8 Forslag til tiltak
8.1 Innledning
I dette kapitlet foreslås konkrete tiltak for å forebygge barneleukemi som kan ha sammenheng med nærhet til kraftledninger og eksponering for sterke elektromagnetiske felt for gravide arbeidstakere i enkelte elektriske yrker. Embetsgruppens grunnlag for å foreslå at det iverksettes enkelte tiltak er dels den praksis og strategier som er valgt i andre land, jf omtalen i kapittel 4, dels den forskning som er gjennomgått i kapittel 5, og dels den drøfting av strategier og tiltak som er gjennomført i kapittel 7.
De to hovedområdene det er aktuelt å vurdere tiltak på, er bosted ved kraftledninger (8.2) og arbeidsplasser i industri og arbeidsliv (8.3). Vurdering av tiltak knyttet til andre helseeffekter som el-overfølsomhet omtales i avsnitt 8.4.
I dette kapitlet omtales også tiltak på områdene: videre forskning og utviklingsarbeid (8.5), informasjon (8.6) og behov for ny gjennomgang (8.7).
8.2 Tiltak knyttet til bosted nær kraftledninger
8.2.1 Faktorer ved vurdering av tiltak
I kapittel 7 har embetsgruppen gjennomgått generelle kriterier for tiltak og de tiltak som kan være aktuelle ut fra dagens kunnskapsnivå. Ved de konkrete vurderinger av tiltak, legger embetsgruppen på bakgrunn av drøftingen i dette kapitlet, følgende faktorer til grunn:
Omfang / individuell risiko :
For befolkningen som helhet kan negative effekter på helse fra kraftledninger ikke regnes som noe stort problem. Andelen av befolkningen som bor nær kraftledninger er avgrenset, det samme gjelder antall barn i denne befolkningsgruppen. For de eksponerte barna er den anslåtte tilleggsrisiko for å få leukemi imidlertid av en størrelse som kan tilsi at tiltak bør vurderes.
Vitenskapelig belegg :
Det foreligger mange undersøkelser, og de fleste peker svakt i samme retning. Grunnlaget for eventuelle tiltak er imidlertid bare basert på epidemiologisk forskning, og det reises betydelige metodologiske innvendinger mot slike undersøkelsers evne til å påvise årsaker. Spesielt rettes kritikk mot for svak kontroll av andre mulige årsaker til de påviste statistiske sammenhenger. Det kan likevel sies å være et visst belegg for å anta at bosted nær kraftledninger øker sjansen for barneleukemi.
Virkningsmekanismer :
Forskningen har ikke kunnet klargjøre hva som er årsaken til den observerte korrelasjon mellom bosted nær kraftledninger og hyppighet av barneleukemi. Skyldes den eksponering for magnetiske felter, elektriske felter eller helt andre forhold? I den svenske rapporten fra Socialstyrelsens arbeidsgruppe uttales bl.a. dette om andre risikofaktorer for barneleukemi og hjernesvulst:
«Narkotiska smärtstillande medel til mödrar under graviditet har, om än bara i vissa studier, varit associerad med ökad leukemiforekomst hos barn (McKinney o a 1987). Rökning under graviditet rapporterades i svensk fall-kontrollstudie vara knuten till en ökad risk för barnet att insjukna i leukemi (Stjernfeldt oa 1986). Dessa fynd har emellertid inte kunnat bekreftas i andra studien. ..........» (side 79)
Videre sies det:
«Det har diskuterats huruvida skillnader i sociala förhållanden skulle kunna ge upphov till indirekta samband via koppling till t ex rökning, annat misbruk eller virusinfektioner. Det finns emellertid inga belägg för att dessa faktorer är stärkt associerade vare sig med EMF eller barneleukemi.» (side 79)
Forbruket av elektrisitet har øket svært mye de siste 30-40 år, og eksponeringen for elektromagnetiske felt har dermed også øket tilsvarende mye. Det foreligger til tross for dette likevel ikke en trend som viser økning av insidensen for akutt leukemi hos barn.
Om årsaken likevel skulle være magnetiske felter, vet vi fortsatt ikke hva som er en dose: Hva betyr feltstørrelse kontra eksponeringstid? Finnes det terskelverdier? Både virkningsmekanisme og dose er foreløpig ukjent.
Mulige tiltak:
Siden virkningsmekanismene er ukjente, vil ingen tiltak i prinsippet gi noen sikker effekt. Økt forekomst av barneleukemi er i epidemiologiske undersøkelser knyttet til nærhet til kraftledninger. Det er derfor nærliggende å velge økt avstand mellom boliger og kraftledninger som et mulig tiltak. Vi vet imidlertid ikke pr. idag om tiltaket gir noen effekt på forekomsten av barneleukemi.
