2 Rådets mandat m.v.

2.1 Mandatet

Justisdepartementet ga i brev av 16. juni 1995 Straffelovrådet i oppdrag å utrede behovet for endringer i straffeprosessloven kapittel 31 om erstatning i anledning av forfølgning. Det ble forutsatt at oppdraget ble prioritert foran utredningen om behovet for endringer i straffeloven kapittel 27 om forbrytelser i gjeldsforhold. Rådet fikk følgende mandat:

«(1) Det er i den senere tid reist økende kritikk mot straffeprosesslovens regler om erstatning i anledning av forfølgning. Kritikken har spesielt rettet seg mot vilkåret om at siktede for å få erstatning etter straffeprosessloven § 444 som hovedregel må sannsynliggjøre at han eller hun ikke har begått den handlingen som var grunnlag for siktelsen. Det har vært hevdet at dette vilkåret fører til at man får to former for frifinnelse: den fullstendige, som gir krav på erstatning etter straffeprosessloven § 444, og den mindre fullstendige, som etterlater en mistanke som avskjærer erstatning etter denne bestemmelsen.

Det har også vært hevdet at anvendelsen av straffeprosessloven § 444 kan komme i strid med Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 6 (2) (uskyldspresumsjonen). Høyesterett har imidlertid lagt til grunn at straffeprosessloven § 444 i seg selv ikke strider mot Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, jf Rt 1994 s 721.

(2) Straffelovrådet gis i oppdrag å vurdere bestemmelsene om erstatning i anledning av forfølgning i straffeprosessloven kapittel 31.

Rådet skal i første rekke vurdere vilkårene for erstatning.

Det bør særlig vurdere om kriteriene i straffeprosessloven § 444 bør erstattes med mer objektive kriterier. En eventuell endring av reglene bør imidlertid ikke medføre en automatisk rett til erstatning ved frifinnelse eller henleggelse.

Rådet bør også vurdere om det bør foretas andre endringer i reglene om erstatning i anledning av forfølgning.

I et brev 5 mai 1995 til Justisdepartementet anbefaler Riksadvokaten at også andre sider av det aktuelle regelsettet enn erstatningsvilkårene bør vurderes. Riksadvokaten reiser blant annet spørsmål om erstatningsutmålingen bør standardiseres, og om krav om erstatning i anledning av forfølgning bør kunne avgjøres administrativt. Straffelovrådet bør vurdere de spørsmålene Riksadvokaten tar opp. Riksadvokatens brev er vedlagt mandatet.

(3) Ved vurderingen av om og eventuelt hvordan reglene bør endres skal rådet se hen til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. Det vises særlig til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 5 og 6 (2) og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 9 og 14 (2). Fra praksis vil departementet særlig fremheve Den europeiske menneskerettighetsdomstols dom 25 august 1993 (Sekaninadommen), gjengitt i serie A vol 266.

Rådet skal også gi en oversikt over annen europeisk lovgivning om erstatning i anledning av forfølgning.

(4) Rådet bør avslutte sitt arbeid innen 1 mars 1996.»

2.2 Rådets sammensetning og arbeid

I arbeidet med utredningen har Straffelovrådets faste medlemmer deltatt:

• Professor dr. juris Henry John Mæland, leder

• Høyesterettsdommer Karenanne Gussgard

• Universitetsstipendiat/førstestatsadvokat Tor-Geir Myhrer

• Advokat Heidi Ysen

Rådets sekretær har vært amanuensis Asbjørn Strandbakken.

Rådet har hatt 7 møter i tidsrommet 28. november 1995 - 10. juni 1996 i anledning arbeidet med utredningen. Fristen for avlevering av innstillingen er blitt noe overskredet.

2.3 Riksadvokatens brev av 5. mai 1995

I mandatet er rådet blitt bedt om å vurdere de spørsmål som er tatt opp i Riksadvokatens brev av 5. mai 1995. Fra Riksadvokatens brev hitsettes:

«Erstatning i anledning strafforfølgning

Riksadvokaten har med stigende uro registrert de problemer, ulemper og misforståelser som oppstår ved anvendelsen av reglene i straffeprosessloven kap. 31 om erstatning i anledning forfølging.

