3 Forutsetninger og definisjoner

3.1 Den norske mediepolitikken

I Stortingsmelding nr. 32 (1992-93) Media i tida, ble flere sider ved mediepolitikken belyst. Følgende mediepolitiske mål og retningslinjer er nedfelt (s. 13):

«Utgangspunktet for regjeringas mediepolitikk er:

• å sikre ytringsfridomen som den grunnleggjande føresetnaden for eit levande demokrati

• å sikre sakleg og allsidig informasjon til alle som bur i landet

• å styrkje norsk språk og kulturell identitet.

  For å oppnå desse måla trengst:

• eit differensiert mediebilete – ideologisk og geografisk

• eit variert mediebilete – med eit mangfald av kanalar og utgivingar

• eit medietilbod med høgt kvalitetsnivå – språkleg og med omsyn til innhald

• eit medietilbod med god etisk standard

• eit medietilbod som ivaretek informasjonsbehovet for alle grupper – aldersmessig, sosialt og ut frå interesser.

  Dette krev ein politikk som vil:

• oppretthalde eit mangfald av utgivingsstader for aviser

• gi allmennkringkastinga gode kår

• tilretteleggje rammetilhøva slik at ulike medium får mest mogleg like konkurranseforhold

• stimulere til auka innsats for norske audiovisuelle produksjonar

• styrkje samarbeidet på tvers av dei mange sektorane mediepolitikken femner om

• bidra til auka samordning av kunnskap og forskingsresultat på medieområdet for å sikre eit meir kvalifisert grunnlag for det framtidige mediepolitiske arbeidet

• styrkje deltaking i nordisk og internasjonalt mediesamarbeid

• styrkje mediekunnskapen hjå barn og unge.»

Da meldingen ble behandlet i Stortinget var det bred oppslutning om disse målene, og utvalget legger disse offisielle mediepolitiske målene til grunn for sitt arbeid.

3.2 Ytringsfrihet

Utvalgets hovedoppgave er å vurdere om ytringsfriheten kan bli begrenset ved eierkonsentrasjon og krysseierskap.

Med ytringsfrihet menes den enkeltes rett til å gi uttrykk for sin mening offentlig. Spørsmålet om hvordan ulike samfunnsgrupper, og særlig minoriteter, klarer å få fram sine meninger står også sentralt fordi det har betydning for enkeltindividets muligheter for ytringer. Ytringsfrihet innebærer ikke bare en rett til å ytre seg, men også en rett til å motta ytringer og informasjon. Dersom demokratiet skal fungere er det å ha tilgang på informasjon like viktig som det å ytre seg. For demokratiet er innbyggernes evne og vilje til å benytte seg av ytrings­friheten svært viktig.

Ytringsfrihetens ulike dimensjoner

Helge Rønning (1994) har pekt på at ytringsfriheten kan sies å omfatte fem ulike dimensjoner:

• Ytringsfrihet i egentlig forstand, det vil si retten til å ytre seg om hva som helst uten innblanding fra staten.

• Trykkefrihet, det vil si retten til å trykke og distribuere skrifter uten noen form for sensur.

• Pressefrihet, det vil si retten til å utgi og distribuere aviser og andre former for publikasjoner.

• Informasjonsfrihet, det vil si retten til å velge mellom tilgjengelige medier, samt retten til å skaffe seg informasjon som angår forhold knyttet til samfunnet og den enkeltes ve og vel.

• Kommunikasjonsfrihet, det vil si retten til å kommunisere med andre.

For at ytringsfrihetens ulike dimensjoner skal kunne realiseres, forutsettes et mangfold av frie, uavhengige medier. Utvalget har derfor så langt mulig samlet inn data om strukturutviklingen innen mediesektoren i lys av siste års endringer i eierskap, for å se om tilbudet kvantitativt har endret seg i samme periode og vurdert om mediene er blitt mer eller mindre uavhengige.

Grunnloven

Et sentralt rammevilkår for ytringsfriheten er det lovmessige vernet av den. Generell ytrings­frihet er ikke lovfestet i Norge. Men Grunnlovens § 100, første punktum, slår fast at

«Trykkefrihed bør finde sted.»

