1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid
1.1 OPPNEVNING OG SAMMENSETNING
Barne- og familiedepartementet satte 16. november 1994 ned et utvalg som skulle utrede spørsmål om fedres opptjeningsrett til fødselspenger.
Utvalget fikk følgende sammensetning:
Professor Jan Grund, BI Handelshøyskolen i Oslo, leder
Forhandlingskonsulent Johs. Aspehaug, Akademikernes Fellesorganisasjon
Økonom Stein Gunnes, Landsorganisasjonen i Norge
Koordinator Christian Hellevang, Norsk Studentunion
Førstekonsulent Ragnhild Nordaas, Kommunal- og arbeidsdepartementet
Medlem av lønns- og personalutvalget Randi Reese, Kommunenes Sentralforbund
Advokat Ellen Risøe, Næringslivets Hovedorganisasjon
Likestillingsombud Anne Lise Ryel, Likestillingsombudet
Rådgiver Annette Selmer, Administrasjonsdepartementet
Avdelingsdirektør Petter Skarheim, Finansdepartementet
Avdelingsleder Bjørn Tore Stølen, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Kontorsjef Sverre Ulsberg, Rikstrygdeverket
Som sekretær for utvalget ble oppnevnt rådgiver Hanne Koll Larssen, Barne- og familiedepartementet. Rådgiver Kirsten Gjemdal Eknes, Barne- og familiedepartementet har deltatt i møtene og bistått utvalget i arbeidet.
1.2 MANDAT
Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Utvalget skal foreta en gjennomgang av folketrygdlovens bestemmelser om fødselspenger med utgangspunkt i ønsket om at foreldre i størst mulig grad skal likestilles i forhold til omsorgen for barn. Utvalget skal vurdere hvordan dagens regelverk slår ut for ulike grupper familier og fremme forslag til endringer i regelverket med sikte på å styrke likestillingen mellom mor og far. Utvalget skal også vurdere dagens regelverk i forhold til EØS-/EU-direktiver på området. Innføring av hel eller delvis opptjeningsrett for fedre skal vurderes. Som ledd i vurderingen kan det være grunn til å se på vilkårene for morens rett til fødselspenger. Både prinsipielle spørsmål og praktiske løsninger må vurderes. Det forutsettes at utvalget utreder økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene. Forslagene må i utgangspunktet utredes innenfor eksisterende budsjettrammer.»
1.3 BAKGRUNNEN FOR ARBEIDET
Farens rolle i omsorgen for barn har kommet stadig mer til syne, og det har vært sterke politiske oppfordringer rettet mot fedre for at de skal ta i bruk sine rettigheter. Imidlertid faller årlig ca 13 000 fedre utenfor fødselspengeordningen fordi kvinnen ikke oppfyller inngangskriteriet etter loven. På bakgrunn av de sterke oppfordringene om at fedre skal ta ut permisjon, kan det være vanskelig å forsvare at en del fedre som ønsker å ta del i omsorgen, ikke har tilgang på denne muligheten fordi de ikke har selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger.
Allerede i 1983 tok Likestillingsombud Eva Kolstad opp spørsmålet om fedres rett til lønnet omsorgspermisjon. Det fremgår av brev datert 2. februar 1983 til Sosialdepartementet:
«Likestillingsombudet har mottatt en rekke henvendelser hvor det klages på at fedres rett til lønnet omsorgspermisjon etter folketrygdlovens § 3-21 nr. 3 er avhengig av at moren har vært i arbeid 6 av de siste 10 månedene før fødselen . . .
Så lenge fedre ikke opparbeider selvstendig rett til lønnet omsorgspermisjon, kan de økonomiske forholdene føre til at foreldre ikke har reell valgmulighet med hensyn til hvem som skal ha omsorgspermisjonen (permisjon utover de 6 første ukene).
Dette oppleves som diskriminerende av både kvinner og menn. Menn opplever enda et stengsel i likestillingsprosessen, og for kvinner betyr det en sementering av det tradisjonelle kjønnsrollemønsteret.
