9 Utvalgets vurderinger og forslag til tiltak

I kapitlene foran er det slått fast at eierkonsentrasjonen innen media er stor, og at den er økende. Krysseierskap i ulike former er omfattende. Samtidig er det påvist at det kvantitative mangfold av tilbud har økt. Et mangfoldig tilbud sier noe om muligheten til å formidle ytring­er. Slik sett kan man si at det ikke er blitt færre kanaler for ytringer totalt sett i Norge, med forbehold om noen geografiske variasjoner for enkelte mediegrupper.

Spørsmålet om ytringsfriheten er blitt begrenset gjennom at eierne har påvirket medie­produktene gjennom aktiv styring, eller om konsentrasjonen har ført til økt konformitet, er vanskeligere å besvare. Det mangler forsk­ningsmessig belegg for å si noe om hvorvidt dette er tilfelle.

Utvalget har konstatert at det har vært en debatt i media om at gitte eiere har forsøkt å begrense den redaksjonelle friheten for eksempel gjennom opprettelse av redaksjonsråd. Utvalget har også konstatert at i tilfelle slike forslag har vært reelle, har samfunnsdebatten virket som et korrektiv, og hindret gjennomføring.

Utvalget vil totalt sett konkludere med at norske medier tradisjonelt sett har hatt og har eiere som respekterer medienes integritet, og som respekterer de prinsipper om redaksjonell frihet som er nedfelt i Redaktørplakaten.

Utvalget har også studert undersøkelser av vilkårene for pressefriheten i Norge sammenlignet med andre land.

9.1 Presse- og ytringsfrihet i et globalt perspektiv

Institusjonen Freedom House i New York har siden 1979 gjennomført undersøkelser av pressefrihetens kår i verdens land. De bygger undersøkelsene på artikkelen om ytringsfrihet i FNs menneskerettighetskonvensjon. Ut fra dette har de satt opp fire kriterier for å vurdere graden av fri presse innen nyhetsformidling i det enkelte landet:

• I hvilken grad lover og offentlige administrative beslutninger har innflytelse på det redaksjonelle innholdet i nyhetsmedier.

• I hvilken grad det er politisk innflytelse eller kontroll over det redaksjonelle innholdet i nyhetsmedia.

• I hvilken grad noen har dominerende økonomisk innflytelse i media. Slik innflytelse kan utøves gjennom offentlig kontroll over nyhetsmedia, offentlig annonsering eller andre finansielle forhold. Det kan også være innflytelse ved press mot medieinnholdet fra markedskonkurransen i den private sektor.

• I hvilken grad det er andre former for undertrykking av nyhetsmedia. Freedom House har listet opp 82 ulike inngrep som for eksempel drap og andre fysiske overgrep mot journalister, sensur, beslaglegging, inngrep i produksjon og distribusjon osv.

I 37 prosent av 186 land som ble undersøkt i 1993 var det full pressefrihet etter Freedom Houses kriterier. På topp i pressefrihet lå Belgia, New Zealand, Australia og Norge. Deretter kom Danmark, Tyskland, Sverige og Sveits. I 34 prosent av landene ble pressen karakterisert som delvis fri. Mens i resten av landene, 29 prosent, kunne det ikke sies å være en fri presse.

Pressefriheten i Norge

Norge er med andre ord på topp i verden når det gjelder pressefrihet. I internasjonal sammenheng er en kobling mellom offentlig sektor og media omstridt. Av den grunn gir den norske pressestøtten og statlig engasjement i kringkasting noe trekk i rangeringen av Norge etter de kriterier som er nevnt foran. I Norge er det imidlertid en bred oppfatning om at slike tiltak har en positiv virkning i forhold til de mediepolitiske mål. Det er et utbredt ønske at slike tiltak skal opprettholdes.

Ut fra denne undersøkelsen har pressefriheten gode kår i Norge. Utvalget registrerer imidlertid at det skjer internasjonale strukturendringer innen mediesektoren. Det er en tendens til at kapitalinteresser i USA og europeiske land kjøper seg inn i og blir sterke eiere i mediegrupperinger i flere land samtidig. Dette er tildels eiere som har andre holdninger til og andre tradisjoner for eierskap enn de vi verdsetter i Norge. Et viktig spørsmål er derfor hvordan Norge skal kunne beholde sin høye status framover.

De landene som i undersøkelsen er klassifisert til ikke å ha pressefrihet, kjennetegnes ved at de offentlige myndighetene har sterk innflytelse og kontroll med nyhetsmedia. Men selv i land hvor dette ikke er tilfelle, kan pressefriheten bli svekket. Freedom House viser i den sammenheng til USA. På den ene siden har USA det største og mest spredte nettverk for massekommunikasjon, og flest alternative tilbud innen trykte medier og kringkasting. På den andre siden taper USA posisjon i rangeringen av landene etter grad av pressefrihet. Freedom House forklarer den lavere rangeringen med at det er blitt mindre adgang til å fremme alternative syn på grunn av at de store medieaktørene øker sin dominans. De mener at høye og stigende kostnader ved publisering og kringkasting ansporer til at kravet om reklame-, lytter- og seeroppslutning påvirker det redaksjonelle innholdet.

Utvalget oppsummerer at det er gode tradisjoner i Norge for redaksjonell frihet og pressefrihet, og at eierkonsentrasjon til nå ikke i nevneverdig grad har påvirket redaksjonell frihet, variert medietilbud eller ytringsfriheten i negativ retning. Utvalget konstaterer imidlertid at utviklingen går raskt, og at utenlandske tendenser peker i en annen retning. Det er bl.a. derfor nødvendig med tiltak som sikrer at de gode tradisjonene opprettholdes.

9.2 Behov for en lovmessig styrking av ytringsfriheten

9.3 Kan eierbegrensning komme i konflikt med prinsippet om ytringsfrihet?

Ved vurdering av om det skal foreslås eierbegrensning i media har utvalget vært opptatt av at dette ikke må komme i konflikt med prinsippet om ytringsfrihet. Særlig fordi hensynet til ytringsfriheten er den viktigste begrunnelsen for et forslag om eierbegrensning.

Etter anmodning fra utvalget har Kulturdepartementet fått utført en utredning av konstitusjonelle sider ved lovgivning om eierbegrensning i media. Utredningen er utført av professor dr. juris Eivind Smith ved Universitetet i Oslo i mai 1994, og er trykt i vedlegg 6. I utredningen drøftes om en begrensning av eierskap i media kan komme i strid med ytrings­frihetsprinsippet fastsatt i Grunnlovens § 100.

Kringkasting

Om konsesjonsordninger for kringkasting mener Smith:

«Det synes å være enighet om at dette ikke står i strid med grunnloven. Også internasjonalt og i andre europeiske land er det akseptert at slike ordninger – iallfall et stykke på vei – lar seg forlike med grunnleggende prinsipper om ytrings- og informasjonsfrihet. Dette gjelder f. eks. i relasjon til art. 10 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon av 4.11. 1959...» (Smith 1994).

Ut fra Smiths vurdering er dagens eierbegrensning i kringkasting ikke i strid med prinsippet om ytringsfrihet slik det er nedfelt i Grunnlovens § 100.

Dagspresse

Smith har i utredningen lagt størst vekt på eventuelle eierbegrensninger i dagspressen. Ut fra forbudet mot sensur av trykt skrift (Grunnlovens § 100) trekker han den konklusjon at:

«... etter mitt syn (er det) klart at grl. § 100, 1. pkt. står i veien for å innføre krav om offentlig forhåndsgodkjenning av erverv eller annen form for overtagelse av kontroll over presseorganer.

Jeg antar altså at grunnloven står i veien for å innføre konsesjonsordninger etter mønster av de regler som finnes for etermedia. ...» (op.cit.)

Ut fra dette trekker utvalget den konklusjon at en eierbegrensning i dagspressen må ha klare forutsigbare regler som ikke gir rom for bruk av skjønn hos offentlige myndigheter. Etter utvalgets vurdering vil en gitt øvre grense for hvor stor del av opplaget en aktør kan eie innen media, kombinert med en presis definisjon av en aktør, være i overensstemmelse med dette.

Utvalget anmodet i denne forbindelse Kulturdepartementet om å ta et initiativ overfor Nærings- og energidepartementet for å få belyst spørsmålet om lov om erverv av næringsvirksomhet av 23. desember 1994 nr. 79 burde gjøre unntak for presseorganer, dette særlig fordi de kriterier som etter lovforslaget skal vektlegges i forbindelse med eventuell godkjenning er skjønnspregede og gir liten forutberegnelighet. I et svarbrev 19. januar 1995 uttaler Nærings- og energidepartementet at kriteriene for når meldeplikt inntrer medfører at en stor del av norske presseorganer ikke vil bli omfattet av reglene om meldeplikt ved eierskifte. Departementet mener det stilles strenge krav til hvorvidt prøving av et erverv overhodet skal finne sted. De viser til at ervervet skal godkjennes medmindre allmenne hensyn taler i mot. Nærings- og energidepartementet har vanskelig for å se at loven er i strid med Grunnlovens § 100. De mener at spørsmålet om hvorvidt loven bør inneholde et spesifikt unntak fra meldeplikten ved erverv av eierandeler i presseorganer må vurderes i første rekke av Kulturdepartementet.

Et annet spørsmål som Smith vurderte, var om eierbegrensning i dagspressen i seg selv kunne være i strid med Grunnlovens § 100. Han legger til grunn at Grunnloven som hovedregel må antas å stå i veien for at staten gjennom inngrep påvirker innholdet av trykt skrift som den selv ikke gir ut. Denne hovedregelen må gjelde enten påvirkningen tar sikte på bestemte ytringer, bestemte presseorganer eller det samlede pressetilbud.

I dette spørsmålet skiller Smith mellom tre former for konsentrasjon: gjennom oppkjøp mv., vekst og nyetableringer.

Oppkjøp – vekst

Hovedformålet med en lovgivning om eierbegrensning vil være å bevare et rimelig nivå av pluralisme i dagspressen. Under forutsetning av at grensene for konsentrasjon ikke settes så lavt at det praktisk og kommersielt blir vanskelig eller umulig å drive for eksempel dagsaviser, mener Smith at Grunnloven ikke hindrer innføring av lovbestemmelser som begrenser eierkonsentrasjon gjennom oppkjøp:

«... når en slik grense ikke blir trådt for nær, kan jeg vanskelig se noe grunnlag for å anta at grl. § 100 står i veien for lovgivning som setter visse grenser for adgangen til å konsentrere eierinteresser m.v. i dagspressen på få hender.» (op.cit.)

Når det gjelder eventuell lovgivning mot økt konsentrasjon som følge av vekst i form av økt salg og opplag, peker Smith på at adgangen til å konkurrere om lesere og annonseinntekter er en helt sentral del av selve ytringsfrihetens vesen:

«Gitt at staten som utgangspunkt ikke har adgang til å regulere strukturen i trykte media etter presseorganenes innhold (kvalitet, politisk tendens e.a.), kan det vanskelig godtas at loven setter forbud mot at bestemte interessegrupper eller eierinteresser forsterker sin posisjon gjennom konkurranse om lesere og annonsører (eller som følge av at andre organer trekker seg ut av markedet).» (op.cit.)

Smith trekker ut fra dette den konklusjon at man gjennom lovgivning ikke kan forby økt konsentrasjon som oppstår gjennom konkurranse mellom etablerte presseorganer. Utvalget slutter seg til en slik konklusjon.

Nyetableringer

Spørsmålet om lovbestemte grenser for konsentrasjon gjennom nyetableringer er vanskeligere å ta stilling til. På den ene siden må mulighetene for nyetableringer stå sentralt i prinsippet om ytringsfrihet. På den annen side vil en grense for økt konsentrasjon gjennom oppkjøp kunne omgås hvis interesser som kontrollerer en betydelig del av pressen skal stå fritt til å skaffe seg ytterligere kontroll gjennom nyetablering. Smith mener dette er et selvstendig argument for å godta at en begrensning også omfatter nyetableringer fordi det er et behov for å ha en sammenheng i systemet. Han peker også på at interessegrupper og selskaper som fra før kontrollerer en betydelig del av pressen, ikke har et påtrengende behov for å komme til orde ved etablering av ytterligere organer i det samme markedet. De sentrale hensyn bak presse- og ytringsfriheten vil antakelig bli tilstrekkelig godt ivaretatt så lenge mindre dominerende interesser har ubegrenset adgang til å skaffe seg fotfeste i pressen gjennom nyetablering.

På bakgrunn av dette konkluderer Smith:

«Det kan ikke sies å være åpenbart hvordan de motgående hensyn som gjør seg gjeldende på dette området skal avveies. Jeg har imidlertid blitt stående ved å anta at et alment virkende forbud mot å overskride bestemte terskler for kontroll gjennom oppkjøp m.v. kan suppleres ved forbud mot å overskride slike terskler gjennom nyetablering.» (op.cit.)

Utvalget mener at en lovbestemt øvre grense for hvor dominerende en aktør kan bli innen dagspresse og kringkasting, ikke er i konflikt med prinsippet om ytringsfrihet. En slik lovbestemmelse kan imidlertid bare omfatte økt konsentrasjon gjennom oppkjøp eller erverv og nyetableringer, og ikke konsentrasjon som oppstår gjennom konkurranse.

Rammer for eventuell lov

I utredningen trekker Smith fram noen rammer for en eventuell lovbestemmelse.

Ut fra at et statsinngrep mot konsentrasjon i pressen bare kan aksepteres ut fra en begrunnelse om å sikre pluralisme, vil et forbud mot kjøp av eierandeler som er så små at de ikke med rimelighet vil kunne gi mulighet for å påvirke den redaksjonelle virksomhet, ikke uten videre la seg forsvare. Dette vil ha betydning når man skal foreslå presise kriterier for regulering.