Dette er forhold som berører såvel påtalemyndigheten som domstolene, departementet og de erstatningssøkende og deres forsvarere. Spørsmålene har også vært sterkt fremme i mediabildet i den siste tiden.

Etter Riksadvokatens oppfatning viser de problemstillinger som tas opp nedenfor at det er god grunn til å ta reglene i kap. 31 i straffeprosessloven opp til drøftelse med sikte på en mulig revisjon.

Riksadvokaten antar at det er hensiktsmessig å overlate oppgaven til Straffelovrådet som har stor innsikt i disse spørsmålene. En tillater seg å nevne at høyesterettsdommer Gussgard og førstestatsadvokat Tor-Geir Myhrer har god kjennskap til problemstillingene fra tre viktige erstatningssaker for Høyesterett, jfr. Rt 1994 s. 721, Rt 1994 s. 729 og Rt 1994 s. 732. Også rådets sekretær, amanuensis Asbjørn Strandbakken, har særlig kjennskap til området fra arbeid med sin doktorgradsavhandling.

Det bør vurderes om ikke Straffelovrådet skal anmodes om å prioritere den foreslåtte utredning fremfor andre oppgaver.

Dersom det likevel ansees mer hensiktsmessig å nedsette en arbeidsgruppe i regi av departementet, vil det kunne påregnes deltagelse herfra.

I. Bakgrunn og oversikt over problemstillingene.

Nedenfor tas opp en del problemstillinger det er grunn til å overveie nærmere. Det presiseres at hensikten med notatet er å peke på en del problemer og alternativer det er grunn til å utrede nærmere, snarere enn å gi løsninger. Notatet er heller ikke ment å være fullstendig; også andre spørsmål knyttet til erstatning i anledning forfølgning kan gi grunn til overveielse.

Følgende problemstillinger behandles:

• Er kriteriet «...gjort sannsynlig at han ikke har foretatt den handling som var grunnlag for siktelsen...», jfr. straffeprosessloven § 444, hensiktsmessig? (pkt. II)

• Bør det søkes etter mer objektive vilkår for erstatning? (pkt. III)

• Bør erstatningsutmålingen standardiseres? (pkt. IV)

• Bør domstolen fortsatt utmåle erstatningen i alle tilfeller, eller bør kravet avgjøres administrativt? (pkt. V)

• Dersom domstolene fortsatt skal ha enekompetanse i erstatningssakene:

• Hvem bør representere staten? (pkt. VI,1)

• Bør de samme dommere som avgjorde skyldspørsmålet, event. avsa kjennelse for anvendelse av tvangsmidler, behandle erstatningssaken? (pkt. VI,2)

II Straffeprosessloven § 444 første ledd.

1. Innledning.

Problemet som her tas opp knytter seg til formuleringen:

«...det er gjort sannsynlig at han ikke har foretatt den handling som var grunnlag for siktelsen ...»

Bevisbyrden er lagt på den tidligere siktede som fremmer kravet. Sannsynlighetsovervekt er tilstrekkelig. I utgangspunktet skal derfor det mest sannsynlige faktum (mer enn 50 %) legges til grunn. Men Høyesterett har uttalt at kravene til bevisets styrke til en viss grad må tilpasses de muligheter siktede har for å sannsynliggjøre at han ikke har foretatt handlingen, jfr. Rt 1994 s. 721, se også Rt 1992 s. 736.

Ofte vil nok situasjonen - nøkternt vurdert - være at sannsynligheten for skyld ligger et sted mellom dette beviskravet og kravet til straffeskyld, - kanskje nærmest det strafferettslige krav.

Etter strpl 1887 var regelen at bevisene måtte være «gjendrevet». Dette ble ikke forstått bokstavelig, jfr. Rt 1952 s. 249.

Straffeprosesslovkomiteén oppfattet likevel sitt forslag som en utvidelse av siktedes rett til erstatning. Komiteén drøfter om det er grunn til å gi siktede rett til erstatning uavhengig av om det er sannsynliggjort at han ikke har foretatt handlingen, men avviser dette. Det kunne føre til støtende resultater. (Innst. s. 364).

