6 Konsekvenser av alternative løsninger for innføring av hel eller delvis opptjeningsrett til fødselspenger for fedre

6.1 INNLEDNING

Dette kapitlet drøfter konsekvenser av de ulike alternativene som er skissert i utredningens kapittel 5. Utvalget ser på følgende to hovedtyper av konsekvenser:

• budsjettmessige konsekvenser og

• effekter/virkninger i forhold til målene for fødselspengeordningen.

Vi har god oversikt over hvilke grupper fedre som potensielt har mest behov for selvstendige rettigheter. Behovene må imidlertid veies opp mot det resultat en sikter mot å oppnå. Spørsmålet må også undergis en helhetlig vurdering i forhold til prinsippene i fødselspengeordningen.

Kapitlet inneholder dessuten et generelt punkt vedrørende innsparingsmuligheter innenfor fødselspengekapitlet. Innsparingsmulighetene vil kunne være aktuelle i forhold til samtlige alternativer, og vil eventuelt kunne finansiere merkostnadene forbundet med alternativene helt eller delvis.

De budsjettmessige konsekvensene forbundet med de ulike alternativene fremgår av tabell 6.1 nedenfor. Tabellen tar kun utgangspunkt i konsekvensene for trygdebudsjettet. Kostnadene er derfor begrenset til trygdens refusjonsgrense på seks ganger folketrygdens grunnbeløp (6 G). Det betyr at det i tillegg vil kunne påløpe kostnader for arbeidsgivere som etter avtale dekker den del av inntekten som overstiger 6 G.

Kostnadene er beregnet som brutto utgifter for statsbudsjettet. Det er ikke gjort forsøk på å trekke inn skatteeffektene ved fars overgang fra arbeidsinntekt til fødselspenger og ved at mor kommer i skatteposisjon dersom hun går ut i arbeid.

Når det gjelder samfunnsmessige konsekvenser av de ulike alternativene, vil utvalget påpeke at bedrifters velvilje når det gjelder mannlige arbeidstakeres forpliktelser som omsorgspersoner, vil kunne virke kostnadsbesparende fordi bedriftene vil beholde arbeidstakerne lenger. Å gjøre mannlige arbeidstakere trygge på at det er mulig å kombinere barneomsorg og yrkesaktivitet, vil derfor kunne være et konkurransefortrinn for bedriften, snarere enn det motsatte.

Kostnadsoverslagene tar utgangspunkt i følgende forutsetninger:

Når både moren og faren fyller vilkårene for rett til fødselspenger etter dagens regler, er de siste 3 ukene før og de 6 ukene umiddelbart etter fødselen av medisinske grunner forbeholdt moren. Faren kan dermed maksimalt ta ut 33 ukers permisjon (43 uker ved 80 prosent lønnskompensasjon). Alternativene som diskuteres under har som utgangspunkt at farens rett til fødselspenger tidligst inntrer 6 uker etter fødselen.

I 1994 ble det utbetalt nærmere 4,9 mrd kroner i fødselspenger til yrkesaktive. Gjennomsnittlig fødselspengegrunnlag for kvinner var 135 000 kroner, hvilket vil si 2 600 kroner per uke. Tilsvarende tall for menn var 182 000 kroner som utgjør 3 500 kroner per uke. Tallene viser at menns fødselspengegrunnlag er 35 prosent høyere enn kvinners. Om lag 42 000 kvinner fikk utbetalt fødselspenger i 1994, og samlet ukentlig utbetaling utgjør dermed 109 mill kroner til kvinnene.

Tabell 6.2 nedenfor viser kostnadene forbundet med å gi faren selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger i de situasjonene moren ikke har opptjent rett til fødselspenger. Det er tatt utgangspunkt i at ukeprisen for fødselspenger til fedre utgjør ca 3 500 kroner.

Dersom et betydelig antall fedre tar ut et maksimalt antall uker, vil kostnadene bli rundt 1 mrd kroner på årsbasis. Et mer moderat og realistisk anslag på litt sikt kan være at om lag 5 000 fedre tar ut fødselspenger i 3-4 måneder. Kostnadene vil i så fall bli om lag 250 mill kroner.

Tabell 6.3 viser merkostnadene dersom fedre tar ut fødselspenger istedenfor mødre. Det er lagt til grunn at hver fødselspengeuke til far koster ca 900 kroner mer enn en fødselspengeuke til mor.

Utvalget vil bemerke at målsettingen om at fedre i større grad skal ta ut fødselspenger, vil føre til en økning på trygdebudsjettet også i situasjoner der mor har opptjent rett til fødselspenger. På grunn av inntektsforskjeller mellom kvinner og menn koster en fødselspengeuke til far ca 900 kroner mer enn en fødselspengeuke til mor.

Hvis eksempelvis 1 000 fedre tar ut 20 uker av fødselspengeperioden, vil dette på årsbasis koste 18 mil

lioner kroner mer enn om mødrene skulle tatt de samme 20 ukene.

Når det gjelder økonomiske konsekvenser av å innføre en selvstendig opptjeningsrett for alle fedre som i dag ikke har rett til fødselspenger, står en overfor flere usikkerhetsmomenter.

Det er tre forhold som vil være utslagsgivende ved beregningen av kostnadene:

• hvor mange fedre som vil bli omfattet av endringene

• hvor mange av disse fedrene som faktisk vil benytte sin rett

• hvor mange uker permisjon de vil ta ut.

Ved hvert av alternativene nedenfor er det tatt med et punkt «Innsparinger på andre områder». Engangsstønaden vil bli berørt ved flere av alternativene. Etter dagens regler utbetales det engangsstønad til kvinner som ikke fyller vilkårene for rett til fødselspenger samt til kvinner der utbetalte fødselspenger til mor og far sammenlagt er mindre enn engangsstønaden. Det må vurderes om kvinnen i det hele tatt skal ha rett til engangsstønad når faren tar permisjon og får utbetalt fødselspenger som overstiger engangsstønaden.