Økt avstand mellom boliger og kraftledninger kan i tillegg i enkelte tilfelle kunne ha en positiv estetisk og miljømessig effekt generelt ved at befolkningens engstelse og ubehag fra forhold som støy og utladninger reduseres.
Kostnader:
Kostnadene ved å øke avstanden mellom boliger m.v. og kraftledninger varierer mye. Noe kan oppnås ved små kostnader, mens andre tiltak er svært kostnadskravende. Forutsettes forsiktige tiltak gjennomført bare ved nye anlegg, antyder regneeksempler årlige kostnader på noen få millioner kroner pr. år. Dette anser embetsgruppen som forsvarlige kostnader selv om vi idag ikke vet om dette vil ha noen forebyggingseffekt i forhold til å redusere antall barneleukemitilfeller.
Velger man på den andre side å sette krav om bestemte minimumsavstander for alle eksisterende kraftledninger av enhver størrelse slik at riving av hus blir nødvendig, vil kostnadene øke dramatisk. Vi kommer da fort opp i milliardbeløp – fortsatt uten å vite om en ved en slik strategi vil oppnå en reduksjon i antall barneleukemitilfelle. Fastsetter vi f. eks. betydelig økte grenser for minsteavstand, og lar dette gjelde også for eksisterende anlegg, vil dette medføre utgifter helt utenfor realistiske rammer. Riving av hus, krav om kabling og tiltak også for eksisterende anlegg, vil gi så store kostnader at en umiddelbart kommer inn på spørsmålet om alternativ bruk av ressurser for å bedre levekår og helsetilstand i befolkningen generelt.
Om kostnadene ved å iverksette de ulike tiltak skal dekkes via økte overføringstariffer eller på annen måte har ikke vært avgjørende for embetsgruppens forslag. For samfunnet er det de totale kostnader i forhold til nytten av tiltakene som bør være avgjørende.
Planlegging av nettstrukturen med henblikk på muligheter for å sanere anlegg og redusere nærføring:
Over tid er det mulig å redusere antallet mennesker som bor nær kraftledninger. Dette kan skje ved at nødvendige nettforsterkninger foretas i ledningstraséer med lite nærføring til bebyggelse. Samtidig lar en være å forsterke den delen av nettet som har stor nærføring til bebyggelse, der forholdene ellers ligger til rette for det. Over tid kan dette gi muligheter for å sanere ledninger som i stor grad berører bebyggelse. Tiltaket forutsetter ikke bygging av nye ledninger bare for å redusere nærføringsproblematikk, men baserer seg på en bevisst, langsiktig planlegging der målsettingen er å redusere antall bygninger i nærheten av kraftledninger.
Kostnadene ved slike tiltak vil variere sterkt. I enkelte områder hvor forholdene ligger til rette for det, kan et slikt tiltak gjennomføres som en naturlig utvikling av nettet. I andre områder kan det motsatte være tilfellet, og gjennomføringen vil kreve økte ressurser i forhold til den nettutbygging som ellers ville ha skjedd.
Negative effekter knyttet til økt avstand:
Krav om å unngå nye kraftledninger nær boliger og nye boliger nær kraftledninger, kan gi negative effekter knyttet til arealbruk, naturvern og estetikk: Å flytte ledningene vekk fra boligområder betyr ofte at de må føres over på lite berørte naturområdet i stedet. Traséomlegginger vil medføre at det må benyttes grovere dimensjonerte, og eventuelt høyere master i knekkpunktene. Slike master vil virke mer dominerende i landskapsbildet. Krav om å unngå boligbygging ved kraftledninger, kan ved arealknapphet kanalisere byggingen til mindre egnede arealer (med stor trafikk, høy grad av forurensning, mindre heldige lokale forhold m.v.), og dermed også gi negative helsemessige, miljømessige og estetiske virkninger.
Forholdet til annet helsefremmende og forebyggende arbeid:
Ingen tiltak i forbindelse med kraftledninger er til idag påvist effektive i den forstand at en vil kunne registere en redusjon i antall tilfeller av barneleukemi. Tiltak mot andre påviste skadelige faktorer som gir negative helsevirkninger vil gi større forebyggende effekt pr. brukt krone. Embetsgruppen viser her bl.a. til tabell 5.1 som illusterer dødelighetsrisiko relatert til eksponering for noen omgivelsesfaktorer i Norge.