2. Nærmere om bakgrunnen for at spørsmålet tas opp.

2.1 Hensynet til siktede.

Regelen stiller siktede i et vanskelig dilemma:

Siktede kan, etter frifinnelse eller henleggelse, velge å ikke forfølge saken videre. I en del tilfeller vil situasjonen kunne oppleves slik at å unnlate å reise sak, utlegges som en halv erkjennelse av skyld. Dette kan i trolig i enkelte tilfeller føles som et press i retning av å fremme erstatningskrav.

Velger siktede å reise kravet etter § 444 innebærer det at han selv må bevise sin uskyld. Det er generelt svært problematisk å skulle bevise et «ikke-faktum» - at en handling ikke er foretatt av ham: Hvordan kan en far bevise at han ikke har begått overgrep mot sin sønn? Jfr. som eksempel Rt 1994 s. 1190. Hvordan skal en brannlidt kunne bevise at han ikke har tent på dersom han ikke klarer å bevise annen konkret brannårsak?

En erstatningssak kan således komme til å ende med at frifinnelsen i straffesaken av enkelte føles «opphevet» av en kjennelse som nekter erstatning etter § 444. At dette ikke er en juridisk korrekt oppfatning, kan lett komme i bakgrunnen. Misforståelsene, og kunnskapsmangelen, i deler av media er også bekymringsfull. Et eksempel i så måte er Aftenpostens lederskribents omtale av Frostatings lagmannsretts kjennelse i den erstatningssak Ulf Hammern har reist mot staten.

Vedlegg 1: Kopi av Aftenpostens lederartikkel for 4. mars 1995.

Likevel må erkjennes at dagens regler kan sies å skape to klasser av frifinnelser: De frifinnelser som gir grunnlag for erstatning, og de frifinnelser hvor erstatning ikke søkes eller oppnås på grunn av vilkåret i § 444 første ledd.

Dersom siktede velger å begrense sitt krav til å gjelde erstatning etter § 445, eventuelt i kombinasjon med krav om oppreisning etter § 446, jfr. § 445, kan muligens redusere dette dilemmaet. Som eksempel på problemstillingen kan vises til avgjørelse inntatt i Rt 1994 s. 924: Siktede presiserte uttrykkelig at han ikke påberopte seg at vilkårene for erstatning etter § 444 var oppfylt, men krevet erstatning etter § 445, og oppreisning etter § 446.

Men heller ikke dette er ukomplisert. Dels vil siktede kunne møte synspunkter om at han ikke «tør» fremme saken etter § 444. Dels vil siktedes eget forhold kunne komme inn også under vurderingen av erstatning etter § 445, jfr. Rt 1994 s. 435. I tillegg kommer at § 445 tar sikte på de ekstraordinære tilfeller hvor det foreligger kvalifiserte rimelighetsgrunner for erstatning, jfr. bla. Rt 1987 s. 95. Erstatning etter § 445 omfatter dessuten bare «særlig eller uforholdsmessig skade ved strafforfølgning». Tap som er en ordinær følge av strafforfølgning dekkes ikke med mindre vilkårene i § 444 er oppfylt. Loven åpner ikke for en mer alminnelig rimelighetsvurdering. Det vises til Rt 1992 s. 736 og Rt 1994 s. 721.

2.2 Påtalemyndigheten.

Også for påtalemyndigheten skaper bestemmelsen vansker.

Rent juridisk er det enkelt å skille mellom det beviskrav som må oppfylles for straffedom, og det krav som oppstilles i § 444 første ledd som vilkår for erstatning. For strafferettsjurister er det heller ikke vanskelig å forstå - og i praksis forholde seg til - at i første tilfellet har påtalemyndigheten bevisbyrden, mens den i det siste tilfellet ligger hos siktede.

For påtalemyndigheten vil det - slik regelen i dag er utformet - ofte være korrekt å møte et erstatningskrav med anførsler om at siktede ikke har kunnet bevise at han ikke har foretatt den aktuelle handling. En slik anførsel vil søkes underbygget med henvisning til bevisene i saken. Det er naturlig at den påtalemyndighet som har tatt ut tiltale [i] saken, og senere påstått domfellelse under hovedforhandlingen, vil ha vanskelig for å akseptere at siktede - uansett frifinnende dom - kan sannsynliggjøre sin uskyld. Påtalemyndigheten har i slike tilfeller - helt frem til saken er tatt opp til doms - vært overbevist om siktedes skyld. Frifinnelsen vil ofte ha sin årsak i at domstolen (event. lagretten) vurderer bevisene i saken annerledes enn påtalemyndigheten.