Hensikten med engangsstønaden er å gi familien en økonomisk kompensasjon i de situasjoner der mor ikke oppfyller vilkårene for rett til løpende fødselspenger. I forbindelse med innføringen av engangsstønaden ble det blant annet uttalt at det måtte ses som et viktig ledd i likestillingsbestrebelsene at alle fødende kvinner fikk rett til barselpenger uavhengig av om de var i arbeid.

Engangsstønaden gjelder også som en minstegaranti for yrkesaktive.

Engangsstønaden utgjør per 1. april 1995 kr 25 625. Det utbetales engangsstønad i forbindelse med ca 16 400 fødsler årlig, og årlige utbetalinger beløper seg til ca 440 mill kroner.

6.2 ALTERNATIV 1 A - SELVSTENDIG OPPTJENINGSRETT TIL FØDSELSPENGER FOR ALLE YRKESAKTIVE FEDRE

6.2.1 Kostnadsoverslag

Dette alternativet er det mest omfattende og vil innebære følgende

a) yrkesaktive fedre som i dag ikke har rett til fødselspenger på grunn av at moren ikke har vært yrkesaktiv i opptjeningsperioden, vil få rett til fødselspenger i 33 uker

b) fedre som i dag får reduserte fødselspenger på grunn av at moren har arbeidet deltid i opptjeningstiden, vil få fødselspenger basert på egen stillingsandel.

I 1994 var det 16 400 kvinner som mottok engangsstønad. 3 700 av disse kvinnene var enslige forsørgere. Det vil dermed årlig være om lag 12 700 fødsler der faren ikke har rett til fødselspenger på grunn av at moren ikke har vært yrkesaktiv. Dersom alle disse fedrene fikk rett til fødselspenger og benyttet seg av retten, ville kostnadene per uke utgjøre 44,5 mill kroner.

Det er sannsynlig at husholdningen i mange av de tilfellene hvor kvinnen ikke har rett til fødselspenger har tilpasset seg en eninntektssituasjon. Kvinnen er stort sett hjemme mens barna er små, og mannen er i full jobb. Mulighetene til å tilpasse seg annerledes har vært til stede. I disse tilfellene er det lite trolig at fedre flest vil utnytte en egen rett til å være hjemme med lønnskompensasjon. Dersom faren likevel ønsker å utnytte sin selvstendige rett til fødselspenger i medhold av dette alternativet, blir konsekvensen at han kan være hjemme med full lønn, selv om moren er hjemmearbeidende.

Alternativ 1 innebærer også at fedre vil få fødselspenger beregnet på grunnlag av egen stillingsandel. Siden deltidsarbeid er såpass utbredt blant kvinner, vil dette omfatte svært mange fedre. Omfanget av deltidsarbeid varierer også; fra noen timer per uke til tilnærmet full stilling. En helt nøyaktig beregning er som følge av dette umulig.

Dersom en antar at halvparten av de om lag 41 000 gifte/samboende kvinnene som har rett til fødselspenger har opparbeidet denne retten på grunnlag av deltidsarbeid som i snitt utgjør 75 prosent stilling, mens fedrene arbeider 100 prosent, vil alternativ 1 innebære at ca 20 500 fedre får rett til fødselspenger basert på et fødselspengegrunnlag som er 25 prosent høyere enn det de får utbetalt etter dagens regler. Det antas at utbetaling av fødselspenger til disse fedrene i dag ligger under gjennomsnittet for fedre. Beregningene er derfor gjort med utgangspunkt i en ukentlig utbetaling på 2 800 per uke (mot 3 500 normalt). Merutgiftene ved å gi disse fedrene fødselspenger basert på egen lønn kan innenfor rammene av fedrekvoten anslås til 57,2 mill kroner (14,3 mill per uke).

Jo flere uker denne gruppen fedre tar ut, desto høyere blir merkostnadene.

Tabell 6.4 nedenfor viser kostnadene forbundet med å gi fedre 100 prosent fødselspenger i situasjoner der mor har arbeidet 75 prosent stilling. Det er lagt til grunn at merkostnaden per uke vil utgjøre 700 kroner.

Innsparinger på andre områder: Engangsstønaden ved fødsel (kr 25 625) ytes til kvinner som ikke har rett til fødselspenger. Dersom faren tar ut fødselspenger når mor ikke har rett til slik lønnet permisjon, bør det vurderes om det skal foreligge rett til engangsstønad. 12 700 «innsparte» engangsstønader vil utgjøre 325 mill kroner. Også utbetalingene til fødselsstipend vil bli redusert.

Den delen av alternativet som går på at faren får fødselspenger basert på egen stillingsandel, vil ikke medføre tilsvarende innsparingsmuligheter.

6.2.2 Effekter

Konsekvensen av å innføre selvstendig opptjeningsrett til fedre uten hensyn til morens situasjon vil være at foreldrene blir fullstendig likestilte i forhold til retten til opptjening av fødselspenger. Dette vil være av betydning i forhold til ønsket om at foreldrene i større grad skal likestilles i forhold til omsorgen for barn.

Alternativet vil føre til at fedre kan oppebære fødselspenger uten hensyn til morens situasjon. En yrkesaktiv far vil med andre ord i kraft av sin egen opptjening kunne motta fødselspenger selv om moren samtidig tar omsorg for barnet. Dette bryter med prinsippet etter gjeldende rett forsåvidt gjelder faren.

