7 Vurdering av alternativene og utvalgets anbefalinger

7.1 INNLEDNING

Utvalgets hovedoppgaver er i henhold til mandatet å

• foreta en gjennomgang av folketrygdlovens bestemmelser om fødselspenger med utgangspunkt i ønsket om at foreldre i større grad skal likestilles i forhold til omsorgen for barn

• vurdere hvordan dagens regelverk slår ut for ulike grupper familier og fremme forslag til endringer i regelverket med sikte på å styrke likestillingen mellom mor og far

• vurdere innføring av hel eller delvis selvstendig opptjeningsrett for fedre

• utrede økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene.

Med hensyn til de økonomiske og administrative konsekvensene fremgår det av mandatet at forslagene i utgangspunktet skal utredes innenfor eksisterende budsjettrammer.

Hovedpremissene for utvalgets anbefalinger vil på bakgrunn av mandatet først og fremst være:

• likestillingsmessige hensyn

• incentivvirkninger

• budsjettmessige hensyn

• administrative hensyn, herunder kontrollhensyn.

Det er et politisk mål at fedre i større grad skal delta i omsorgen for barn. I tillegg er det en grunnleggende premiss at barn skal sikres omsorg fra begge foreldre. Innføringen av fedrekvoten ble begrunnet med at barn har behov for omsorg fra begge foreldre og at fedre har behov for å være sammen med barna sine. Det ble videre lagt til grunn at en økning av fedres deltakelse i omsorgsarbeidet vil bidra til mer reell likestilling mellom kjønnene både i arbeidslivet og i hjemmet. Som følge av den store utvidelsen av fødselspengeperioden, ligger det godt til rette for at foreldre kan dele permisjonen mellom seg. Selvstendig opptjeningsrett for fedre vil gi flere fedre anledning til å ta ut fødselspermisjon. Selvstendige rettigheter for faren uavhengig av morens opptjening vil imidlertid kunne innebære betydelige kostnadsøkninger.

I tillegg til budsjettmessige hensyn, kommer administrative hensyn. Det at gjeldende fødselspengeordning av mange oppfattes som vanskelig å administrere, kan tilsi at en bør være forsiktig med å innføre ordninger som ytterligere øker kompleksiteten i regelverket. I forhold til de administrative hensyn vil det også være relevant å vurdere kontrollhensyn.

Valget mellom de ulike alternativene vil avhenge av vektleggingen av premissene ovenfor.

7.2 HOVEDASPEKTER VED ALTERNATIVENE

Alternativene som er presentert i kapittel 5 vil alle kunne føre til at flere fedre tar ut fødselspenger. Dette vil styrke likestillingen mellom mor og far i forhold til omsorgen for barn. Imidlertid vil ingen av alternativene la seg gjennomføre innenfor eksisterende budsjettrammer. Prislappen vil variere mellom de ulike alternativene, og merkostnadene vil eventuelt kunne oppveies noe gjennom innsparinger på fødselspengekapitlet. Også de administrative konsekvensene vil variere. Alternativ 1 A vil gjøre det mulig for samtlige yrkesaktive fedre å ta ut fødselspenger. Det er årlig ca 12 700 fødsler der faren ikke har rett til fødselspenger på grunn av manglende opptjening hos moren. I tillegg vil alternativet omfatte de fedrene som i dag får reduserte fødselspenger på grunn av at moren har arbeidet deltid. Dette berører om lag 20 500 fedre årlig. Kostnadene vil variere i forhold til hvor mange av disse fedrene som gjør bruk av en selvstendig opptjeningsrett. En vil kunne spare inn på engangsstønaden og fødselsstipendet fra Lånekassen. Alternativ 1 B vil gjøre det mulig for samtlige yrkesaktive fedre å ta ut fedrekvoten. I dag gjelder retten til fedrekvoten ca. 2/3 av alle fedre. Alternativ 2 Ainnebærer at yrkesaktive fedre gis selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger forutsatt at moren etter fødselen går ut i arbeid. Det må med andre ord foreligge et omsorgsbehov. Effekten vil være at flere fedre får mulighet til å ta omsorg for barnet. Merutgiftene kan bli betydelige, dersom en slik åpning i regelverket fører til at et stort antall kvinner som ikke var yrkesaktive før fødselen, etter fødselen går ut i arbeid. Dette er imidlertid lite trolig. Dersom fedre utnytter muligheten til å ta ut fødselspenger, vil en kunne oppnå innsparing på engangsstønaden. Alternativ 2 B vil gjøre det mulig for yrkesaktive fedre å ta ut fedrekvoten, forutsatt at moren etter fødselen går ut i arbeid.

Effekten av alternativ 3 A vil være at flere yrkesaktive fedre får selvstendig rett til fødselspenger. Forutsetningen er imidlertid at moren etter fødselen påbegynner utdanning på heltid. Alternativet vil også omfatte tilfeller der mor gjenopptar sin utdanning etter fødselen. Alternativet er en variant av alternativ 2 A: Alternativ 2 A omfatter yrkesaktive mødre, mens 3 A omfatter studentmødre. Det vil også i denne situasjonen foreligge et omsorgsbehov. Merutgiftene kan bli betydelige dersom en slik åpning i regelverket fører til at et stort antall kvinner som ikke var yrkesaktive eller som var under utdanning før fødselen, etter fødselen påbegynner eller gjenopptar en utdanning. Dette er imidlertid lite trolig. Dersom fedre utnytter sin mulighet til å ta ut fødselspenger, vil en kunne oppnå innsparing på engangsstønaden og fødselsstipendet fra Lånekassen. Alternativ 3 B vil gjøre det mulig for alle yrkesaktive fedre å ta ut fedrekvoten, forutsatt at mor etter fødselen påbegynner utdanning på heltid. Alternativ 4 A er noe snevrere enn alternativ 3 A, ettersom det stilles krav om at moren før fødselen har tatt utdanning på heltid og at hun gjenopptar utdanning på heltid etter fødselen. Alternativet åpner for at fedre som får barn med en student, gis rettigheter på linje med fedre som får barn med en yrkesaktiv kvinne. Kostnadene vil variere i forhold til hvor mange fedre som benytter retten og hvor lang fødselspengeperiode de velger å ta. En vil kunne spare inn på engangsstønaden og fødselsstipendet fra Lånekassen. Alternativ 4 B åpner for at alle yrkesaktive fedre som får barn med en student, skal få rett til fedrekvote, forutsatt at moren gjenopptar utdanningen etter fødselen. Alternativ 5 A innebærer at fedre skal få fødselspengene beregnet i forhold til sin egen stillingsandel, uten hensyn til mors stillingsandel i opptjeningstiden. Dette vil føre til at flere fedre kan ta full omsorg for barnet uten økonomisk tap. Konsekvensen vil imidlertid kunne bli dobbeltomsorg deler av dagen. Alternativ 5 B innebærer en tilsvarende rett begrenset til fedrekvoteperioden. Alternativ 6 A er noe snevrere enn alternativ 5 A. En yrkesaktiv far vil i medhold av dette alternativet få fødselspengene beregnet ut fra sin egen stillingsandel, forutsatt at det foreligger et tilsvarende omsorgsbehov. Alternativ 6 B innebærer en tilsvarende rett begrenset til fedrekvoteperioden.