Allmennheten reagerer imidlertid, naturlig nok, mot det som oppfattes som «graderinger» av skyld eller uskyld. Det er en nesten umulig pedagogisk oppgave å nå frem overfor offentligheten med slike nyanser. Problemet er for så vidt mye av det samme i forholdet mellom det strafferettslige krav til skyld for forsikringsbedrageri, og det sivilrettslige krav til bevis for svik når den frifunne fremsetter sitt krav mot et forsikringsselskap.

Det ligger noe grunnleggende riktig i den tanke at den som er frifunnet skal ansees uskyldig, ikke bare i strafferettslig sammenheng, men generelt og i alle sammenhenger. Det skal ikke stilles spørsmål om skyld etter en frifinnende dom, sml. prinsippet i straffeloven § 249 nr 4 litra a: Sannhetsbevis skal nektes ført for beskyldning om at noen er skyldig til tross for frifinnende dom.

Også hvor saken henlegges, f.eks. etter «bevisets stilling», kan det være uheldig å måtte gå inn i en nærmere vurdering av bevisene.

Etter Riksadvokatens oppfatning har den senere tids praksis vist at det er mindre heldig med regler som tvinger påtalemyndigheten - og domstolene - inn i skyldvurderinger etter at en sak er henlagt, eller tiltalte frifunnet.

2.3 Forholdet til EMK art. 6 (2).

Høyesterett har lagt til grunn at bestemmelsen i § 444 ikke i seg selv er i strid med EMK art. 6 (2), jfr. Rt 1991 s. 1365 og Rt 1994 s. 721, se særlig s. 728 hvor bestemmelsens forhold til EMD's avgjørelse i den såkalte Sekaninadommen er drøftet.

I en nylig avsagt dom fra EMD (dom 10. februar 1995 i sak Allenet de Ribemont mot Frankrike) er lagt til grunn at også uttalelser fra andre offentlige myndigheter enn domstolene, kan krenke uskyldspresumpsjonen i art. 6 (2). Uttalelser fra påtalemyndigheten i erstatningssaker kan - om man ikke uttrykker seg varsomt - tenkes å kunne krenke art. 6 (2).

Som nevnt inneholder straffeloven § 249 nr 4 litra a begrensninger i adgangen til å føre sannhetsbevis i ærekrenkelsessak for straffbar handling siktede er frifunnet for. Mortifikasjonskrav skal imidlertid avvises for beskyldninger som fremkommer i rettslig avgjørelse eller dommerhandling, straffeloven § 253 nr 3 litra a. I utgangspunktet gjelder det samme for beskyldninger fremsatt av påtalemyndigheten under etterforsking eller rettergang, se samme bestemmelse litra b. Slike uttalelser det her er tale om vil ofte falle inn under § 249 nr 3, og er dermed straffrie.

Det er imidlertid ikke gitt at det er fullt samsvar mellom EMK art. 6 (2) og bestemmelsene i ærekrenkelseskapitelet.

Grensen for hva som kan uttales - fra domstolens og påtalemyndighetens side - er neppe enkel å trekke.

En uttalelse om at en frifinnelse er uriktig, at det er tvilsomt om en lagrettes kjennelse er riktig, eller utsagn som på annen måte kan oppfattes å gi uttrykk for strafferettslig skyld til tross for frifinnelsen, vil lett utgjøre en krenkelse av art. 6 (2). Hvordan det vil forholde seg med uttalelser om at mistanken mot en person - til tross for frifinnelsen - fortsatt er kvalifisert, langtfra er avkreftet el., kan være usikkert.

Det er etter Riksadvokatens syn lite heldig at vi på dette område har en regel som kan føre til at sakens aktører - under berettiget varetagelse av sine oppgaver - kan komme med uttalelser som i alle fall balanserer på grensen mot krenkelse av art 6 (2), - og i enkelte tilfeller også kan berøre reglene om straffbar ærekrenkelse.

III Objektive vilkår for erstatning?

Som nevnt drøftet, og avviste, Straffeprosesslovkomiteén tanken om å gi siktede krav på erstatning uten hensyn til om det er sannsynliggjort at han ikke har foretatt den handling han var siktet for (Innst. s. 364).