Dersom man åpner for dette alternativet, vil ingen fedre lenger kunne påberope seg hindringer i regelverket. Gevinsten vil trolig være at flere fedre utnytter muligheten til å ta ut permisjon. En selvstendig opptjeningsrett for fedre vil gjøre det økonomisk aktuelt for langt flere familier at faren tar ut en større andel av permisjonstiden. Dette vil være i tråd med det politiske mål om at fedre skal ta større del i omsorgen for barn. Imidlertid vil fortsatt holdningsmessige hindringer kunne begrense fedres uttak av fødselspermisjon.

6.3 ALTERNATIV 1 B - SELVSTENDIG OPPTJENINGSRETT TIL FEDREKVOTEN FOR ALLE YRKESAKTIVE FEDRE

6.3.1 Kostnadsoverslag

Dette alternativet vil innebære at alle yrkesaktive fedre får rett til fedrekvoten uavhengig av om moren har opptjent rett til fødselspenger og uavhengig av om morens opptjening er basert på deltidsarbeid. Dagens regelverk er slik utformet at bare om lag 2/3 av alle fedre har mulighet/rett til å ta ut fedrekvoten.

Fedrekvoten blir automatisk overført til moren når hun i opptjeningsperioden har arbeidet i mindre enn halv stilling. Dette for at familien ikke skal tape økonomisk på fedrekvoten. Dersom faren derimot får fødselspenger basert på egen stillingsbrøk, vil dette forholdet endre seg, og det må derfor tas standpunkt til om fedrekvoten bør bli pålagt også for denne gruppen.

Som et usikkerhetsmoment kan nevnes at merutgiftene blant annet vil avhenge av hvor mange som tar permisjon med full lønnskompensasjon versus hvor mange som velger 80 prosent kompensasjon.

Det er anslått at merutgiftene ved at fedre får fødselspenger basert på egen stillingsbrøk vil utgjøre 14,3 mill kroner per uke, og dermed 57,2 mill kroner innenfor rammene av fedrekvoten.

I tillegg kommer kostnadene ved at yrkesaktive fedre som etter dagens regler ikke har rett til fødselspenger vil få det. Dersom 12 700 fedre tar ut fedrekvoten, vil kostnadene være 178 mill kroner. I sin ytterste konsekvens vil dermed kostnadene ved dette alternativet kunne utgjøre 235,2 mill kroner på årsbasis. Innsparinger på andre områder: Det maksimale Folketrygden vil kunne utbetale i fødselspenger for en 4 ukers fedrekvote, er 18 100 kroner. Dette beløpet er mindre enn engangsstønaden, og det må derfor tas standpunkt til eventuelle avkortingsregler mellom fedrekvoten og engangsstønaden i slike tilfeller.

6.3.2 Effekter

Dersom det åpnes for at fedre i kraft av sin egen opptjening kan ta ut fedrekvoten, vil alle yrkesaktive fedre være berettiget en fødselspengeperiode på fire uker. Samtidig vil flere barn være sikret fire uker sammen med fedrene sine. Dette vil være av stor betydning i forhold til det politiske målet om at fedre i større grad skal ta del i barneomsorgen.

Holdningsmessige hindringer vil imidlertid fortsatt kunne begrense fedres uttak.

6.4 ALTERNATIV 2 A - SELVSTENDIG OPPTJENINGSRETT TIL FØDSELSPENGER FOR FEDRE DER MOR ETTER FØDSELEN GÅR UT I ARBEID

6.4.1 Kostnadsoverslag

Dette alternativet er en variant av alternativ 1 A og innebærer at fedre på selvstendig grunnlag kan opptjene rett til fødselspenger, forutsatt at det foreligger et omsorgsbehov etter fødselen.

Det knytter seg flere usikkerhetsmomenter til kostnadsoverslaget. Antakelig vil dette alternativet kun omfatte en begrenset gruppe, og vi har for tiden ingen oversikt over hvor mange en slik regelendring eventuelt ville omfatte. Kostnadene vil dessuten avhenge av hvor lang tid etter fødselen fedrene vil gjøre bruk av sin rett til lønnet permisjon.

Det fremgår av tabell 6.2 foran at dersom 500 fedre tar 33 uker hver, vil kostnadene utgjøre 58 mill kroner på årsbasis. Innsparinger på andre områder: Det vil etter gjeldende regler bli utbetalt engangsstønad, og denne kan falle bort dersom faren tar ut en større del av fødselspengeperioden.

6.4.2 Effekter

Dersom en åpner for at fedre skal ha en selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger i situasjoner der moren etter fødselen går ut i arbeid, vil en kunne avhjelpe et reelt omsorgsbehov. Effekten vil dessuten være at flere fedre får mulighet til å ta fødselspermisjon. Dette vil styrke farens rolle i omsorgen.

Alternativet vil åpne for at fedre i kraft av sin egen opptjening kan få rett til fødselspenger, selv om moren ikke har opparbeidet rett. Ved at farens rett knyttes opp mot et omsorgsbehov, vil gjeldende prinsipp i folketrygdloven være oppfylt.

6.5 ALTERNATIV 2 B - SELVSTENDIG OPPTJENINGSRETT TIL FEDREKVOTEN DER MOR ETTER FØDSELEN GÅR UT I ARBEID

6.5.1 Kostnadsoverslag

Dette alternativet er en variant av alternativ 1 B og bygger på at moren etter fødselen går ut i arbeid. Faren vil ved dette alternativet få selvstendig rett til fedrekvoten, men ikke fødselspenger utover 4 uker.

Vi har ikke oversikt over hvor mange fedre dette kan dreie seg om.