Bestemmelsen omfatter kun ytringer gjennom trykt skrift og ikke for eksempel film, teater og kringkasting. Bestemmelsen i første punktum må forstås slik at forhåndssensur er forbudt. I følge Eivind Smith (1994) og Mads T. Andenæs og Ingeborg Wilberg (1983) omfatter dette punktumet også retten til å distribuere trykt skrift. Den samme paragraf angir i andre punktum at man i etterhånd unntaksvis kan bli straffet hvis man gjennom sin ytring har brutt lover eller vist ringeakt mot religion, sedelighet mm.

§ 100 slår i tredje og siste punktum fast at

«Frimodige Ytringer, om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand, ere Enhver tilladte. »

Smith og Andenæs (op.cit.) slår fast at dette gjelder enhver ytringsform og begrenser seg ikke bare til trykte medier. Eventuelle sensur­ordninger som etableres for andre ytringsformer enn trykt skrift begrenses dermed av tredje punktum, slik at man ikke kan ha en meningskontroll.

«... Men om det etableres sensurordninger, må bestemmelsen om at frimodige ytringer er tillatt i siste punktum, få den betydning at sensuren ikke benyttes til meningskontroll.»> (Andenæs og Wilberg 1983, s. 139).

Retten til å annonsere er en del av ytringsfriheten, selv om det må antas at beskyttelsesnivået for reklame er lavere enn det som gjelder for politiske ytringer.

Utvalget baserer seg på Smith og Andenæs' vurderinger om at ytringsfriheten også gjelder retten til å distribuere, og at den også gjelder for andre medier enn de trykte.

Andre lover

Forhold som berører ytringsfriheten omhandles også i andre lover enn Grunnloven. Det gjelder blant annet kringkastingsloven, hvor § 2-4 begrenser mulighetene til forhåndssensur av kringkastingsprogram. Slik sett utfyller dette punktet Grunnlovens § 100 når det gjelder kringkasting. Det vises også til andre lover, som for eksempel straffeloven. Se også kapittel 9.2.

3.3 Redaksjonell frihet

Definisjonen av ytringsfriheten er nært knyttet til at det ikke må forekomme sensur eller påtrykk mot individer for å hindre meninger fra å komme til uttrykk. Den redaksjonelle friheten blir i et slikt perspektiv en sentral forutsetning for ytringsfrihetens reelle kår.

Prinsippet om redaksjonell frihet gir den ansvarlige redaktør råderetten over sammensetningen og utformingen av innholdet i media. Dette gjelder ikke bare for trykte medier, men også det redaksjonelle innholdet i kringkasting og andre elektroniske medier.

En redaktør defineres som

«den som treffer avgjørelse om skriftets innhold eller om en del av dette, enten han betegnes som redaktør eller utgiver eller på annen måte» (straffelovens § 436).

Norske Avisers Landsforening og Norsk Redaktørforening har gjensidig underskrevet en erklæring som omfatter pliktene og rettene til avisredaktører – Redaktørplakaten (vedlegg 3). Redaktørplakaten ble underskrevet første gang i 1953, og revidert i 1973. Plakaten gir redaktøren det personlige og fulle ansvar for avisens innhold. Dette ansvaret innebærer at redaktøren skal ivareta ytringsfriheten og forme avisen etter de regler som er gitt i plakaten. Ansvaret innebærer også at redaktøren skal ivareta sin integritet innenfor rammene av bladets grunnsyn og formålsbestemmelse. Innenfor disse rammene råder redaksjonell frihet, det vil si uavhengighet i forhold til omgivelsene, eierne inkludert.

Redaktørplakaten er sammen med Vær Varsom-plakaten (vedlegg 4), en del av og et uttrykk for den norske tradisjonen og regelverket i pressen, som kort kan sammenfattes i begrepet god presseskikk.

Vær Varsom-plakaten ble vedtatt av Norsk Presseforbund første gang i 1936, men er senere endret flere ganger, siste gang i 1994. Presseforbundet har sju medlemsorganisasjoner fra både aviser og kringkasting.

Andre bransjer innen massemedia mangler tilsvarende etiske avtaler eller erklæringer. Det gjelder for eksempel forlagsbransjen og elektroniske datanettverk eller baser. Innen bokbransjen eksisterer det imidlertid både lover og avtaler som blant annet regulerer forholdet mellom forlag og forfatter.

Utvalget mener at innholdet i Redaktørplakaten gir en god beskrivelse av hva som ligger i begrepet redaksjonell frihet.