Etter alternativene 2, 3 og 4 er det avgjørende for farens rett hvorvidt det foreligger et omsorgsbehov etter fødselen. Etter alternativ 4 er det stilt krav om at mor må ha tatt utdanning på heltid før fødselen, mens det etter alternativ 5 og 6 stilles krav om at mor må ha opptjent rett til fødselspenger gjennom yrkesaktivitet. Både alternativ 1 og 5 åpner for dobbeltomsorg.

Verken alternativ 2, 3 eller 4 stiller krav om at moren må ha opptjent rett til fødselspenger. Alternativene innebærer at fedre opptjener rett til fødselspenger i kraft av sin egen yrkesaktivitet i tilfeller hvor moren ikke kan være hjemme med barnet, i praksis enten fordi hun går ut i arbeid eller utdanning på heltid etter fødselen. Det vil i disse situasjonene foreligge et omsorgsbehov.

7.3 UTVALGETS ANBEFALINGER

7.3.1 Innledning

Hovedpremissene for utvalgets anbefalinger er på den ene siden likestillingsmessige hensyn og incentivvirkninger, og på den andre siden budsjettmessige- og administrative hensyn, herunder kontrollhensyn.

Full likestilling mellom kjønnene fordrer selvstendig opptjeningsrett for far, og rett til å gjøre bruk av denne uavhengig av mors situasjon. Det vil si uavhengig av om mor er yrkesaktiv, student, arbeidsledig, ufør eller hjemmearbeidende. Slik er dagens regler forsåvidt gjelder mors rettigheter. Hun er i praksis berettiget til fødselspenger ut fra egen opptjening selv om far for eksempel er arbeidsledig og hjemmeværende. Forsåvidt gjelder uttak av fedrekvoten oppstiller heller ikke dette regelverket noen betingelser for å hindre en eventuell dobbeltomsorg. Alternativ 1 A vil nettopp innebære likestilling av foreldrene i forhold til omsorgen for barn, og vil gi et kjønnsnøytralt regelverk. Dette alternativet vil også gi et enkelt og praktikabelt regelverk. Alternativ 1 A tilsvarer for øvrig regelverket i Sverige. Imidlertid bør det etter utvalgets mening være en forutsetning for fars uttak av fødselspenger at det foreligger et omsorgsbehov etter fødselen, det vil si at far reelt sett vil være alene om omsorgen på dagtid. Det bør av flere grunner ikke være en offentlig oppgave å finansiere en stønadsordning som gjør det mulig for begge foreldre å være hjemme samtidig. I tillegg til de kostnadsmessige og arbeidsmarkedspolitiske sidene, mener utvalget at det er et selvstendig poeng at fars rettighet knyttes til at han faktisk tar aleneansvaret for omsorgen. Utvalget vil på denne bakgrunn avvise alternativ 1 A som et realistisk alternativ.

Alternativ 1 B - fedrekvote til alle yrkesaktive fedre uten hensyn til mors situasjon før og etter fødselen - avvises på samme grunnlag. Utvalget mener at det er viktig at far reelt sett tar omsorgen for barnet, og vil derfor ikke legge opp til et regelverk der det blir mulig for fedre å ta fire uker ekstra «ferie». Kostnadene forbundet med å innføre rett til fedrekvote for samtlige yrkesaktive fedre, vil etter utvalgets mening ikke stå i forhold til den likestillingsmessige effekten. Utvalget vil imidlertid påpeke at åpningen i gjeldende regelverk for at faren kan ta ut fedrekvoten uten hensyn til om mor gjenopptar arbeidet eller påbegynner/gjenopptar utdanning på heltid, er problematisk i forhold til utvalgets resonnement. Utvalget ser at det kan være praktiske grunner til at det åpnes for dobbeltomsorg i tilfeller der begge foreldrene har opptjent rett til fødselspenger og moren av ulike grunner ikke kan gjenoppta arbeid eller utdanning. Utvalget vil imidlertid ikke anbefale at det åpnes for dobbeltomsorg i fedrekvoteperioden for de 12 700 fedrene som etter gjeldende regelverk ikke har krav på fødselspenger.

Utvalget er i det alt vesentlige kommet til enighet. Utvalgets anbefalinger er i hovedtrekk følgende: Samtlige utvalgsmedlemmer er enige om at faren bør gis selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger i situasjoner der moren er i arbeid eller påbegynner arbeid etter fødselen. Dette innebærer at en yrkesaktiv far vil få fødselspengerett i situasjoner der moren går ut i arbeid, selv om hun ikke i forkant har opptjent rett til fødselspenger. Dersom moren går ut i deltidsjobb, vil faren i prinsippet bare være berettiget reduserte fødselspenger. Farens fødselspenger skal imidlertid ikke reduseres dersom morens formelle stillingsandel utgjør 75 prosent eller mer av stillingens ordinære arbeidstid.

Med unntak av ett medlem, er utvalgsmedlemmene enige om at en yrkesaktiv far skal få fødselspengerett i situasjoner der mor er under utdanning. Utvalget deler seg imidlertid forsåvidt gjelder hvilke grupper studenter som skal omfattes av forslaget:

• 6 medlemmer vil gi far rett til fødselspenger så sant det foreligger et omsorgsbehov, hva enten mor gjenopptar eller påbegynner utdanning etter fødselen.

• 5 medlemmer har tillagt hensynet til kontroll avgjørende vekt og mener at en anledning til å påbegynne en utdanning etter å ha vært hjemme, kan åpne for misbruk. Disse medlemmene anbefaler derfor at farens rett til fødselspenger skal begrenses til situasjoner der mor har vært registrert under utdanning de siste ti måneder før fødselen.

• Ett medlem anbefaler ikke at utdanning godtas på lik linje med arbeid.

I det følgende presenteres utvalgets anbefalinger. Under punkt 7.3.2 gjøres det rede for utvalgets syn på fars opptjeningsrett til fødselspenger når mor etter fødselen går ut i arbeid. Under punkt 7.3.3 gjøres det rede for utvalgets syn på fars opptjeningsrett når mor etter fødselen går ut i utdanning.

7.3.2 Fars rett til fødselspenger når mor går ut i arbeid

På bakgrunn av prinsippet om at fedres selvstendige opptjeningsrett til fødselspenger bør knyttes opp mot et reelt omsorgsbehov, anbefaler et samlet utvalg at en far skal kunne opptjene rett til fødselspenger i kraft av sin egen yrkesaktivitet, forutsatt at mor etter fødselen går ut i arbeid,jf alternativ 2 A. Det stilles følgelig ikke lenger krav om at mor må ha opptjent rett til fødselspenger, men kravet om at det må foreligge et omsorgsbehov vil fortsatt gjelde.Dersom mor går ut i en deltidsjobb, vil far i prinsippet bare være berettiget reduserte fødselspenger. Mor anses likevel for å være i full stilling dersom hennes formelle stillingsandel utgjør 75 prosent eller mer av stillingens ordinære arbeidstid. Det åpnes med andre ord for en viss grad av dobbeltomsorg.