Dersom 500 fedre benytter retten, blir kostnadene ca 7 mill kroner årlig. Tabell 6.2 foran viser hvordan kostnadene vil variere avhengig av antall fedre som tar ut fødselspenger i 4 uker. Innsparinger på andre områder: Bortfall av engangsstønaden kan gi innsparing også ved dette alternativet.

6.5.2 Effekter

Dersom fedre i kraft av en selvstendig opptjeningsrett kan ta ut fedrekvoten forutsatt at en kvinne som ikke har vært yrkesaktiv før fødselen, etter fødselen går ut i arbeid, vil flere fedre få mulighet til å ta fedrekvoten. En vil dessuten kunne avhjelpe et reelt omsorgsbehov. Dette vil være et viktig virkemiddel for å nå målet om at fedre skal delta mer aktivt i omsorgen for barn.

6.6 ALTERNATIV 3 A - SELVSTENDIG OPPTJENINGSRETT TIL FØDSELSPENGER FOR FEDRE DER MOR ETTER FØDSELEN PÅBEGYNNER UTDANNING PÅ HELTID

6.6.1 Kostnadsoverslag

Dette alternativet er en variant av alternativ 2 A og innebærer at fedre på selvstendig grunnlag kan opptjene rett til fødselspenger, forutsatt at moren etter fødselen påbegynner utdanning på heltid. Alternativet vil også omfatte situasjoner der moren har vært under utdanning før fødselen.

Det knytter seg flere usikkerhetsmomenter til kostnadsoverslaget når det gjelder de kvinnene som har vært hjemmearbeidende før fødselen. Antakelig vil det være en begrenset gruppe som påbegynner utdanning i tiden etter fødselen. Kostnadene vil dessuten avhenge av hvor lang tid etter fødselen fedrene gjør bruk av sin rett, og hvor mange uker de tar ut.

Det fremgår av tabell 6.2 foran at dersom 500 fedre tar 12 uker hver, vil kostnadene utgjøre 21 mill kroner på årsbasis.

Når det gjelder kvinner som har vært under utdanning før fødselen, viser tall fra Statens lånekasse for utdanning at 2 264 studenter i løpet av studieåret 1993/94 fikk utbetalt fødselsstipend. For å få rett til fødselsstipend, må kvinnen ha vært student i minst seks måneder før fødselen. Alternativet vil imidlertid også omfatte kvinner som har vært studenter i mindre enn seks måneder før fødselen. Det foreligger ikke tall som viser hvor mange av de kvinnelige studentene som fikk barn med en yrkesaktiv mann. Innsparinger på andre områder: Det vil etter gjeldende regler blir utbetalt engangsstønad, og denne kan falle bort dersom faren tar ut en større del av fødselspengeperioden.

Utbetaling av fødselsstipend fra Lånekassen vil kunne bli redusert.

6.6.2 Effekter

Dersom en åpner for at fedre skal ha en selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger i situasjoner der moren etter fødselen påbegynner utdanning på heltid, vil en kunne avhjelpe et reelt omsorgsbehov. Effekten vil dessuten være at flere fedre får mulighet til å ta ut fødselspermisjon, samtidig med at moren kan påbegynne eller videreføre sin utdanning. Dette vil styrke farens rolle i omsorgen og samtidig ha en viktig likestillingsmessig effekt.

Alternativet vil åpne for at fedre i kraft av sin egen opptjening kan få rett til fødselspenger, selv om moren ikke har opptjent rett. Ved at farens rett knyttes opp mot et omsorgsbehov, vil gjeldende prinsipp i folketrygdloven være oppfylt.

6.7 ALTERNATIV 3 B - SELVSTENDIG OPPTJENINGSRETT TIL FEDREKVOTEN DER MOR ETTER FØDSELEN PÅBEGYNNER UTDANNING PÅ HELTID

6.7.1 Kostnadsoverslag

Dette alternativet er en variant av alternativ 2 B og bygger på at moren etter fødselen påbegynner, herunder gjenopptar utdanning på heltid. Faren vil ved dette alternativet få rett til fedrekvoten, men ikke til fødselspenger utover fire uker.

Vi har ikke oversikt over hvor mange fedre dette kan dreie seg om.

Dersom 1 000 fedre tar ut fedrekvoten i denne situasjonen, fremgår det av tabell 6.2 foran at kostnadene vil bli 14 mill kroner på årsbasis. Dersom 1 500 fedre tar ut fedrekvoten, blir kostnadene 21 mill kroner årlig. Innsparinger på andre områder: Bortfall av engangsstønaden kan gi innsparing også ved dette alternativet. Utbetaling av fødselsstipend kan bli redusert med 4 uker.

6.7.2 Effekter

Å åpne for at yrkesaktive fedre skal få rett til å ta ut fedrekvoten i situasjoner der mor etter fødselen går ut i arbeid eller påbegynner utdanning på heltid, vil være et viktig virkemiddel for å nå målet om at fedre skal delta mer aktivt i barneomsorgen. I denne situasjonen vil det dessuten foreligge et omsorgsbehov.

6.8 ALTERNATIV 4 A - SELVSTENDIG OPPTJENINGSRETT TIL FØDSELSPENGER FOR FEDRE DER MOR FØR OG ETTER FØDSELEN TAR UTDANNING PÅ HELTID

6.8.1 Kostnadsoverslag

Dette alternativet går ut på at en yrkesaktiv far får selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger i situasjoner der moren er under utdanning før fødselen, og gjenopptar utdanningen etter fødselen. I slike situasjoner vil moren i tillegg til engangsstønaden ha rett til fødselsstipend fra Statens lånekasse for utdanning. Tall fra Lånekassen viser at 2 264 studenter i løpet av studieåret 1993/94 fikk utbetalt fødselsstipend.

