5 Nærmere om mandatet

5.1 Tolking og presisering av mandatet

Temaet for utvalget er tilskudd til de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene. Den kgl. res. om utvalget ble forberedt av Barne- og familiedepartementet, og utvalget har avgrenset sitt arbeid til ordningene under dette departement, nærmere bestemt statsbudsjettets kapittel 857 Barne- og ungdomstiltak post 70 (tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjoner) og post 79 (tilskudd til internasjonalt ungdomssamarbeid m.v).

Siden starten har tilskuddene til barne- og ungdomsorganisasjonene hatt sin egen forvaltning, først under Kirke- og undervisningsdepartementet, fra 1982 under Kultur- og vitenskapsdepartementet og fra 1. januar 1991 under Barne- og familiedepartementet.

Utvalget skal utrede og komme med forslag til nytt regelverk. Det gjelder etablerte ordninger for tilskudd til:

• drift av nasjonalt arbeid,

• nasjonale prosjekter,

• drift av internasjonalt arbeid,

• særskilte tiltak i internasjonalt arbeid (internasjonale prosjekter).

Bakgrunnen for at utvalget ble oppnevnt var misnøye med det eksisterende regelverk. Det er ikke tilstrekkelig klart og oversiktlig. Ut fra dette og ut fra mandatet, har utvalget sett som sin hovedoppgave å utarbeide forslag til et samlet og oversiktlig regelverk, herunder:

• klargjøre sentrale begreper,

• avgrense hvilke kategorier organisasjoner som kan/bør gis tilskudd,

• avgrense de ulike typer tilskudd/tilskuddsordninger,

• oppstille mest mulig objektive og klart avgrensete kriterier for tilskudd,

• gi rammer for skjønnsutøvelse ved fordeling av tilskudd,

• utarbeide regler som bidrar til en rettferdig fordeling mellom organisasjonene innenfor de ulike typer tilskudd,

• foreslå fremtidig organisering, d.v.s hvilke organer som skal forvalte tilskuddsordningene,

• vurdere sentrale spørsmål vedrørende saksbehandlingen,

• vurdere vilkår som knyttes til søknad og tilskudd, herunder organisasjonenes plikt til å gi opplysninger, dokumentere, oppbevare dokumentasjon, medvirke ved kontroll,

• foreslå regler om revisjon og kontroll,

• foreslå sanksjoner ved brudd på regelverket,

• vurdere tiltak som bidrar til å fremme formålet med tilskuddsordningene, herunder utdype hovedmål, delmål, oppfølgingskriterier og evaluering av ordningene.

Utvalget har konsentrert seg om de ordinære barne- og ungdomsorganisasjonene. Alle tilskudd til paraplyorganisasjoner mv. forutsettes gitt av departementet. Kontingenter, tilskudd m.v. til utvekslingsprogram, ungdomsfond o.a. internasjonale institusjoner og ordninger forutsettes også gitt av departementet. For disse gjelder deler av regelverket så langt det passer.

I mandatet er det spesielt etterspurt en vurdering av de partipolitiske ungdomsorganisasjonene, om de skal omfattes av ordningene under Barne- og familiedepartementet eller av andre ordninger.

Utvalget skal også vurdere ressursbruk knyttet til nytt regelverk. Det gjelder arbeid og kostnader for så vel organisasjonene som myndighetene.

5.2 Sentrale begreper

Både organisasjonene, tilskuddsmyndighetene og politikerne har gjennom den senere tid understreket behovet for klare bestemmelser. I utvalgets mandat er det bedt om en utredning av «klart avgrensede kriterier» for tilskudd. En forutsetning for dette er at alle legger det samme i ordene. I dette avsnittet gjennomgås noen sentrale begreper. Det gjelder ord og uttrykk som dels er videreført fra det eksisterende regelverk, dels er hentet fra utkastet til nytt regelverk.

Frivillige organisasjoner

I Korvald-utvalgets innstilling NOU 1988: 17 Frivillige organisasjoner, benyttet man følgende definisjon:

«... de allmennyttige og ikke-økonomiske (ikke-ervervmessige) organisasjoner. Nærings-, yrkes- og arbeidslivsorganisasjoner, herunder fagforeninger, faller utenom utvalgets mandat. Det samme gjelder politiske partier og partitilknyttede organisasjoner samt forsknings- og vitenskapsorganisasjoner og elev-/studentorganisasjoner som kan sammenlignes med yrkesorganisasjoner. Også de delene av samvirkebevegelsen og boligkooperasjonen som driver regulær økonomisk virksomhet og eiendomsforvaltning faller utenom mandatet.»

Avgrensingen er veiledende, men ikke fullt ut anvendelig for utvalget. De partipolitiske ungdomsorganisasjonene hører f.eks. med til de tilskuddsberettigete.