Dersom man ikke åpnet for en viss grad av dobbeltomsorg, ville konsekvensen av dette være at faren, i likhet med hva som gjelder i dag, må være delvis i arbeid dersom han ikke skal lide et økonomisk tap. Dersom moren eksempelvis etter fødselen går ut i en 80 prosent stilling, vil faren etter gjeldende regelverk motta 80 prosent av sitt fødselspengegrunnlag, selv om han tar full permisjon. Det skal her bemerkes at faren i denne situasjonen ikke vil kunne kreve å få arbeide 20 prosent stilling. Retten til delvis permisjon vil i tilfelle være avhengig av en avtale med arbeidsgiver. Heller ikke mor, som er ansatt på deltid, vil kunne kreve full stilling. Hun må akseptere å gå tilbake i samme stillingsandel som hun hadde før fødselen. Dette innebærer at samtlige familier hvor mor er deltidsarbeidende før fødsel vil kunne tape økonomisk på at far tar deler av fødselspermisjonen.

Ettersom deltidsarbeid er utbredt blant norske kvinner, både fordi kvinnen selv ønsker det, og fordi det i enkelte bransjer kan være vanskelig å få full stilling, har utvalget vurdert om det bør aksepteres en viss grad av dobbeltomsorg. Dersom dette ikke aksepteres overhodet, vil det etter utvalgets vurdering innebære at de foreslåtte endringer i regelverket får relativt liten virkning i retning av å få flere fedre til å ta ut fødselspenger. Dette fordi det antas å være en liten gruppe mødre som etter å ha arbeidet deltid, eller etter å ha vært hjemme, går ut i 100 prosent stilling. For den gruppen mødre som før fødsel arbeider 100 prosent og etter fødsel gjenopptar samme arbeid, innebærer de foreslåtte regler ingen endring. Det antas at den foreslåtte endringen vil få størst effekt der mor er deltidsarbeidende før fødselen.

I avveiningen mellom prinsippet om å unngå dobbeltomsorg mot ønsket om at man reelt sett skal gi flere fedre muligheten til å ta permisjon, har utvalget falt ned på at dobbeltomsorg bør kunne aksepteres dersom mor arbeider minst 75 prosent av stillingens ordinære arbeidstid. Utvalget antar i så fall at mors formelle stillingsandel må legges til grunn ved vurderingen. Dersom man skulle ta utgangspunkt i den reelle stillingsandelen, ville man risikere vanskelige avgrensningsspørsmål i ettertid.

Hensikten med å akseptere en grad av dobbeltomsorg må være å motivere menn som får barn med en deltidsarbeidende kvinne til å ta ut fødselspenger. Å åpne for at faren kan ta fulle fødselspenger der moren arbeider minst 75 prosent stilling, fører imidlertid til et administrativt mer krevende system.

Endringen vil omfatte ulike grupper familier der moren ikke har opptjent rett til fødselspenger. Hun kan eksempelvis ha vært hjemmearbeidende eller student før fødselen. Også i situasjoner der mor har opptjent rett til fødselspenger gjennom yrkesaktivitet, vil en fulltidsarbeidende far etter forslaget kunne ta ut fulle fødselspenger dersom moren gjenopptar arbeidet i minst 75 prosent stilling.

Utvalget vil understreke at fars selvstendige opptjeningsrett etter forslaget fortsatt vil være avhengig av mors tilpasninger. Dersom mor ikke ønsker eller ikke har mulighet til å gå ut i arbeid, vil faren ikke ha noen uttaksrett til fødselspenger. Dette følger av kriteriet om at det i utgangspunktet ikke skal kompenseres for dobbeltomsorg.

7.3.3 Fars rett til fødselspenger når mor går ut i utdanning

Ut fra likestillingshensyn finner utvalget, med unntak av ett medlem, det viktig å inkludere også de kvinnelige studentene. Disse medlemmene ser det som lite ønskelig fortsatt å trekke et skille mellom yrkesaktive mødre og studentmødre. Fra kvinners ståsted oppleves dagens regelverk som et reelt hinder for å kunne tilegne seg samme grad av kompetanse som menn. Mulighetene blir ulike. I en situasjon hvor det blir kvinnen som av økonomiske grunner må ta hovedansvaret i hjemmet, blir hun satt tilbake med hensyn til egen studieprogresjon. Fra mannens ståsted oppleves den avledede opptjeningsrett - og i disse situasjoner dermed manglende rett for ham - som en klar kjønnsdiskriminering i strid med likestillingsloven. Likestillingsombudet får hyppig klager vedrørende begge de her nevnte problemstillinger.

Utvalget, med unntak av ett medlem, ser gode grunner for ikke å sondre mellom de tilfeller hvor mor gjenopptar utdanning, og der mor påbegynner utdanning. I begge tilfeller foreligger et omsorgsbehov.

Et samlet utvalg ser at det er vanskeligere å føre kontroll med de studerende enn med de yrkesaktive kvinnene. Følgelig vil også faren for misbruk lettere kunne gjøre seg gjeldende for studentgruppen. Dette er et moment av betydning i vurderingen av hvilket alternativ utvalget skal foreslå. Medlemmene Aspehaug, Gunnes, Hellevang, Reese, Ryel og Stølen anbefaler at en far skal kunne opptjene rett til fødselspenger i kraft av sin egen yrkesaktivitet, forutsatt at mor etter fødselen påbegynner, herunder gjenopptar utdanning på heltid, jf alternativ 3 A.

Grunntanken for disse medlemmene har vært i størst mulig grad å oppfylle mandatets intensjon om å styrke likestillingen mellom mor og far. På denne bakgrunn anbefales en kombinasjon av alternativ 2 A og 3 A: Innføring av selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger for fedre der mor etter fødselen går ut i arbeid eller påbegynner eller gjenopptar utdanning på heltid. Disse medlemmer har lagt til grunn følgende to hovedsynspunkt: For det første, mors situasjon før fødsel skal være uten betydning for fars rettigheter. Om mor selv har opptjent fødselspengerett, har arbeidet, studert eller vært hjemmeværende skal ikke lenger være avgjørende for hvorvidt en yrkesaktiv far selv kan opptjene rett til fødselspenger.

For det andre, det avgjørende for fars bruk av opptjent fødselspengerett vil være om det foreligger et omsorgsbehov etter fødsel. Så vil være tilfelle der mor enten går ut i arbeid eller påbegynner eller gjenopptar studier.

Slik ordningen er per i dag har ikke fedre krav på fødselspenger så sant mor er - eller står i ferd med å bli - student. En far vil likevel ha krav på fødselspenger dersom mor har vært i arbeid og påbegynner et studium etter fødselen. Disse medlemmer ser det som lite ønskelig fortsatt å trekke et skille mellom yrkesaktive mødre og studentmødre. De mener videre at det heller ikke bør sondres mellom ulike studentgrupper, herunder mellom de kvinnelige studenter som gjenopptar et studium og de kvinnelige studenter som påbegynner et.