Som et usikkerhetsmoment kan nevnes at det ikke foreligger tall som viser hvor mange av de kvinnelige studentene som fikk barn med en yrkesaktiv mann.

Dersom 25 prosent av fedrene ved «studentfødsler» hadde rett til fødselspenger og de benyttet seg av retten i 33 uker, ville merutgiftene utgjøre 65 mill kroner per år. Tilsvarende tall dersom 50 prosent av disse fedrene var yrkesaktive, ville bli 130 mill kroner på årsbasis. Innsparinger på andre områder: Utbetalingene til engangsstønad og Lånekassens fødselsstipend vil bli redusert.

Det kan stilles spørsmål ved om en kvinnelig student skal ha krav på fødselsstipend samtidig med at faren får rett til fødselspenger. Dersom imidlertid faren bare tar ut en mindre del av fødselspengeperioden, kan moren få fødselsstipend begrenset til den perioden hun tar omsorg for barnet.

6.8.2 Effekter

Å åpne for at yrkesaktive fedre som får barn med en kvinne som er under utdanning, skal få selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger, vil innebære at fedrene får anledning til å ta ut permisjon, samtidig med at moren kan videreføre sine studier. Det vil i denne situasjonen foreligge et reelt omsorgsbehov, og alternativet bryter derfor ikke med lovens intensjon forsåvidt gjelder fedres rett. Dersom faren får slike rettigheter, vil en unngå at kvinnen får belastningen med å utsette videre studier. Alternativet vil derfor ha en viktig likestillingsmessig effekt.

6.9 ALTERNATIV 4 B - SELVSTENDIG OPPTJENINGSRETT TIL FEDREKVOTEN DER MOR FØR OG ETTER FØDSELEN TAR UTDANNING PÅ HELTID

6.9.1 Kostnadsoverslag

Dette alternativet innebærer at en yrkesaktiv far som får barn med en kvinne som er under utdanning, får rett til fødselspenger innenfor rammene av fedrekvoten.

Et usikkerhetsmoment med hensyn til beregningen er at det ikke finnes tall på hvor mange fedre dette kan dreie seg om.

Dersom en antar at 25 prosent av de kvinnelige studenter får barn med yrkesaktive menn, vil merutgiftene bli 8 mill kroner på årsbasis. Dersom 50 prosent av disse fedrene har rett til fødselspenger, vil merutgiftene ved alternativet bli 16 mill kroner. Innsparinger på andre områder: Utbetaling av fødselsstipend vil bli redusert med 4 uker.

6.9.2 Effekter

Ved å innføre en rett til fedrekvote for yrkesaktive fedre som får barn med en kvinne som før fødselen er under utdanning, og som etter fødselen gjenopptar utdanningen, vil flere fedre få mulighet til å være sammen med barnet i fire uker. Dette vil være i tråd med det politiske mål om at fedre mer aktivt skal delta i omsorgen for barn. Dersom farens rett begrenses til fire uker, vil man imidlertid ikke unngå belastningen for mor med å utsette videre studier.

6.10 ALTERNATIV 5 A - UTBETALING AV FULLE FØDSELSPENGER TIL FEDRE UTEN HENSYN TIL MORS STILLINGSANDEL I OPPTJENINGSPERIODEN

6.10.1 Kostnadsoverslag

Dette alternativet forutsetter at både mor og far fyller gjeldende vilkår for rett til fødselspenger, men at morens opptjening er basert på deltidsarbeid. Alternativet innebærer at faren får sine fødselspenger basert på egen stillingsbrøk istedenfor på morens stillingsbrøk.

Statistikk fra Rikstrygdeverket over hvilken stillingsandel kvinnene har når de søker om fødselspenger, viser at 22 prosent arbeider mindre enn halv stilling. 15 prosent arbeider mellom 20-29 timer per uke, mens 62 prosent arbeider 30 timer eller mer per uke.

Omfanget av deltidsarbeid varierer mye, og det er derfor stor usikkerhet knyttet til beregningen av kostnadene forbundet med dette alternativet.

Siden om lag halvparten av kvinnene i dag arbeider deltid, og til dels få timer per uke, vil imidlertid dette alternativet bli kostbart. Merutgiftene er beregnet til 14,3 mill kroner for hver uke som tas ut av fedre basert på deres egen stillingsbrøk, jfr. beregningene til alternativ 1 A. Innsparinger på andre områder: Ingen.

6.10.2 Effekter

Som følge av at far får sine fødselspenger beregnet ut fra mors stillingsandel i opptjeningstiden, vil fulltidsarbeidende fedre som får barn med deltidsarbeidende kvinner, tape økonomisk på å ta ut full permisjon. Når det gjelder fedrekvoten, er det åpnet for at fedre kan velge ureduserte fødselspenger mot en forholdsmessig avkorting av fedrekvotens lengde. Dette gjelder imidlertid ikke hvis en far tar permisjon utover fedrekvoten.

Reduksjonen av farens fødselspenger i forhold til morens stillingsandel blir ofte brukt som argument for at fedre som får barn med en deltidsarbeidende kvinne, unnlater å benytte retten til fødselspenger. Som følge av at om lag halvparten av alle yrkesaktive norske kvinner arbeider deltid, er det et stort antall menn som etter gjeldende regelverk får reduserte fødselspenger. Dersom man åpner for opptjeningsrett basert på egen stillingsdel, vil trolig langt flere fedre ta ut permisjon. Dette er i tråd med målet om at fedre i større grad skal delta i omsorgen for barn. Imidlertid vil man samtidig åpne for at faren kan motta fødselspenger i perioder der også moren er i stand til å ta omsorg for barnet. Dette bryter med gjeldende prinsipp om at retten til fødselspenger skal være knyttet opp mot omsorg.

