomhet. Formålet er å verne om liv og helse.

I henhold til lovens § 6 annet ledd kan Kongen også gjøre loven gjeldende for stoffer og apparater som frambringer andre slags elektriske stråler, som ultrafiolette stråler, lys, varmestråler, kortbølger, høyfrekvente strømmer og lignende. Nevnte myndighet er ved Kgl.res. 10. februar 1978 delegert til Sosial- og helsedepartementet.

Det kan stilles spørsmål om hvorvidt lavfrekvente elektriske og magnetiske felt kan defineres som stråling. Det har likevel fra myndighetenes side alltid vært disponert som om dette er tilfelle, blant annet fordi det ikke kan defineres noen udiskutabel nedre frekvensgrense for strålingsbegrepet.

Sosial- og helsedepartementet mener imidlertid at røntgenloven ikke er egnet til å hjemle eventuelle generelle forebyggingsstrategier på dette området på bakgrunn av at sammenhengen mellom negative helsemessige effekter og utsatthet for lavfrekvente elektriske og magnetiske felt pr idag er såpass uklar.

Lov om produktkontroll

Produktkontrolloven har til formål å forebygge at et produkt medfører helseskade eller miljøforstyrrelse i form av forstyrrelser i økosystemer, forurensning, avfall, eller støy og lignende. Loven har videre til formål å forebygge at forbrukertjenester medfører helseskade.

Loven har i dag ingen forskrifter som har sammenheng med mulig helsefare forbundet med lavfrekvente elektriske og magnetiske felt.

6.5 Oppsummering

Embetsgruppen har i sin vurdering av spørsmålet om det er helsemessige effekter knyttet til eksponering for lavfrekvente elektriske og magnetiske felt pekt ut to hovedproblemstillinger: leukemi hos barn ved bosted nær kraftledninger og fosterskader hos gravide i «elek­triske yrker». Ved bygging av nye kraftlinjer ved eksisterende kraftlinjer kommer bestemmelsene om utarbeidelse av planforslag, kunngjøring og varsel til allmennheten, samråd med berørte interesser, samt konsekvensutredningsplikt i plan- og bygningsloven og kommunehelsetjenesteloven, til anvendelse. Ved bygging av nye kraftlinjer ved eksisterende bebyggelse gjelder i tillegg energilovens planbestemmelser. Det framheves at når flere lovverk på denne måten kommer til anvendelse på en og samme planprosess er det viktig å etablere gode rutiner for samarbeid og samordning. For voksne i «elektriske yrker» kommer arbeidsmiljøloven til anvendelse, og det finnes der en rekke generelle bestemmelser som kan benyttes i tilfelle der det kan dokumenteres en sammenheng mellom elektromagnetiske felt og helsefare. Foreløpig er det ikke behov for regler ut over det som framgår av i dag.