For den yrkesaktive faren kan det være nokså tilfeldig om mor er i den ene eller andre situasjon på det tidspunkt han ønsker permisjon for å ta sin del av omsorgen. En sondring vil således slå tilfeldig og urimelig ut for disse fedrene. Disse medlemmer erkjenner at kontroll med fødselspengeordningen vil være vanskeligere å få til for de studerende enn for de yrkesaktive. Misbruksfaren vil derfor også kunne være større. Når det gjelder kontrollhensynet, anses likevel risikoen for misbruk for såpass marginal at det på ingen måte kan rettferdiggjøre å foreta en sondring mellom de kvinner som gjenopptar og de som påbegynner utdanning slik 5 av utvalgsmedlemmene foreslår. De 6 nevnte medlemmer minner om at kontrollproblemer først og fremst vil gjelde i forhold til de åpne universitetsstudier. Ordningen er imidlertid ment å omfatte all type utdanning, herunder høyskoleutdanning og 3-årige fag. Disse omfatter store grupper av de studerende. Utdanningen her er i stor grad basert på kriterier som møteplikt, obligatorisk undervisning, hyppige deleksamener. Kontrollmuligheter er derfor tilstede.

Det er av 5 av utvalgsmedlemmene blitt fokusert på misbruksmulighetene for hjemmeværende kvinner, som proforma kan melde seg som student for å utløse en fødselspengerett for far. Medlemmene Aspehaug, Gunnes, Hellevang, Reese, Ryel og Stølen antar at det for denne gruppe familier ofte vil gjøre seg gjeldende holdningsmessige hindringer som vanskeliggjør utnytting av systemet. Problemet i dag er jo at mange fedre mangler motivasjon til å gjøre bruk av sine rettigheter som følge av at de møter liten forståelse hos arbeidsgiver og arbeidskolleger. For arbeidskollegene vil et permisjonsuttak kunne medføre økt arbeidsbelastning. For arbeidsgiver blir det spørsmål om et eventuelt vikarinntak, eventuelt også økte omkostninger. Forståelsen og aksepten fra arbeidsstedet vil sannsynligvis bli desto mindre i situasjoner hvor far ber om permisjon samtidig som man er kjent med at ektefellen er hjemmeværende. Terskelen for at far skal gå inn på en ordning for å utnytte systemet synes således høy.

Fristelsen for å misbruke systemet vil sannsynligvis også påvirkes av det faktum at det ikke er noe å tjene på et arrangement med mor og far hjemme samtidig. Foreldreparet får ikke bedre økonomi om far er hjemme - heller tvert imot. Endel fedre, selv med egen opptjeningsrett, vil måtte gå ned i lønn ved permisjon som en følge av folketrygdlovens begrensninger. Hertil kommer at mor vil kunne miste retten til engangsstønaden ved et slikt arrangement.

I det hele tatt begrenser det misbruksrisikoen vesentlig at det er to personer - såvel mor som far - som må være villige til å manipulere systemet.

Videre påpekes at ordningen i samme omfang vil kunne misbrukes av de grupper som omfattes av forslaget fra 5 av utvalgsmedlemmene, dvs. kvinner som har vært i arbeid eller under utdanning før fødselen. Det kan tenkes at en kvinnelig student eller en yrkesaktiv kvinne som får barn overhodet ikke har intensjoner om å fortsette eller påbegynne utdanningen. Den teoretiske muligheten for misbruk anses imidlertid som like lite aktuell også for disse gruppene.

For disse medlemmer er det videre av vesentlig betydning at sondringen mellom de som akter å påbegynne et studium og de som gjenopptar et, lett vil slå vilkårlig ut.

En slik sondring som 5 av utvalgsmedlemmene går inn for, vil ikke inkludere de kvinner som etter et kortere eller lengre opphold i studiene, igjen tar fatt. Kun de som faktisk er i en studiesituasjon på fødselstidspunktet skal omfattes av deres forslag. Det skal bemerkes at behovet for å fullføre studier også kan være tilstede hos kvinner som har tatt en pause i studiene på grunn av barnefødsler. Eksempelvis tenkes på følgende situasjon: Begge foreldrene er studenter. De får barn. Hun velger å bli hjemme en tid i det de planlegger barn nummer to. Ved siste barnefødsel er far yrkesaktiv. Han ønsker nå å ta sin del av omsorgen. Han har fått sin utdanning og et yrkesmessig fotfeste. Hun på sin side ønsker snarest å få gjenopptatt sine studier, for å fullføre en utdanning før hun blir for gammel til å satse i en slik retning. Som det fremgår, vil heller ikke det å «gjenoppta» et studium være et entydig kriterium.

Videre vil det å stille krav om forutgående studietid, slik 5 av utvalgsmedlemmene ønsker, innebære at de kvinner som ennå ikke er kommet i gang med studier faller utenfor. Selv om gruppen nok ikke er så stor, vil det også her kunne foreligge et reelt ønske om å påbegynne studier. Hertil kommer at det ikke er meningen å rokke ved bestående rettigheter etter dagens regelverk. Følgelig vil de kvinner som var ute i arbeid før fødsel kunne påbegynne et studium etter fødsel uten at far derved mister retten til fødselspenger. Det å «påbegynne» et studium blir følgelig heller ikke et entydig kriterium.

De her skisserte sondringer, mellom grupper av kvinnelige studenter vil, slik disse medlemmer ser det, lett kunne slå urimelig ut siden gruppene ikke vil kunne defineres entydig.

Det bør tas hensyn til at kvinner fremdeles ofte velger utdanning mer etappevis enn menn, og i ulike kombinasjoner med jobb og barn.

Sondringen vil også innebære ordninger som ytterligere øker kompleksiteten i regelverket. Fødselspengeordningen oppfattes allerede i dag som vanskelig å administrere. Kriteriene «omsorgsbehov», «gjenoppta» og «påbegynne» blir, som illustrert ovenfor, langt fra entydige. Man risikerer vanskelige avgrensningsspørsmål. Slik disse medlemmer ser det, er det et poeng i seg selv ikke å lage et regelverk som blir særdeles vanskelig å praktisere. 5 av utvalgsmedlemmenes fokusering av misbruksfare og kontrollproblemer for den gruppe studenter som akter å påbegynne et studium, er, slik medlemmene Aspehaug, Gunnes, Hellevang, Reese, Ryel og Stølen har søkt å redegjøre for ovenfor, uheldig og vil lett ramme tilfeldig og vilkårlig. Medlemmene Grund, Nordaas, Risøe, Selmer og Ulsberg anbefaler at en far skal kunne opptjene rett til fødselspenger i kraft av sin egen yrkesaktivitet, i de tilfeller hvor mor etter fødselen gjenopptar utdanning på heltid. For at far skal få selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger i tilfeller der mor går ut i utdanning på heltid etter fødselen, må mor ha vært registrert under utdanning de siste ti månedene før fødselen,jf alternativ 4 A.

Vilkåret for at far kan ta permisjon med fødselspenger er etter anbefalingen at mor fortsetter en skolegang eller studiesituasjon som hun var i gang med før fødselen. Det har ingen betydning om hun går fra videregående skole til et universitet, eller fra et fag til et annet, så sant det må ses som en sammenhengende utdanningssituasjon.