6.11 ALTERNATIV 5 B - UTBETALING AV FULLE FØDSELSPENGER UNDER FEDREKVOTEN UTEN HENSYN TIL MORS STILLINGSANDEL I OPPTJENINGSPERIODEN

6.11.1 Kostnadsoverslag

Dette alternativet innebærer at faren får utbetalt fødselspenger under fedrekvoten basert på egen stillingsbrøk, uavhengig av morens stillingsandel i opptjeningsperioden.

Det fremgår av punkt 6.2.1 at merutgiftene ved dette alternativet vil beløpe seg til 57,2 mill kroner på årsbasis. Innsparinger på andre områder: Ingen.

6.11.2 Effekter

Fire uker av fødselspengeperioden er etter gjeldende regelverk forbeholdt far, forutsatt at mor har arbeidet minst halv stilling i opptjeningsperioden. I situasjoner der mor har arbeidet deltid, blir farens fødselspenger redusert tilsvarende reduksjonen i morens arbeidstid. For å bøte på de økonomiske konsekvensene, har faren mulighet til å velge ureduserte fødselspenger mot en forholdsmessig avkorting av fedrekvotens lengde. Konsekvensen blir imidlertid at disse fedrene får en kortere periode sammen med barnet. Dersom en åpner for at faren skal få fødselspenger beregnet ut i fra egen stillingsandel, vil flere fedre kunne ta ut fire uker fedrekvote uten at det innebærer en stor økonomisk belastning. Dette er i tråd med ønsket om at fedre i større grad skal delta i omsorgen for barn.

6.12 ALTERNATIV 6 A - UTBETALING AV FØDSELSPENGER TIL FEDRE UTEN HENSYN TIL MORS STILLINGSANDEL I OPPTJENINGSPERIODEN, I DEN GRAD DET FORELIGGER ET OMSORGSBEHOV

6.12.1 Kostnadsoverslag

Det legges til grunn at ca. halvparten av kvinnene som har rett til fødselspenger har opparbeidet retten på grunnlag av deltidsarbeid. Dette tilsvarer årlig ca. 20 500 fødselspengetilfeller.

Det finnes ingen samlet oversikt over hvor mange av de kvinnene som har arbeidet deltid før fødselen, som vil gå ut i arbeid eller studier på heltid etter fødselen. Det er imidlertid lite trolig at et flertall av de deltidsarbeidende mødrene vil gå over i jobb eller studier på heltid etter å ha født. Deltidsarbeid er i mange tilfeller en tilpasning for å få familielivet til å gå i hop. De fleste av kvinnene som har valgt å arbeide deltid har trolig barn fra før, og vil derfor fortsatt ønske å være i deltidsarbeid. En del vil antakelig også gå over i ulønnet permisjon etter at fødselspengeperioden er over. Som et tilleggsmoment kan nevnes forholdet til arbeidsgiver. En del arbeidsgivere vil trolig ikke akseptere at arbeidstakere «sjonglerer» mellom deltids- og fulltidsarbeid, spesielt ikke over kortere tidsrom.

Dersom samtlige mødre som har arbeidet deltid i opptjeningsperioden går ut i full jobb etter fødselen, vil merutgiftene per uke utgjøre 14,3 mill kroner.

Under forutsetningen av at 2 000 av kvinnene som arbeidet redusert stilling før fødselen går tilbake i arbeid i full stilling mens faren tar permisjon, blir merkostnadene 1,4 mill kroner per uke. Disse fedrene vil i utgangspunktet ha rett til fødselspenger, og det forutsettes at de får økt sine fødselspengeutbetalinger med 25 prosent (se tabell 6.4). Innsparinger på andre områder: Ingen

6.12.2 Effekter

Ved å åpne for at fedre som får barn med en deltidsarbeidende kvinne skal få fødselspenger utbetalt i forhold til sin egen stillingsandel, i den grad det foreligger et omsorgsbehov, vil det bli mer attraktivt for denne gruppen fedre å gjøre bruk av sine rettigheter. En vil dermed kunne oppnå at flere fedre deltar aktivt i omsorgen for små barn. Dette alternativet vil ikke bryte med lovens prinsipp om at retten til fødselspenger forutsetter omsorg for barnet.

6.13 ALTERNATIV 6 B - UTBETALING AV FØDSELSPENGER UNDER FEDREKVOTEN UTEN HENSYN TIL MORS STILLINGSANDEL I OPPTJENINGSPERIODEN, I DEN GRAD DET FORELIGGER ET OMSORGSBEHOV

6.13.1 Kostnadsoverslag

Det knytter seg usikkerhet til beregningen av merkostnader ettersom vi ikke har oversikt over hvor mange fedre dette kan dreie seg om. Imidlertid er det lite trolig at flertallet av de kvinnene som arbeidet deltid før fødselen, vil gå over i en høyere stillingsandel mens faren avvikler fedrekvoten.

Dersom 20 500 fedre tar ut fulle fødselspenger under fedrekvoten, vil kostnadene bli 57,2 mill kroner. Under forutsetning av at 2 000 mødre går ut i full jobb mens faren avvikler fedrekvoten, vil kostnadene beløpe seg til 5,6 mill kroner. Innsparinger på andre områder: Ingen

6.13.2 Effekter

Forutsatt at mor har arbeidet minst halv stilling i opptjeningsperioden, er fire uker av fødselspengeperioden etter gjeldende regelverk forbeholdt far. I situasjoner der mor har arbeidet deltid, blir farens fødselspenger redusert tilsvarende reduksjonen i morens arbeidstid. For å bøte på de økonomiske konsekvensene, har faren mulighet til å velge ureduserte fødselspenger mot en komprimering av fedrekvotens lengde. Som følge av dette får han imidlertid en kortere periode sammen med barnet. Dersom en åpner for at faren i den grad det foreligger et omsorgsbehov skal få fødselspenger beregnet ut i fra egen stillingsandel, vil flere fedre kunne ta ut fire uker fedrekvote uten at det innebærer en stor økonomisk belastning. Dette vil være i samsvar med ønsket om at flere fedre skal ta ut fedrekvoten.