Et annet forhold er at lovbestemmelsene må gi aktørene lik behandling. Smith uttrykker dette slik:

«For det andre – og mer vesentlig – taler det nevnte behovet for pluralisme og for fravær av andre former for statsinngrep vedrørende pressens innhold eller tendens, for at forbud mot visse former for konsentrasjon må utformes på en slik måte at ulike kanaler for (mulig) innflytelse blir mest mulig likestilt. Bare hvis de mulige lovbestemmelser blir utformet på en slik måte at de oppfyller krav om som utgangspunkt å slå likt ut overfor ulike former for konsentrasjon, vil de gi tilstrekkelig sikkerhet for at de ikke – tilsiktet eller (også) i praksis – virker mer restriktivt overfor bestemte interessegrupper m.v. enn overfor andre.» (op.cit).

Smith utdyper dette ved å antyde at mulige lovinngrep må gjøres så vidt sofistikerte at ikke bare åpne oppkjøp m.v., men også forsøk på indirekte å skaffe seg større innflytelse enn loven tillater, vil bli rammet. Med indirekte menes i denne sammenheng for eksempel bruk av datterselskap og andre former for kontroll og innflytelse enn formelt eierskap. Utvalget viser til vedlegg 5, hvor det er gjengitt et notat som advokat Gudmund Knudsen har laget om slike andre former for kontroll. Det vises også til notat om konsolideringsbestemmelser av utvalgets medlem Mona Søyland (vedlegg 2).

9.4 Begrunnelse for begrensning av eierskap i media

Behovet for allsidighet

Et samlet utvalg mener at staten bør gripe minst mulig inn i regulering av eierskap i media. Utvalget ser klart faren for at en slik inngripen kan åpne for en påvirkning som kan være i strid med prinsippene om ytringsfrihet. Utvalget er likevel av den oppfatning at det er nødvendig å gripe inn når eierskapet er konsentrert på så få hender at konsentrasjonen i seg selv kan bli et hinder for reelt ytringsmangfold og allsidighet. I en slik situasjon kan eierskap reguleres uten at Grunnlovens § 100 om trykkefrihet brytes. Utvalgets flertall (Bendiktsen, Heskestad, Kjerstad, Moe Skarstein, Stenstadvold) mener at det må være en fordeling av avismarkedet mellom minst tre eiere på nasjonalt nivå, dersom konsentrasjonen ikke skal bli for sterk. Et mindretall (Axelsen, Joø, Søyland, Thomsen) mener at innen dagspressen er det først når en aktør eier over halvparten av det nasjonale avisopplaget at man kan snakke om monopollignende tilstander. Når det gjelder privat kringkasting vil hele utvalget begrense eierskap i det enkelte selskap til maksimum 1/3 av andelene. Ett medlem (Bendiktsen) vil begrense enda sterkere.

Utvalget har i sine vurderinger av behovet for – og effekten av – regulering av eierskap, også avveid hensynet til markedskonkurransen, kapitalbehovet og generelle næringspolitiske begrensningsregler.

Markedskonkurranse og samfunnsmål

Ut fra et perspektiv om markedskonkurranse kan det anføres at de aktører som kan tilby et medieprodukt som det finnes publikum til, også vil overleve i markedet. Ved ikke å gripe inn i markedsforholdene, åpner man for konsentrasjon, som gir aktørene muligheter for å utnytte stordriftsfordeler. Rasjonaliseringsgevinstene kan føre til at større redaksjonelle og tekniske ressurser tilflyter medievirksomheter som er tilknyttet større aktører. En redaksjonell kompetanseheving og profesjonalisering vil kunne styrke redaksjonen og gjøre den mer uavhengig. Likeså kan en slik konsentrasjon øke avstanden mellom eier og redaksjon på en slik måte at den redaksjonelle friheten i den enkelte virksomhet øker.

På den annen side kan det like gjerne skje at eierne gjennom de styringsredskaper de har til rådighet i form av økonomi og ved ansettelse av redaktør former det redaksjonelle innhold på en måte som gir mest mulig avkastning, og ikke nødvendigvis er i tråd med overordnede samfunnsmål for mediene. Avstand gjør det også enklere kun å legge bedriftsøkonomiske mål på virksomheten. Det er utvalgets vurdering at det avgjørende spørsmål her likevel må bli hensynet til eierkulturen. Det er heller ingen grunn til å tro at markedet blir skadelidende ved en vektlegging av de samfunnsmål som her må være overordnet.

Næringspolitiske vurderinger av eierbegrensningsregler

Enkelte hensyn tilsier at kontroll med investeringer i mediebedrifter kan være nødvendig. Det kan være i myndighetenes interesse å bidra til opprettholdelse eller utvikling av en ønsket næringsstruktur for å sikre mangfoldet av mediebedrifter og opprettholdelse av ytringsfrihet. Det er imidlertid et faktum at et dynamisk næringsliv og varierte mediebedrifter er avhengig av en nærmest kontinuerlig forandringsprosess. Dette forutsetter investeringer og endrede eierforhold. Forholdene bør derfor legges til rette for strukturendringer og eierskifter som anses nødvendig for å styrke konkurranseevnen. Det innebærer i sin tur at dersom det skal reguleres, må ikke reguleringen være så streng at den hindrer slik strukturutvikling. Erfaringene fra utviklingen på radio- og fjernsynssiden, hvor eierskap i dag er begrenset til 1/3 idet enkelte selskap, tilsier at reguleringen ikke har vært for streng. Utvalgets flertall på fem mener at det samme prinsipielle grunnlaget for begrensning bør kunne gjelde også for andre medier.

Styrke og svakhet ved regulering

En svakhet ved reguleringer er det faktum at de vil måtte begrenses til nasjonalt territorium. Svakheten blir særlig tydelig på fjernsynssiden. Dagens tekniske løsninger gjør at fjernsyn kan sendes til Norge fra hvor som helst i verden, mens nasjonale reguleringer vil omfatte de aktører som sender fra Norge.

Norge har i dag en konkurranselov som skal sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser gjennom konkurranse. Det innebærer at hvis det skulle oppstå en monopolsituasjon, har myndighetene muligheter til å gripe inn i markedet. Loven har imidlertid sine begrensninger, og kan ikke sies å ta høyde for de mediepolitiske og kulturelle hensyn utvalget er satt til å vurdere.

Utvalget ser klart at man ved å åpne for at norske medieselskaper kan bli sterkere gjennom økt konsentrasjon, vil gjøre det mulig for dem å bygge seg en tilstrekkelig økonomisk styrke til å møte konkurranse fra tunge utenlandske medieaktører. Dette vil også kunne gjøre det mulig for selskapene å møte konkurranse i et stadig mer internasjonalt marked. Ikke minst er dette viktig i det selskapene derved vil være i stand til å møte de forandringer i medieutviklingen som den teknologiske utviklingen nå ser ut til å innebære. Dette hensynet er viktig, men må veies opp mot hensynet til allsidigheten, som i siste instans veier tyngst. Hensynet til norske selskapers konkurranseevne, er også årsaken til at utvalgets flertall ikke vil foreslå for strenge regler og at det ikke foreslår begrensninger for krysseierskap.

Et annet argument mot regulering er usikkerheten som er knyttet til effekten av den. Ytringsfrihet, redaksjonell frihet og et allsidig medietilbud blir påvirket av en rekke forhold. Det er ikke usannsynlig at eierskap er en mindre viktig faktor i spørsmålet om uheldige utslag enn andre faktorer. I så fall vil en regulering av eierskap være av mindre betydning hvis ikke andre tiltak også settes inn.

Det er mange måter å skaffe seg kontroll og innflytelse i media på i tillegg til formelt eierskap. Selv om man innfører begrensninger i formelt eierskap av medievirksomheter, vil disse kunne omgås gjennom ulike grader av samarbeid som kan være mer eller mindre formelt. Dette viser at det vil være problematisk å innføre reguleringer som kan dekke alle former for konsentrasjon. Effekten av reguleringene kan dermed bli svekket. Det kan tale imot å innføre reguleringer i det hele tatt. Utvalget mener en slik argumentasjon blir for unnfallende. Å finne klare regler som ivaretar den formelle kontrollen er uansett viktig.

Tradisjonelt gode eiere

Utvalget har vurdert om det lar seg gjøre å påvise at endringer i eierforhold har ført til at vesentlige prinsipper om redaksjonell frihet, journalistisk frihet, allsidighet i mediebildet og åpenhet for publikums ytringer er svekket eller satt til side. I så fall er det åpenbart at slike erfaringer kunne begrunne forslag om eierbegrensninger. Utvalget må imidlertid konstatere at det ut fra tilgjengelig empirisk dokumentasjon ikke lar seg gjøre å påvise slike sammenhenger i nevneverdig grad. Utvalget er derfor kommet til at et forslag om eierbegrensninger ikke kan begrunnes i slike erfaringer.

Vurdering av framtida

Selv om erfaringene til nå ikke har gitt klare eksempler på at endringer i eierforhold har medført at viktige prinsipper om ytringsfrihet og redaksjonell frihet er satt til side, kan det ikke utelukkes at man i framtida ville kunne oppleve at nye eiere i norske medier kunne opptre på en måte som de fleste i Norge ville føle som brudd med disse fundamentale hensyn. Det er kjent at enkelte eiere i andre land, med noe andre tradisjoner på dette området, synes å drive etter prinsipper som ikke følger de man ønsker å legge til grunn i Norge. Utvalget er likevel usikker på om eierbegrensninger alene representerer et tilstrekkelig vern mot uønsket innflytelse fra eventuelle slike framtidige eiere i norske medier, og vurderer derfor også andre tiltak enn begrensninger for å sikre ytringsfrihet og pluralisme.

Maktbalanse

Som det går fram foran, ser utvalget at det er argumenter både for og mot regulering av eierskap. Utvalget anser imidlertid at det ikke er tvilsomt at det eksisterer en grense for hvor stor del av norske medier som bør drives av en og samme eier dersom man skal unngå å støte an mot allmenne oppfatninger vedrørende betydningen av delt innflytelse i samfunnet. Hensynet til en grunnleggende maktbalanse tilsier at det legges en øvre grense på eierskap, særlig i de meningsbærende medier som dags­presse, radio og fjernsyn, fordi det er i forhold til disse mediegrupper at betydningen av spredt innflytelse vil være størst. For å verne om denne grunnleggende pluralisme i mediesamfunnet, og for å forebygge en eventuell framtidig monopolisering, mener utvalget at det bør innføres bestemmelser som begrenser eierskapet.

Utvalget er samlet om å mene at de prinsipielle resonnement som er gjort gjeldende foran, er hovedbegrunnelsen for å foreslå at eierbegrensninger innføres.

Som allerede nevnt legger utvalget til grunn at det er mest om å gjøre å begrense for sterk aktørkonsentrasjon i de klassiske meningsbærende media – dagspresse, radio- og fjernsyn.

9.5 Definisjoner

Aktiviteter som skal omfattes av en regulering

Hovedregelen bør etter utvalgets mening være at ingen ved erverv og/eller ved å etablere nye virksomheter kan oppnå høyere andeler enn de grenser som utvalget foreslår for mediebransjene avis, radio og fjernsyn.

Utvalget mener at det ikke er naturlig å legge begrensninger på en eierandel som bygges opp uten at nye medier erverves eller etableres, det vil si som følge av at opplaget, seer- eller lytteroppslutningen øker over tid i de medier en aktør driver fordi publikum slutter opp om disse mediene. En lovbegrensning av økt konsentrasjon som følge av økt oppslutning vil være i konflikt med Grunnlovens § 100.

Konsolideringsbestemmelser – begrepet aktør

Utvalget mener det ikke er tilstrekkelig kun å sette eventuelle krav om eierbegrensninger til det formelle selskap som skal stå for ledelse og drift av en medievirksomhet. Dagens regler er for eksempel slik at et datterselskap i et konsern ikke kan gis konsesjon for drift av nasjonal fjernsynsvirksomhet fordi dette selskapet er eid 100 prosent av sitt morselskap. Morselskapet i det samme konsern kan derimot gis konsesjon sålenge konsernets eierskap er tilstrekkelig spredt. Det er åpenbart ikke rimelig at den samme øverste daglige ledelse kan gis konsesjon i morselskapet, men ikke i et heleid datterselskap, slik det ble demonstrert i praksis ved behandlingen av konsesjonssøknaden til TV+.

Utvalget vil i stedet for begrepet eier legge begrepet aktør til grunn for sine overveielser og forslag i denne sammenheng. Med begrepet aktør mener utvalget den samlede krets av eiere, morselskap samt alle datterselskap i den aktuelle virksomhet, det hele betraktet som en enhet. Det er derfor behov for bestemmelser som angir hvilke eierandeler m.v. som skal konsolideres inn ved denne typen situasjoner.

Aktørbegrepet har sin relevans først og fremst der det er aktuelt å regulere eierandeler i medieselskap enkeltvis, det vil si i radio- center og fjernsynsselskap. Utvalgets syn er at ingen aktør skal kunne eie mer enn 1/3 av andelene i slike selskap. I praksis innebærer dette at dersom en aktør ønsker å kunne få konsesjon for slik virksomhet, må den enten vanne den nåværende eierkrets ned til maksimalt 1/3 av det nye eierskap hvis virksomheten skal drives i regi av det nåværende selskap, og minst to nye aktører må inn med maksimalt 1/3 hver. Eller det må opprettes et nytt selskap for det formålet å drive angjeldende kringkastingsvirksomhet, og ingen aktør kan eie mer enn 1/3 av dette nye selskap.

Utvalget har ikke tatt standpunkt til detaljer i konsolideringsbestemmelsene. For å vise hvilke problemstillinger utvalget har diskutert i denne sammenheng, har utvalgets medlem Mona Søyland utarbeidet et notat, se vedlegg 2. Aktørbegrepet vil først framtre på en klar måte når det er tatt konkret stilling til innholdet i konsolideringsbestemmelsen.