Som det fremgår av punkt II ovenfor, har erfaring vist at det kan reises spørsmål om den regel komiteén ble stående ved fullt ut er heldig.

1. Kort om lovreguleringen i Danmark, Sverige og Finland.

I Danmark er spørsmålet regulert i rettspleielovens §§ 1018 a flg.

Vedlegg 2: Lov om rettens pleie §§ 1018 a flg.

Reglene ble endret i 1978 etter en utredning avgitt i 1977 (Betænkning nr 801 for 1977). En viktig endring var at man i dansk rett opphevet den inntil da gjeldende «skyldformodningsregel». Tidligere gjaldt en regel om utelukkelse av erstatning på grunn av fortsatt formodning om den erstatningssøkendes skyld i det påsiktede forhold.

I nevnte utredning s. 30 heter det til begrunnelse av opphevelse av «skyldformodningsregelen» bla.:

«Som en afgørende indvending mod afskaffelse av skyldformodningsreglen har det været anført, at en række reelt skyldige personer i givet fald ville få udbetalt et beløp af staten, hvilket anses for en uacceptabel konsekvens. For utvalget veier det tungere, at der under den nuværende retstilstand er en risiko for, at reelt uskyldige (og frifundne) personer ikke søger eller ikke får tilkjendt nogen kompensation for de indgreb, de har været udsat for under straffforfølgningen.»

Det kreves etter gjeldende hovedregel i § 1018 a stk. 1 at den erstatningssøkende har vært anholdt eller varetektsfengslet, og at «påtale oppgives» eller tiltalte frifinnes. Vilkårene er således objektivisert.

Krav om erstatning fremsettes for påtalemyndigheten, rettspleiel. § 1018 e. Ikke-økonomisk skade erstattes takstmessig etter tabeller Riksadvokaten utarbeider årlig.

Vedlegg 3: Meddelelse nr 5/1994 fra den danske riksadvokat

I Sverige er spørsmålet regulert ved egen lov. Et eksemplar av lovteksten vedlegges.

Vedlegg 4: Lag (1974:515) om ersättning vid frihetsinnskränkning.

Som det sees er det ikke gjort til vilkår at siktede har sannsynliggjort at han ikke har begått den aktuelle handling el. Vilkårene er objektivisert, se 1 § første ledd nr 1-4.

I 4 § annet ledd annet punktum er særskilt bestemt at erstatningen ikke kan nedsettes eller bortfalle «...på den grund at misstanke om brott kvarstår utan att skuldfrågan är klarlagd.»

Reglene omfatter bare tilfelle der siktede har vært undergitt frihetsberøvelse i anledning saken. Dersom strafforfølgning ikke har medført frihetsberøvelse følger et event. erstatningsansvar av alminnelige erstatningsrettslige regler.

Erstatningen utmåles av Justitiekansleren. Ved henvendelse dit har man fått opplyst at utmålingen i prinsippet er individuell. Men oppreisningserstatning («lidande») utmåles i praksis nokså standardisert med utgang[s]punkt i SEK 15.000 pr. måned. Beløpet justeres ut fra dette etter individuelle forhold. Relativt få saker bringes inn for domstolene.

Også i Finland er det i loven angitt konkret i hvilke tilfeller det skal gis erstatning etter frihetsberøvelse. Det kreves ikke at uskyld sannsynliggjøres el.

Vedlegg 5: «Lov om ersättning av statens medel som till följd av frihetsberövande skall betalas til oskyldigt häktad eller dömd»

Det kan også vises til dom av Finlands Högsta Domstol 13. desember 1993, inntatt i Nordisk Domssamling nr 4/1994.

2. Konklusjon.

Etter Riksadvokatens oppfatning tilsier både de innvendinger som det er redegjort for ovenfor, og våre nabolands løsning av de tilsvarende spørsmål, at straffeprosessloven § 444 bør vurderes endret slik at vilkåret om at det må sannsynliggjøres at siktede ikke har foretatt den handling som var grunnlag for siktelsen, oppheves, og at det i stedet innføres mer objektiviserte regler.