8.2.2 Forslag til tiltak
Dagen kunnskapsgrunnlag gir svakt grunnlag for å anbefale konkrete tiltak. Sjansen er stor for at en får store kostnader ved ulike tiltak, med ingen eller minimale påviselige positive helseeffekter. Noen tiltak kan i tillegg gi negative bieffekter. Embetsgruppen vil ut fra dette anbefale at tiltak iverksettes innenfor rammen av en moderat forsiktighetsstrategi. Det vises ellers til omtalen av de ulike strategier i kapittel 7.
Når det gjelder type tiltak, bygger embetsgruppen på de utredningene og konklusjonene som omtales i kapittel 5. Her har embetsgruppen vurdert foreliggende forskning og konkludert med at det ikke er grunnlag for å klassifisere elektromagnetiske felt som kreftfremkallende. Derimot er det funnet begrensede holdepunkter for at nærhet til kraftledninger kan karakteriseres som kreftfremkallende. I mangel av konkrete virkningsmekanismer står en derfor igjen med ulike tiltak for å øke avstanden mellom boliger og kraftledninger som aktuelle virkemidler.
Når det gjelder konkret utforming av tiltakene bygger embetsgruppen på drøftingen i kapittel 7, der det konkluderes på side 61:
«Tiltak synes bare aktuelt ved nye anlegg (nye ledninger og nye bygg). Oppmerksomheten bør konsenteres om de største kraftledningene, men en nedre grense for vurdering av tiltak kan vanskelig fastsettes. Det finnes ikke vitenskapelig grunnlag for å fastsette grenseverdier for tilrådd minsteavstand mellom bygg og kraftledninger. Det er ikke grunnlag for å vurdere tiltak ved andre feltkilder som jordkabelanlegg, transformatorer i hus o.l. Kabling av kraftledninger er med dagens kunnskaper ikke et aktuelt forebyggingstiltak når det gjelder leukemi blant barn.»
Med dette som utgangspunkt vil embetsgruppen anbefale følgende konkrete tiltak når det gjelder å øke avstanden mellom bygninger og kraftledninger:
1. Ved anlegg av nye kraftledninger bør man søke å unngå nærføring til boliger, barnehager skoler m.v. Tiltak forutsetter små kostnader og må ikke medføre andre ulemper av betydning. Aktuelle tiltak er i første rekke traséendringer.
2. Ved anlegg av nye boligområder, skoler, barnehager m.v. bør man unngå nærhet til kraftledninger. Der det er mulig, bør man (utfra flere hensyn) velge en noe større avstand enn de minstegrenser som er fastsatt av sikkerhetshensyn for avstand mellom kraftledninger og bebyggelse.
8.2.3 Utfyllende merknader
Det kan som embetsgruppen har pekt på ovenfor, være andre grunner til å iverksette tiltak. Kabling (enten i jord eller i sjø) er et mye diskutert, men relativt lite utbredt tiltak i Norge. I enkelte andre land er dette mer vanlig, jf omtalen av dette i kapittel 4. Det er imidlertid viktig å være klar over at en tiltaksstrategi som gjelder kabling av kraftoverføringer i hovedsak har vært knyttet til miljømessige og estetiske sider og ikke helsemessige. Embetsgruppen har derfor ikke vurdert andre hensyn som kan tale for sterkere satsing på kabling av kraftoverføringer i Norge.
Ut fra interessen for mulige tiltak og de mange spørsmål om reiser seg på dette området, ser embetsgruppen likevel behov for enkelte presiseringer av den anbefalte forsiktighetsstrategi:
Utredningskrav:
Vurdering av mulige forebyggingstiltak bør gjøres som et ledd i det ordinære plan- og utredningsarbeid ved nye bygninger og nye kraftledninger etter gjeldende lovverk som er omtalt i kapittel 6. Utredningene bør konsentrere seg om avstand mellom kraftledninger og aktuelle bygg, men selvfølgelig også ta andre hensyn som følger av lovverket og kravet til konsekvensutredninger. Utredningskravet omfatter krav til å legge fram alternative trasévalg.
Avstand i meter:
Forskningen har tatt utgangspunkt i ulike antagelser om hvem som kan være mulige eksponerte for elektromagnetiske felt. I de senere undersøkelser har en ofte valgt 50 meter fra sentrum av større kraftledninger som utgangspunkt. Dette betyr ikke at det er noe vitenskapelig grunnlag for å påstå at en avstand på 60 m er sikrere enn f.eks. 40 m. En kan heller ikke gi noen klar anbefaling for hvilke kraftledninger av hvilken størrelse en bør vurdere. Alt etter lokal arealsituasjon eller andre forhold bør en kunne anlegge nye boliger ved nåværende byggeforbudsgrense eller flere ti-meter fra ledningene. Tilsvarende gjelder for etablering av nye ledninger.
