2 Sammendrag

2.1 HOVEDPUNKTER

2.1.1 Gjeldende regelverk

Utvalget har i henhold til mandatet foretatt en gjennomgang av folketrygdlovens bestemmelser om fødselspenger med utgangspunkt i ønsket om at foreldrene i større grad skal likestilles i forhold til omsorgen for barn.

I kapittel 3 er det redegjort for de aktuelle bestemmelser i arbeidsmiljøloven og folketrygdloven. Arbeidsmiljøloven regulerer retten til permisjon i forbindelse med fødsel og adopsjon, mens folketrygdloven regulerer retten til stønad.

Med unntak av bestemmelsene om rett til fri under svangerskapet og rett til fri for moren de første seks ukene etter fødselen, opererer arbeidsmiljøloven med en rett for foreldrene.

Foreldrene har til sammen rett til permisjon i barnets første leveår, eller så lenge det ytes fødselspenger fra trygden. I tillegg til dette første året har hver av foreldrene rett til permisjon i inntil ett år for hvert barn. Faren har dessuten rett til to ukers omsorgspermisjon i tilknytning til fødselen.

Formålet med fødselspenger etter folketrygdloven er å gi kompensasjon for det inntektsbortfall som oppstår når en omsorgsperson må ta fri fra arbeidet for å utføre omsorg for barn. Det er et vilkår for å få fødselspenger at vedkommende har omsorgen for barnet og ikke er i arbeid. Faren har etter folketrygdloven en avledet og subsidiær rett til fødselspenger. Retten utløses bare hvis moren har vært yrkesaktiv med pensjonsgivende inntekt i minst 6 av de siste 10 månedene før fødselen. Faren må også selv fylle vilkåret om yrkesaktivitet. I tillegg må faren ha vært sykepengedekket og ha vært i arbeid i minst de to siste ukene før hans permisjon tar til. Konsekvensen av kravet om at faren må ha vært i arbeid de to siste ukene, er at en far som i dette tidsrommet eksempelvis er arbeidsledig eller avtjener verneplikt, ikke får rett til fødselspenger.

Trygden utbetaler fødselspenger opp til en grense på seks ganger folketrygdens grunnbeløp. Dette tilsvarer per mai 1995 en årsinntekt på kr 235 380. Både mor og far får etter loven beregnet fødselspenger på grunnlag av sin egen inntekt. Hvis mor har arbeidet deltid mens hun opparbeidet retten til fødselspenger, vil far imidlertid bare ha krav på tilsvarende reduserte fødselspenger. Fars fødselspenger reduseres med andre ord tilsvarende reduksjonen i morens arbeidstid. Har mor eksempelvis arbeidet 60 prosent av en full stilling, vil faren få beregnet fødselspengene ut fra 60 prosent av sitt eget inntektsgrunnlag.

For at faren skal kunne ta ut fødselspenger, er det etter loven et vilkår at mor

• gjenopptar arbeidet

• påbegynner eller gjenopptar studier på heltid eller

• er forhindret fra å ta seg av barnet fordi hun er innlagt i helseinstitusjon eller er så syk at hun er helt avhengig av hjelp fra faren til å ta seg av barnet.

Dersom begge foreldrene fyller vilkårene for rett til fødselspenger, kan mor og far dele på å motta fødselspenger, slik at fødselspenger til hver av foreldrene tilsvarer den tid de er borte fra arbeidet for å ta seg av barnet.

Med virkning fra 1. april 1993 ble det innført en bestemmelse i folketrygdloven om at fire uker av fødselspengeperioden skulle være forbeholdt faren ( fedrekvoten). Etter hovedregelen skal fedrekvoten falle bort i den utstrekning den ikke blir benyttet av faren. Når det gjelder fedrekvoten, kan faren ta ut fødselspenger uten hensyn til om moren gjenopptar arbeidet, påbegynner eller gjenopptar studier på heltid, eller er så syk at hun er helt avhengig av hjelp fra faren til å ta seg av barnet.