6.14 GENERELT OM EVENTUELLE INNSPARINGSMULIGHETER

Etter utvalgets mandat skal de alternative løsningene i utgangspunktet utredes innenfor eksisterende budsjettrammer. Dette punktet drøfter eventuelle innsparingsmuligheter innenfor fødselspengekapitlet. Innsparingsmulighetene vil kunne være aktuelle i forhold til samtlige alternativer. Utvalget har imidlertid ikke vurdert de ulike innsparingsalternativene.

6.14.1 Feriepenger av fødselspenger

En mulig innsparingsmåte kan være å avvikle ordningen med rett til feriepenger av fødselspenger.

Etter folketrygdloven ytes det fødselspenger fra trygden med 10,2 prosent av utbetalte fødselspenger for inntil 12 uker av en fødselspengeperiode på 42 uker eller 15 uker av en fødselspengeperiode på 52 uker. Retten til feriepenger gjelder tilsvarende for adopsjonspenger. Lov 29. april 1988 nr 21 om ferie, § 10 nr. 4 bokstav b og c inneholder korresponderende bestemmelser. Trygdens plikt til å betale feriepenger av fødselspenger ble innført i 1988. Feriepengene ble tidligere finansiert av arbeidsgiveren. Endringen bygget på et «kildeprinsipp» om at den som betalte hovedytelsen også skulle betale feriepenger av den.

Feriepenger i 12 (15) uker av stønadsperioden gir rett til feriepenger for ca 1 uke i det påfølgende år.

Da bestemmelsen ble innført, samsvarte den med dagjeldende arbeidervernlov som ga rett til 12 uker fri fra arbeidet i forbindelse med fødsel.

Det har i de senere år blitt satset betydelige ressurser på utvidelse av stønadsperioden for fødsels- og adopsjonspenger. Imidlertid har det ikke vært en tilsvarende prioritering når det gjelder dekningen av feriepenger av disse ytelsene.

Bortfall av retten til feriepenger av fødsels- og adopsjonspenger vil ikke berøre rett til feriefritid etter ferieloven.

Overslagsbevilgningen for feriepenger til arbeidstakere utgjør for 1995 143 mill kroner.

Et forhold som kan vanskeliggjøre avvikling av ordningen er imidlertid ILO-konvensjon nr. 132 om årlig ferie med lønn. Konvensjonen som er ratifisert av Norge, fastslår at ferie med lønn ikke i noe tilfelle skal være kortere enn 3 arbeidsuker for ett års tjeneste. Fravær fra arbeid på grunn av ulykke, sykdom, svangerskap og fødsel skal regnes som tjenestetid.

Det skal nevnes at både statlige og kommunale arbeidstakere i medhold av fellesbestemmelsene opptjener rett til feriepenger i hele fødselspengeperioden, så lenge de har krav på lønn fra arbeidsgiver.

6.14.2 Endring av bestemmelsen om opptjeningstid

Det fremgår av mandatet at utvalget skal se på vilkårene for morens rett til fødselspenger. I dag stiller loven krav om yrkesaktivitet i minst 6 av de siste 10 månedene forut for fødselen. Fødselspengeordningen for yrkesaktive er løsrevet fra folketrygdens vanlige opptjeningsprinsipper. Inngangskriteriet er oppfylt ved kortvarig og løs tilknytning til arbeidslivet. I det mest ekstreme tilfellet vil en kvinne med 6 måneders arbeidserfaring få rett til fødselspenger i enten 42 eller 52 uker.

Lovens frist ble innført på et tidspunkt da den totale stønadsperioden var av en helt annen størrelsesorden og har i ettertid ikke blitt justert i forhold til de betydelige uvidelsene av ordningen.

Frem til 1986 var fødselspengeperioden totalt 18 uker, dvs. 4 1/2 måned. Det fantes ingen utsettelsesmuligheter. Med en opptjeningstid på seks av de siste ti månedene før fødselen, sikret man at kvinnen måtte gjenoppta yrkesaktiviteten før neste fødselspengeperiode, selv om utbetaling av fødselspenger ble regnet med i opptjeningsgrunnlaget. I dag er fødselspengeperioden utvidet til 42 uker med full lønnskompensasjon eller 52 uker med 80 % lønnskompensasjon. 3 av disse ukene må riktignok tas ut før fødselen, og 4 uker er forbeholdt faren. Imidlertid er morens fødselspengeperiode etter fødselen over 10 måneder. Det er i tillegg åpnet for at fødselspengeperioden på visse vilkår kan utsettes. Sikringen av at kvinnen, mellom fødsler, gjenopptar arbeidet og bevarer kontakten med arbeidslivet, er dermed vesentlig svekket. Det er endatil mulig, dersom fødslene kommer tilstrekkelig tett, å opptjene rett til fødselspenger for fødsel nummer to kun på grunnlag av fødselspenger fra fødsel nummer en. I den forstand kan det hevdes at opptjeningsprinsippene har endret karakter.

Det kan være aktuelt å forlenge opptjeningstiden til eksempelvis ti eller tolv måneder. Selv om det kan bli snakk om innsparing på kort sikt, er det imidlertid grunn til å anta at en del kvinner på litt sikt vil tilpasse seg lovens krav.