Om objektiviserte erstatningsvilkår fører til at enkelte reelt skyldige gis erstatning, bør det kunne aksepteres, selv om det må erkjennes at dette i enkelte tilfeller kan oppleves støtende. Fra svensk praksis er kjent et tilfelle hvor det var på det rene at en handling måtte være begått av en av to personer, men hvor bevisene ikke var tilstrekkelige til domfellelse for noen av dem fordi de begge skyldte på den annen. Om de i et slikt tilfelle begge må gis erstatning, kan det virke støtende.

Hvordan en alternativ regel eventuelt skal utformes må utredes nærmere.

Det vil trolig være grunn til å se nærmere på reguleringen av disse spørsmålene i v[å]re naboland. De danske reglene burde kunne danne et godt utgangspunkt for de videre overveielser.

Det kan nevnes at innføring av regler tilsvarende de danske og svenske muligens kan redusere det erstatningsrettslige vern for en siktet som ikke har vært frihetsberøvet i saken. Det bør vurderes om det bør gis særskilte regler for disse tilfellene.

Det bør vurderes særskilt om objektiviserte erstatningsregler skal omfatte også tilfeller hvor frifinnelsen eller henleggelsen skyldes faktisk eller rettslig villfarelse, nødrett eller nødverge (event. også overskridelse), provokasjon/retorsjon, ulovlige etterforskingsmetoder mv.

IV Standardisert utmåling av erstatning?

Etter Riksadvokatens syn bør erstatning etter straffeprosessloven kap. 31, i alle fall i utgangspunktet, utmåles etter de samme prinsipper som gjelder i den alminnelige erstatningsrett.

Det synes å være en tendens i retning av standardisert utmåling av erstatning i den generelle erstatningsrett. Det vises til skadeserstatningsloven § 3-2a om standardisert erstatning til barn, forskrift om standardisert erstatning etter lov 16. juni 1989 nr 65 om yrkesskadeforsikring, og de synspunkter som fremkommer i NOU 1994: 20 «Personskadeerstatning» (Lødrup-utvalget).

Det kan være grunn til å overveie en viss form for standardisering også for så vidt gjelder erstatning i anledning strafforfølgning.

Dette spørsmålet bør trolig sees i sammenheng med oppfølgingen av Lødruputvalgets innstilling. Etter Riksadvokatens oppfatning bør ikke det utsette utredningen av de øvrige spørsmål som tas opp i dette notatet. Dette er spørsmål av utpreget straffeprosessuell karakter, som antas best utredet av personer med særlig kompetanse på dette felt. Dersom utviklingen med standardisert [erstatning] føres videre, vil det være naturlig at erstatningsutmåling etter straffeprosessloven kap. 31 endres tilsvarende.

Et særskilt spørsmål er utmåling av oppreisning. For denne type erstatning ligger det trolig til rette for særskilte, standardiserte, regler inntatt i kap. 31 uavhengig av den alminnelige erstatningsrett. Det vises særlig til den danske og svenske modell som det er redegjort for ovenfor under III,1.

V Bør erstatningskrav avgjøres administrativt?

Erstatningskravet fremsettes etter gjeldende ordning i alle tilfeller for retten, jfr. straffeprosessloven § 447. Påtalemyndigheten kan ikke på egen hånd godkjenne et krav om erstatning etter kap. 31, Innst. s. 364, Andenæs II s. 261.

I Innst. begrunnes ikke denne ordningen utover at det, etter å ha blitt vist til daværende ordning i Danmark, uttales:

«Man har dog blitt stående ved at en rettslig avgjørelse er å foretrekke i alle tilfeller.»

Med et stigende antall krav på erstatning er det grunn til å overveie om denne ordningen er den mest hensiktsmessige. Det synes liten grunn til at ikke erstatningssaker kan løses administrativt. En slik løsning ville avlaste domstolene og forenkle behandlingen.

I den senere tid har det skjedd en viss utvikling på dette området. Justisdepartementet fant at det kunne inngå avtale med en av de siktede i den såkalte «Bjugnsaken» om et erstatningsbeløp mot at han frafalt adgangen til å reise sak. Og i et par tilfeller er [det] etter dom i førsteinstans utbetalt forskuddsbeløp på erstatningen - også for så vidt gjelder deler av kravet som ikke er rettskraftig avgjort. I praksis har det således vist seg lite hensiktsmessig å opprettholde forutsetningen om rettslig behandling fullt ut.