Begrunnelsen for at det er stilt krav om en forutgående studietid på minst ti måneder, er at faren for misbruk antas å være størst dersom kvinnen kan melde seg opp som student etter å ha blitt gravid. Selv om hun ikke har til hensikt å studere, vil hennes gjenopptakelse av et oppgitt studieforhold i så fall kunne utløse en rett til fødselspenger for faren. Kontrollhensynet tilsier at det kreves en forutgående studietid som går utover varigheten av et svangerskap. Disse medlemmer er enige i det prinsipielle om at studier og yrkesaktivitet bør likestilles. I begge tilfeller foreligger et omsorgsbehov. De er heller ikke uenig med 6 av utvalgsmedlemmene i at det ideelt sett burde være likegyldig om studier blir videreført eller påbegynt etter fødsel. Når disse medlemmer allikevel er kommet til at man må stille krav til forutgående studieaktivitet, er det fordi de vurderer faren for misbruk som betydelig. Dette på bakgrunn av at fødselspengeordningen utløser store stønadsbeløp. Disse medlemmer er innforstått med at familien ikke nødvendigvis vil tjene økonomisk på at foreldrene er hjemme samtidig. Imidlertid vil et slikt arrangement kunne åpne for at far får et «sabbatsår» med lønn samtidig med at mor er hjemme. Det påpekes at fars rettighet må være knyttet til at han faktisk tar aleneansvaret for omsorgen.

Det kan ikke legges til grunn at det kun er en avgrenset liten gruppe som det kan være kontrollproblemer knyttet til. Kontrollproblemet må anses å være større. Det er misbruksmuligheten knyttet til samtlige som ellers vil falle utenfor fødselspengeordningen, som er problemet.

Dersom det ikke stilles krav til forutgående studieaktivitet, ser disse medlemmer en fare for at enkelte kan føle seg fristet til å melde seg fiktivt som student. Misbruk vil selvfølgelig ikke være knyttet til de tilfeller hvor det foreligger klare kriterier for å bedømme om det foreligger en studiesituasjon. I misbrukstilfellene vil man melde seg til åpne studier, uten undervisningsplikt, og med minst mulig kostnader. Det er disse proformatilfellene som skaper bekymring. Disse medlemmers forslag medfører ikke at studentgruppen skal unntas fra rettigheter. Den store andel av studentene som får barn, vil etter deres oppfatning enten være i en studiesituasjon, eller de har avsluttet studiene og vil påbegynne sin yrkeskarriere.

Den overveiende andel av studentgruppen vil således også etter disse medlemmers forslag bli likestilt med dem som allerede er i sin yrkeskarriere. Det kan tenkes tilfeller hvor det vil være ønskelig å gi fødselspenger ved påbegynnelse av studier, eventuelt som følge av utilsiktede avbrudd av en viss varighet. Det antas at dette utgjør en svært begrenset gruppe. Eksempelvis anses det som et lite praktisk tilfelle at en mor som har vært hjemme med ett eller flere barn, kort tid etter siste barnefødsel vil påbegynne et studium. De kvinner som av andre grunner enn barn har hatt et avbrudd i studiene, vil normalt ha vært i arbeid og således være omfattet av reglene slik de er i dag.

Kontrollhensynet må avveies mot omfanget av de typetilfeller som rammes av avgrensningen i disse medlemmers forslag. Forslaget rammer kun den helt begrensede gruppen som vil påbegynne studier etter fødselen. Som utvalgsmedlem Skarheimpåpeker, vil også andre tilfeller kunne medføre en misbruksrisiko. For disse medlemmertillegges det vesentlig vekt å gi et likeverdig tilbud til den store andel av de foreldrepar hvor kvinnen er under utdanning. For å fremme en effektiv anvendelse av offentlige ressurser må viktige kontrollhensyn kunne hensyntas, i alle fall når de som her ikke får vesentlig innvirkning på praktiseringen av ordningen. Ved betydelige stønadsbeløp som fødselspengeordningen innebærer, er det særlig viktig å sikre en målrettet anvendelse for å fremme formålet. Det vil således være uheldig at fødselspenger kan oppebæres i tilfeller hvor det ikke fremmer likestilling mellom kjønnene.

Det foreslås ikke endringer i bestående rettigheter i regelverket, som innebærer at en kvinne som var i arbeid før fødselen, kan påbegynne et studium etter fødselen uten at far derved mister retten til fødselspenger. Slik disse medlemmer ser det, stiller denne situasjonen seg annerledes enn situasjonen der en kvinne som har vært hjemmeværende før fødselen påbegynner studier etter fødselen. Selv om kvinnen påbegynner et studium i disse tilfellene, stilles det likevel krav om forutgående aktivitet fra hennes side for at far skal kunne få rett til fødselspenger. Med andre ord likestilles arbeid og utdanning før fødselen i disse tilfellene. Dette er etter disse medlemmers syn rimelig.

På ovennevnte bakgrunn anbefaler medlemmene Grund, Nordaas, Risøe, Selmer og Ulsberg at en far skal kunne opptjene rett til fødselspenger i kraft av sin egen yrkesaktivitet, forutsatt at mor har tatt utdanning på heltid i minst ti måneder før fødselen, og at hun gjenopptar utdanningen etter fødselen. Utvalgsmedlem Petter Skarheimanbefaler ikke at utdanning godtas på lik linje medarbeid. Skarheim uttaler:

«Utvalgsmedlemmet Skarheim vil understreke at å knytte regelverket for fars selvstendige opptjenings- og uttaksrett opp til at mor er i arbeid etter fødselen, vil gjøre reglene veldefinert, lett å praktisere og vanskelig å omgå. Medlemmet ser at det kan være gode grunner for at en mor som er midt i et planlagt kompetansegivende studieløp på fulltid burde kunne få anledning til å gjennomgå studiene, og at far da kan få egne rettigheter til å ta lønnet omsorgspermisjon. At enhver studieaktivitet skal kunne anerkjennes er etter dette medlemmets mening ikke rimelig. Det må derfor uansett foretas avgrensninger mellom hva slags type studieaktivitet som skal kunne godtas.

Å skille ulike studentkategorier er med dagens studentregistreringssystem ikke mulig. Det lar seg således ikke gjøre å avgjøre om en registrert student er reell student eller bare har betalt semesteravgift, om vedkommende studerer på deltid eller fulltid mv.

Poenget med regelverket er å avgrense, dvs å dele inn i grupper som faller innenfor og grupper som faller utenfor kriteriene. Med et regelverk som utløser så store stønadsbeløp som fødselspengeordningen er det særdeles viktig at kriteriene ikke er flytende, at de lar seg kontrollere og at de ikke kan omgås. Dersom systemet er åpent for misbruk, vil det undergrave legitimiteten for hele ordningen, og det vil føles urimelig for de familier som ved å være ærlige ikke kan nyte godt av rettighetene. Med det nivå som er på fødselspenger, kan det være økonomisk lønnsomt å registrere seg som student, selv om en reelt sett ikke studerer. Dette vil kunne blåse opp studenttallet med mange ikke-reelle søkere, noe som vil kunne medføre store administrative merkostnader og tap av studieplass for reelt studiesøkende.