9.6 Dagspressen

9.6.1 Reguleringsforslag

9.6.2 Stimuleringstiltak

Dagspressen har stor betydning som arena for samfunnsdebatten, enkeltmenneskenes mulighet til å ytre seg og sikring av meningsmangfold. Lokalavisene har dessuten en viktig rolle som budbærere av lokalsamfunnenes synspunkter og forkjempere for lokale interesser. Dagspresseutvalget fra 1992 oppsummerte dette slik:

«Utvalget ser det som en samfunnsoppgave å bidra til at dagspressens stilling i det norske samfunnet ikke svekkes. Et høyt avisforbruk er i seg selv en styrke for demokratiet og kulturen.» (NOU 1992:14)

Norge har verdens høyeste avisforbruk pr. innbygger. 93 prosent av den voksne befolkningen leser minst en avis på hverdager. Målet om å opprettholde en differensiert dagspresse har bred oppslutning. Det betinger at dagspressen får rammevilkår som gjør at det kan komme ut avis på mange steder, og at den lokale aviskonkurransen opprettholdes på flest mulig steder.

Det er særlig de såkalte nr. 2-avisene i de større byene som er utsatte og avhengige av pressestøtte. Det er også disse avisene som er mest vesentlige for at det lokale og nasjonale meningsmangfoldet skal bevares, og for at det skal finnes alternative informasjonskanaler lokalt. Utvalget er derfor enig med Dagspresseutvalget i at det er viktig at pressestøtten opprettholdes minst på dagens nivå, og at den innrettes slik at den bidrar til

• fortsatt høyt aviskonsum,

• at det kommer ut aviser på flest mulig steder,

• at det utgis riksspredte meningsbærende aviser,

• aviskonkurranse på flest mulig steder.

9.7 Bokbransjen

9.7.1 Stimuleringstiltak

Det er i dag ingen særreguleringer av eierforhold i bokbransjen. Utvalget foreslår heller ingen nye reguleringer av denne delen av mediesektoren. I kapittel 9.16 begrunner utvalget hvorfor det ikke foreslår reguleringer i forlagsbransjen. I kapittel 4.5 er det vist at norske forlag samlet bidrar til et variert boktilbud. Som et bidrag til å ivareta mangfoldet i bokbransjen vil utvalget foreslå en økning i eksisterende stimuleringstiltak.

Innkjøpsordningene for ny norsk skjønnlitteratur har særlig bidratt til den posisjon norsk skjønnlitteratur har i dag. Norsk kulturråd har med støtte fra bransjen og fra bibliotekene lagt fram et forslag om etablering av nye innkjøpsordninger som skal omfatte fagbøker for barn, essayistikk og resonnerende litteratur og generell faglitteratur for voksne.

For å sikre at bredden i boktilbudet opprettholdes i årene framover, foreslår utvalget en utvidelse av eksisterende stimuleringstiltak i form av en utvidelse av innkjøpsordningene til også å omfatte faglitteratur.

9.8 Fjernsyn

9.8.1 Reguleringsforslag

Utvalget er samlet om å ønske en regulering av riksdekkende virksomhet innen radio og fjernsyn som – på samme måte som for dags­pressen – så langt mulig bidrar til mangfold i eierforhold og redaksjonell virksomhet.

Med riksdekkende radio- eller fjernsyn forstås i denne sammenheng sendinger som har et potensiale til å dekke hele landet, uansett distribusjonsform.

Kriterier for regulering

Utvalget har sett på mulighetene for å regulere etter de samme kriterier for alle mediebransjer. En parallell fra aviser til fjernsyn ville være en måling av seeroppslutning for å finne ut hvor store markedsandeler den enkelte aktør hadde. En slik måling er imidlertid svært vanskelig over lengre tid, blant annet fordi kanalene har ulike dekningsområder som også endrer seg. En måling over kort tid er også vanskelig, fordi enkeltprogrammer gjør kraftig utslag på seertallet. Utvalget er kommet til at en regulering basert på måling av seertall ikke er praktisk håndterlig.

Lovfesting av dagens reguleringsvilkår

Ut fra ovennevnte foreslår utvalget en videreføring av dagens eierreguleringssystem innen kringkasting, med en øvre grense for hvor stor andel av aksjekapitalen en aktør kan ha i det enkelte fjernsynsselskap. Utvalgets forslag inne­bærer at bestemmelser om eierbegrensning fastsettes i lov og ikke i konsesjonsvilkår som i dag.

I praksis fører eierregulering innen fjernsyn imidlertid med seg kompliserte problemstillinger, hvorav særlig ett er viktig: Sendinger fra utlandet i regi av aktører registrert i utlandet, men hvor sendingene er myntet helt eller delvis på norske seere, kan neppe underlegges de samme (norske) regler for eventuelle eierbegrensninger som sendinger i regi av norske aktører.

Om denne problemstilling har utvalget følgende bemerkninger:

Forholdet til internasjonalt regelverk

Utvalget har diskutert problematikken om­kring de begrensede påvirkningsmuligheter myndighetene gjennom konsesjonsordninger har for å styre utviklingen i fjernsynssektoren i lys av den teknologiske utvikling, så lenge det ikke er et harmonisert internasjonalt regelverk.

I dag er det to riksdekkende fjernsynskanaler som gjennom konsesjon for et bakkebasert sendenett har en klar distribusjonsmessig fordel. Kostnadene ved å drive dette nettet er store, og konsesjonene er tildelt med klare krav til å opprettholde en allmennkringkastingsprofil. De øvrige kanaler som sender mot Norge er basert på sending via satellitt, hvorav de som har konsesjon og sender fra Norge har forpliktet seg til å følge norsk regelverk, mens de som sender fra andre land neppe er forpliktet til å følge de samme regler. Gjennom økningen av tilgjengelig satellittkapasitet vil tilbudet av kanaler rettet mot det norske samfunn øke, og en eventuell nektelse av konsesjon for satellittsendinger fra Norge vil uten store problemer kunne omgås gjennom å sende fra andre land.

Nasjonale norske bestemmelser vil neppe ha rettskraftig effekt på aktører registrert i andre land. Det er usikkert om det lar seg gjøre å stille krav til slike aktørers sendinger, med sikte på at sendingene følger norske bestemmelser (jf. EF-domstolens avgjørelse i sak C 23/93, kapittel 7.4.2). Utvalget har sett at det ikke vil være teknisk mulig å regulere mottak av satellittsendinger, men at det til en viss grad vil være mulig å regulere tilgjengeligheten av de satellittbaserte fjernsynskanalene gjennom de konsesjoner som regulerer kabelnett (kringkastingsloven av 1992, kapittel 4). Reglene for videresending av satellittbaserte sendinger er for tiden under revisjon. Det er på den annen side neppe akseptabelt å tenke seg at det skulle stilles krav fra norsk side til hvorledes aktøren bak en sending fra utlandet er eid for at denne sendingen skulle få tilgang til kabelnettet.

På bakgrunn av dette er utvalget derfor kommet til at bestemmelser som regulerer eierskap antagelig må begrenses til norske aktører som velger å operere fra Norge. Det er et tankekors at det på denne måten blir mer liberale eierforhold for aktører registrert i utlandet og som sender fra utlandet, enn for norske aktører. I en avveining mellom et behov for å kunne regulere uønsket eierkonsentrasjon og hensynet til likebehandling av norske og utenlandske aktører, faller utvalget ned på at regulering av eierskap i norske medier må veie tyngst – dog må hensynet til ikke å gi norske aktører unødige byrder tillegges vekt ved den praktiske utforming av reguleringene.

På grunn av den internasjonale karakteren av produksjon og distribusjon av fjernsyn, ser utvalget det som ønskelig å søke å sikre at norske aktører utgjør en betydelig del av det samlede fjernsynstilbudet som er tilgjengelig for det norske markedet. Av dette følger at man på den ene siden må trygge norske aktørers muligheter for en forsvarlig økonomisk drift av fjernsynsselskaper, for at man skal kunne sikre en stor nok norsk produksjon i det totale mediebildet. På den andre siden er det ønskelig med en spredning av eierskapet av fjernsynsselskapene for å sikre ytringsfrihet og mangfold.

Øvre grense for eierandeler

Utvalgets flertall (alle unntatt Bendiktsen) foreslår følgende:

En konsesjonær som driver riksdekkende fjernsyn kan ikke ha eiere som eier eller kan stemme for mer enn 1/3 av aksjene i selskapet. En etablert aktør, uansett hvordan denne er eid, kan heller ikke eie mer enn 1/3 av aksjene i et selskap som driver riksdekkende fjernsyn. Begrepet aktør beskriver hele virksomheten, det vil si eiere, morselskap og dattervirksomheter, det hele sett som en enhet.

Øvre grense for andeler en eier kan ha i TV2 er 1/3 av aksjene. Tilsvarende grenser for satellittfjernsyn vil medføre endringer for TV Norge, hvor Broadcast Norge har fått konsesjon av Nærings- og energidepartementet til å eie 100 prosent av aksjene. Schibsted har fått en midlertidig konsesjon for drift av en satellittkanal (TV+). Schibsted er i denne sammenheng å betrakte som en aktør, slik at TV+ blir 100 prosent eid av samme aktør. Utvalgets forslag til regulering vil medføre at eierskapet i TV+ må spres.

** Utvalgets medlem Bendiktsen har følgende alternative forslag:

Ingen aktør (samme definisjon som for aviser) kan eie eller stemme for mer enn 20 prosent av aksjene i et enkelt riksdekkende fjernsynsselskap.

Da etablering av TV 2 i sin tid ble utredet (NOU 1985:11), la utvalget først og fremst kulturpolitiske overveielser til grunn for at de fore­slo å etablere et TV 2-system i Norge, og la spesielt vekt på kravet til ytringsfrihet, ønsket om en friest mulig informasjonsstrøm og verdien av gjensidig stimulerende konkurranse. Utvalget peker også på at det vil være betydelige økonomiske interesser forbundet med en slik virksomhet, at det er viktig at de midler som settes i omløp anvendes på en samfunns­messig forsvarlig og akseptabel måte, og at den beste måten dette kan skje på er ved en bredest mulig sammensetning av eierinteressene bak en slik institusjon. Dessuten at eierforholdet må organiseres slik at man hindrer lokale eller regionale mediemonopol.

Dette følges opp i Odelstingsproposisjon nr. 55 (89-90) om TV 2, der departementet i pkt. 2.3 blant annet har vurdert organiseringsform for TV 2, og konkluderer med at ut fra en ren kulturpolitisk vurdering kunne det vært ønskelig å organisere TV 2 som en stiftelse. Men ut fra behovet for å skaffe risikovillig kapital, foreslår man likevel å organisere selskapet som et privat aksjeselskap. Men samtidig uttaler man:

Eierstrukturen i selskapet bør være så bred som mulig. Vi vil i utgangspunktet ikke utelukke noen gruppering som aktuell til å ha eierinteresser i selskapet. Hensyn til bredde i eierstrukturen tilsier at maksimal eierandel settes til 20 pst. for hver enkelt aksjonær.

Dette utvalgsmedlem vil uttale følgende: Det er ingenting verken prinsipielt eller ut fra et mediepolitisk resonnement, som tilsier at ikke eierbegrensningsregelen på 20 prosent gjeninnføres. Andelen ble satt ut fra en samlet vurdering av blant annet maktforhold i samfunnet og hensynet til de samfunnsgoder dette utvalg har som utgangspunkt for sitt mandat; ytringsfrihet og mediemangfold.

Konsekvenser: Selv om behovet for kapitaltilgang kan tale mot for strenge reguleringer, er det ikke et tilstrekkelig argument. Medieaksjer, spesielt de som er knyttet til fjernsynsvirksomhet, er for tiden blant de absolutt mest attraktive over hele verden. Gitt en rimelig tid å selge seg ned, bør det derfor ikke by på tap å måtte selge.**

Konsesjon for tilleggskanal

Et samlet utvalg vil anbefale at hovedregelen er at en konsesjonær (norsk fjernsynsselskap med konsesjon) ikke tildeles mer enn en konsesjon. Dette bør imidlertid ikke forhindre at konsesjonæren kan innvilges konsesjon for en tilleggskanal til hovedsendingene (avlastningskanal). Ved å gi slik tillatelse kan konsesjonæren gis muligheter til en bedre utnyttelse av sitt programmateriale, og samtidig få fundament for å konkurrere mer effektivt om programinnkjøp og om seere. Dette er særlig viktig for å forhindre at selskaper som er registrert og sender fra utlandet får uberettigede konkurransefortrinn. Utvalget finner ikke at det er behov for å drøfte inngående hvilke vilkår som bør settes til slike tilleggskanaler, men vil peke på at myndighetene ved tildelingen kan vurdere hvorvidt det samlede tilbud fra hoved- og tilleggskanal i rimelig grad utgjør et allsidig programtilbud som bidrar til å sikre ytringsmangfoldet i Norge og en formidling av norsk kultur.

Allmennmedias posisjon

NRK er, sammen med TV2, definert som allmennfjernsynsvirksomheter, og NRK radio og P4 har denne status på radiosiden. NRKs stilling hos publikum er særlig viktig for allmennkringkastingens status. Dersom NRKs posisjon ble svekket, ville det medføre at situasjonen for allmennkringkasting i Norge derved også ble svekket. For å bidra til å unngå dette, og samtidig legge grunnlaget for en best mulig arbeidssituasjon for NRK, bør det ikke sås tvil om NRKs finansielle grunnlag. Stortinget har gitt NRK anledning til å utrede behovet for en tilleggskanal dersom NRKs ledelse finner grunnlag for en slik utvidelse av programtilbudet. Dette vil være i tråd med utvalgets ønske om å styrke allmennmedias posisjon.

9.8.2 Stimuleringstiltak

Det eksisterer flere nasjonale, nordiske og europeiske støtteordninger for film- og fjernsynsproduksjon. På nasjonalt plan er det audiovisuelle fondet, Det norske filminstitutt, manuskriptstøtte for film og selskapet Norsk Film AS de viktigste. Nordisk Film og TV-fond skal fremme produksjon og spredning av audiovisuelle verk produsert i Norden. På europeisk plan er Norge tilsluttet Eurimages, som er opprettet av Europarådet, og MEDIA95 som er initiert av EU. I kapittel 6 er disse tiltakene beskrevet.