Kvinnelige studenter risikerer å måtte avbryte en pågående utdanning og eventuelt utsette eksamener. Andre kvinner «hindres» i å gå tilbake til arbeidslivet i den perioden fødselspermisjonen varer.
Den tradisjonelle arbeidsfordelingen fortsetter, eller gjenopptas. Foreldrene blir tildelt roller på grunn av kjønn, og som klagene hos Likestillingsombudet viser, ofte på tvers av individuelle ønsker. Både kvinner og menn rammes . . .»
I et felles brev fra Likestillingsombudet og Barneombudet til Barne- og familiedepartementet datert 3. oktober 1990, fremgår det blant annet:
«Folketrygdens lønnskompensasjon er i Norge ikke knyttet til farens eget lønnsarbeid, men er en funksjon av morens. Vilkåret er som kjent at hun har vært i lønnet arbeid i 6 av de siste 10 månedene før fødselen. Har hun ikke det, hjelper det ikke at faren oppfyller vilkåret for sin del. Dessuten innebærer ordningen at dersom hun har jobbet deltid i denne perioden, får faren lønnskompensasjon beregnet etter hennes stillingsbrøk, selv om faren for sin del har arbeidet full tid.
At fedres rett til lønnet omsorgspermisjon gjøres betinget av morens opptjening fører til at en rekke fedre som er motivert for å ta seg av sitt nyfødte barn ikke har økonomisk mulighet til det . . .
Dagens regelverk bidrar derfor til at det tradisjonelle kjønnsrollemønsteret opprettholdes ved at faren har svært reduserte muligheter til å delta i omsorgsarbeidet. Dette er svært uheldig ut fra et likestillingshensyn og også sett i forhold til barnet. Kvinner risikerer på grunn av dette regelverket å «tape terreng» i arbeidsmarkedet. Resultatet kan bli at barnet blir avskåret fra omsorg fra noen av foreldrene, samtidig som vi vet at nær foreldrekontakt er uhyre viktig i spebarnsperioden.
Begrunnelsen for lønnet fødselspermisjon har vært at kvinner ikke skal tape yrkesmessig på å få barn. Videre er rettighetene et resultat av den biologiske funksjon knyttet til barnefødsler - behovet for fravær fra arbeidet før og etter fødsel av helsemessige årsaker. Ved den gradvise utvidelsen av stønadsperioden er muligheten for omsorg for barnet etter hvert blitt det primære. Videre er farens behov kommet mer til syne ved at han ønsker å ha samvær med barnet og delta i omsorgsarbeidet. Det understrekes stadig at fedre bør ta del i omsorgspermisjonen, og mødrene forventer ofte at de gjør det. Det er derfor svært uheldig at en del fedre overhodet ikke har tilgang til denne muligheten, selv om de gjerne vil.»
Regjeringen varslet i Likestillingsmeldingen (St. meld. nr. 70 (1991-92)) en bred vurdering av regelverket for fedres rett til fødselspenger. Det fremgår av meldingen (s. 31):
«Selvstendig rett til foreldrepermisjon for fedre ville gitt flere fedre anledning til å ta foreldrepermisjon. Likestillingsombudet og Barneombudet har foreslått at fedre får selvstendig rett til fødselspermisjon i alle de tilfeller hvor moren ikke kan være hjemme med barnet, i praksis enten fordi hun vil gjenoppta studier eller gå ut i arbeid etter fødsel. Mannsrolleutvalget tok også opp liknende forslag.
Departementet vil understreke at hovedproblemet uansett er at knapt noen av de fedrene som allerede har rett til fødselspermisjon med full lønn, bruker denne retten.