Elektromagnetiske felt:
Konklusjonen om at elektromagnetiske felter ikke kan klassifiseres som kreftfremkallende og de manglende kunnskaper om eventuelle virkningsmekanismer, har betydning for hvilke tiltak samfunnet kan anbefale eller pålegge gjennomført. Embetsgruppen kan pr. i dag ikke tilråde tiltak på andre områder enn kraftledninger. På grunn av usikkerheten som fortsatt er til stede når det gjelder negative helseeffekter av lavfrekvente elektromagnetiske felt, mener embetsgruppen at i valgsituasjoner bør man inntil videre velge løsninger med lavest mulig feltstyrke når dette kan gjøres uten merkostnader. Det finnes imidlertid ikke noe vitenskapelig grunnlag for å fastsette grenser for akseptable feltstyrker i boliger.
Mastemodifikasjoner:
Endringer av kraftledningsmastene (lineoppheng) reduserer de magnetiske feltene. Slike tiltak bør imidlertid ikke pålegges utført ut fra helsebetraktninger. Det er likevel nyttig at en, som et ledd i videre forskning på området, utvikler og utprøver slike og andre tiltak.
Grenseverdier, felter :
Fordi embetsgruppen mener det ikke er grunnlag for anbefalte tiltak i boliger pga elektromagnetiske felt, er det heller ikke aktuelt å innføre grenseverdier for disse.
I industrien og helsevesenet kan man bli utsatt for elektromagnetiske felt med en styrke som ligger langt over hva man blir utsatt for i boliger og ellers i arbeids- og dagligliv. Her finnes det internasjonale anbefalinger som også omfatter grenseverdier, jf omtalen i avsnitt 8.3 nedenfor.
Kabling og flytting av hus :
Flytting/riving av hus kan ut fra forebyggingseffekt vurdert opp mot kostnader, ikke anbefales som tiltak. Det samme gjelder for kabling – dette både ut fra kostnader, og ut fra usikkerhet om tiltaket overhodet har noen positiv helseeffekt. Kabling må eventuelt velges ut fra andre hensyn enn av hensyn til forebygging av barneleukemi.
8.3 Tiltak i industri og arbeidsliv
I forhold til arbeidslivet kan det være flere grunner, tekniske så vel som helsemessige, til å utvikle elektriske forsyningssystemer som avgir minimalt med elektriske og magnetiske felt.
8.3.1 Grunnlaget for tiltak i arbeidslivet
Det er i yrkeslivet at mennesker regelmessig blir utsatt for de sterkeste elektromagnetiske feltene. Dette er omtalt i ekspertutvalgets rapport, avsnitt 4.3.2 (sidene 21-26). Som en samlebetegnelse benyttes ofte uttrykket elektriske yrker. Elektriske yrker er imidlertid en uensartet gruppe yrker. Betegnelsen dekker alt fra elektroingeniører med hovedsakelig kontorarbeid, over til service- og monteringsarbeid, til arbeid i tung kraftkrevende industri som arbeid i elektrolyseverk og smelteverk, elektrosveising og induksjonslodding.
Situasjonene hvor en arbeidstaker kan bli eksponert er tilsvarende mangeartete. På enkelte typer arbeidsplasser blir arbeidstakere utsatt for sterke felt store deler av arbeidsdagen, på andre arbeidsplasser bare i kortere perioder. Bortsett fra i store elektriske forsyningsanlegg, er elektriske felt som regel ikke noe problem. Det kan imidlertid være flere uavhengige grunner til å holde kontroll med magnetfeltene.
Elektriske yrker er også svært forskjelligartede m.h.t. andre eksponeringsfaktorer, ikke minst en rekke kjemiske faktorer, som i seg selv kan mistenkes for å være kreftfremkallende. En samlet vurdering av publiserte studier på kreft i elektriske yrker er gjort av ekspertutvalget og omtales på sidene 116-117 i utvalgets rapport. Det blir konkludert med at i flere av undersøkelsene er det vist en viss overhyppighet av leukemi og hjernekreft. En samlet vurdering gitt av Tore Tynes til Arbeidstilsynet viser til en ca. 10-20% økt forekomst av både leukemi og av hjernesvulst.
Ser man på magnetfelteksposisjonen isolert sett, er mange arbeidstakere i smelteverkene daglig eksponert for felt i størrelsesorden 100-500 μT, d.v.s. ca. 1000 ganger de nivåene som er blitt benyttet som skille mellom eksponerte og ueksponerte i f.eks. Floderus og medarbeideres undersøkelse (1993). Hos disse høyt eksponerte arbeiderne er det ikke funnet overhyppighet av noen kreftform eller annen plage som kan korreleres til selve magnetfelteksponeringen som sådan.