Misbruksfaren må også ses i sammenheng med den meget korte opptjeningstiden for fulle ytelser. I en situasjon hvor far er fast etablert på arbeidsmarkedet, og mor uansett har tenkt å være hjemme med barnet, er sjansene mindre for at mor skal melde seg opp som proforma student for at begge skal kunne være hjemme samtidig. Siden et slikt arrangement ikke vil gi familien bedre økonomi, må en slik tilpasning være foranlediget av enten et ønske om dobbeltomsorg, eller av et ønske om å kunne utføre gjøremål som ligger utenfor formålet med stønadsordningen (f.eks at far fullfører sine studier, bygger hus, e.l.). I tillegg til at det vil være få menn som ønsker å få et slikt avbrekk i yrkeslivet, vil et slikt opplegg være meget synlig for omgivelsene, slik at den moralske terskelen vil være stor. For par hvor begge er studenter, eller hvor far er student, er imidlertid sannsynligheten større for en del strategiske tilpasninger. F.eks vil en studentfar ved å jobbe mye i et halvt år kunne få utbetalt inntil 156 000 kroner i fødselspenger (for 43 uker med 80 pst dekning og inntekt på 6 G), selv om det er mor som de facto er mest hjemme og har omsorgen for barnet. Til sammenligning er ytelsene fra Lånekassen for ett års studier om lag 60 000 kroner. Selv om de fleste av moralske grunner ikke vil misbruke en slik ordning, er det uheldig å lage nye regler som legger til rette for muligheten.

Dette medlemmet kan derfor ikke anbefale at studier godtas på lik linje med arbeid.»

7.3.4 Utvalgets forslag i forhold til den eksisterende fedrekvoten

6 av utvalgsmedlemmene anbefaler at en yrkesaktiv far skal få selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger i situasjoner der mor etter fødselen går ut i arbeid eller påbegynner, herunder gjenopptar utdanning på heltid. 5 av utvalgsmedlemmene anbefaler at far skal få selvstendig rett til fødselspenger i situasjoner der mor etter fødselen går ut i arbeid eller gjenopptar utdanning på heltid. Ett utvalgsmedlem anbefaler at fars selvstendige opptjeningsrett skal begrenses til situasjoner der mor etter fødselen går ut i arbeid. Anbefalingene gjelder generelt for fedres uttak av fødselspenger. Fedrekvoteperioden på fire uker vil dermed være omfattet.

Utvalget har valgt ikke å fremme forslag som kun fokuserer på en forbedring av fedrekvoten. Dette fordi den likestillingsmessige effekt antas å bli liten. Åpningen for dobbeltomsorg i denne perioden muliggjør utstrakt bruk av fedrekvoten som ekstra «ferieuker».

Utvalget vil imidlertid heller ikke foreslå noen endring i forhold til gjeldende regler om fedrekvoten. Dersom mor har opptjent rett til fødselspenger, skal hun fortsatt ikke behøve å gjenoppta arbeid eller utdanning i disse fire ukene; dette i motsetning til vilkårene for resten av fødselspengeperioden. Der mor ikke har opptjent rett til fødselspenger, må hun imidlertid enten gå ut i arbeid eller utdanning etter fødselen (jf alt 2 A, 3 A eller 4 A). Utvalgets anbefaling innebærer dermed en utvidet rett til fødselspengeperiode for far. Det blir ingen obligatorisk fedrekvote, men fire uker på de samme vilkår som gjelder for resten av fødselspengeperioden. Anbefalingen innebærer videre at fars fødselspenger skal fastsettes uavhengig av mors stillingsbrøk før fødselen.

Utvalget vil påpeke at åpningen i gjeldende regelverk for dobbeltomsorg i fedrekvoteperioden, er problematisk i forhold til utvalgets anbefalinger. Konsekvensen vil bli at i situasjoner der begge foreldre har opptjent rett til fødselspenger, vil faren ha«plikt» til å ta fire uker av fødselspengeperioden. Til gjengjeld åpnes det for dobbeltomsorg. I situasjoner der mor ikke har opptjent rett til fødselspenger, vil det ikke være snakk om noen tradisjonell fedrekvote. Det åpnes for en utvidet fødselspengeperiode for far, der vilkåret om at mor enten må gå ut i arbeid eller utdanning på heltid etter fødselen, uansett vil gjelde. Slik utvalget ser det, vil lovbestemmelser som på denne måten skiller mellom situasjonen der mor har opptjent rett til fødselspenger, og der hun ikke har opptjent rett, øke kompleksiteten i regelverket.

7.3.5 Opphevelse av folketrygdloven § 3 A-1 andre ledd, andre punktum

Et samlet utvalg foreslår opphevelse av folketrygdloven § 3 A-1 andre ledd, andre punktum om at faren for å få rett til fødselspenger må fylle vilkårene for rett til sykepenger og ha vært i arbeid i minst de to siste ukene før hans permisjon tar til. Bestemmelsen innebærer at en far som har opptjent retten til fødselspenger gjennom yrkesaktivitet (evt. sykepenger, dagpenger, fødsels- eller adopsjonspenger) i seks av de siste ti månedene før fødselen, ikke kan ta ut verken fedrekvote eller fødselspermisjon utover fire uker, dersom han er uten arbeid de to siste ukene før hans permisjon tar til. Det gjelder ingen tilsvarende bestemmelse for moren. Konsekvensen av denne bestemmelsen er at en far som eksempelvis er arbeidsledig eller som avtjener verneplikt/siviltjeneste i tiden før han skal ut i fødselspermisjon, mister retten til fødselspenger.

7.4 ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER AV ANBEFALINGENE

7.4.1 Økonomiske konsekvenser

Utvalget vil innledningsvis bemerke at det ikke er mulig å angi eksakte utgifter forbundet med anbefalingene. De budsjettmessige anslagene er derfor skjønnsmessige. De anslåtte merutgiftene er basert på konsekvensene for trygdebudsjettet. Det betyr at det i tillegg vil kunne påløpe kostnader for arbeidsgivere som etter avtale dekker den del av inntekten som overstiger refusjonsgrensen fra trygden. Kostnadene er beregnet som brutto utgifter for statsbudsjettet. Det er ikke gjort forsøk på å trekke inn skatteeffektene ved fars overgang fra arbeidsinntekt til fødselspenger og ved at mor kommer i skatteposisjon dersom hun går ut i arbeid.

Når det gjelder kostnadene forbundet med alternativene 2 A, 3 A og 4 A, vil de variere i forhold til hvor mange fedre som tar over omsorgen for barnet etter fødselen og hvor lang omsorgsperiode de velger å ta. Det er lite trolig at samtlige av de 12 700 mødrene som i dag ikke opparbeider rett til fødselspenger, vil gå ut i arbeid eller heltidsstudier etter fødselen. Det er sannsynlig at husholdningen i mange av de tilfellene hvor kvinnen ikke har rett til fødselspenger, har tilpasset seg situasjonen, slik at fedrene normalt ikke vil utnytte en egen rett til å være hjemme med lønnskompensasjon. Forutsatt at 500 av disse fedrene tar ut full permisjon i 33 uker, vil kostnadene forbundet med alternativ 2 A utgjøre 58 mill kroner på årsbasis.