3.4 Variert medietilbud

Mediemeldingen slår fast at

«Den fremste føresetnaden for reell ytringsfridom er eit mangfald av frie og uavhengige medium.» (St.meld. nr. 32 (1992-93) s. 36).

Med frie og uavhengige media, forstår utvalget medier hvor redaksjonene er innbyrdes uavhengige, og at hver redaksjon har sin egen redaksjonelle frihet og integritet. Vurderingen av det redaksjonelle ansvar står derfor sentralt i utredningen.

Et variert medietilbud forutsetter både et kvantitativt og et kvalitativt mangfold.

Kvantitativt kan det pekes på minst tre elementer: Antall selvstendige redaksjoner (aviser, ukeblad, radiokanaler osv), antall eiermiljøer og den geografiske spredning. Utredningens oversikt over utviklingen i eierforholdene, er sett i forhold til alle disse aspekter av mangfold.

En del av det kvalitative elementet er å vurdere eierne av medievirksomheter. Så langt det er mulig vil utvalget også se på dette.

Massemedia

Utvalget bruker begrepet media i betydningen massemedia, det vil si et medium hvor et budskap produseres/redigeres og spres fra en sender til en rekke mottakere.

Mediets redaksjonelle innhold avgjøres av en redaktør som fullt ut bestemmer hva som skal formidles – og dermed også hva som ikke skal formidles.

Ut fra vurderingen at en fri og uavhengig redaksjon er en viktig forutsetning for ytrings­friheten, har utvalget konsentrert oppmerksomheten omkring de medier som kjennetegnes ved at de har en redaksjon. Dette gjelder ikke bare det som blir trykt, men også det redaksjonelle innholdet i kringkasting og andre elektroniske medier.

Et medium er avhengig av en effektiv organisering av produksjon, distribusjon og bruk av teknologi, for at budskapet skal kunne nå fram til publikum. Noen medieselskap har i tillegg til å eie redaksjons- og produksjonsleddet også kontroll over distribusjonsdelen.

Sammenhengen mellom de forskjellige ledd i formidlingsprosessen kan skjematisk illustreres som i figur 3.1 (Maktutredningen, NOU 1982:30, i Martinussen 1991). Der blir massekommunikasjon tegnet opp som en formidlingskjede med fire ledd: Ett som forbinder kildene for informasjon og ytringer med en redaksjon, ett som forbinder redaksjon og teknologi, ett som forbinder teknologi og innhold og ett som består i selve formidlingen av innholdet til publikum.

Kilde: 

Figuren beskriver formidlingsprosessen fra sender til mottaker. Budskapet som overføres fra en gitt kilde, passerer både en redaksjon og en formidlings/distribusjonskanal før det når publikum (Martinussen 1991). Alle ledd i kjeden har mulighet til å påvirke informasjonsutvekslingen. Det er derfor et viktig spørsmål hvem som har kontroll over de ulike ledd. Utvalget har så langt som mulig vurdert eierskapsforholdet både til produksjons- og distribusjonsleddene.

Tradisjonelt har dagspresse, radio, fjernsyn, ukepresse, fagpresse, tidsskrifter, forlag/bøker, film/kino, video, CD/plate/kassett vært definert som et massemedium.

Utviklingen på telekommunikasjonsområdet, blant annet gjennom utnyttelse av digitaliseringsteknologien, vil komme til å medføre radikale forandringer i bearbeiding og formidling av informasjon, og derved også skape nye grupper massemedier som man i dag bare ser konturene av. Denne teknologiske utviklingen styres i stor grad av store multinasjonale industrikonsern, som i økende grad bygger allianser med internasjonale telekommunikasjonsselskaper og med internasjonale medieaktører som budskapsleverandører. I denne sammenheng kan det være en fare for at dagens norske medieaktører lett vil kunne bli uten innflytelse på den videre medieutvikling. Dette drøftes nærmere i kapittel 9.17.