Internasjonale krav til dokumentasjon gir heller ikke grunnlag for å karakterisere lavfrekvente elektromagnetiske felt som kreftfremkallende, verken ut fra epidemiologi eller ut fra dyreforsøk. På denne bakgrunn stiller embetsgruppen seg bak den konklusjon som blir benyttet av f.eks. IRPA (International Radiation Protection Association):
Det er grunn til å sette inn tiltak mot eksponering for elektriske og magnetiske felt som induserer strømmer som overstiger de spenninger og strømmer som kroppens livsytringer selv forårsaker. Feltstyrker av den størrelsesorden er allerede foreslått som grenseverdier av internasjonale organer som IRPA (se kapittel 4).
Vi vet for lite om langtidsvirkninger, f.eks. kreftfremkallende påvirkninger, til å sette inn spesifikke tiltak mot svakere felt. Videre forskning på området må til for å avklare hvorvidt slike virkninger finner sted.
Overfor gravide arbeidstakere er det imidlertid grunn til å være ekstra aktpågivende for å unngå unødig eksponering inntil man har mer kunnskap på området.
Til tross for at epidemiologiske data ikke tyder på økt forekomst av abort og misdannelser, mener embetsgruppen at de eksperimentelle data kan gi grunn til forsiktighet. I dette spørsmålet er embetsgruppen også av den formening at et foster prinsippielt skal betraktes på lik linje med et hvilket som helst annet ikke-yrkesaktivt individ, og skal følgelig heller ikke utsettes for påvirkninger som kan være potensielt helseskadelige i den alminnelige befolkning.
Slik saken står med vår nåværende viten, kan vi i dag vanskelig forsvare at man på samfunnsnivå gir råd om kollektive tiltak for å redusere og sanere magnetfelt i arbeidslivet. På den annen side kan vi heller ikke konsekvent fraråde det. Uansett hvordan man hadde gitt slike generelle råd, ville man komme opp i situasjoner der man blir stilt overfor vanskelige grenseoppganger, og det ville svært ofte i praksis være umulig å kunne sette konsekvente grenser. Man kan også i en del tilfeller stå overfor store måletekniske problemer.
8.3.2 Forslag til tiltak mot eksponering av arbeidstakere
Det er bare få – om noen – holdepunkter for å anta at den økte forekomsten av kreft i elektriske yrker skyldes eksponering for statiske eller lavfrekvente magnetfelt. Det kan ikke vises til hvilke typer felt eller hvilke egenskaper ved felt som eventuelt skulle kunne gi økt risiko for sykdom eller skader. Dette forholdet innebærer at man må være oppmerksom på alternative forklaringer som kan lede til helt andre tiltak enn dem man eventuelt ville iverksette mot elektromagnetiske felt. Dersom det er grunn til å se på langtidseffekter i elektriske yrker, kan det være like sterke grunner til å se på andre mulige helseskader enn kreft.
Noen av de grenseverdiene for eksponering for elektromagnetiske felt som finnes idag er vedtatte eller omforenede anbefalinger, jf omtalen i kapittel 4. Andre er forslag fremsatt under pågående vurderingsprosesser. Foreløpig har IRPAs grenseverdier vært benyttet i Norge der de overhodet kan anvendes. I lys av de forslag til grenseverdier som foreligger fra EU-kommisjonen og CENELEC, kan det likevel bli aktuelt å diskutere nasjonalt fastsatte grenseverdier.
Der de største feltene finnes er forekomsten av disse som regel en uunngåelig følge av selve produksjonsprosessen i en virksomhet. Anbefalinger om feltreduksjon vil ofte være umulige å gjennomføre på grunn av prosessens art. Virksomheten ville kanskje ikke kunne opprettholdes, eller praktiske ulemper eller kostnadene ved eventuelle tiltak ville kunne bli uforholdsmessig store. På den annen side er arbeiderne i praksis sjelden eller aldri eksponert på en måte som overstiger internasjonale forslag til grenseverdier. Det er derfor ikke tungtveiende grunner for ytterligere generelle anbefalinger om eksponeringsreduserende tiltak overfor industri og næringsliv i sin alminnelighet.
8.3.2.1 Alminnelige tiltak
For å bedre arbeidsmiljøet i elektriske yrker i sin alminnelighet kan det være fruktbart å gå bredt inn på et stort utvalg av fysiske og kjemiske arbeidsmiljøfaktorer og bygge eventuelle tiltak på identifikasjon av spesifikke risikofaktorer knyttet til den enkelte bransje eller arbeidsplass. Det kjemiske arbeidsmiljøet på en del elektriske arbeidsplasser kan antagelig forbedres betydelig.