Det kan også tenkes innført en ordning med gradering av kravene til opptjeningstid i forhold til hvor lang permisjon kvinnen/mannen velger å ta ut.

6.14.3 Opptjeningsgradering

Overføringsutvalget presenterte i NOU 1993: 11 Mindre til overføringer - mer til sysselsetting, forslag til innsparinger på fødselspengeordningen. Det ble anført at innsparingene kunne ha følgende to utgangspunkt:

• andre hovedhensyn bak ordningen enn de som er rådende i dag

• senking av ambisjonsnivået kombinert med en ivaretakelse av rådende hovedhensyn.

Ifølge Overføringsutvalget kan en oppnå innsparinger på fødselspengekapitlet ved å endre grunnlaget for beregning av fødselspenger til 1/3 av brutto lønnsinntekter, maksimalt 2 ganger grunnbeløpet i hvert av de tre årene forut for en fødsel. Dette innebærer at en må ha en opptjeningstid på 3 år for å få et fødselspengegrunnlag på 6 ganger folketrygdens grunnbeløp. Det forutsettes at inngangskriteriet fortsatt skal være yrkesaktivitet i minst 6 av de siste 10 månedene før fødselen. På meget usikkert grunnlag, og med forutsetning om uendret atferd, anslås innsparingspotensialet til ca 115 mill kroner (helårsvirkning 1993-kroner). En slik opptjeningsgradering vil imidlertid kunne medføre en atferdsendring blant fertile kvinner i retning av å utsette barnefødsler lengre enn tilfellet er i dag.

6.14.4 Senking av nivået for fødselspenger

Overføringsutvalget har i NOU 1993: 11 nevnt muligheten av å revurdere kompensasjonsnivået og stønadsperiodens lengde i dagens fødselspermisjonsordning noe. Det fremgår av argumentasjonen at en svak moderasjon i ambisjonsnivået ikke nødvendigvis innebærer at en foretar et avgjørende brudd med dagens ordning.

Et forslag som lanseres er å senke ambisjonsnivået i fødselspengeordningen for yrkesaktive slik at den samlede stønadsperioden kan tas ut enten:

• i 52 uker med 70 % av lønnsgrunnlaget eller

• i 40 uker med 90 % av lønnsgrunnlaget.

Et slikt opplegg ble beregnet til en innsparing på om lag 250 mill kroner over statsbudsjettet for 1994 (530 mill kroner i helårsvirkning).

Etter gjeldende regler utbetales fødselspenger fra trygden i 42 uker med 100 % dekningsgrad (begrenset opp til 6 G) eller 52 uker med 80 % dekningsgrad. En kan eksempelvis tenke seg en senking av kompensasjonsnivået til 42 uker med 90 % dekningsgrad og 52 uker med 70 % dekningsgrad. Innsparingspotensialet vil i så fall utgjøre om lag 500 mill kroner på årsbasis.

I Sverige har man som et innsparingstiltak nylig senket ersättningsnivået for föräldrapenning fra 90 % til 80 %, med unntak av «pappamånaden».

En konsekvens av å senke kompensasjonsnivået for fødselspenger fra trygden, vil imidlertid være at arbeidsgivere som gjennom avtaleverket har forpliktet seg til å dekke den delen av inntekten som overstiger refusjonsgrensen fra trygden, vil påføres merutgifter. En senking av kompensasjonsnivået vil dermed føre til innsparinger på fødselspengekapitlet, men vil på den annen side få samfunnsøkonomiske konsekvenser i form av merutgifter for enkelte arbeidsgivere.

6.15 OPPSUMMERING

Vi har i dette kapitlet synliggjort budsjettmessige konsekvenser av de alternative løsningene for innføring av hel eller delvis selvstendig opptjeningsrett for fedre. Merkostnadene forbundet med de ulike alternativene tar kun utgangspunkt i konsekvensene for trygdebudsjettet. Det betyr at det i tillegg vil kunne påløpe kostnader for arbeidsgivere som dekker den del av inntekten som overstiger trygdens refusjonsgrense.

Som det fremgår av fremstillingen over, er det store kostnadsvariasjoner mellom de ulike alternativene. Imidlertid er det også forskjeller med hensyn til hvilken effekt en kan oppnå.

Det er eksempelvis mulig å anslå hva det vil koste å gi samtlige yrkesaktive fedre rett til fedrekvoten. Trolig vil en slik endring føre til at mange av de fedre som i dag faller utenfor regelverket vil velge å ta omsorgen for sine barn i fire uker. Vanskeligere blir det imidlertid å beregne hva det vil koste å gi yrkesaktive fedre rett til fødselspenger i de situasjoner der en mor som ikke har opparbeidet rett til fødselspenger, etter fødselen går ut i arbeid eller utdanning. Regnestykket må her basere seg på gjetninger med hensyn til hvor mange fedre dette vil kunne dreie seg om og med hensyn til hvor lenge fedrene i så fall vil ta ut fødselspenger.

Dersom et betydelig antall fedre tar ut et maksimalt antall uker, vil kostnadene bli rundt 1 mrd kroner på årsbasis. Et mer moderat og realistisk anslag på litt sikt kan være at om lag 5 000 fedre tar ut fødselspenger i 3-4 måneder. Kostnadene vil i så fall bli om lag 250 mill kroner.

Etter utvalgets mandat skal forslagene i utgangspunktet utredes innenfor eksisterende budsjettrammer. Kapitlet inneholder et generelt punkt vedrørende innsparingsmuligheter innenfor fødselspengekapitlet. Innsparingsmulighetene kan være aktuelle i forhold til samtlige alternativer, og de kan bidra til en finansiering av merkostnadene forbundet med de ulike alternativene. Utvalget har imidlertid ikke vurdert de alternative innsparingsmulighetene.