I Statskonsultrapport 1996: 4 «Statlig støttepolitikk og endringer i det frivillige organisasjonslivet», har professor Geir Woxholth redegjort for enkelte juridiske spørsmål, bl.a. organiseringen av «støtteformål» som har betydning for pålagte vilkår og kontroll ved tilskudd.

Woxholth påpeker at begrepet «frivillige organisasjoner» ikke har noe selvstendig juridisk innhold:

«Det dekker alt fra foreninger, stiftelser, komitéer til løsere tiltak, som kanskje ikke engang er noen egen juridisk person.

At en organisasjon er en egen juridisk person (selvstendig rettssubjekt), innebærer at den kan ha rettigheter og plikter, og dermed gjeldsansvar. Et demonstrasjonstog, en ad hoc komité, en arbeidsgruppe eller et aksjonsutvalg er ingen egen juridisk person, og andre svært løse samarbeidsforhold er heller ikke det. Det skyldes at det må stilles visse minstevilkår til en juridisk persons aktiviteter, i tid og omfang.

Om tiltaket skal anses som en egen juridisk person eller ikke, må avgjøres etter en helhetsvurdering, hvor det kan ha betydning om aktørene har ordnet sitt forhold i medlemskap med betaling av kontingent m.v., om det er opprettet vedtekter, valgt styre m.v. Helt løse samarbeidsformer regnes ikke som selvstendige juridiske personer. Men hvis organisasjonen har medlemmer som betaler kontingent, og den driver en ikke helt ubetydelig virksomhet, har egne vedtekter og styrende organer, er den et eget rettssubjekt.

Hvor grensen skal trekkes mer eksakt, er det ikke mulig å angi generelt. Et utgangspunkt vil være at det ikke er noe vilkår om at interessentene er knyttet til enheten gjennom medlemskap.

For det offentlige vil det være viktig å ha sikker kunnskap om at det støtteberettigede tiltaket er en egen juridisk person. Hvis så ikke er tilfellet, er det ingen klart definerte «eiere» av de midlene som det offentlige tilfører tiltaket, og mulighetene for misbruk fra enkeltpersoners side vil kunne være tilstede. Pengene kan da lett havne i hendene på enkeltpersoner som søker egen vinning.

Hvor søkeren ikke er en egen juridisk person, kan realiteten også være den at søkeren utgjør en del av en annen organisasjon, som for sin del er en egen juridisk person. Søkeren er f.eks. et organ innenfor en større organisasjon. Det er viktig å være klar over om søkeren er en del av en annen organisasjon, siden det i tilfelle er denne organisasjonen som blir eier av støttemidlene.» (side 24-25)

I det følgende gjennomgår Woxholth forskjellige organisasjonsformer og fremhever at svært mange frivillige organisasjoner er i realiteten ikke-økonomiske foreninger. Avslutningsvis skriver han om andre organisasjoner på side 28:

«I den senere tiden har man sett flere eksempler på fremvekst av enheter som ligger i grenselandet mellom forening og stiftelse. Det kan være enheter som i utgangspunktet har hatt karakter av å være forening, fordi persontilknytningen skjer i et medlemsforhold. Nye krav kan imidlertid ha ført til at enheten etter hvert har utviklet seg i en «udemokratisk» retning ved at medlemmene ikke lenger har den reelle styringen i form av møte-, tale- og stemmerett på årsmøtet. Situasjonen kan også være den at enheten aldri har hatt noe demokratisk fundament: Den har etter vedtektene «medlemmer», men disse er utelukkende personer som gjennom å betale et bidrag til organisasjonen (støtte) får formell medlemstatus, uten å ha reelle rettigheter i enheten. Enkelte enheter opererer med en rekke forskjellige «medlemsformer» uten at noen av «medlemmene» egentlig har reell innflytelse på styringen. Denne kan være i hendene på en mindre, (selv) utvalgt gruppe initiativtakere.

Rettslig er det vanskelig å kategorisere slike enheter, men i forhold til spørsmålet om å gi enheten støtte, er det ikke avgjørende om en kategorisering lar seg gjennomføre. Det sentrale vil være om enheten er organisert etter så faste linjer at det er naturlig å benevne den et eget rettssubjekt, jf foran. Er dette først tilfellet, er det fra et juridisk ståsted ikke spesielt betenkelig å gi enheten støtte. En helt annen sak er likevel om det offentlige finner det begrunnet å gi støtte til en enhet som dette, som ikke er demokratisk organisert. Det vil blant annet være avhengig av om støtteformålet i det konkrete tilfellet veier så tungt at det oppveier de mer prinsipielle betenkelighetene «udemokratisk» organisering impliserer.»