Fødselspengeperioden utgjør per i dag enten 42 uker med full dagsats eller 52 uker med 80 prosent av full dagsats. Av medisinske grunner må moren ta ut 3 uker før fødselen, og hun må ta ut de første 6 ukene etter fødselen. 4 uker av stønadsperioden er som hovedregel forbeholdt far (fedrekvoten). Den resterende del av fødselspengeperioden, dvs. enten 29 eller 39 uker, kan deles mellom foreldrene.

2.1.2 Virkninger av gjeldende regelverk

Til tross for at fedre siden 1978 har hatt mulighet til å ta ut deler av fødselspengeperioden, er det i praksis få fedre som har benyttet seg av retten. Statistikken viser imidlertid at innføringen av fedrekvoten har gitt resultater; det har vært en positiv utvikling når det gjelder fedres uttak av fødselspenger. Mens fedrene i 1993 tok ut fødselspenger i ca 4 prosent av tilfellene, viser tallene for 1994 at fedrene tok ut fødselspenger i ca 38 prosent av tilfellene. Tallene for 1994 viser også at fedre tok ut fødselspenger utover fedrekvoteperioden på 4 uker i ca 5,5 prosent av tilfellene. Gjennomsnittlig varighet for fedrenes uttak var i disse tilfellene ca 13 uker. Selv om utviklingen har vært positiv, er det imidlertid fortsatt en del fedre som ikke tar ut fødselspenger.

I tillegg til holdningsmessige- og økonomiske hindringer, er det grunn til å tro at begrensningene i dagens regelverk spiller en rolle. Det er årlig ca 12 700 fødsler der faren ikke har rett til fødselspenger på grunn av manglende opptjening hos moren. I tillegg er det ca 20 500 fedre som bare er berettiget reduserte fødselspenger fordi moren har arbeidet deltid før fødselen.

Utvalget har på denne bakgrunn vurdert innføring av hel eller delvis selvstendig opptjeningsrett for fedre. At fedres rett til fødselspenger er betinget av morens opptjening, medfører at en rekke fedre som er motiverte for å ta seg av sitt nyfødte barn, ikke har økonomisk mulighet til det. Som følge av den senere tids fokusering på fedres rolle i omsorgen, kan det være vanskelig å forsvare at en del fedre som ønsker å ta del i omsorgen, ikke har tilgang på denne muligheten fordi de ikke har selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger.

Utvalget har vurdert hvordan gjeldende regelverk slår ut for ulike grupper familier og har på bakgrunn av dette fremmet forslag til ulike alternativer for innføring av hel eller delvis selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger for fedre.

Gruppen av fedre er svært sammensatt både med hensyn til egen situasjon og når det gjelder barnemorens situasjon. Behovet for selvstendige fedrerettigheter vil derfor variere mellom ulike familietyper.

• - I situasjonen der begge foreldrene har arbeidet full stilling før fødselen, vil faren etter gjeldende lov ha rett til fulle fødselspenger. Han vil ha plikt til å ta ut fødselspenger i minimum fire uker (fedrekvoten).

• - I situasjonen der moren har arbeidet deltid før fødselen, vil en yrkesaktiv far ha rett til fødselspenger. Fødselspengene vil imidlertid reduseres tilsvarende reduksjonen i morens arbeidstid før fødselen. Dersom moren har arbeidet minimum 50 prosent stilling før fødselen, vil faren ha plikt til å ta ut fedrekvoten. Fedrekvoten kan i så fall tas ut som to uker med full lønn.

• - I situasjonen der mor har vært under utdanning før fødselen, har en yrkesaktiv far ingen rett til fødselspenger. Han kan følgelig heller ikke ta ut fedrekvoten.

• - I situasjonen der mor har vært hjemmearbeidende, har en yrkesaktiv far ingen rett til fødselspenger. Han kan følgelig heller ikke ta ut fedrekvoten. Det samme gjelder hvis moren ikke har opparbeidet rett til fødselspenger fordi hun eksempelvis går på attføring eller er uføretrygdet.