Embetsgruppen finner ikke noe direkte helsemessig grunnlag for å iverksette tiltak overfor eksponering for elektromagnetiske felt i arbeidslivet så lenge de ikke overstiger de internasjonale forslagene til retningslinjer for beskyttelse mot akutte biologiske effekter. Dette er grenseverdier som det er redegjort for i kapittel 4.
8.3.2.2 Særlige tiltak overfor gravide
Embetsgruppen anbefaler at man overfor gravide som gjennom sitt yrke eksponeres for særlig sterke elektromagnetiske felt av hensyn til fosteret , følger IRPAs anbefalte grenseverdier. Dette vil si 100 μT ved 50 Hz og 40 mT for statiske magnetfelt (ubegrenset tid). Dette er riktignok såvidt høye verdier at de sjelden forekommer, men det innebærer visse restriksjoner ved arbeid i smelteverk og ved MR-apparatur, i noen grad også i elektrolyseverk.
Embetsgruppen mener derfor at gravide som har sitt arbeid i nær tilknytning til uvanlig sterke elektriske og/eller magnetiske felt bør tilbys mulighet for midlertidig omplassering til annet arbeid under svangerskapet. Et forslag til en norsk forskrift som bygger på EU-direktiv 92/85 om beskyttelse av gravide og kvinner som nylig har født, er under utarbeiding, jf omtale i kapittel 6.3. Denne forskriften vil eventuelt kunne gi mulighet for bl.a. rett til omplassering for gravide dersom påvirkningen i arbeidsmiljøet kan gi risiko for forplantningsskade. Når omplassering ikke er mulig, skal arbeidsgiveren kunne dokumentere dette skriftlig. Slik skriftlig dokumentasjon kan gi utvidede rettigheter for utbetaling av fødselspenger. Trygdekontorene vil eventuelt kunne gi nærmere informasjon om gjeldende bestemmelser på dette punkt.
Ved fastsettelse av en slik forskrift er det grunn til å anta at noen av dagens problemstillinger når det gjelder gravide i risikoarbeid kan løses. Den gravide får bedre rettigheter m.h.t. økonomisk kompensasjon i forhold til dagens regelverk som i prinsippet bare innebærer permittering hvis omplassering ikke er mulig, medmindre det foreligger sykdom som gir rett til sykepenger. Arbeidsgiver på sin side vil med dette kunne ha mindre motforestillinger med å ansette kvinner i fertil alder og sånn sett motvirke et yrkesforbud for kvinner innen enkelte yrker og bransjer.
Embetsgruppen er klar over at det i en del tilfeller vil være vanskelig å vurdere de enkelte arbeidsplasser i henhold til denne forsiktighetsregelen. Man vil kunne få problemer med målemetode, gjennomføring av målinger og vurdering av måleresultater. Arbeidstilsynet og Strålevernet bør derfor utarbeide felles retningslinjer for hvordan risiko av arbeidsplasser skal vurderes m.h.t. elektromagnetiske felt og gravide arbeidstakere.
Embetsgruppen vil understreke at når vi anbefaler omplassering av gravide kvinner som utsettes for særlig sterke elektromagnetiske felt i arbeidssituasjonen, er dette på et svakt teoretisk grunnlag. I tillegg må det presiseres at epidemiologiske studier ikke synes å gi grunn til engstelse for gravide som er eller har blitt utsatt for elektromagnetiske felt.
8.4 Tiltak vedrørende el-overfølsomhet o.l.
En rekke sykdommer og helseplager er blitt assosiert med eksponering for elektromagnetiske felt. I de fleste tilfeller dreier det seg om usystematiske observasjoner som ikke er blitt undersøkt på en vitenskapelig forsvarlig måte. I de senere år er oppmerksomheten i økende grad blitt rettet mot symptomkomplekset el-overfølsomhet. Denne typen lidelse er viet spesielt stor omtale i den svenske ekspertutredningen, jf kapittel 5 i denne utredningen. Vi viser ellers til avsnitt 5.4.3 ovenfor.
På tross av en vesentlig forskningsinnsats det siste ti-året, er årsakene til el-overfølsomhet ikke klarlagt, og effektive metoder for å forebygge eller behandle disse helseproblemene er ikke identifisert. I Norge og Danmark har det ikke vært gjort undersøkelser for å kartlegge omfanget av problemet, mens i Sverige har undersøkelser i større bedrifter vist at så mye som 10 % selv angir at de er el-overfølsomme
Forskningen på dette feltet har nesten utelukkende vært rettet mot miljøfaktorer (fysiske, kjemiske og psykososiale). Når det gjelder risikofaktorer knyttet til person (fysiologiske og psykologiske) er det gjort svært lite. Mistanke har også vært rettet mot immunapparatet samt det autonome nervesystemet, men dette er ikke bekreftet. Embetsgruppen er kjent med at det planlegges en nordisk prospektiv case-control-studie for å kartlegge faktorer som har betydning for debut og utviklingen av el-overfølsomhet. Det gjelder både individrelaterte faktorer og miljøfaktorer som påvirker disse. Kunnskap om disse faktorene vil være viktig for å kunne gjøre målrettet forskning. Det vil også kunne gi grunnlag for forebyggende tiltak, diagnose og behandling som er rettet mot både person og/eller miljø.