For å bidra til å sikre en nasjonal kulturell identitet er det viktig at man også har nasjonal film- og fjernsynsproduksjon. For filmer som er produsert i og for små språkområder, kan kostnadene fort komme til å overstige inntjeningspotensialet. Engelskspråklige filmer har gjennom en stor produksjon til et enhetlig språk­område et stort inntjeningspotensiale. For små språkområder er derfor offentlig finansiering for en vesentlig del av filmproduksjonen en forutsetning og en kulturpolitisk nødvendighet.

Utvalget mener at de støtteordningene til film og fjernsynsproduksjoner norske produksjonsmiljøer har tilgang til i dag, har hatt en god effekt. Ordningene har stimulert produksjonen av norske filmer. I hvert av de siste seks årene har det blitt produsert 9 til 10 norske filmer. I siste halvdel av åtti-årene utgjorde norske filmer mellom 10 og 12 prosent av det totale kinobesøket. Denne andelen har gått noe ned i løpet av nitti-årene, men filmproduksjonen er holdt oppe.

I § 2 i Lov om film og videogram av 1987 er kommunene gitt konsesjonsmyndighet for å gi tillatelse til kinodrift. Den praksis norske kommuner har fulgt til nå har bidratt til å opprettholde et bredere filmtilbud til publikum enn det utvalget mener de rene markedsmeka­nismer ville ha gitt. Utvalget mener det bør tilrettelegges for at denne praksisen kan fortsette.

Audiovisuelle tjenester er unntatt fra GATT-avtalen. Dette innebærer at Norge kan opprettholde og fritt endre de restriksjoner og støtteformer som eksisterer i dag.

På bakgrunn av dette vil utvalget gå inn for at dagens støtteordninger til film- og fjernsynsproduksjoner blir ført videre.

9.9 Radio

9.9.1 Reguleringsforslag

Utvalget ser det som ønskelig å ha en spredning av eierskapet av radioselskaper for å sikre ytringsfrihet og mangfold. Kravet til en slik spredning må imidlertid ikke være større enn at man kan trygge norske aktørers muligheter for en forsvarlig økonomisk drift av selskapene, for at man skal kunne sikre en stor nok norsk produksjon i det totale mediebildet.

Utvalget ser ingen prinsipiell grunn til å behandle riksdekkende radio forskjellig fra riksdekkende fjernsyn. En eventuell regulering basert på måling av lytteroppslutning vil innebære de samme problemer som for seeroppslutning for fjernsyn. Utvalget foreslår derfor en regulering basert på dagens system for direkte regulering av eierandeler i riksdekkende radioselskaper. Konsolideringsbestemmelser og kriterier for regulering bør være de samme som for riksdekkende fjernsyn, se kapittel 9.8.1.

Ut fra en begrunnelse om å begrense enkelt­aktørers muligheter til å få en for dominerende posisjon, finner utvalget det forsvarlig med en eierbegrensning oppad på en tredel av kapitalen i den enkelte riksdekkende radiovirksomhet.

I det privateide Radio Hele Norge (P4) er i dag 1/3 av aksjene kontrollert av Kinnevik, mens resten er fordelt på norske investorer. Etter konsesjonsvilkårene kan ingen aktør ha mer enn en tredel av aksjene, og at det skal være en reell spredning av eierinteressene. Dette radioselskapet er det eneste som har konsesjon til riksdekkende radio med reklamefinansiering.

9.10 Nærkringkasting

9.10.1 Reguleringsforslag

Nærradio og lokalfjernsyn har sin styrke i formidlingen av lokal informasjon, kultur og underholdning. Samtidig er det vanskelig å reise nok kapital blant lokale interessenter. Mange nærkringkastere er i dag i en vanskelig økonomisk situasjon. Det kan være flere årsaker til dette. På den ene siden kan det hevdes at rammevilkårene for nærkringkasting er for harde, for eksempel ved konkurranse fra riksdekkende kringkasting, for små konsesjonsområder eller for stramme eierbegrensninger. På den annen side kan det hevdes at nærkringkastingen er relativt ung og det vil ta noe tid før den finner sin form og plass i markedet, og til den har bygd opp tilstrekkelig kompetanse. Det kan også hevdes at det har vært en overetablering i bransjen, slik at det i dag ikke er markedsgrunnlag for å opprettholde driften av alle de selskapene som har konsesjon.

Utvalget har søkt å finne reguleringsordninger som kan bidra til å styrke kapitalgrunnlaget for nærmediene, uten at bare noen få aktører dominerer. Samtidig har utvalget vært opptatt av at det legges til rette for aktører som representerer journalistisk kompetanse.

Utvalget foreslår derfor at dagens eierbegrensninger på lokalt nivå oppheves når det gjelder private investorer. Dette innebærer at aviser og andre medieforetak vil kunne heleie et nærkringkastingsselskap. Utvalget legger her til grunn at hvert medium skal ha frittstående redaksjoner og egne redaktører, som arbeider etter Redaktørplakaten, slik at den lokale tilknytningen og journalistiske integriteten blir ivaretatt på programsiden.

Ut fra resonnementet om at ikke bare noen få aktører skal dominere, foreslår utvalget begrensninger på nasjonalt nivå også for disse media. Utvalget forslår at en enkelt aktør ikke kan kontrollere mer enn 30 prosent av det totale nærkringkastingsmarkedet på nasjonalt plan. Lokalfjernsyn og nærradio regnes her som separate markeder. Beregningsgrunnlaget vil være lytter- og seerpotensiale, det vil si antall husstander i det enkelte konsesjonsområdet. Dette vil være lettere å gjennomføre for nær­kringkasting enn for riksdekkende kringkasting fordi dekningsområdet vil være fast definert. Denne måten å beregne markedsandel på skal sees som en parallell til forslaget om regulering av avisene på grunnlag av opplagsnivå.

Utvalget anser det som uheldig om en alene-avis har kontroll over både den eneste lokale nærradioen og lokalfjernsynsstasjonen (der det er bare en frekvens tilgjengelig for henholdsvis radio og fjernsyn). Det vil gi en for stor markedsmakt. Derfor foreslår utvalget at en avis bare kan ha eierdominans i ett av de lokale kringkastingsmedia.

Utvalget har også foreslått at en aktør bare kan ha dominerende interesser i en nærradiokonsesjon og frekvens pr. konsesjonsområde. Denne begrensningen vil hindre at en aktør blir så dominerende at den begrenser andre aktører, og dermed det ønskede ytringsmangfoldet.

Flere kommuner er i dag medeiere i nær­kringkastingsselskaper. På denne måten ønsker lokale myndigheter å stimulere til opprettholdelse av levedyktige lokale kringkastingsmedier. Utvalget ser positivt på myndighetenes engasjement. Imidlertid vil nærkringkastingsselskap som eies fullt ut av offentlige organ representere en uheldig konsentrasjon av samfunnsmakt, noe som vil være i strid med utvalgets grunnleggende vurdering av media som viktige kritiske og overvåkende aktører i demokratiske prosesser. Et offentlig organ eller en kommune bør derfor fortsatt ikke kunne eie mer enn 49 prosent av andelene i et nærkringkastingsselskap.

** Et mindretall (Bendiktsen, Heske­stad, Joø) har følgende tilleggsforslag: Der det bare er en konsesjonær og en frekvens tilgjengelig i et område, skal 10 prosent av sendetiden stilles til disposisjon for lokale frivillige, humanitære og ideelle lag og foreninger som ønsker å fremme sine kulturelle, politiske eller andre budskap overfor allmennheten. Det gjelder også språklige og kulturelle minoriteter. Noen av dem vil kunne ha behov for sendetid regelmessig, andre sporadisk. Fordeling av sendetid, redaktøransvar, økonomi m.v. bør avtales nærmere med be­rørte parter før forskriftene utformes. Reelt ytringsmangfold forutsetter at uavhengige aktører gis rimelig tilgang til bra sendetider. I og med at det er ett selskap som har konsesjon og ansvar, anser disse medlemmer at mangfoldet vil være ivaretatt ved en slik public access til media, samtidig som en konsesjonær har kontroll over frekvensens programprofil.**

9.10.2 Stimuleringstiltak

De støtteordninger som nå er etablert på nærkringkastingsfeltet bør opprettholdes. De nye støtteordningene fra AV-fondet må få virke en tid før man evaluerer dem. Lokal nyhets- og aktualitetssatsing er kostnadskrevende. Men denne formen for allmenn vinkling på lokal­kringkasting er viktig i et demokrati- og mangfoldsperspektiv. Satsing på dette området bør derfor stimuleres.

Utvalget er av den oppfatning at endringene i eierbegrensningsreglene i seg selv kan være et stimuleringstiltak som vil tilføre lokalmedia nye eiere, større kompetanse og kapital.

9.11 Regulering av krysseierskap mellom dominerende medieaktører i dagspressen

Det er tre store aktører i det norske dags­pressemarkedet, Schibsted AS, Orkla AS og A-pressen AS. Til sammen kontrollerer disse tre aktørene 58 prosent av det nasjonale avisopplaget. En stor fare for eierkonsentrasjon består derfor i at disse aktørene blir eiere av hverandre. Eierskapet i Schibsted AS og Orkla AS er svært spredt, og A-pressen AS har vedtatt å utvide sitt eierskap. Det som i andre sammenhenger oppfattes som små eierandeler, kan i disse aktørenes morselskaper gi stor innflytelse, både formelt gjennom representasjon i selskapenes styrende organer og reelt selv uten slik representasjon. For å sikre konkurranse i markedet, og et reelt eiermangfold, mener derfor utvalget at disse tre store aktørene ikke må ha anledning til å kjøpe eierandeler hos hverandre, eller være representert i hver­andres styrende organer.

Et flertall av utvalgets medlemmer (alle unntatt Stenstadvold) foreslår: En aktør som eier aviser som til sammen har mer enn 10 prosent av det nasjonale avisopplaget på hverdager kan ikke ha eierandeler i morselskapet til en annen aktør som eier aviser som til sammen har mer enn 10 prosent av det nasjonale avisopplaget. Slike aktører kan heller ikke være representert i styrende organer i de øvrige aktørenes morselskaper.

** Utvalgets medlem Stenstadvold vil uttale følgende:

Dette medlem er enig i at krysseierskap mellom store medieaktører bør være begrenset. Det må for det første presiseres at medlemmer av styre og administrasjon i et av de tre større medieselskapene ikke bør kunne inneha styreverv eller på annen måte delta i styrende og besluttende organer i de konkurrerende selskap. Dernest er det ønskelig om denne typen krysseierskap kan begrenses.

Dette medlemmet er likevel kommet til at det ikke bør være et absolutt forbud mot slikt krysseie. Bakgrunnen er først og fremst at et slikt forbud representerer en unødig begrensning når det gjelder norsk eierskap i de store nasjonale medieselskap. Kretsen av norske eiermiljøer med vilje, kompetanse og ressurser til å delta med eierkapital i situasjoner hvor dette er av særlig betydning, er begrenset. Vi er for tiden inne i en fase hvor det av ulike grunner kan bli mer problematisk å hegne om norsk eierskap i norske medier. Det kan da ikke være fornuftig fullstendig å avskjære noen norske eiere som har forutsetninger for å engasjere seg, selv om det foreligger særlige grunner til å ville legge begrensninger på hvor langt enkelte av dem skal kunne gå i så måte. Man bør heller ikke fullstendig se bort fra at det i fremtiden kan oppstå situasjoner hvor et selskap kommer i vansker og får behov for at andre norske selskap kan engasjere seg for å bidra til å finne løsninger på det foreliggende problem. Hvilke eierandeler som føles akseptable vil riktignok først kunne bedømmes i lys av en konkret situasjon. Men krysseie bør kunne godtas opp til et nivå som antas å ville kunne aksepteres i denne typen situasjoner.**

9.12 En lovfesting av redaksjonell frihet

Den redaksjonelle friheten i media er en viktig faktor for å fremme ytringsfriheten. I praksis vil redaksjonell frihet være knyttet til den enkelte redaktørs selvstendige stilling. En sikring av den redaksjonelle friheten vil således bidra til å motvirke eventuelle uheldige utslag av eierskap og eierkonsentrasjon. Utvalget vil i denne forbindelse vise til at tiltak som stiftelsesordninger mm. (jf. kapittel 9.16) kan innføres i den enkelte virksomhet for å ivareta slike hensyn.

Prinsipper om redaksjonell frihet er grunn­elementer i de frie og uavhengige massemedier, og bygger på at redaktøren har et ansvar for det som blir formidlet og at vedkommende samtidig har et vern mot inngrep eller overstyring i sin fagutøvelse.

Redaksjonell frihet er blant annet uttrykt gjennom den frivillige overenskomsten mellom Norske Avisers Landsforening og Norsk Redaktørforening – Redaktørplakaten – og det redaksjonelle ansvaret som kommer til uttrykk gjennom straffelovens § 436. Utvalget viser til kapittel 3.3 (definisjon av redaksjonell frihet) og vedlegg 3 (Redaktørplakaten) for nærmere beskrivelse av dette. Redaktørplakaten er opprinnelig laget for avisredaktører, men i de seinere år har også redaktører og utgivere fra andre medier sluttet seg til plakaten, dog uten at selve teksten i plakaten er endret.

Grunnlovens beskyttelse av redaksjonell frihet kommer indirekte til uttrykk gjennom § 100 om trykkefrihet. Andre offentlige bestemmelser om redaksjonell frihet finner man blant annet i konsesjonsvilkårene for kringkastingsselskaper.

Redaktørplakaten gir retningslinjer for hva som er redaktørens plikter og rettigheter. Redaktøren plikter å ivareta pressens ideelle mål, og hvis vedkommende kommer i uløselig konflikt med mediebedriftens grunnsyn, plikter han/hun å trekke seg fra sin stilling. Norsk Redaktørforening har tidligere foreslått at Redaktørplakaten blir lovfestet.