2.1.3 Alternative løsninger

Det finnes en rekke alternative løsninger for innføring av hel eller delvis opptjeningsrett til fødselspenger for fedre. Utvalget har kommet frem til 6 alternativer. Det vil være mulig å velge en løsning som innebærer en kombinasjon av to eller flere alternativer.

Oppsettet nedenfor gir en skjematisk fremstilling av de ulike alternativene.

Utvalgets alternativer

Alternativene kan gjelde for fedres opptjeningsrett til fødselspenger generelt, eller de kan begrenses til bare å gjelde en rett til fødselspenger i fire uker (fedrekvoteperioden).

Det viktigste skillet mellom alternativene er at enkelte tar utgangspunkt i om moren har opptjent rett til fødselspenger, mens andre tar utgangspunkt i om det foreligger et omsorgsbehov etter fødselen.

Etter alternativ 2, 3 og 4 er det avgjørende for farens rett hvorvidt det foreligger et omsorgsbehov etter fødselen. Det er ikke stilt krav om at moren må ha opptjent rett til fødselspenger gjennom yrkesaktivitet. Etter alternativ 4 er det stilt krav om at mor må ha tatt utdanning på heltid før fødselen, mens det etter alternativ 5 og 6 stilles krav om at moren må ha opptjent rett til fødselspenger gjennom yrkesaktivitet. Både alternativ 1 og 5 åpner for dobbeltomsorg.

2.2 UTVALGETS ANBEFALINGER

2.2.1 Premisser for valg av alternativ

Hovedutfordringen for utvalget har vært å veie de politiske intensjonene om en likestilt omsorg opp mot budsjettmessige hensyn. Det fremgår av mandatet at utvalget skal vurdere hvordan dagens regelverk slår ut for ulike grupper familier og fremme forslag til endringer i regelverket med sikte på å styrke likestillingen mellom mor og far. Samtidig forutsetter mandatet at utvalget utreder økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene og at forslagene i utgangspunktet skal utredes innenfor eksisterende budsjettrammer.

Utvalget har i kapittel 6 redegjort for konsekvenser av alternative løsninger for innføring av hel eller delvis selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger for fedre. Det er sett på følgende to hovedtyper av konsekvenser:

• budsjettmessige konsekvenser og

• effekter/virkninger i forhold til målene for fødselspengeordningen.

Det er relativt store kostnadsvariasjoner mellom de ulike alternativene. Imidlertid er det også forskjeller med hensyn til hvilken effekt en kan oppnå. Ingen av alternativene lar seg gjennomføre innenfor gjeldende budsjettrammer. Det knytter seg flere usikkerhetsfaktorer til beregningene. Følgende tre forhold er utslagsgivende for beregningene:

• hvor mange fedre som vil bli omfattet av endringene

• hvor mange av disse fedrene som vil benytte sin rett

• hvor mange uker permisjon de vil ta ut.

Hovedpremissene for utvalgets anbefalinger har på bakgrunn av mandatet først og fremst vært:

• likestillingsmessige hensyn

• incentivvirkninger

• budsjettmessige hensyn

• administrative hensyn, herunder kontrollhensyn.

Det er enighet i utvalget om at innføring av selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger for fedre vil være et viktig skritt i retning av større grad av likestilling mellom mor og far i forhold til barneomsorg. Utvalget mener derfor at fars rett til fødselspenger i prinsippet burde være uavhengig av mors situasjon før fødselen. Imidlertid bør det etter utvalgets mening være en forutsetning for fars uttak av fødselspenger at det foreligger et omsorgsbehov etter fødselen, det vil si at far reelt sett vil være alene om omsorgen på dagtid. Det bør av flere grunner ikke være en offentlig oppgave å finansiere en stønadsordning som gjør det mulig for begge foreldre å være hjemme samtidig. I tillegg til de kostnadsmessige og arbeidsmarkedspolitiske sidene, mener utvalget at det er et selvstendig poeng at fars rettighet knyttes til at han faktisk tar aleneansvaret for omsorgen. Først når de fleste fedre blir like naturlige omsorgspersoner som mødrene, begynner vi å bevege oss i retning av full likestilling.