Selvstendige rettigheter for faren uavhengig av mors opptjening vil kunne innebære betydelige kostnadsøkninger. Prinsipielt kan det hevdes å være brudd på det opptjeningsprinsippet som ligger til grunn for fødselspengeordningen. Videre vil en ordning med vid adgang til fødselspenger for fedrene, forutsatt at kvinnene går ut i arbeid eller utdanning, kunne framstå som urimelig for de hjemmearbeidende kvinnene. Departementet vil ta initiativ til en bredere vurdering av dagens regelverk, og hvordan dette eventuelt kan styrke en likestilt omsorg.»
I et brev til Arbeiderpartiets fraksjon i Forbruker- og administrasjonskomiteen, datert 30. mars 1993, uttalte statsråd Grete Berget:
«Jeg vil etter Stortingets behandling av Likestillingsmeldingen ta initiativ til en utredning av saken, hvor både prinsipielle spørsmål, praktiske løsninger og økonomiske konsekvenser av å gi fedre hel eller delvis opptjeningsrett vurderes.»
I forbindelse med Stortingets behandling av Likestillingsmeldingen, uttalte Forbruker- og administrasjonskomiteen i Innst. S. nr. 148 (1992-93), s. 15:
«Komiteen viser til at fedrene i svært liten grad nyttar retten til både løna og uløna foreldrepermisjon mens eit stort fleirtal av fedrene tek ut den korte farspermisjon ved nedkomsten. Komiteen meiner at dette syner at fedre i langt høgare grad tek ut omsorgspermisjon dersom det blir gitt i form av sjølvstendige rettar.
Komiteen meiner at arbeidstidsmønster og lønsskilnader mellom kvinner og menn i den norske arbeidsmarknaden, lett vil føre til at berre kvinner tek ut av tidskontoen. Komiteen vil difor gå inn for at ein set igang arbeid med å utgreie eit system basert på å gi fedre sjølvstendig rett til permisjon med rett til kompensasjon knytt opp mot eigne opptente økonomiske rettar.»
Det partssammensatte Tidskontoutvalget uttalte i sin utredning, NOU 1993: 12 Tid for barna, (s. 52):
«Så lenge faren ikke har selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger, og så lenge refusjonen fra folketrygden er begrenset til 6 G, finner utvalget ikke å kunne foreslå at deler av tidskontoen skal forbeholdes faren.
Utvalget vil imidlertid anbefale at det vurderes å innføre en selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger for menn. Dette vil etter utvalgets syn være nødvendig for å likestille begge foreldre i forhold til ansvaret for barneomsorg.»
I Innst. O. nr. 139 (1992-93) (om tidskontoordningen) uttalte Forbruker- og administrasjonskomiteen (s. 9):
«Komiteen vil vise til sine merknader til Likestillingsmeldingen når det gjelder likestilling og omsorgsansvar og vil understreke betydningen av den utredningen om selvstendig opptjeningsrett for fedre som ble varslet i denne forbindelse. Tidskonto-ordningen aktualiserer dette spørsmålet.»
Spørsmålet om fedres opptjeningsrett til fødselspenger ble også tatt opp i Stortingets spørretime onsdag 4. mai 1994. Representanten Magnar Sortåsløkken (Sosialistisk Venstreparti) stilte følgende spørsmål til statsråd Grete Berget:
«Fars rett til å overta fødselspermisjonen når mor er så sjuk at hun ikke er i stand til å ta seg av barnet uten hjelp, er knyttet til kvinnens inntjening av fødselspenger. Dette betyr at far ikke får lønn for å tre inn i de tilfeller hvor mor er uføretrygdet, hjemmearbeidende eller liknende.
Hvordan vil departementet sikre at disse familiene får den avlastning og hjelp som er nødvendig?»
Statsråd Grete Berget sa i sitt svar blant annet:
«Det er riktig som representanten Sortåsløkken påpeker, at når mor ikke har opptjent rett til fødselspenger, vil det ikke være noen fødselspengerett å overføre til faren. I slike situasjoner vil ikke faren ha rett til fødselspenger selv om moren er syk og ikke kan ta seg av barnet uten hjelp.
En eventuell endring av regelverket på dette området må etter min mening ses i sammenheng med en større utredning om selvstendig opptjeningsrett for fedre.