Hvor reelt redaktøransvaret – og dermed den redaksjonelle friheten – er, avhenger av hvilken status Redaktørplakaten har. Hvilken kraft har plakaten til å stå imot press fra blant annet myndigheter og andre pressgrupper utenfra, fra eiere, fra grupper av ansatte, samt press på grunn av økonomiske og markedsmessige utviklingstrekk? Er plakatens status sterk nok rettslig og i praksis?

Når det gjelder den rettslige statusen, er det ved rettspraksis slått fast at Redaktørplakaten også har en tariffrettslig betydning både i forhold til eiere og redaksjonelle medarbeidere. Det er imidlertid en avtale i form av en felleserklæring mellom redaktørforening og aviseiere. Den kan i alle fall rent teoretisk sies opp, og den gjelder i prinsipp ikke for andre medier. På den annen side vil det med en viss rett kunne hevdes at det er etablert en slags sedvanerett for Redaktørplakaten som hindrer en ensidig oppsigelse.

Utvalget konstaterer imidlertid at det ikke er entydig klart hvilken rettslig status plakaten har, og det kan derfor tenkes at spesielle forhold kan svekke plakatens betydning. For å sikre redaksjonell frihet i framtida, er det viktig at aktører både i tradisjonelle og nye medier følger de intensjoner som er uttrykt i Redaktørplakaten. Utvalget regner heller ikke med at presset mot den redaksjonelle friheten fra eksterne og interne interessegrupper vil avta. Tvert om kan det synes som om det er økende. Den økonomiske utviklingen kan i seg selv også representere et slikt økt press.

Et klarere grunnlovsvern av ytringsfriheten som prinsipp bør danne utgangspunktet for en eventuell ny lov om medier, som delvis bør inneholde elementer fra eksisterende lovgivning (for eksempel straffelovens bestemmelser om redaktøransvar), delvis bestå av ny lovgivning som med (den nye) grunnlovsbestemmelsen som overordnet prinsipp beskriver redaktørens rettigheter og plikter og de rammer som mediene arbeider innenfor. Innenfor rammene av en slik lov bør både redaktørens rettigheter og ansvar styrkes. En styrking av den redaksjonelle friheten gjennom lovgivning bør ivareta følgende hensyn:

• Sikre at nåværende eiere ikke sier opp eller begrenser en avtale om redaksjonell frihet.

• Sikre at nye eiere ikke setter til side eller begrenser en avtale om redaksjonell frihet.

• Sikre at medier ikke etableres uten at en avtale om redaksjonell frihet blir en del av grunnlaget for driften.

Redaktørplakaten er en frivillig avtale mellom Norske Avisers Landsforening og Norsk Redaktørforening, og praktiseres som en del av pressens selvjustis også av andre medlemmer av de organisasjonene som er tilsluttet Norsk Presseforbund. Den redaksjonelle friheten styrkes i en eventuell ny medielov hvis det slås fast at:

• Alle medievirksomheter innen dagspresse, ukepresse, tidsskrifter, fagpresse, forlag og kringkasting skal ha en redaktør som er ansvarlig for innholdet i mediet.

• Det skal være en avtale mellom eier og redaktør der partene forplikter seg til å følge Redaktørplakaten.

9.13 Et lovbestemt innsyn i eierforhold

Informasjon om eierforhold i media vil gjøre det lettere for alle interesserte å følge med i utviklingen eierforholdene i media. Dette kan gjelde både forskere, myndigheter, organisasjoner osv, som kan ha spesiell interesse av å følge med i hva som skjer på dette feltet. Generell innsikt i eierforholdene kan også være med på å bygge opp publikums barrierer og slik forebygge uheldige virkninger hvis det i framtida skulle skje overtramp fra eierne overfor den redaksjonelle friheten. På samme måte vil slik informasjon gjøre eventuelle endringer i eierforholdene mer synlige og kan umiddel­bart gi næring til en samfunnsdebatt om forholdet mellom eierskap og media. En slik debatt kan i seg selv styrke den redaksjonelle friheten ved å virke preventivt i forhold til påvirkning av det redaksjonelle innholdet i mediet.

Den europeiske utgiverorganisasjonen for aviser (The European Newspaper Publishers' Association – ENPA) har i en høringsuttalelse til EU-kommisjonens grønnbok om mediekonsentrasjon uttalt at nasjonal lovgivning går i retning av større innsyn og åpenhet i eierforholdene for leserne. ENPA ser ingen grunn til at eierforholdene i trykte media ikke skal være åpne for innsyn.

På bakgrunn av dette foreslår utvalget at det lovfestes en bestemmelse om at alle medievirksomheter aktivt skal informere om eierforholdene i virksomheten.

Bestemmelsen bør omfatte alle medievirksomheter som har en redaktør, og bør inneholde følgende krav:

• Det skal kontinuerlig offentliggjøres i eget medium hvem som eier medievirksomheten. Offentliggjøringen må tilpasses mediets karakter, slik at for eksempel aviser, ukeblad og tidsskrifter har en fast rubrikk i hver utgave, bøker kan ha opplysninger på kolofonsiden, mens kringkasting har en rulle­tekst eller annen kunngjøring en gang i døgnet.

• Offentliggjøringen skal minimum omfatte de fem største aksjonærene i virksomheten.

• Det skal skje en offentliggjøring (flagging) når en aktør får kontroll over henholdsvis 10, 25, 50 og 75 prosent av aksjene eller andelene i virksomheten. Offentliggjøringen skal skje når endelig avtale har funnet sted.

• Alle medievirksomheter skal på oppfordring gi en fullstendig oversikt over virksomhetens eiere til de som ønsker det. Alle medievirksomheter som er tilknyttet et konsern (jf. aksje- eller selskapslovens definisjon), skal i tillegg kunne gi en oversikt over hvilke andre medievirksomheter som også er tilknyttet konsernet. Informasjon om at slike oversikter er tilgjengelige, skal gis sammen med den kontinuerlige offentliggjøringen av eierforholdene i eget medium.

Utvalget har valgt å følge verdipapirlovens terskler for flagging.

Utvalget har diskutert om det kunne være formålstjenlig å innføre en karenstid ved kjøp av eierandeler i mediebedrifter, slik at ervervet ikke blir endelig før for eksempel 30 dager etter at kjøpet er offentliggjort. En slik bestemmelse ville gi kjøper en viss tid til å vurdere allmennhetens reaksjoner på oppkjøpet, og deretter vurdere om den aktuelle eierposisjonen ønskes opprettholdt.

En karenstid vil innebære at eieren ikke vil ha anledning til å foreta formelle eierbeføy­elser på bakgrunn av sitt aksjeerverv før 30 dagers perioden er utløpt. Han vil med andre ord ikke kunne stemme for aksjene eller for eksempel pantsette aksjene i denne perioden. En tilsvarende bestemmelse om restriksjoner på de disposisjoner erververen kan foreta seg ved oppkjøp, er nedfelt i den nye loven om erverv av næringsvirksomhet. Bestemmelsen legger restriksjoner på de disposisjoner erververen kan foreta seg i den tid departementet behandler en melding om ervervet eller har oppkjøpet til nærmere prøving.

Utvalget har imidlertid kommet til at hensynet bak en slik regel i den nye loven om erverv av næringsvirksomhet ikke er sammenfallende med behovet for regulering i en eventuell medielov. Rådighetsforbudet i ervervsloven har som siktemål på generelt grunnlag å sikre myndighetene en reell adgang til sanksjoner (for eksempel å avslå konsesjon og sikre tilbakeføring eller videresalg av den bedrift som kjøpes uten at eieren har endret virksomheten). I en eventuell medielov vil dette hensynet ikke gjøre seg tilsvarende gjeldende. Formålet med ovennevnte flaggingsbestemmelser er først og fremst å sikre allmennheten tilgang på informasjon om eierstruktur og endringer i denne. Det synes derfor ikke å være behov for å innføre en regel om at kjøpers erverv av flaggingspliktige eierandeler underlegges en særskilt rådighetsbegrensning.

9.14 Allmennmedia og stimuleringstiltak

9.14.1 Allmennmedias verdi

Kringkasting

Karakteristika som tradisjonelt har vært forbundet med allmennkringkasting har særlig vært rettet mot at kanalene skulle være allment tilgjengelige for publikum, programtilbudet skulle være av allmenn karakter, det vil si at tilbudet skulle være av interesse for de brede lag av befolkningen samtidig med at de tilfredsstilte særinteresser eller var av smalere karakter. For kringkastingen har det vært forutsatt at allmennkanalene skulle operere en nyhets- og aktualitetstjeneste og at denne skulle tilstrebe en så uavhengig og balansert framstillingsform som mulig. Videre har kravet til kulturformidling stått sentralt. Også for de reklamefinansierte norske allmennkringkasterne er det forutsatt at de gjennom sin programvirksomhet skal styrke norsk kultur. Kravet til mangfold innenfor den enkelte kanal har blitt oppmyket de siste årene. For NRKs tre radiokanaler gjelder at kanalene totalt sett skal fungere som allmennkringkastere.

Sentralt for det som utvalget i utvidet betydning velger å definere som allmennmedia står altså allsidighet og mangfold. Det som framfor alt særpreger denne typen medier er at innholdet eller programtilbudet er variert. Denne typen medier kan ikke utelukkende basere sin virksomhet på publikumsoppslutning, det vil si hva som til enhver tid er populært blant store deler av publikum, men påtar seg ansvaret for at også såkalt smale tekster og program når sitt publikum. Allmennmedia må tilby et bredt spekter av tekster eller program som totalt skal reflektere interesser og behov i hele det norske folk. Både informasjon- og kulturformidling må stå sentralt for allmennmedia.

Dagspresse

Allmennmediebegrepet har tradisjonelt vært knyttet til kringkastingsvirksomhet. Med utgangspunkt i de karakteristika som er nevnt ovenfor, vil det imidlertid være naturlig også å se hovedtyngden av dagspressen i et slikt perspektiv. Det som skiller avisene fra for eksempel fjernsynskanalene vil imidlertid være at det her ikke er en sentral målsetting å oppnå allsidighet og bredde innenfor den enkelte kanalen, men at mangfoldet må sikres gjennom det totale tilbudet av kanaler på det nasjonale og lokale plan.

Forlag

Forlagene har en sentral rolle i det norske informasjons- og kulturformidlingssystemet. Så lenge forlagene påtar seg ansvar for å utgi verk såvel for smale som brede publikumsgrupper, og totalt sett ikke begrenser seg til utgivelse av et lite utvalg av det totale spekteret av genrer og innholdskategorier, må også forlagenes totale tilbud kunne karakteriseres som allmennmedia.

9.14.2 Stimuleringstiltak

Den funksjonen allmennmedia har når det gjelder å sikre tilgangen på informasjon og kanaler å ytre seg gjennom, er en sentral premiss for et effektivt og levende demokrati både på nasjonalt og lokalt plan. Gode allmennkanaler representerer et nødvendig korrektiv til styresmaktene i et demokrati. For utvalget framstår derfor en styrking av allmennmedia også gjennom stimuleringstiltak som et sentralt virkemiddel for å garantere ytringsfrihet og mangfold. For utvalget blir det med utgangspunkt i vårt mandat viktig å understreke at offentlige støtteordninger i særlig grad bør vurderes rettet mot de media som påtar seg det særlige samfunnsansvaret som det å fungere som allmennmedium representerer. En del slike tiltak finnes alt – og bør opprettholdes – eller utvides, slik utvalget har foreslått foran.

Merverdiavgiften

Fritak for merverdiavgift er også et stimuleringstiltak for noen allmennmedia. Merverdiavgiften er hjemlet i lov om merverdiavgift av 1969 . En økonomisk virksomhet kan forholde seg til merverdiavgiften på tre måter: Virksomheten kan være pliktig til å betale merverdiavgift av sin omsetning, den kan være fritatt eller den kan være unntatt fra lov om merverdiavgift, slik at den er fritatt for å betale merverdiavgift av omsetningen, men den får ikke fradrag for avgift på innkjøpte produksjonsmidler.

Aviser som minst kommer ut ukentlig er fritatt for å betale avgift av sine opplagsinntekter. Tidsskrifter som hovedsakelig omsettes til faste abonnenter eller hovedsakelig deles ut til foreningsmedlemmer og tidsskrifter med overveiende politisk, litterært eller religiøst innhold, er også fritatt for merverdiavgift. Ukebladene betaler full merverdiavgift. Bøker er fritatt for avgift på siste omsetningsledd.

For kringkasting gjelder ulike ordninger for avgiftsplikt. Privat, kommersiell riksdekkende kringkastingsvirksomhet er avgiftspliktig. For nærkringkasting er ikke selve kringkastingsvirksomheten momsbelagt. Reklamevirksomheten er imidlertid underlagt regelverket. NRK er i utgangspunktet unntatt fra merverdiavgiftsloven. Det innebærer at lisensinntektene er avgiftsfrie. Samtidig får virksomheten ikke fradrag for inngående avgift på utgifter som er knyttet til produksjon.

Momsfritak fungerer i dag som et viktig virkemiddel for å sikre ytringsfrihet og pluralisme. Det er viktig at momsfritak opprettholdes for meningsbærende medier. Det er også viktig at allmennkringkastere som ikke har anledning til å finansiere driften ved salg av reklametid får minst like gunstige vilkår som andre medier dersom de skal kunne fungere effektivt i konkurransen med kommersialiserte underholdningsmedia.

9.15 Andre tiltak

9.15.1 Medieforskning

Utvalgets arbeid har avdekket mangel på forskning og forskningskompetanse på de områder av medievirksomheten utvalget har hatt som mandat å utrede. Det finnes statistiske data over eierskap og økonomiske forhold, men ingen har løpende ansvar for å systematisere disse data og/eller problematisere de spørs­målsstillinger som kan reises i tilknytning til dem. Noen kartlegginger er gjort over sammenhengen mellom eierskap og redaksjonell linje. Disse spredte publikasjoner representerer imidlertid ingen systematisk forskning på området. I den grad det finnes forskning, er denne spredt på ulike miljøer som hver for seg ikke er sterke nok. Mangelen på forskningsmateriale har begrenset utvalgets muligheter til å trekke konklusjoner om sammenheng mellom for eksempel ytringsfrihet, mangfold og eierskap. Manglende forskning begrenser også muligheten for at samfunnsdebatten om virkningene av eierkonsentrasjonen kan basere seg på kvalitative undersøkelser om hvilke konsekvenser en slik konsentrasjon har.