Det er ut fra det som er omtalt ovenfor i dette kapitlet og tidligere i denne rapporten etter embetsgruppens mening ikke grunnlag foreløpig for å foreslå kollektive tiltak overfor el-overfølsomhet. Usikker diagnose og årsakssammenheng gjør det vanskelig å anbefale kollektive forebyggingstiltak. Det er etter embetsgruppens vurdering behov for en økt utrednings- og forskningsinnsats bl.a. for å avklare hvilke fysiske påvirkningsfaktorer og kjennetegn ved den enkelte person som eventuelt kan forsårsake denne type plager. Den forskningen som er skissert ovenfor, er et eksempel på denne type forskning. Ellers mener embetsgruppen at de helseproblemene personer som lider av el-overfølsomhet har, best kan løses ved individrettede tiltak i arbeids- og dagligliv, i helsetjenesten og i forhold til trygdemyndighetene. Embetsgruppen vil understreke som den svenske ekspertgruppen gjør – og som Socialstyrelsen har sluttet seg til – at myndighetene må ta de el-overfølsommes problemer på alvor. Embetsgruppen viser til at dette er et nytt problemområde i Norge, og at en her i mindre grad enn i Sverige, har konkrete utredninger og holdepunkter for iverksetting av individuelle tiltak.
Embetsgruppen foreslår derfor at det nedsettes en bredt sammensatt arbeidsgruppe under ledelse av Statens helsetilsyn. Arbeidsgruppens mandat bør omfatte å utrede sykdomsbegrepet samt forholdet til helsetjenesten og trygdelovgivningen. Arbeidsgruppen bør også foreslå eventuelle konkrete tiltak for å bedre livssituasjonen til personer som mener å være el-overfølsomme, herunder tiltak i trygde- og helsetjenestesammenheng. Embetsgruppen vil understreke at det i dette utredningarbeidet er viktig å samarbeide med forskningsmiljøer og interesse- og/eller selvhjelpsgrupper på dette området.
8.5 Forskning og utviklingsarbeid
En omfattende forskningsinnsats i de siste 10-20 år har gitt betydelig kunnskap om mulighetene for at elektromagnetiske felt kan føre til helseskader. Til tross for dette er problemområdet fortsatt preget av usikkerhet og manglende kunnskap. Embetsgruppen vil – i likhet med ekspertutvalget – påpeke at det fremdeles finnes mange uavklarte spørsmål, og at mange basale grunnfakta mangler.
Elektromagnetiske felter utgjør et problem som Norge deler med andre land. Kunnskap fra fortsatt forskning vil derfor sannsynligvis komme, uavhengig av innsatsen i Norge. Det er imidlertid to forhold som gjør at det også er behov for innsats i vårt land:
Elektrisk kraft er en spesielt viktig energiform i Norge. I tillegg betyr lange overføringsavstander, spesielle geografiske forhold og ulike tekniske løsninger at erfaringer fra andre land ikke uten videre gjelder her.
Fagfolk kan vanskelig holde seg tilstrekkelig orientert om et helseproblem dersom de ikke har kontakt med aktive forskningsmiljøer. Vurdering av internasjonal forskning forutsetter et høyt kunnskapsnivå.
Elektrisitetsforsyningen representerer en viktig og omfattende samfunnssektor. Selv mindre feilvurderinger i denne sektoren kan medføre svært store kostnader. Selv om det i dag ikke er grunnlag for å tro at elektromagnetiske felter utgjør et stort helseproblem, bruker kommunale og statlige myndigheter betydelige ressurser på å arbeide med problemet. Forvaltningen er avhengig av høy kompetanse for å kunne behandle problemet på en forsvarlig måte.
Det synes i dag mindre sannsynlig at man i nærmeste framtid vil komme vesentlig lengre i avklaring av kreftrisikoen ved hjelp av epidemiologiske metoder alene. Når det gjelder andre mulige helseeffekter – som f.eks. spørsmålet om medfødte misdannelser – kan nye epidemiologiske studier ha verdi. For sykdomstilstander som psykiske lidelser er de tilgjengelige sykdomsregistrene usikre og mangelfulle, og det er lite trolig at epidemiologi på kort sikt vil kunne gi avgjørende svar på de aktuelle problemstillingene.