Tabell 7.1 nedenfor viser hvordan kostnadene vil variere avhengig av antallet fedre som tar ut permisjon og antallet uker permisjon som blir tatt ut. Det er lagt til grunn at hver uke fedre tar ut fødselspenger i gjennomsnitt koster 3 500 kroner.

Det er grunn til å anta at en del kvinner som studerte før fødselen, på et tidspunkt vil velge å gjenoppta studiene. Dersom det forutsettes at samtlige yrkesaktive fedre som får barn med studenter tar ut fødselspenger, vil merkostnadene per uke beløpe seg til 8 mill kroner.

Dersom et betydelig antall fedre tar ut et maksimalt antall uker, kan kostnadene bli opp mot 1 mrd kroner på årsbasis. Et mer moderat og realistisk anslag vil på litt sikt være at om lag 5 000 fedre tar ut 3-4 måneder. Kostnadene vil i så fall bli om lag 250 mill kroner på årsbasis.

Kostnadene forbundet med de anbefalte alternativene vil kunne reduseres ved innsparinger på engangsstønaden og fødselsstipendet fra Lånekassen. Etter gjeldende regler mottar kvinnen engangsstønad dersom hun ikke har opptjent rett til løpende fødselspenger, eller dersom fødselspengene utgjør en lavere sum enn engangsstønaden. I den grad faren mottar fødselspenger som overstiger engangsstønaden, må engangsstønaden etter utvalgets syn bortfalle. Dersom hans uttak av fødselspenger i sum er lavere enn engangsstønaden, kan det være aktuelt å motregne farens fødselspenger mot engangsstønaden. Når det gjelder utbetaling av fødselsstipend til moren, må utbetalingen etter utvalgets mening avkortes mot farens uttak av fødselspenger. Dersom faren eksempelvis tar ut 10 uker, må morens stipend begrenses til en periode på 32 uker.

Kostnadene kan også reduseres ved at det gjennomføres ytterligere innsparinger på fødselspengekapitlet. Merutgiftene kan eksempelvis reduseres gjennom:

• innsparinger på engangsstønaden og fødselsstipendet

• avvikling av ordningen med feriepenger av fødselspenger

• senking av kompensasjonsnivået for fødselspenger

• endring av bestemmelsen om opptjeningstid

• opptjeningsgradering

Innsparingsmulighetene er nærmere omtalt i punkt 6.14. Forslag til innsparinger på fødselspengekapitlet som begrenser eksisterende rettigheter, vil nødvendigvis være kontroversielle. Utvalget har ikke tatt nærmere stilling til de ulike innsparingsmulighetene. Det legges til grunn at Barne- og familiedepartementet vil vurdere dette nærmere og se de ulike budsjettpostene i sammenheng.

7.4.2 Administrative konsekvenser

Ut fra administrative hensyn ville det enkleste være å gå inn for alternativ 1 A. Innføring av en individuell rett til fødselspenger for kvinner og menn, ville lovteknisk være en enkel løsning. Trygdeetaten ville heller ikke få spesielle kontrollproblemer, ettersom eksisterende prosedyrer sikrer at det ikke skjer en dobbel utbetaling av fødselspenger. Et allerede komplisert regelverk kan tilsi at en ikke innfører endringer som øker kompleksiteten.

Når det gjelder alternativene 2 A, 3 A og 4 A må den lovtekniske løsningen være at det fremgår av loven at en far som har vært yrkesaktiv i minst seks av de siste ti månedene før fødselen, vil ha selvstendig rett til fødselspenger i situasjoner der mor etter fødselen går ut i arbeid, selv om mor ikke har opptjent rett til fødselspenger. Tilsvarende kan det fremgå at faren får selvstendig rett til fødselspenger der mor etter fødselen går ut i utdanning på heltid eller eventuelt der hun har tatt utdanning på heltid de siste ti månedene før fødselen og gjenopptar utdanningen etter fødselen. Forholdet kan eksempelvis reguleres i folketrygdloven § 3 A-7. Bestemmelsens fjerde ledd inneholder i dag en slik formulering når det gjelder farens rett til fødselspenger i situasjonen der moren dør etter fødselen. Alternativt kan forholdet reguleres i § 3 A-1 ved at det fremgår at fars opptjeningsrett til fødselspenger gjelder uavhengig av mors opptjening, så sant mor etter fødselen går ut i arbeid eller utdanning.

En konsekvens av å gi fedre selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger i disse situasjonene, vil være at en må oppheve folketrygdlovens bestemmelse om at utbetalingen av fødselspenger til fedre skal reduseres i forhold til morens stillingsandel i opptjeningsperioden. Prinsippet om reduksjon av fedres fødselspenger vil imidlertid fortsatt gjelde dersom det ikke foreligger et fullt omsorgsbehov etter fødselen. Det antas å foreligge et «fullt» omsorgsbehov dersom moren etter fødselen arbeider minst 75 prosent stilling eller mer av stillingens ordinære arbeidstid. Lovteknisk vil dette måtte løses ved at grensen for morens stillingsprosent fremgår av lovens ordlyd.

I forbindelse med fastsettelsen av morens arbeidstid i det enkelte tilfellet, vil det kunne oppstå vanskelige avgrensningstilfeller. Utvalget antar at det vil være mest hensiktsmessig å ta utgangspunkt i den formelt avtalte arbeidstid i forbindelse med tilsettingen. Imidlertid er det en rekke kvinner som på grunn av ekstravakter m m har en arbeidstid som avviker fra den formelle stillingsandelen. Omsorgsbehovet vil i så fall reelt sett være større enn det som fremgår av tilsettingsavtalen. Stillingsprosenten kan også være vanskelig å fastsette i tilfeller der kvinnen har flere arbeidsgivere, der hun er både selvstendig næringsdrivende og arbeidstaker etc.

Både alternativ 2 A, 3 A og 4 A vil stille krav til kontroll. Kontrollbehovet vil spesielt gjøre seg gjeldende i forhold til studenter.

Loven åpner allerede for at far kan overta retten til fødselspenger i situasjoner der mor påbegynner eller gjenopptar utdanning på heltid. En kjenner ikke til at dette har skapt store praktiske problemer for trygdeetaten. Etter gjeldende regelverk kommer imidlertid kontrollen først til syne i tilfeller der moren har arbeidet før fødselen, der hun går ut i studier etter fødselen og der faren tar ut fødselspenger utover fedrekvoten. Dette er ingen vanlig forekommende situasjon, og kontrollbehovet har derfor vært lite aktualisert.

Alternativ 3 A og 4 A vil aktualisere kontrollproblemet i en større grad. Med et regelverk som utløser så store stønadsbeløp som fødselspengeordningen, er det etter utvalgets mening viktig at kriteriene for tildeling lar seg kontrollere og ikke kan omgås.

Utvalget antar at kontrollproblemet vil være størst i forhold til de kvinnene som er oppmeldt ved et universitet. I forhold til kvinner som tar høyskoleutdanning, vil mulighetene for kontroll være bedre.