Utvalget konstaterer at samfunnsforskningen er relativt omfattende i Norge, og at denne forskningen i ganske stor grad dreier seg om problemstillinger knyttet til demokrati, kulturbevaring og -fornyelse, og utvikling i andre grunnleggende samfunnstrekk. Tatt i betraktning at utviklingen på mediesektoren må regnes å ha stor betydning for samfunnsutviklingen, er det egnet til å overraske at en så vidt liten del av samfunnsforskningen settes inn på problemstillinger knyttet til medier og medienes betydning i samfunnet. Dette skyldes – samfunnsforskningens totalomfang tatt i betraktning- ikke mangel på midler eller forskningskapasitet, men snarere manglende prioriteringer innen ulike norske samfunnsforsk­ningsmiljøer. Det er en oppgave for de nasjonale og lokale forskningsorgan å bidra til å dreie prioriteringene og samtidig bygge opp ytterligere kompetanse både i bredde og kvalitet, slik at medieforskningens stilling styrkes. Etter utvalgets mening er problemstillinger knyttet til medienes innflytelse, ytringsfrihetens stilling, strukturelle utviklingstrekk, medienes økonomi og arbeidsbetingelser samt publikums mediebruk blant problemområdene som løpende burde belyses gjennom forskning.

Slik forskning er i seg selv et viktig bidrag til samfunnsdebatten om mediemakt, og vil som sådan også bidra til en ansvarsbevissthet hos eierne.

Systematisk datainnsamling om eierskap og forskning på konsekvensene av endringene vil også være viktig i forhold til de kontrolltiltak som må settes inn for å følge opp det til enhver tid gjeldende regelverk på området.

Utvalget vil ikke gå inn på noen vurdering av hvordan en slik forskning bør styrkes. Utvalget vil imidlertid peke på at det er viktig at slik forskning ikke bare blir kvantitativ, men også kvalitativ. Videre vil utvalget understreke viktigheten av at forskningen blir ivaretatt av forskere som er uavhengige i forhold til medienes interesser. Det er også viktig at forskning på medieområdet har ulike innfallsvinkler. Det dreier seg både om teknologiske, mediepolitiske og samfunnsmessige sammenhenger.

9.15.2 Fagutdanning i mediesektoren

Tallet på ansatte i mediebransjen har de siste 15-20 årene økt sterkt. Veksten har i første rekke kommet innen kringkasting og nye medier. Utdanningsnivået hos yrkesutøverne har økt i samme periode – parallelt med utviklingen i samfunnet for øvrig. To store arbeidsmiljøundersøkelser viser at mens bare 29 prosent av journalistene hadde utdanning fra universitet og høgskoler i 1979, var andelen steget til 63 prosent med høgere utdanning i 1992. Det har imidlertid ikke vært en tilsvarende vekst i den journalistfaglige utdanningen. Rundt 15 prosent hadde slik utdanning i 1979, andelen var steget til 20 prosent i 1992.

Det er viktig at den yrkesgruppen som skal rapportere fra og analysere utviklingen på alle samfunnsområder selv har betydelig samfunnsinnsikt og solid allmennkunnskap. Det er også vesentlig at yrkesutøverne forstår sin egen og medias rolle i et demokratisk samfunn, og således er i stand til å motstå eventuelt press fra forskjellige grupper, både i og utenfor mediebedriften. Det er derfor også behov for en god journalistfaglig utdanning.

Det er grunn til å tro at det er nær sammenheng mellom pressefaglig utdanningskvalitet og bevissthet når det gjelder yrkesetikk og yrkesrolle. Presseorganisasjonene driver en omfattende virksomhet for å utdanne nye yrkesutøvere også i pressens tradisjoner og idealer, for å øke forståelsen for, og kunnskapen og bevisstheten om egen rolle.

Med redaksjonell fagutdanning menes utdanning som legger hovedvekten på den journalistiske yrkesrollen og journalistfaglige og metodiske problemer og utfordringer. Utvalget er enig med presseorganisasjonene i at såvel grunnutdanningstilbudet som etter- og videreutdanningstilbudet for journalister og redaktører er viktige for å holde en nødvendig beredskap mot forsøk på press fra grupper utenfor redaksjonene som kan tenkes å ønske å få innflytelse på det redaksjonelle produktet. Slikt press kan tenkes fra offentlig myndighet, annonsører, eiere eller pressgrupper blant pub­likum.

Utvalget vil peke på at også for forlagsmedarbeidere mangler et utdanningstilbud på høyskolenivå.

Den teknologiske utviklingen på kringkastingssektoren har bidratt til et økende behov for fagpersonell med kunnskap om audiovisuell formidlingsteknikk. Dette er et område der fagutdanningen i Norge har vært svært mangelfull. For at det kvalitative nivået skal sikres, ser utvalget klart behov for at fagutdanningen på dette feltet rustes opp.

9.16 Områder hvor utvalget ikke foreslår begrensninger i eierskap

Utvalgets flertall har i sine vurderinger kommet til at det er deler av mediesektoren hvor det ikke er behov for eller hensiktsmessig å regulere eierskap. Dette gjelder regionalt nivå i dagspressen, forlagsbransjen, ukepressen, film- og kinobransjen og krysseierskap mellom media og andre sektorer. I tillegg har utvalget holdt de nye elektroniske medier utenfor et reguleringsforslag.

Regional/lokal regulering innen dagspressen

Region- og lokalavisene er særlig viktige sett fra et lokaldemokratisk perspektiv. Disse avisene er med på å sikre den lokale ytringstilgangen både som informasjonskilde og som kanal for lokale ytringer. I en slik sammenheng kan eierkonsentrasjon representere en trussel dersom en aktør for å oppnå stordriftsfordeler etablerer en omfattende fellesproduksjon av redaksjonelt stoff. Dette kan åpne for en svekket lokal profil, og dermed redusere publikums adgang til informasjon om lokalsamfunnet.

Utvalgets flertall (alle unntatt Bendiktsen) vil imidlertid her vise til forslag om å opprettholde pressestøtten. Dette er en støtteordning som i særlig grad skal bidra til å sikre avismangfoldet i lokalsamfunnene. Den konkurransen nr. 2-avisene representerer, mener utvalget vil bidra til å motvirke eventuelle tendenser til innholdssamordning mellom ulike lokal- og regionaviser.

Utvalgets flertall ser et klart behov for å sikre kapitaltilgangen i lokal- og regionavisene. De siste årene har medført store struktur­endringer på avissektoren. Det har vist seg at styrket kapital- og kompetansetilgang på driftssiden har fått positive konsekvenser for en rekke aviser. Dersom en skulle gå inn og regulere lokal- og regionmarkedene særskilt, kunne dette medføre at de aktørene som i dag har ressurser og vilje til å engasjere seg i avisdrift ville måtte redusere sine interesser. Dette ville også representere en trussel mot mangfoldet. Utvalgets flertall mener at det i dagens situasjon må sies å være særdeles viktig å sikre lokal- og regionavisene tilgang på ressurser fra solide norske aktører, og ønsker derfor ikke å skille ut lokal- og regionalavisene som særskilt reguleringsområde. Reguleringen som foreslås på nasjonalt nivå vil omfatte engasjement i alle slags aviser, også lokal- og regionavisene. I dagens situasjon mener utvalgets flertall at dette er tilstrekkelig. Utvalget ser imidlertid på ytringstilgangen i lokalsamfunnene som særlig viktig for effektive demokratiske prosesser, og mener at utviklingen på dette området bør følges nøye framover.

** Utvalgets medlem Bendiktsen vil foreslå følgende regulering, som både er et supplement til regulering av totalopplaget og en selvstendig regulering i de tilfeller der eiere ikke berøres av regulering av det totale nasjonale opplaget:

Region- og lokalaviser deles inn i to grupper, slik at aviser med opplag fra 5.000-150.000, som kommer ut minst fem ganger i uka utgjør en gruppe og region-/lokalaviser med opplag over 150.000 utgjør en gruppe. Deretter reguleres slik at ingen i førstnevnte gruppe (5.000-150.000) ved oppkjøp, erverv eller fusjoner kan eie mer enn 30 prosent av opplaget i denne gruppen. Alle eierandeler over 50 prosent regnes som fullt eierskap, eierskap over 10 prosent regnes forholdsvis inn etter samme metode som over er brukt for eierandel mellom 20-50 prosent.

Bendiktsen begrunner forslaget slik:

Region- og lokalaviser er i særlig grad viktig, og til og med kanskje viktigere enn riksavisene, når det gjelder de funksjoner massemediene må ha i et demokratisk samfunn. I motsetning til på riksplan, er det på lokalt plan ofte få alternative kilder til den lokale avis. Det er den som både fungerer som kilde til informasjon og som sikrer den lokale ytring og derigjennom demokratiet.

I en slik sammenheng blir eierkonsentrasjon, med de muligheter det gir for stordrift og kjededannelser, et problem. En profesjonell aktør vil nødvendigvis være opptatt av effektivisering og rasjonalisering. Samarbeidsnettverk på innholdssiden vil være nærliggende for et konsern som kjøper seg tungt inn i region- og lokalaviser. Det kan svekke avisas spesifikt lokale profil og dermed redusere publikums tilgang på informasjon om lokalsamfunnet, og medføre at deres egen mulighet til å ytre seg nødvendigvis svekkes. Dersom vi ønsker å opprettholde et reelt demokrati i lokalsamfunnene, må en slik utvikling anses å være negativ. Argumentet om at en avis som ikke ivaretar det lokale preget ikke vil være levedyktig, er ikke uten videre holdbart. Det er ikke alltid slik at publikum får det de vil ha, noen ganger må de ta det de kan få.

For ytterligere å illustrere hvor skeivt man kan ende ut hvis man bare regulerer på det nasjonale plan, er det nok å gå konkret inn i opplagstall og geografi. Til tross for lokalavisenes betydning som demokratisk kanal, er det en kjensgjerning at de til dels dekker områder med lav befolkningstetthet, noe som gir lavere opplagstall.

Mens en regulering av det nasjonale opplaget bare vil ramme eiere av de største hovedstadsavisene, vil en enkelt aktør for eksempel kunne eie samtlige aviser med et opplag mellom 5.000-150.000 i Nord-Norge, Trøndelagsfylkene, Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane, Hordaland og Rogaland med en nasjonal grense på 30 prosent.

Skulle denne grensen bli satt til 50 prosent, slik et mindretall foreslår, vil en eier kunne eie samtlige aviser under 150.000, i opplag utenom Oslo og Akershus, uten å nå de nasjonale grenser.

Årsaken til at grensen foreslås satt ved 150.000 er at Aftenposten er den eneste region-/­lokalavis som ligger over dette nivået. De andre avisene har et betydelig lavere opplag. Ut fra realitetene, nemlig at avisen eies 100 prosent av Schibsted, og følgelig omfattes av nasjonale reguleringer, ønsker dette medlem ikke å foreslå reguleringer som unødig kompliserer. Aftenposten utgis dessuten i et folkerikt område med mange alternative ytringskanaler, både i form av små og store aviser, radio- og fjernsynskanaler.**

Bokbransjen

Det har vært en sterk eierkonsentrasjon i forlagsbransjen de siste 10 årene. Utvalget mener det ville være uheldig hvis ett forlag skulle bli for dominerende i markedet, men er usikker på hvor grensen for en slik dominans går. Samtidig som konsentrasjonen er økt, eksisterer en rekke små forlag, slik at det fortsatt er et mangfold. Utvalget ser imidlertid klart at det innenfor enkelte bokkategorier kan være muligheter for monopoldannelser. Det er imidlertid usikkert om slike problemer lar seg løse ved å regulere eierskap.

Utvalget har vurdert om forlagene bør behandles på linje med medier som dagspresse, fjernsyn og radio, men er kommet til at forlagene har en annen karakter, utgivelsesform og struktur som gjør det lite hensiktsmessig å eventuelt følge samme reguleringsopplegg som for de andre mediene. Forlagsbransjen er så sammensatt at det er vanskelig å komme fram til rasjonelle og ensartede kriterier for reguleringstiltak.

Utvalget mener likevel det er grunn til å følge utviklingen på dette feltet . Konsernene Aschehoug og Gyldendal har for eksempel eierinteresser i mange av de samme, og betydelige, virksomhetene. Hvis disse aktørenes forbindelser blir så tette at det er naturlig å betrakte dem som en aktør, ville deres markeds­posisjon være så betydelig at det kunne være en oppgave for konkurransemyndighetene å se nærmere på det. Det er også naturlig at eventuelle ytterligere fusjoner og oppkjøp i bransjen blir fulgt nøye.

Lov om erverv av næringsvirksomhet omfatter også forlag. Nærings- og energidepartementet sender saker som behandles etter denne loven til fagdepartementene for uttalelse. Utvalget mener at ved erverv i mediebedrifter må det legges særlige vurderinger til grunn, som følge av slike bedrifters egenart. Vurderingsprinsippene bør være de samme som for andre meningsbærende medier.

På bakgrunn av dette har utvalget kommet til at det ikke vil foreslå begrensninger i eierskap for forlag eller andre ledd i bokbransjen.

9.17 Teknologiske perspektiver

Medieutviklingen de senere årene har vært preget av den store utviklingen innen datateknologi og telekommunikasjoner. Tradisjonelt sett har de viktigste medier hovedsakelig vært presseprodukter. I de fleste land har presseproduktene de senere år tapt terreng i forhold til kringkasting. I Norge har man til nå ikke sett de samme tendenser. I en periode med økt tilbud og bruk av kringkasting, har dagspressens opplag fortsatt vist en positiv utvikling. Norge er i dag det land i verden som har høyest aviskonsum, i det gjennomsnittsnordmannen leser hele 1,9 aviser pr. dag.