Om erstatningsvilkårene objektiviseres, og i alle fall i den utstrekning det skjer en standarisering, er det grunn til å behandle kravene administrativt.

Som det fremgår av de vedlagte lovtekster fra Danmark, Sverige og Finland er ordningen forskjellig i de enkelte land. I Danmark avgjøres sakene i utgangspunktet av anklagemyndigheten, men kan bringes inn for retten. I Sverige er det Justitiekansleren som på tilsvarende måte behandler sakene i første hånd. Etter finsk rett synes sakene dels å bli fremmet for retten og dels bli behandlet av statskontoret.

Riksadvokaten er etter dette kommet til at gode grunner taler for å overlate disse sakene til administrativ avgjørelse. Men selvsagt må det være anledning til å bringe kravet inn for domstolene dersom det administrative vedtak ikke aksepteres.

Riksadvokaten antar for sin del at Justisdepartementet peker seg ut som avgjørelsesmyndighet for erstatningskravene. Påtalemyndigheten har ikke bevilgende myndighet. Dessuten vil departementet stå utenfor den forutgående saksbehandling som har ledet til erstatningskravet. Eventuelt kunne avgjørelsen treffes i første hånd av fylkesmannen med klageadgang til departementet, eller en særskilt nemnd etter mønster av ordningen for voldsoffer[er]statning.

Alternativet måtte være å legge avgjørelsesmyndighet til påtalemyndigheten. Riksadvokaten antar det lett vil bli reist innvendinger mot dette siden kravene ikke sjelden vil bli søkt underbygget med kritikk av påtalemyndighetens avgjørelser og disposisjoner.

VI Enkelte spørsmål dersom avgjørelsesmyndigheten fortsatt skal ligge hos domstolene.

1. «Part» og «prosessfullmektig» i erstatnings-sakene.

Riksadvokaten har tidligere - via Justisdepartementet - reist spørsmål om Regjeringsadvokaten kunne forestå behandlingen av en konkret erstatningssak som reiste vanskelige erstatningsrettslige spørsmål.

Regjeringsadvokaten ga i brev 19. januar 1995 bla. uttrykk for:

«Jeg antar det er unaturlig at Regjeringsadvokaten har ansvaret for den formelle behandling av saken. Det synes å følge av forutsetningen i strpl. kap. 31, jf. bl.a. § 449, at saken skal håndteres av påtalemyndigheten, og at det er påtalemyndigheten og ikke Justisdepartementet som er statens representant i disse sakene. Dersom det skal foretas noen endring i dette, bør endringen være et resultat av en mer generell vurdering også sett i lys av eventuelle rettslige begrensninger i systemet slik det er lagt opp nå. Regjeringsadvokaten vil imidlertid ikke motsette seg å bistå påtalemyndigheten med skriftlig eller muntlig råd i disse sakene.»

Riksadvokaten har tatt dette til etterretning. Herfra er det imidlertid ønskelig med en mer generell vurdering slik Regjeringsadvokaten er inne på.

«Part» i saken er etter loven «staten», jfr. § 444 første ledd. Regelen er videreført fra straffeprosessloven 1887. Påtalemyndigheten er, som nevnt, ikke ansett å kunne binde staten ved «erkjennelse» el. Bjerke/Keiserud II s. 475 uttaler at det er «...således påtalemyndigheten, ikke Justisdepartementet, som er statens (statskassens) partsrepresentant i disse sakene...».

Riksadvokaten antar i tråd med dette at utbetaling av forskudd må besluttes av staten ved Justisdepartementet. Departementet har imidlertid (i brev 28. april 1995, jnr. 3318/95 A LJ/gub) uttalt at påtalemyndigheten kan anvise til utbetaling uomtvistet beløp «Når den domstol som behandler et slikt erstatningskrav i første instans har fastslått erstatningsplikt for staten...». Forut for førsteinstansbehandling av saken mener departementet det overhodet ikke er adgang til å utbetale forskudd, - selv om det med stor grad av sikkerhet kan forventes at søkeren vil bli tilkjent erstatning, og uavhengig av statens (eller påtalemyndighetens) innstilling til kravet. Riksadvokaten stiller seg noe undrende til den avgjørende vekt som i denne sammenheng legges på en ikke rettskraftig underrettsdom, - og særlig til at påtalemyndigheten i situasjonen gis anvisningsfullmakt uavhengig av partens (statens) syn.