Meningsbærende medier

Den enkle definisjonen av et massemedium som er knyttet til formidlingen mellom en sender og mange mottakere, tar ikke høyde for at de enkelte medier har ulike formål og målgrupper. Medieforskeren McQuail (Schwebs og Østbye 1993) har satt opp fire hovedfunksjoner media kan ha for publikum: Informasjon, personlig identitet, sosialt fellesskap og underholdning. Det enkelte medium vil som regel dekke kombinasjoner av disse behov. Dersom man sorterer McQuails funksjoner etter innholdets karakter, kan man likevel grovt dele mediene inn i to grupper: 1) underholdende – og 2) informasjons- eller meningsbærende medier. De fleste medier tilbyr en blanding av underholdning og informasjon, og begrepene går også over i hverandre, men som regel har hvert medium en hovedvekt på et av de to aspektene. Utvalget konsentrerer seg fortrinnsvis om de medier som har hovedtyngden av sitt innhold på det meningsbærende.

At det innholdsmessige mangfoldet er viktig, er understreket i utvalgets mandat hvor allsidigheten medietilbudet er sidestilt med variasjon i medietilbudet. Å måle og vurdere det innholdsmessige mangfoldet er imidlertid vanskelig, fordi personlig verdisyn, erfaring osv. vil ha stor betydning. En forhåndsvurdering av innholdet i et gitt medium som grunnlag for eventuelle offentlige reguleringstiltak vil dessuten stride imot § 100 i Grunnloven. Utvalget mener imidlertid at et relativt stort antall medier er en forutsetning for å skape et innholdsmessig mangfold.

At det eksisterer alternative tilbud, er med på å sikre variasjon.

3.5 Eierkonsentrasjon

I utvalgets mandat er eierkonsentrasjon definert slik at en eller noen få eiergrupperinger får økonomisk kontroll over en større del av medietilbudet. Mandatet innebærer også at sammenhenger mellom geografisk konsentrasjon og eierkonsentrasjon skal vurderes. Med geografisk konsentrasjon forstår utvalget at eierskapet av media blir samlet på færre hender innenfor avgrensede geografiske områder (internasjonale, nasjonale, regionale og lokale). Motsetningen til dette er konsentrasjon uavhengig av geografisk område.

Det finnes også andre måter å få kontroll over media på enn eierskap. I mediemeldingen er dette understreket:

«Eigarskap er berre eitt av mange virkemiddel som står til rådvelde for å skaffe seg kontroll over ei verksemd på. Det er også mogleg på ein helt lovleg måte å byggje opp eit marknadsherredøme gjennom ordningar som ikkje er baserte på eigarskap, men på kontroll med ein infrastruktur som blir oppbygd innanfor bransjen.» (St.meld. nr. 32 (1992-93), Media i tida, s. 94).

Kontrakter, samarbeidsavtaler, nettverksdannelser o.l. er former som, i tillegg til formelt eierskap, kan gi råderett og økonomisk kontroll i mediesektoren som i næringslivet ellers. Utvalget har også berørt denne problemstillingen.

3.6 Krysseierskap

I mandatet defineres krysseierskap slik at en og samme eier har interesser innenfor flere mediegrupper. Dette omfatter også det forholdet at medieforetak har eierinteresser hos hverandre. Krysseierskap kan imidlertid også omfatte det forholdet at mediebedrifter kan ha eierinteresser i virksomheter som er knyttet til andre bransjer og sektorer i samfunnet enn media.

Utvalget ser på følgende former for krysseierskap:

• Krysseierskap mellom mediegrupper (dags­presse, radio, fjernsyn mfl.).

• Krysseierskap mellom media og andre næringssektorer (reklame, distribusjon, industri mfl.).

• Krysseierskap mellom dominerende medieaktører.

3.7 Integrasjon

Mediekonsentrasjon kan vokse fram gjennom ulike former for integrasjon. Med integrasjon forstås ulike typer sammenslutninger mellom enkeltaktører. Sammenslutninger kan være eierskap eller ulike former for samarbeid.

Medieproduksjon, som annen produksjon i næringslivet, består av ulike ledd i en produksjonskjede. I forlagsbransjen kan det være redaksjonelt arbeid, grafisk arbeid, trykking, distribusjon og detaljsalg. Et annet eksempel kan være kjeden i en nærradio, som består av redaksjon, studioteknisk arbeid og sender. Samme selskap kan eie ett eller flere av disse leddene. Man skiller gjerne mellom horisontal og vertikal integrasjon.