Ut fra disse betraktninger finner ikke utvalget å kunne anbefale alternativ 1.

Utvalget anbefaler med samme begrunnelse heller ikke en utvidelse/forbedring av den eksisterende fedrekvoten, men prioriterer endringer som går på selvstendig opptjeningsrett for hele den aktuelle stønadsperioden.

Utvalget er i det alt vesentlige kommet til enighet. Anbefalingene er i hovedtrekk følgende:

• Samtlige utvalgsmedlemmer er enige om at faren bør gis selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger i situasjoner der mor er i arbeid eller påbegynner arbeid etter fødselen.

• Med unntak av ett medlem, er utvalgsmedlemmene enige om at en far bør gis selvstendig opptjeningsrett i situasjoner der mor er under utdanning. Utvalget deler seg imidlertid forsåvidt gjelder hvilke grupper studenter som skal omfattes av forslaget.

• 6 medlemmervil gi far rett til fødselspenger så sant det foreligger et omsorgsbehov, hva enten mor gjenopptar eller påbegynner utdanning etter fødselen.

• 5 medlemmer har tillagt hensynet til kontroll avgjørende vekt og mener at en anledning til å påbegynne en utdanning etter å ha vært hjemme, kan åpne for misbruk. Disse medlemmene anbefaler derfor at farens rett skal begrenses til situasjoner der mor har vært registrert under utdanning de siste ti månedene før fødselen.

• Ett medlem anbefaler ikke at utdanning godtas på linje med arbeid.

I det følgende gjøres det nærmere rede for utvalgets syn på fedres opptjeningsrett til fødselspenger i situasjoner der mor går ut i arbeid og der hun går ut i utdanning etter fødselen.

2.2.2 Fars rett til fødselspenger når mor går ut i arbeid

På bakgrunn av prinsippet om at fedres selvstendige opptjeningsrett til fødselspenger bør knyttes opp mot et reelt omsorgsbehov, anbefaler et samlet utvalg at far skal kunne opptjene rett til fødselspenger i kraft av sin egen yrkesaktivitet forutsatt at mor etter fødselen går ut i arbeid. Det stilles ikke lenger krav om at mor må ha opptjent rett til fødselspenger (jf alternativ 2).

Dersom mor går ut i deltidsjobb, vil far i prinsippet bare være berettiget reduserte fødselspenger. Mor skal likevel anses å være i full stilling dersom hennes formelle stillingsandel utgjør 75 prosent eller mer av stillingens ordinære arbeidstid. Dette innebærer at utvalget aksepterer en liten grad av dobbeltomsorg. Begrunnelsen for dette er at deltidsarbeid er utbredt blant norske kvinner og at forslaget ellers ville få begrenset effekt i praksis.

Utvalget vil gjøre oppmerksom på at fars selvstendige opptjeningsrett etter forslaget fortsatt vil være avhengig av mors tilpasninger. Dersom mor ikke ønsker eller ikke har mulighet til å gå ut i arbeid, vil far ikke ha uttaksrett til fødselspenger. Dette følger av kriteriet om at det i utgangspunktet ikke skal kompenseres for dobbeltomsorg.