Videre framskritt innen epidemiologi kan neppe komme før man har en bedre mekanistisk forståelse av problemet, som studiene deretter kan legges opp etter. Blant en rekke uavklarte spørsmål er dosebegrepet, f.eks. er det ikke kjent hvorvidt eventuelle helseskader fra et elektromagnetisk felt er knyttet til dets styrke, eller til dets varighet i tid. Det betyr at det er et særlig behov for studier av mulige biologiske virkningsmekanismer.
Områdene som forskningen skal rettes inn mot bør springe ut fra forvaltningens, bransjens og befolkningens behov for kunnskap. Dette bør likevel ikke være til hinder for at aktuelle forskningsmiljøer kan ta opp spørsmål av mer grunnleggende karakter knyttet til elektromagnetiske felter.
Embetsgruppen konkluderer derfor med at sammenhengen mellom elektromagnetiske felt og helsevirkninger bør være gjenstand for fortsatt forskningsinnsats. Blant problemområder som er særlig aktuelle vil vi nevne:
Karakterisering av den egenskap eller de egenskaper ved elektromagnetiske felt som eventuelt kan ha betydning for helse.
Sammenhengen mellom dose og respons.
Identifisering av andre faktorer som eventuelt kan ha påvirket de epidemiologiske observasjonene.
Er det mulig å finne effekter i forsøksdyr som tilsvarer de epidemiologiske observasjonene? (Dersom man finner fram til en dyremodell, vil forskningen være kommet et langt skritt videre.)
Framskaffe kunnskap om årsaker til eloverfølsomhet for å gi grunnlag for profylakse, diagnose og behandling.
For å bidra til videre avklaring av helsevirkninger fra eksponering for elektromagnetiske felt, og for å opprettholde et høyt nasjonalt kompetansenivå, bør det brukes midler til fortsatt forskning. Innsatsen bør være på minimum det nivå som er etablert i de senere år. Embetsgruppen anbefaler at en vurderer finansieringen av forskningen på nytt med sikte på å legge til rette for en mer bransjeuavhengig forskningsaktivitet på dette området. Det er etter embetsgruppens mening viktig at forskningen har legitimitet i befolkningen og ikke oppfattes som for avhengig av ressursinnsats fra bransjen selv.
8.6 Informasjon
Gjennom embetsgruppens arbeid er det blitt avdekket et betydelig informasjonsbehov når det gjelder elektromagnetiske felt og helse. Det har vært jevnlige oppslag i media og mange henvendelser til departementer og underliggende faginstanser på området. Bevissthetsnivået og bekymringen i befolkningen i forhold til elektromagnetiske felt er høyt og kanskje stigende. Cand.scient. Morten Bremer Mærlis rapport om opplevelse av risiko i forbindelse med elektromagnetiske felt underbygger dette samtidig som den forteller at folks kunnskapsnivå er lavt. Det vises til omtale av rapporten i kapittel 2 og kapittel 3 foran. Det er derfor viktig at den informasjon som gis fra myndighetene når ut til og blir forstått av befolkningen.
Embetsgruppen vil på denne bakgrunn foreslå at myndighetene utarbeider og gjennomfører en informasjonsplan om elektromagnetiske felt og helse.
8.7 Behov for ny gjennomgang
I og med at det forskes intenst, og at vår viten er økende, regner vi med at innsikt og kunnskap om dette vil bli mer fullstendig i framtiden. Enkelte forskningsrapporter av stor forvaltningsmessig betydning kan forventes publisert allerede kort tid etter at embetsgruppens arbeid er avsluttet. På et senere tidspunkt vil det derfor antagelig finnes et sikrere grunnlag for å ta fornuftige avgjørelser når dette problemet skal håndteres.
Embetsgruppen mener derfor at en tilsvarende gjennomgang som denne bør gjentas på et senere tidspunkt, når vi har et bedre og bredere materiale å vurdere. Sannsynligvis er en realistisk tidsramme for dette i løpet av 5 til 10 år.
I mellomtiden er det av største betydning at myndighetene holder seg løpende orientert om den vitenskaplige utvikling på området. For sikring av kompetansen er det også viktig at alle de berørte forvaltningsorganer etablerer systemer for å holde seg oppdatert uavhengig av hverandre, slik at forvaltningens kompetanse på området ikke ligger ensidig hos en etat eller et fåtall enkeltpersoner. Det er etter embetsgruppens vurdering samtidig viktig å ikke spre fagkompetanse på dette området for tynt utover da utvikling av gode fagmiljøer også er avhengig av at de omfatter et visst antall fagpersoner.