I likestillingsmeldingen har Regjeringen varslet en bredere vurdering av dagens regelverk og hvordan dette eventuelt kan styrke en likestilt omsorg. En slik vurdering må berøre både prinsipielle spørsmål, praktiske løsninger og økonomiske konsekvenser av å gi fedre hel eller delvis opptjeningsrett. Departementet starter opp dette arbeidet med det første.»
1.4 HOVEDLINJENE I ARBEIDET
Utvalget har avholdt ni møter.
Etter utvalgets mandat er hovedoppgaven å foreta en gjennomgang av folketrygdlovens bestemmelser om fødselspenger med utgangspunkt i ønsket om at foreldre i større grad skal likestilles i forhold til omsorgen for barn. Utvalget skal videre vurdere hvordan dagens regelverk slår ut for ulike grupper familier og fremme forslag til endringer i regelverket med sikte på å styrke likestillingen mellom mor og far.
Utvalget har tolket mandatet slik at det må tas utgangspunkt i den gjeldende fødselspengeordning etter folketrygdloven kapittel 3 A.
Disposisjonen for utvalgets arbeid er lagt opp med sikte på å gi en grundig fremstilling av gjeldende regelverk. Videre har utvalget lagt vekt på å belyse hvorfor fedre har stått for et så lite uttak av fødselspenger. Utvalget har i denne sammenheng bygget på tilgjengelig statistikk, samt forskningsresultater for å belyse mulige årsaker til fedres lave permisjonsuttak.
Utvalget har videre lagt vekt på å vise hvordan dagens regelverk slår ut for ulike grupper av fedre. På bakgrunn av dette, er det foreslått alternative løsninger for innføring av hel eller delvis selvstendig opptjeningsrett for fedre.
Utvalgets hovedutfordring har vært å koble de politiske intensjoner om en likestilt omsorg opp mot budsjettmessige hensyn.
Når det gjelder mandatets begrensning i forhold til eksisterende budsjettrammer, har utvalget redegjort for merkostnadene forbundet med de ulike alternativene. Det er også nevnt mulige innsparingstiltak på fødselspengekapitlet.
Det fremgår av mandatet at utvalget også skal vurdere dagens regelverk i forhold til EØS-/EU-direktiver på området. Ettersom Norge har ordninger som går langt utover minstekravene i rådsdirektiv 92/85 EØF til beskyttelse av gravide kvinner og kvinner som nylig har født, har utvalget valgt å legge liten vekt på denne delen av mandatet.
1.5 UTREDNINGENS OPPBYGNING
Kapittel 1 omhandler utvalgets oppnevning og mandat. Videre gjøres det rede for bakgrunnen for arbeidet.
Kapittel 2 inneholder et sammendrag av utredningen.
Utvalget har i kapittel 3 foretatt en gjennomgåelse av aktuelle bestemmelser i folketrygdloven og arbeidsmiljøloven. Hensikten med gjennomgåelsen har i første rekke vært å kartlegge hvilke rettigheter fedre har etter gjeldende lov- og avtaleverk. Utvalget redegjør også for foreldrepermisjonsordninger i andre europeiske land, med særlig vekt på den svenske ordningen. Kapitlet inneholder også en kort redegjørelse for forholdet til EØS/EU-direktiver på området.
I kapittel 4 tar utvalget opp mål for fødselspengeordningen, og det blir redegjort for fedres uttak av fødselspenger over tid. I tillegg blir det redegjort for mulige årsaker til at fedre ikke tar ut fødselspenger.
I kapittel 5 presenteres utvalgets forslag til alternative løsninger for innføring av hel eller delvis selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger for fedre.
Utredningens kapittel 6 omhandler budsjettmessige konsekvenser og effekter forbundet med de alternative løsningene for innføring av hel eller delvis selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger for fedre.
I kapittel 7 presenteres utvalgets anbefalinger, og det gjøres rede for økonomiske og administrative konsekvenser av anbefalingene.