Å skille ulike studentkategorier er med dagens studentregistreringssystem ikke mulig. Det lar seg dermed ikke gjøre å avgjøre om en registrert student er reell student eller bare har betalt semesteravgift. Utvalget er imidlertid kjent med at universiteter og høyskoler under Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet arbeider med et nytt studentregistreringssystem som vil kunne ivareta noen av disse kontrollhensynene.

En måte å løse kontrollproblemet på er å basere meldeplikten på en egenerklæring. Dette er en anvendt metode innenfor trygdesystemet. Utbetaling av fødselspenger er betinget av en fullstendig utfylt egenerklæring. Trygdekontoret skal få beskjed dersom den trygdede begynner å arbeide i løpet av stønadsperioden. Når det gjelder kvinner som ikke har vært yrkesaktive før fødselen, kan det eksempelvis opprettes en egen rubrikk på kravskjemaet for fødselspenger der foreldrene krysser av for om moren etter fødselen planlegger å gå ut i arbeid eller utdanning på heltid. Det må i denne situasjonen kunne kreves fremlagt dokumentasjon på studieforholdet, i form av studiebevis e.l., samt en egenerklæring. Det kan også være snakk om å innhente en erklæring fra Lånekassen basert på utbetaling av studielån m.m. Når det gjelder mødre som etter fødselen går ut i arbeid, jf alternativ 2 A, vil trygdekontoret kunne kontrollere oppgitte arbeidsforhold mot Arbeidsgiver-/arbeidstakerregisteret.

7.5 SPØRSMÅL SOM BØR VURDERES NÆRMERE

I tillegg til forslaget om å innføre selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger for fedre på visse vilkår, vil utvalget be departementet om å se nærmere på følgende spørsmål:

• Avtjening av verneplikt i minst seks av de siste ti månedene før fødselen gir etter gjeldende lov ikke rett til opptjening av fødselspenger. Utvalget mener at det bør vurderes om ikke verneplikt skal gi opptjening på linje med yrkesaktivitet.

• Faren er etter gjeldende regelverk bundet av om moren har valgt fødselspenger i 52 uker med 80 prosent dekningsgrad eller 42 uker med full dekningsgrad. Denne bestemmelsen har sin begrunnelse i administrative hensyn. For å redusere det administrative merarbeidet ble det bestemt at utbetaling med redusert dagsats måtte velges en gang for alle ved stønadsperiodens begynnelse. Det er altså ikke adgang til å skifte fra en sats til en annen. Konsekvensen er at en far i de tilfeller moren har valg 80 prosent dekningsgrad, vil få redusert sin utbetaling av fødselspenger tilsvarende. Fedrekvoten er på fire uker uten hensyn til om moren har valgt en stønadsperiode på 52 uker med 80 % dekningsgrad eller 42 uker med full dekningsgrad. I tilfeller der moren har arbeidet deltid, vil reduksjonen som følge av morens valg av redusert dekningsgrad, komme på toppen av en reduksjon som følge av at moren har arbeidet deltid (se eksemplet under punkt 3.3.5). Hensiktsmessigheten av denne bestemmelsen bør etter utvalget syn vurderes nærmere.

• Ved adopsjon er det etter folketrygdloven et vilkår for rett til stønad at beggeforeldrene har opptjent rett gjennom yrkesaktivitet i seks av de siste ti månedene før fødselen. Adoptivfedre må ikke, i motsetning til biologiske fedre, ha vært i arbeid de to siste ukene før permisjonen tar til. Ved fødsel er det tilstrekkelig at mor oppfyller vilkåret om yrkesaktivitet for at det skal oppstå en rett til stønad. En annen forskjell mellom fødsels- og adopsjonstilfellene er beregningen av fedres stønad. Når det gjelder fødsel, blir fedres fødselspenger beregnet i forhold til morens stillingsandel i opptjeningsperioden. Dette gjelder imidlertid ikke ved adopsjon. Det betyr at en far som fyller vilkårene, får utbetalt adopsjonspenger i forhold til sin egen stillingsandel i opptjeningsperioden. Utvalget stiller spørsmål ved om det er noen grunn til at lovverket på denne måten skal skille mellom fødsels- og adopsjonstilfellene, og foreslår at spørsmålet vurderes nærmere.

• Folketrygdloven kapittel 3 A inneholder i dag enkelte bestemmelser som etter sin ordlyd bare retter seg mot mor, men som i praksis også omfatter far. Kapitlet bør gjennomgås slik at det uttrykkelig fremgår om en bestemmelse skal gjelde begge foreldre.

• Kravet om opptjeningstid i minst seks av de siste ti månedene beregnes både for morens og farens vedkommende i forhold til fødselstidspunktet. Dette innebærer i praksis at det stilles strengere krav til fedre enn til mødre. Det bør etter utvalgets mening vurderes om opptjeningstiden for farens vedkommende skal gjelde i forhold til tidspunktet for hans permisjon, og ikke i forhold til fødselstidspunktet.

• Arbeidsmiljøloven bør etter utvalgets mening vurderes med sikte på å endre varslingsfristene slik at de tilpasses fedres uttak av permisjon i forbindelse med fødsel og adopsjon. Dette vil etter utvalgets mening tilgodese arbeidsgivers behov for å kunne innrette seg i forhold til fedres fravær.

7.6 OPPSUMMERING

Utvalget har i det alt vesentlige kommet til enighet. Dette gjelder for situasjoner der kvinnen er i arbeid eller går ut i arbeid etter fødselen. Det samme gjelder, med unntak av ett medlem, for situasjoner der kvinnen er i en utdanningssituasjon.

Et samlet utvalganbefaler at det innføres en selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger for yrkesaktive fedre i tilfeller der mor etter fødselen går ut i arbeid. Dersom mor går ut i en deltidsjobb, vil far i prinsippet bare være berettiget reduserte fødselspenger. Imidlertid foreslår utvalget at det åpnes for dobbeltomsorg i situasjoner der mor arbeider minst 75 prosent av full stilling. 6 utvalgsmedlemmer går inn for at far skal få selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger dersom mor etter fødselen påbegynner eller gjenopptar utdanning på heltid. Det stilles med andre ord ikke krav om at hun må ha vært under utdanning før fødselen. 5 utvalgsmedlemmeranbefaler at det innføres en selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger for fedre i tilfeller der mor etter fødselen gjenopptar utdanning på heltid. Farens rett til fødselspenger vil være betinget av at hun har tatt utdanning på heltid i minst ti måneder før fødselen. Ett utvalgsmedlem anbefaler ikke at studier godtas på lik linje med arbeid.

I tillegg foreslår utvalget en opphevelse av folketrygdloven § 3 A-1 andre ledd, andre punktum om at faren for å få rett til fødselspenger må ha vært i arbeid de to siste ukene før hans permisjon tar til.

Utvalget ber dessuten departementet om å se nærmere på enkelte spørsmål.

7.7 OPPFØLGING AV ARBEIDET

Utvalgets anbefalinger forutsetter endringer i folketrygdloven kapittel 3 A.

Utvalget har innenfor den tid som har stått til disposisjon ikke hatt mulighet til å utarbeide forslag til ny lovtekst.