I flere av de vestlige land har imidlertid aviskonsumet sunket jevnt de siste ti-år, og man opplever nå flere land hvor større deler av befolkningen ikke lenger bruker avis jevnlig. Her har i første rekke fjernsyn overtatt rollen som det viktigste daglige informasjons- og underholdningsmedium.

Multimedia

Den eksplosive utviklingen innen datateknologien åpner nå for uante muligheter til informasjonsbearbeiding og formidling. Man ser at de store multinasjonale medieaktører satser sterkt på å delta på mange medieområder. Det forventes at utviklingen går mot en sammensmelting av mediegrupper. Denne utviklingen gjør at budskap som tidligere har vært velegnet til formidling gjennom ett medium, etter hvert lett kan formidles gjennom flere forskjellige mediegrupper. Et eksempel på dette er PCer med såkalt multimedia-funksjon, der man kan arbeide med tekst, levende bilder og lyd, og der man via telefonnett/kabelnett interaktivt kan kommunisere globalt med databaser.

Databaseteknologi – aviser

Den teknologiske utviklingen skjer nå så raskt at det er vanskelig å forutse konsekvensene endringer i medievaner vil få for de tradisjonelle medier. Dagens trykte medier tar i økende grad datateknologien i bruk, ikke minst i framstillingsprosessene. Man ser eksempler på at aviser (spesielt i USA) nå tar i bruk databaseteknologien som et ekstra tilbud. Leserne kan eksempelvis via PC koble seg til avisenes databaser for ytterligere fordypning i det stoff som står i avisen. Abonnentene kan også abonnere på avisen kun gjennom databaser, og lesere kan gjennom avisenes databaser langt mer effektivt søke i rubrikkannonsemarkedet. Dette er bare de første eksempler på at dagens tradisjonelle medier forsøker å møte de nye utfordringene medieutviklingen medfører.

Kringkasting

For kringkasting har teknologien gjort det mulig å distribuere et mangfold av kanaler. Økningen av kanaltilbudene gjør at de enkelte fjernsynskanaler vil få en synkende markeds­andel etter hvert som publikums valgmuligheter øker.

Interaktivitet

Utviklingen på telekommunikasjonsområdet viser at det ikke er mange årene til husholdningene vil ha muligheter til interaktiv transaksjon med alle tilgjengelige databaser. Dette vil sette dem i stand til å foreta mange former for transaksjoner fra hjemmet; utføre telekjøp (Home Shopping), ha tilgang på video-på-fore­spørsel, ta inn fjernsynskanaler fra hele verden, kommunisere i nettverk som Internet, få tilgang til informasjon i alle former, betale regninger, kjøpe flybilletter osv. Teknologien vil gjøre alt dette mulig, og kostnadene ved de teknologiske nyskapninger synker stadig.

Vurderinger i EU

Bangemann-gruppens rapport (1994) til Unionsrådet i EU beskriver hovedelementer og tiltak for å utvikle det europeiske informasjonssamfunnet. Gruppen besto hovedsakelig av representanter for kommunikasjon- og data­industrien i Europa. Hovedkonklusjonen i rapporten er at markedsmekanismene vil fremme veksten av informasjonssamfunnet. Gruppen peker på tiltak som deregulering av markedet for telekommunikasjon, hvor myndighetenes oppgave blir å påse at konkurransen i markedet fungerer. Gruppen peker også på at det audiovisuelle markedet er et satsingsfelt. De anbefaler at det innføres tiltak som hindrer at ulike nasjonale lover om eierskap i media undergraver konkurransen i det indre marked.

Denne teknologiske utviklingen vil kunne få store konsekvenser for utviklingen av dagens medier. Usikkerheten omkring retningen og omfanget av forandringer som kommer vil avhenge av hvordan markedet utvikler seg. Til nå har utviklingen først og fremst vært leverandørstyrt, mens utviklingen i markedet har sakket etter. I en rapport fra Kommisjonen, New Opportunities for Publishers in the Information Services Market (1993) er det anslått at i år 2000 vil det kunne være et potensiale for elektronisk publisering på 8-18 prosent av bokmarkedet, 5-15 prosent av magasinmarkedet og 5-10 prosent av avismarkedet.

Endret konkurransesituasjon

Det store usikkerhetsmomentet for dagens medieaktører vil være om teknologiutviklingen vil medvirke til at det skjer endringer i mediebruken som forrykker dagens inntektsstruktur, noe som vil kunne medføre at mediene må basere seg på andre inntektskilder enn i dag. De vil også møte konkurranse fra nye aktører, særlig fra den elektroniske industrien som har sitt nåværende hovedfelt innen telekommunikasjon eller produksjon av datautstyr. Enkelte har pekt på at det er en tiltakende konkurranse på samme marked mellom den tradisjonelle innholdsindustrien og den elektroniske industrien.

Det mangfold av muligheter som den teknologiske utviklingen åpner for, gjør at det i framtida vil oppstå flere kanaler for formidling av ytringer, noe som vil bidra til å sikre ytringsfriheten. I faser av utviklingen vil tilgangen til distribusjon kunne begrense mulighetene for å komme til orde. Det er også tegn på at den teknologiske utviklingen vil gi publikum større frihet til selv å velge form og innhold på de programmer de ønsker å motta – og derved sikre adgangen til å holde seg orientert.

Stimuleringstiltak

Utvalget ønsker ut fra nasjonale kulturelle hensyn at medieselskaper som driver i Norge skal kunne nyttiggjøre seg den nye teknologien og kompetansen som utvikles, samtidig som mulighetene for å føre videre de gode tradisjonene i media sikres. Utvalget mener at det i oppstartingsfasen av nye publiseringsformer kan vurderes å etablere stimuleringstiltak slik at norske medieselskaper kan ta i bruk nye elektroniske presentasjonsformer. Som aktuelle stimuleringstiltak kan nevnes offentlige utviklingskontrakter, direkte produksjonstilskudd, distribusjonstilskudd eller offentlige innkjøp.

Utvalget vil påpeke at den teknologiske utviklingen bør følges nøye. Det vil blant annet kunne oppstå muligheter for nye former for massemedia som kan omgå eksisterende bestemmelser.

9.18 Distribusjon

Effektiv distribusjon er en forutsetning for at publikum skal kunne motta ytringer både av informativ og underholdende art.

Det er derfor viktig at distribusjonsapparater er tilgjengelige og åpne , slik at tilgang til distribusjon ikke blir en diskriminerende og konkurransevridende faktor.

I praksis er det enkelte distribusjonssystem som er basert på samarbeide mellom deltagere som samtidig er medieaktører, og hvor deltagelse i samarbeidet også kan gi dem tilleggsfordeler andre aktører ikke kan få tilgang til (felles markedsføring etc.). Noen distribusjonssamarbeid kan i visse tilfeller være lukket for andre deltagere enn eierne, som over tid kan opparbeide en styrke i markedet som gir dem fordeler framfor de konkurrentene som ikke har adgang. Distribusjonen av trykte produkter er i prinsippet åpen, ettersom alle står fritt til å etablere distribusjonsopplegg for egne produkter.

Problemstillingen er likevel aktuell i bokbransjen, der man i tillegg til mindre forlag som distribuerer på egen hånd finner to større distributører samt Bokklubbene, og for blad og tidsskrifter, der distribusjonen i praksis er delt på to aktører. En utvikling med sterk vertikal integrasjon fra forlag til detaljist, som i liten grad er åpen for andre enn de deltagende aktørene, kan føre til et mindre allsidig boktilbud.

For elektroniske medier er bildet noe mer komplisert. Mens tilgangen til jordbunden distribusjon av radio og fjernsyn er begrenset grunnet mangel på frekvenser, er tilgangen på satellittdistribusjon av elektroniske sendinger formelt sett åpen. Det kan være knapphet på tilgjengelige kanaler på de mest attraktive satellitter, som er mest anvendelige for publikum, men dette må sies å være av midlertidig karakter.

Utviklingen innen telekommunikasjonsområdet går imidlertid så hurtig, at telefonnett og forskjellige kabelnett om ikke lenge vil gjøre tilbudet på elektronisk kommunikasjon helt åpent – og til stadig synkende kostnader. Dette vil skje samtidig med at digitaliseringsteknologien vil øke kapasiteten til å distribuere store datamengder, og derved sette publikum i stand til selv å bestemme hva de ønsker å motta fra hele verden.

Spørsmålet har vært reist om det bør etableres særskilte regler eller lovgivning som sikrer at distribusjonsselskap ikke avviser å distribuere trykte skrifter eller sendinger fra virksomheter som må sies å ha et naturlig behov for å benytte deres tjenester, og som ønsker å gjøre det på et etablert kommersielle grunnlag. Utvalget vil peke på at denne problemstillingen – hvis den gjøres generell – berører en lang rekke praktiske og prinsipielle problemer som arter seg ulikt fra felt til felt. Uten å gå i detalj om dette, er utvalget kommet til at det neppe er hensiktsmessig å innføre en generell regel av denne typen som omfatter all distribusjon. Dessuten kan det etter utvalgets mening pekes på at distribusjonsselskap som opptrer slik at enkelte aktører i praksis ikke får tilgang til distribusjon kan rammes av den generelle inngrepshjemmel i konkurranseloven § 3 -10, som blant annet kan benyttes mot nektelse av forretningsforbindelser, fordyring av distribusjon m.v.

Common-carrier-prinsipp

Utvalget mener likevel at det er rimelig å legge til grunn at offentlige aktører som har distribusjon som formål, – det vil i praksis i første rekke si Telenor, med underliggende selskaper, bør opptre i henhold til common-carrier-prinsippet, der tekniske og praktiske forhold gjør dette mulig. Utvalget mener dette spørs­målet særlig er aktuelt i tilknytning til satellittbasert programoverføring av radio og fjernsyn. Selv om tilgangen til stadig ny satellittkapasitet har vært og antagelig vil være god, er det likevel enkelte problemstillinger knyttet til Telenors engasjement i satellittdistribusjon som bør påpekes.

Et satellitt-distribusjonssystem består i prinsippet av en eller flere av følgende deler:

• Satellitt, satellitt-transpondere

• Kabelnett (med mottakerutstyr) som formidler sendinger fra mottakerstasjon til abonnenter

• Mottakerutstyr hos abonnenten, inklusive kortleserutstyr o.l.

• Systemer for kundeadministrasjon med tilhørende databaser. Slike system kan også omfatte naturlige tilleggsfunksjoner som for eksempel kundefakturering, kunderettet markedsføring og lignende.

• Opplinktjenester, som sender programsignalene fra produsenten opp til satellitt.

Pr. i dag er nær halvparten av landets husholdninger tilknyttet kabelnett. I tillegg er det en jevn vekst i private parabolanlegg, slik at om lag halvparten av landets befolkning kan ta inn signaler formidlet via satellitt. Så vidt utvalget kan se, er det for tiden god satellittkapasitet. Det er også god kapasitet i kabelnettene, etter hvert som de en rekke steder oppgraderes gjennom å ta i bruk moderne fiberteknologi.

Tilgang til distribusjon av fjernsynssignaler kan likevel være en knapphetsfaktor, både med hensyn til tilgjengelig transponderkapasitet på de attraktive satellitter som har de programpakker som det norske publikum er mest opptatt av, og på det antall kanaler de enkelte kabelnett kan formidle.

Utvalget vil påpeke at det her må være viktig at de aktører som styrer utviklingen på distribusjonssiden forpliktes til å sørge for at distribusjonssystemene forblir åpne for alle kanaler som er av interesse for det norske publikum. Det er spesielt viktig å påse at de offentlige teleselskaper – hvis hovedoppgave må være å bidra til at alle brukere så langt mulig får tilgang til hensiktsmessig distribusjon – opptrer helt nøytralt i forhold til de kanaler som skal formidles.

Dette blir enda viktigere når man ser utviklingen videre, hvor knapphetsfaktoren i satellittkapasitet kan gi fordeler til de kanaler som er inne. Denne fordelen kan ytterligere forsterkes for den/de aktører som i tillegg til å være medieaktør (kanal) også får innflytelse på styringen av de øvrige tjenester i verdiskapningskjeden. Det er her viktig å sørge for at de offentlige selskaper, som for eksempel Telenor, ikke bidrar til en konkurransevridning gjennom å la enkelte aktører oppnå fordeler gjennom samarbeide med de offentlige selskaper. Dette gjelder særlig mulighetene for konkurransemessige fordeler som kan oppnås gjennom innflytelse på utforming og bruk av tilleggstjenester som kortsystemer, kundeadministrasjonssystemer og databaseadministrasjon.

For å bidra til å sikre at dette skjer, mener utvalget at de offentlige teleselskaper, det vil i praksis si Telenor og deres hel- eller deleide datterselskap pålegges en allmenn common carrier -forpliktelse. Dette bør også omfatte andre offentlige aktører med for eksempel kabelnett av betydning. De må så langt mulig bidra til at alle aktuelle brukere på kommersielt grunnlag gis adgang til de distribusjonstjenester teleselskapene eier, formidler eller administrerer. Det er viktig at samfunnet kan styre denne utviklingen og hindre at enkeltaktører kan få spesielle fordeler gjennom sin tilknytning til teleselskapene. Her må det vises til Kommisjonens nektelse av etablering av samarbeidet mellom de store medieaktører Bertelsmann, Leo Kirch og Telekom, det statlige tyske telekommunikasjonsselskap, begrunnet i frykt for maktmonopol (jf. kapittel 7.4.2).

Utvalget ber departementet vurdere faren for tilsvarende maktkonsentrasjoner i Norge, og ser også med bekymring at sendeselskaper gis mulighet for å kontrollere ledd i distribusjonskjeden. Det bør spesielt legges vekt på at de statseide selskapene opptrer nøytralt ut fra kommersielle kriterier, og ikke inngår allianser som favoriserer enkelte aktører.