2.2.3 Fars rett til fødselspenger når mor går ut i utdanning

Medlemmene Aspehaug, Gunnes, Hellevang, Reese, Ryel og Stølenanbefaler at far skal få selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger i situasjoner der mor etter fødselen påbegynner, herunder gjenopptar utdanning på heltid (jf alternativ 3). Disse medlemmene mener at mors situasjon før fødselen bør være uten betydning for fars rettigheter og at det avgjørende for fars bruk av opptjent fødselspengerett må være om det foreligger et omsorgsbehov etter fødselen. Disse medlemmene ser det som lite ønskelig å trekke et skille mellom yrkesaktive mødre og mødre som er under utdanning, eller mellom grupper av studentmødre. Medlemmene Grund, Nordaas, Risøe, Selmer og Ulsberg anbefaler at en far skal kunne opptjene rett til fødselspenger i kraft av sin egen yrkesaktivitet i de tilfeller der mor etter fødselen gjenopptar en utdanning på heltid. På grunn av kontrollhensyn vil disse medlemmene ikke fullt ut likestille det å gå ut i arbeid etter fødselen med det å gå ut i utdanning på heltid. For at far skal få selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger i tilfeller der mor går ut i utdanning på heltid etter fødselen, må mor ha vært registrert under utdanning de siste ti månedene før fødselen (jf alternativ 4). Mor må med andre ord gjenoppta sin allerede påbegynte utdanning dersom far skal få en selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger. Ett utvalgsmedlem (Skarheim) anbefaler ikke at studier godtas på lik linje med arbeid. Begrunnelsen er faren for misbruk, som følge av manglende kontrollmuligheter. Dette innebærer at medlemmet verken støtter alternativ 3 eller 4.

2.2.4 Opphevelse av folketrygdloven § 3 A-1 andre ledd, andre punktum

I tillegg til forslaget om å innføre selvstendig opptjeningsrett til fedre på visse vilkår, foreslår utvalget en opphevelse av folketrygdloven § 3 A-1 andre ledd, andre punktum om at faren for å få rett til fødselspenger, må være sykepengedekket og ha vært i arbeid i de to siste ukene før hans permisjon tar til.

2.2.5 Økonomiske og administrative konsekvenser av anbefalingene

Utvalget vil presisere at det ikke er mulig å angi eksakte utgifter forbundet med de anbefalte alternativene. De budsjettmessige anslagene er derfor skjønnsmessige.

Merutgiftene som blir presentert, er basert på trygdebudsjettet. Kostnadene er beregnet som brutto utgifter på statsbudsjettet, og det er ikke gjort forsøk på å trekke inn skatteeffektene ved fars overgang fra arbeidsinntekt til fødselspenger og ved at mor kommer i skatteposisjon dersom hun går ut i arbeid.

Merkostnadene for arbeidsgivere som følge av at de i medhold av avtale må dekke lønnsutgifter utover det trygden refunderer, vil komme i tillegg.

Når det gjelder kostnadene forbundet med utvalgets anbefalinger, vil de variere i forhold til hvor mange fedre som tar over omsorgen for barnet etter fødselen og hvor lang omsorgsperiode de velger å ta. Det er lite trolig at samtlige av de 12 700 mødrene som i dag ikke opparbeider rett til fødselspenger, vil gå ut i arbeid eller heltidsstudier etter fødselen. Utvalget anser det for mer sannsynlig at mødre som har studert før fødselen gjenopptar sine studier etter fødselen, enn at kvinner som har vært hjemmearbeidende går ut i arbeid etter fødselen. Forutsatt at 500 fedre tar ut full permisjon i 33 uker, vil kostnadene utgjøre 58 mill kroner på årsbasis. Dette utgjør per uke 1,7 millioner kroner. Dersom det forutsettes at samtlige yrkesaktive fedre som får barn med studenter tar ut fødselspenger, vil merkostnadene per uke beløpe seg til 8 mill kroner.

Tabell 2.1 viser kostnadsøkning i forbindelse med fedres uttak av fødselspenger. Tallene er oppgitt i millioner kroner på årsbasis. Det er lagt til grunn at hver uke fedre tar ut fødselspenger i gjennomsnitt koster 3 500 kroner.

Dersom et betydelig antall fedre tar ut et maksimalt antall uker, kan kostnadene bli rundt 1 mrd kroner på årsbasis. Et mer moderat og realistisk anslag vil på litt sikt være at om lag 5 000 fedre tar ut 3-4 måneder. Kostnadene vil i så fall bli om lag 250 mill kroner på årsbasis.