Horisontal integrasjon

Med horisontal integrasjon innen media forstås ulike former for sammenslutninger mellom tidligere innbyrdes uavhengige mediebedrifter. Et eksempel kan være at en avis kjøper seg inn i en annen avis eller at et konsern kjøper seg inn i flere aviser. Antall avistitler forblir det samme, men den formelle og økonomiske kontrollen med avistitlene blir samlet på færre hender. Kjededannelsen blant avisene er et eksempel på horisontal integrasjon.

Kilde: 

Vertikal integrasjon

Vertikal integrasjon er en sammenslutning mellom to eller flere bedrifter i ulike ledd i produksjons- og omsetningskjeden, der produktet i den ene bedriften er grunnlaget for virksomheten i den andre. Resultatet er at kontrollen med de ulike produksjonsleddene i kjeden blir samlet på færre hender. Innen avis-produksjon kan samme eier ha kontroll over alle leddene fra redaksjonen til avisa ligger i postkassen eller i avisstativet i kiosken. Flere aviser er slik organisert, mens mange kjøper tjenester hos andre, som for eksempel trykking og distribusjon.

Det kan være flere formål med integrasjon. En viktig fordel er å utnytte stordrift for å styrke konkurranseevnen i markedet.

Et sentralt spørsmål knyttet til vertikal integrasjon er i hvilken grad en produksjonskjede er lukket i forhold til et åpent marked. Med lukket menes at det ikke er mulig for andre bedrifter å selge eller kjøpe varer eller tjenester hos en integrert bedrift. Det kan blant annet hindre konkurrenter i å komme ut på markedet på billigste måte med sine varer og tjenester.

Kilde: 

Det finnes flere grader av integrering. Eierintegrering blir vanligvis oppfattet som den sterkeste formen, hvor produksjonsmidlene samles hos samme eier. Kontraktintegrering er en svakere form. Med kontraktintegrering menes at det ligger kontrakter eller avtaler til grunn for et tettere samarbeid, enten det er horisontalt eller vertikalt. Franchising er et eksempel på slik kontraktintegrering. Eiendomsretten er fortsatt hos de opprinnelige eierne, men kontraktene kan gjøre at driftslederfunksjonen i praksis samles på en hånd.

I alle grader av integrering ligger en mulighet for påvirkning av medieproduktet.

Horisontal og vertikal integrering er to hovedformer for integrering. Det finnes mange variasjoner av kombinasjon mellom horisontal og vertikal integrering.

Utvalget vil understreke at det ikke har vært mulig å gå i dybden i vurderingen av ulike former for konsentrasjon.

3.8 Utenlandsk eierskap

Enkelte bestemmelser i industrikonsesjonsloven av 1917 har i forskjellige sammenhenger blitt benyttet for å definere begrepet utenlandsk eierskap.

Gjennom EØS-avtalen har Norge forpliktet seg til å ha et ikke-diskriminerende regelverk med hensyn til nasjonalitet. Overgangstiden for opphevelse av de diskriminerende bestemmelser i industrikonsesjonsloven utløp i henhold til EØS-avtalens vedlegg XII 1. januar 1995.

Den tidligere definisjonen av utenlandsk og utenlandsk kontrollert selskap som fremgikk av industrikonsesjonslovens § 39 a ble derfor opphevet fra denne dato.

Utvalget antar imidlertid at det kan være hensiktsmessig i beskrivelsen å benytte den tidligere definisjon i § 39 a som referanse for omtalen av utenlandske eiere. Dette fordi industrikonsesjonslovens terminologi er innarbeidet og følgelig kjent for de fleste.

Den tidligere industrikonsesjonslovens § 39 a støtte således krav om at et norsk-kontrollert selskap med begrenset ansvar (A/S e.l.), en korporasjon eller en stiftelse skulle ha sete i Norge og at et flertall av styrets medlemmer, herunder formannen, skulle være norske statsborgere. Videre måtte minst to tredeler av de stemmeberettigede aksjer eller parter innehas av norske statsborgere. Selskaper hvor staten, en kommune eller en fylkeskommune innehadde aksjer eller parter som representerte mer enn halvdelen av stemmene, ble regnet som norsk-kontrollert.

Utvalget har for enkelhets skyld valgt kun å benytte ovennevnte 2/3 grense som definisjon på et norsk-kontrollert selskap. Det innebærer at et selskap anses som utenlandsk kontrollert når over en tredel av stemmeberettigede aksjer eller parter er på utenlandske hender.