9.19 Utenlandsk eierskap

9.19.1 Problemstillinger

Internasjonalt samarbeid, for Norges vedkommende først og fremst gjennom EØS, innebærer blant annet nedbygging av restriksjoner for kapitalbevegelser. Disse endringene i rammevilkår har også åpnet det internasjonale mediemarkedet. Utvalget vil i denne sammenheng vurdere om det er ønskelig, og i tilfelle mulig, å behandle utenlandsk eierskap i media på noen spesiell måte i forhold til eierskap i andre virksomheter.

Utenlandske interesser og kapital kan gi medievirksomheter i Norge en tilgang på ressurser og kunnskap som er ønskelig for å kunne utvikle medietilbudet på linje med utviklingen utenlands. Blant annet er spredt bosetting og et lite språkområde forhold som kan gjøre både produksjon og distribusjon av massemedia kostnadskrevende i forhold til i mange andre land Norge gjerne sammenlignes med. Samtidig er inntjeningspotensialet mindre. Dette sammen med at det er begrenset tilgang på norske aktører og kapital, gjør at utenlandsk eierskap kan gi verdifulle bidrag.

Men utviklingen med lettere muligheter for kapitalbevegelser mellom landene kan også skape problemer i medieområdet. Dette er særlig tilfelle hvis internasjonaliseringen kan gå på bekostning av nasjonale kulturelle hensyn. Dette er en debatt som pågår i de fleste land, ikke minst i EU. Det vises spesielt til den sterke framveksten av internasjonale medieselskaper og den sterke posisjonen som amerikanske audiovisuelle produksjoner har i Europa. Den ­teknologiske utviklingen bidrar også sterkt til en internasjonalisering innen media, særlig gjelder dette film, kringkasting og andre elektroniske medier. En årsak er de internasjonale stordriftsfordelene som ligger i at en og samme produksjon kan vises for et stort internasjonalt publikum. I mindre språkområder kan man ha problemer med å reise tilstrekkelig risikovillig kapital til slike produksjoner.

Kultur- og vitenskapsdepartementet tok i januar 1989 et initiativ til å nedsette en interdepartemental arbeidsgruppe for å vurdere behovet for særregler for utenlandske selskapers oppkjøp av norske forlag og mediebedrifter. Gruppen konkluderte i en rapport datert 20. desember 1989 (Kultur- og vitenskapsdepartementet 1989) med at utenlandske oppkjøp av norske aviser og forlag kan innebære en trussel mot det eksisterende pressemønster og gjeldende bokutgivelsespolitikk. Gruppen mente imidlertid at daværende lovgivning, det vil si industrikonsesjonsloven av 1917, inneholdt bestemmelser som ga tilstrekkelig vern mot slike oppkjøp. Disse bestemmelsene i industrikonsesjonsloven er senere opphevet på bakgrunn av EØS-avtalens ikrafttreden.

Utvalget ønsker en kulturutveksling over landegrensene. Det er i seg selv en forutsetning for vekst og utvikling i norsk kultur. At alle skal kunne ta del i den teknologi og kompetanse som utvikles er viktig. Utvalget mener at dette ikke står i noen motsetning til å ivareta nasjonale kulturelle hensyn. Det krever imidlertid at man legger forholdene til rette for at man samtidig kan sikre mulighetene til å føre videre de gode tradisjoner i media, og sikre et selvstendig formet medietilbud på eget språk. Over tid vil det være avgjørende for å bevare norsk kulturell identitet.

Det er rimelig å anta at nasjonale eiere har et nærmere forhold til og er mer lydhør overfor det å ivareta norsk hensyn. En betydelig del av medietilbudet til det norske markedet bør av slike grunner være eid av norske aktører. Dette er også nødvendig for å sikre en kontinuitet i tradisjonen med god presseskikk og redaksjonell uavhengighet. Utvalget mener at et mangfold i eierskap også vil bidra til et mangfold i medietilbudet.

For å sikre at norske aktører er med i utviklingen bør man anvende stimuleringstiltak, slik det er flere av i dag. Samtidig bør man sikre seg at ingen aktør, uansett nasjonal opprinnelse, blir for dominerende i et marked. Utvalget har vektlagt dette i sin begrunnelse for forslagene om eierbegrensninger.

Utvalget mener at Norge har en god tradisjon for redaksjonell uavhengighet i media og dette bør det bygges videre på, også når nye medier og aktører kommer inn i bildet. Utvalget utelukker ikke at utenlandsk eierskap kan forrykke de norske journalistiske tradisjoner og i verste fall innføre en ny kultur for samhandling mellom eier og redaksjon, som ikke er ønskelig. Ut fra dette mener utvalget at det er viktig å sikre at den redaksjonelle uavhengigheten kan stå like sterkt også ved et utenlandsk eierskap.

Et spørsmål kan være om det herved bør stilles krav om at sentrale allmennkringkastere skal ha norsk redaktør som er bosatt i Norge. EØS-avtalens artikkel 28 inneholder imidlertid en generell begrensning mot diskriminering av arbeidstakere fra EØS-området som må vurderes i denne forbindelse. Slik utvalget ser det, må et unntak fra dette ikke-diskrimineringsprinsippet eventuelt begrunnes ut i fra hensynet til den offentlige orden, sikkerhet og folkehelse jf. artikkel 28 tredje ledd. Viktig i en slik forbindelse vil være å påpeke at norske allmennkringkastere har en forpliktelse og et særlig ansvar til raskt å kunne formidle nyheter av vesentlig betydning og at dette krever en særlig grad av tilgjengelighet. Blant annet denne forpliktelsen av beredskapsmessig karakter som krever en særlig grad av tilgjengelighet og begrunner krav om nærvær og bosted, bør også vurderes å gjøres gjeldende for andre sentrale ledere som for eksempel aktualitetssjefen.

Utvalget vil nøye seg med å peke på problemstillingen, og antar at forholdet blir vurdert nærmere.

9.19.2 Forholdet til folkerettslige avtaler

GATT

Utvalget har på bakgrunn av den korte tiden som er gått siden GATT-avtalen og herunder GATS (Generalavtalen for handel med tjenester) ble vedtatt, ikke inngående vurdert forholdet til GATS-avtalen. GATS-avtalen beskrives forøvrig i St.prp. nr. 65 (1993-94) Om resultat av Uruguay-runden (1986-1993) og opprettelse av Verdens Handelsorganisasjon.

GATT-avtalen setter visse begrensninger på hvordan man kan regulere innslaget av kapital også fra land utenfor EØS. I Uruguay-runden ble det ikke oppnådd enighet om audiovisuelle tjenester. Dette innebærer at Norge kan opprettholde og fritt endre de restriksjoner og støtteformer som eksisterer i dag. I tillegg er det gjort unntak fra bestevilkårsprinsippet slik at samarbeid og preferanser over landegrensene kan opprettholdes. Av dette følger at det nordiske film og TV fond kan videreføres (St.prp. nr. 65 (1993-94)).

EØS

EØS-avtalen bygger på de samme grunnprinsippene som gjelder for Romatraktaten med hensyn til fri bevegelse av varer, kapital, personer og tjenester (artikkel 1). Det samme gjelder etableringsadgangen innen EØS-området for personer og selskaper (artikkel 31). Det skal heller ikke være noen restriksjoner på overføring av kapital eller forskjellsbehandling mellom partene når det gjelder kapitalbevegelser (artikkel 40).

EØS-avtalen slår videre fast at enhver forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet skal være forbudt i og mellom landene (artikkel 4). Spesielt er det presisert at alle EØS-borgere skal ha samme behandling som landets egne statsborgere med hensyn til adgangen til å plassere kapital i selskaper (artikkel 124).

EØS-avtalens artikkel 4 retter seg mot partene i EØS-avtalen, og innebærer at Norge ikke kan vedta diskriminerende lover eller forskrifter. Videre kan norske myndigheter ikke fastsette diskriminerende vilkår eller praktisere regelverket på en diskriminerende måte innenfor avtalens virkeområde som også omfatter telekommunikasjon og media.

Etter EØS-avtalens ikrafttredelse og etter utløpet av overgangsperioden skal norsk konsesjonslovverk som er aktuelt overfor mediesektoren være harmonisert med ovennevnte bestemmelser i EØS-avtalen.

Flere land innenfor EØS har hatt regler som har begrenset utenlandske oppkjøp og investeringer i nasjonale medier. De senere år er dette endret, og de fleste av landene har brakt sine regelverk på dette området i samsvar med Kommisjonens syn, som forbyr diskriminerende regler. Ofte har disse landene åpnet for investeringer fra andre EU-land, men ikke fra tredjeland. Flere andre land som inntil nylig har hatt begrensninger i adgangen til utenlandske eierskap i kringkastingsforetak, er i ferd med å foreta lovrevisjoner. Kommisjonen ser ingen sammenheng mellom mangfold i media og nasjonaliteten til eierne. Etter Kommisjonens oppfatning kan økt sirkulasjon av kap­ital i mediebedrifter mellom medlemsstatene bidra til å øke mangfoldet av eierskap og innhold i media. Denne holdning må sees i sammenheng med et uttalt ønske fra Kommisjonen om større utveksling av kulturelle verk og prestasjoner mellom de europeiske land. Enkelte lands myndigheter og enkelte aktører har imidlertid hatt avvikende oppfatninger av dette.

Kulturdepartementet har meddelt utvalget i brev av 10. februar 1995 at departementet har fått opplysninger fra Utenriksdepartementet om at ingen land nå har opprettholdt diskriminerende bestemmelser når det gjelder eierskap i kringkastingsselskap i forhold til EØS-området. Departementet skriver i brevet:

«På denne bakgrunn er det departementets oppfatning at de diskriminerende begrensninger som i dag gjelder utenlandsk eierskap i TV2 og P4 må oppheves i alle fall forsåvidt gjelder EØS-området, som en konsekvens av norske forpliktelser etter EØS-avtalen.»

Den enkelte aksjonærs nasjonalitet vil kun i mindre grad ha betydning for medievirksomheter som er underlagt konsesjonsbehandling, fordi myndighetene vil ha anledning til å fastsette vilkår for driften. Utvalgets gjennomgang av problemstillinger tilknyttet utenlandsk eier­skap i kapittel 9.19.1 gir forøvrig heller ikke konklusjoner som retter seg mot en regulering av utenlandsk eierskap i det enkelte medie­selskap.

Utvalget har uansett ovennevnte lagt til grunn at EØS-avtalens ikke-diskrimineringsprinsipp (art. 4) binder norske myndigheter til ikke å forskjellsbehandle på bakgrunn av nasj­onalitet verken i lov, vilkår eller ved praktisering av regelverket innenfor mediesektoren.

EØS-avtalens virkning på private rettssubjekter

Utvalget konstaterer at selv om EØS-avtalen i utgangspunktet forbyr enhver forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet, har det blitt reist tvil om private rettssubjekter omfattes av EØS-avtalens diskrimineringsforbud.

Spørsmålet er særlig relevant for adgangen til å opprettholde eller innføre diskriminerende omsetningsbegrensninger i de enkelte selskapers vedtekter. Utvalget ser at dette i visse situasjoner kunne være ønskelig.

I denne forbindelse er Justisdepartementets (Lovavdelingens) uttalelse av 11. oktober 1994 sentral. Etter en gjennomgang av forskjellige rettskilder konkluderer departementet med:

Det er etter dette ikke mulig å si sikkert om EØS-avtalens diskrimineringsforbud rammer vedtektsfestede begrensninger i omsetteligheten av selskapsandeler.

Det må konstateres at ovennevnte standpunkt avviker fra det syn som myndighetene tidligere har tilkjennegitt på dette området. Det vises i denne forbindelse til Nærings- og energidepartementets brev til Oslo Børs av 23. desember 1993 hvor det legges til grunn at vedtektsbestemte begrensninger av utenlands eierandel kun kan opprettholdes frem til 1. januar 1995.

Det kan også vises til NOU 1992:29 Lov om aksjeselskaper, hvor det på side 96 heter:

Etter det gruppen kan forstå vil imidlertid EØS-avtalen også utelukke at selskapene praktiserer en samtykkebestemmelse på en slik måte at borgere i andre EØS-land diskrimineres. Det vises her til Claus Gulmann og Karsten Hagel-Sørensen EF-rett s. 54 note 3.

Også den svenske aksjelovutredningen SOU 1992:36 jf. kap. 3.1., konkluderer for øvrig med at diskriminerende omsetningsbegrensninger i selskapsvedtekter er i strid med Romatraktatens art. 7 (som tilsvarte art. 4 i EØS-avtalen).

På den annen side kan det hevdes at prinsippet om kontraktsfrihet tilsier at diskrimineringsforbudet ikke kan gjøres gjeldende i ethvert privat anliggende. Det er imidlertid et faktum at et generelt standpunkt om å godta diskriminerende vedtekter, vil kunne innebære et vesentlig hinder for fri kapitalbevegelse, jf. EØS-avtalens art. 40, og derved vanskeliggjøre EØS-avtalens intensjon.

Spørsmålet om diskriminerende omsetningsbegrensninger står videre i en særstilling i de børsnoterte selskaper. Det følger av Børsforskriftens § 2-3 jf. § 23-8 at børsnoterte aksjer i prinsippet skal være fritt omsettelige, samt at foretak med børsnoterte verdipapirer skal likebehandle innehavere av selskapets verdipapir, jf. også Rdir. 79/279/EØF.

I praksis har særlig omsetningsbegrensninger som har vært konsesjonsrettslig begrunnet blitt tillatt, jf. også NOU 1992:29 side 96. Utvalgets tidligere gjennomgang av EØS-regel­verket, har vist at Norge ikke kan opprettholde en diskriminerende praktisering av kringkast­ingsregelverket. Det vises også til at Kulturdepartementet er av den oppfatning at de diskriminerende eierbegrensningsvilkår i TV2 og P4s konsesjoner må oppheves. Prinsippet om fri omsettelighet må derved innebære at medieselskaper ikke kan opprettholde diskriminerende omsetningsbegrensninger begrunnet i slike særlige konsesjonsrettslige forhold. Som nevnt har det imidlertid vært reist tvil om hvorvidt dette også innebærer at private selskaper kan diskriminere i sine vedtekter, jf. Lovavdelingens uttalelse av 11. oktober 1994.