Kostnadene forbundet med de anbefalte alternativene vil kunne reduseres ved innsparinger på engangsstønaden og fødselsstipendet fra Lånekassen. Kostnadene kan også reduseres ved at det gjennomføres ytterligere innsparinger på fødselspengekapitlet. Merutgiftene kan eksempelvis reduseres gjennom:

• opphevelse av ordningen med feriepenger av fødselspenger

• senking av kompensasjonsnivået for fødselspenger

• endring av bestemmelsen om opptjeningstid

• opptjeningsgradering.

Innsparingsmulighetene er nærmere omtalt i punkt 6.14. Forslag til innsparinger på fødselspengekapitlet som begrenser eksisterende rettigheter, vil nødvendigvis være kontroversielle. Utvalget har ikke tatt nærmere stilling til de ulike innsparingmulighetene. Det legges til grunn at Barne- og familiedepartementet vil vurdere dette nærmere og se de ulike utgiftene på budsjettet i sammenheng.

De anbefalte løsningene vil stille krav til kontroll. Dette vil kunne medføre noe administrativt merarbeid for trygdeetaten. Med et regelverk som utløser så store stønadsbeløp som fødselspengeordningen, er det etter utvalgets mening viktig at kriteriene for tildeling lar seg kontrollere og ikke kan omgås. Utvalget antar at kontrollproblemet vil være størst i forhold til de kvinnene som er oppmeldt ved et universitet. Når det gjelder kvinner som er tar høyskoleutdanning, vil mulighetene for kontroll være bedre.

En måte å løse kontrollproblemet på er at meldeplikten baseres på egenerklæring. Når det gjelder mødre som etter fødselen går ut i arbeid, vil trygdekontoret kunne kontrollere oppgitte arbeidsforhold mot Arbeidsgiver-/arbeidstakerregisteret. I situasjoner der moren ønsker å gå ut i utdanning på heltid, må det kunne kreves fremlagt dokumentasjon på studieforholdet i form av studiebevis e.l., samt en egenerklæring. Det kan også være aktuelt å innhente en erklæring fra Lånekassen basert på utbetaling av studielån m.m.

Å skille ulike studentkategorier er med dagens studentregistreringssystem ikke mulig.

Utvalget er imidlertid kjent med at universiteter og høyskoler under Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet arbeider med et nytt studentregistreringssystem som vil kunne ivareta noen av disse kontrollhensynene.

2.2.6 Spørsmål som bør vurderes nærmere

I tillegg til forslaget om å innføre selvstendig opptjeningsrett til fedre på visse vilkår, vil utvalget be departementet om å se nærmere på følgende spørsmål:

• hvorvidt avtjening av verneplikt/siviltjeneste skal gi rett til opptjening av fødselspenger på linje med yrkesaktivitet

• hvorvidt faren skal være bundet av om moren har valgt fødselspenger i 52 uker med 80 prosent dekningsgrad eller 42 uker med full dekningsgrad

• hvorvidt folketrygdloven kapittel 3 A kan gjøres mer «kjønnsnøytralt»

• hvorvidt det etter folketrygdloven bør gjelde de samme opptjeningsregler for adoptivforeldre som for biologiske foreldre

• hvorvidt opptjeningstiden for farens del skal beregnes i forhold til det tidspunktet hans permisjon starter

• hvorvidt det etter arbeidsmiljøloven skal innføres varslingsfrister som tilgodeser arbeidsgivers behov for å kunne innrette seg i forhold til fars fravær

Problemstillingene er nærmere presentert i punkt 7.5.

2.2.7 Oppfølging av arbeidet

Utvalgets anbefalinger forutsetter endringer i folketrygdloven kapittel 3 A.

Utvalget har innenfor den tid som har stått til disposisjon ikke hatt mulighet til å utarbeide et forslag til ny lovtekst.