Også de spørsmål som reiser seg vedrørende forskudd, tydeliggjør behovet for en generell avklaring.

Flere forhold taler for å frigjøre påtalemyndigheten fra disse sakene:

• ofte er erstatningskravet, i alle fall for en vesentlig del, basert på anklager om feil fra påtalemyndighetens side. Det kan i slike tilfelle være vanskelig for påtalemyndighetens representant å få den nødvendige avstand til saken. Særlig gjelder det dersom samme person, eller embete, både har aktorert saken og representerer staten i erstatningsomgangen. Forholdet kan sammenlignes med å være «selvprosederende part». Det er lite heldig.

• manglende erstatningsrettslig kompetanse.

• påtalemyndigheten gjøres (urettmessig) til (eneste) motpart i en del tilfelle. Erstatning skal gis i anledning «forfølgning». Også domstolene deltar i betydelig grad i denne. Både under etterforsking (tvangsmidler, særlig varetekt, beslag og ransaking), og under hovedforhandling (eks.: domfellelse i underinstans - frifinnelse i lagmannsrett).

Også fengselsmyndighetene kan tenkes brakt inn i erstatningssaken.

Den instans som skal representere staten bør være slik plassert at den kan ivareta interessene for alle deler av strafferettsapparatet, uten selv å være direkte eller indirekte anklaget.

Etter Riksadvokatens oppfatning er det mye som taler for at Regjeringsadvokaten overtar behandlingen av erstatningssakene for domstolene. Påtalemyndigheten bør, som tidligere, jfr. straffeprosessloven § 449, uttale seg om kravet. Det er også naturlig med samarbeid mellom påtalemyndigheten og Regjeringsadvokaten med sikte på å klarlegge de faktiske forhold i saken. En slik ordning vil bringe behandlingen av disse erstatningssakene mer på linje med det som ellers er praksis når staten saksøkes.

2. Bør de ordinære domstoler (og samme dommere) behandle erstatningssaken?

I strpl § 447 annet og tredje ledd er gitt bestemmelser om hvilken domstol som skal behandle saken.

Et tungtveiende hensyn bak reglene synes å ha vært å legge avgjørelsen så nær som mulig opp til den rett som har foretatt en reell skyldvurdering. Så vidt mulig skal rett settes med «de samme dommere som avgjorde straffesaken».

Regelen om de samme dommere er ny i straffeprosessloven -81. Den sees ikke kommentert i Innst. I Ot.prp. (s. 239) heter det bare at det anses rasjonelt at erstatningen fastsettes av «en myndighet som allerede kjenner saken».

Etter § 448 skal krav fra andre enn siktede for skade eller ulempe som følge av tvangsmidler mv. behandles av forhørsretten «eller den rett som har besluttet forføyningen». Heller ikke på dette punkt er det problematisert i forarbeidene at den rett som har begått «feilen», også skal vurdere erstatningsspørsmålet.

Bebreidelser mot domstolen kan komme til å spille en ikke ubetydelig rolle i erstatningssaken. Det kan bla. på den bakgrunn spørres om disse reglene er heldige. Det kan også oppstå til dels vanskelige habilitetsspørsmål, jfr. som eksempel Rt 1994 s. 1372.

I gjenopptagelsessaker er reglene annerledes. Ved avgjørelsen av begjæringen, eller ved ny behandling av saken, kan ikke delta noen dommer som har vært med å avsi den angrepne dom, jfr. straffeprosessloven § 395 første ledd.

Det foreligger også forslag om en egen «klagerett», eventuelt om å flytte avgjørelsen til en annen sideordnet domstol.

Selv om reglene om gjenopptagelse og erstatning har helt forskjellige siktemål er en sammenligning av hvilken domstol som skal treffe avgjørelsene ikke uinteressant.

Det er verdt å overveie om ikke avgjørelsen bør flyttes fra den domstol som tidligere har hatt med saken å gjøre, eller i alle fall så vidt mulig treffes av andre dommere.»