Med de krav utvalget har oppstilt i regelverkets kapittel 2, herunder om demokratisk oppbygging, sentralt medlemsregister, regnskap og revisor, skulle man være sikret en viss struktur og orden hos de organisasjoner som mottar tilskudd.

«Frivillige organisasjoner» og «idéelle organisasjoner» er begreper som brukes om hverandre. Idéell står i denne sammenheng i motsetning til kommersiell. Mange av de tilskuddsberettigete organisasjonene arbeider for bestemte saker. Det kan være partipolitikk, religion, bekjempelse av rusmisbruk, internasjonalt samkvem, miljøspørsmål, sang, musikk etc. Man har også fått organisasjoner hvor en enkelt aktivitet dominerer - f.eks. sjakk, frimerker, motorsykler. Som det fremgår annet sted i utredningen, har ikke utvalget funnet grunn til å gradere tilskudd ut fra type virksomhet. Det vesentlige er at de frivillige organisasjonene aktiviserer barn og unge. Nøkkelordet er samhandling, og at de derigjennom læres opp til, og øver seg i, «medbestemmelse og demokrati».

I utkastet til regelverk § 11 tredje ledd er det negative avgrensinger, dvs. opplisting av kategorier som holdes utenfor regelverket. Kategoriene under bokstav a, c og d er en videreføring av eksisterende avgrensing. Kategorien under bokstav b er ny - organisasjoner gått ut fra arbeidslivet. Enten det er fra arbeidsgiver- eller arbeidstakersiden, tenderer disse mot kommersielle organisasjoner som fremmer medlemmenes egne økonomiske interesser. Den siste kategori som ekskluderes, er organisasjoner med støtende eller ulovlig formål. Avgrensingen virker kanskje selvsagt, men er tatt med for ordens skyld.

Skal man oppsummere, har man i § 11 rammene for frivillige organisasjoner som omfattes av regelverket. Dels er det positive avgrensinger i første og annet ledd, dels negative avgrensinger i tredje ledd. Innenfor de frivillige organisasjoner man da står igjen med, foretar man ytterligere avgrensinger ved tilleggskrav og grupperinger etter §§ 12-16. Her bør også nevnes § 19 tredje ledd om uttrappingstilskudd det første år en organisasjon faller utenfor gruppe A, B eller C.

Ut over dette har ikke utvalget funnet det tjenlig å definere begreper som frivillige organisasjoner, idéelle organisasjoner eller tilskuddsberettigete organisasjoner. For ordens skyld henledes oppmerksomheten på § 2 bokstav b: Når det i regelverket står «organisasjon», siktes det til barne- og ungdomsorganisasjon som går inn under regelverket, hvis annet ikke fremgår av sammenhengen.

Barn og ungdom

I dagligtale har man ingen skarp grense mellom barn og ungdom - heller ikke i juridisk terminologi. Grensen mellom ungdom og voksne settes oftest til myndighetsalderen - fylte 18 år.

Under avsnitt 7.3.5 om medlemmer og medlemsregistrering er det en nærmere drøftelse av begrepene barn og ungdom. Eksisterende regler for driftstilskudd fordrer som hovedregel at minst 2/3 av medlemmene i en organisasjon er under 25 år. Aldersgrensen ble senket fra 35 til 25 år så sent som i 1992. Dertil skal organisasjonen normalt ha 1500 medlemmer under 25 år.

Utvalget har ikke satt noen nedre eller øvre aldersgrense for dem som kan være medlemmer av barne- og ungdomsorganisasjoner. For å opprettholde en barne- og ungdomsprofil, er det oppstilt hovedregler om at:

• minst 60 % av medlemmene er tellende medlemmer under fylte 30 år,

• organisasjonen har minst 1200 tellende medlemmer under fylte 26 år,

• det enkelte tellende lokallag har minst 5 tellende medlemmer under fylte 30 år.

Medlem

Regelverkets medlemsbegrep har vært vanskelig å håndtere i praksis. Samtidig er det antall medlemmer som har gitt størst uttelling ved tilskudd. Det er viktig å være klar over at de enkelte organisasjonene kan ha sine egne definisjoner av «medlem». Imidlertid, det er regelverkets definisjon - og bare den - som skal benyttes av utmåling ved tilskudd.

I retningslinjene for stønadsåret 1995 var det unge medlemmer som ga poeng, dvs.:

«medlemmer under 25 år som individuelt har meldt seg inn i organisasjonen og har betalt kontingent eller skriftlig stadfestet sitt medlemsskap siste året. For dei medlemmene som ikkje betaler kontingent må det vere frammøte på minst 10 aktivitetar i året i tillegg til stadfestinga av medlemskapet. Medlemmet skal stå tilslutta eit lokallag.»

Man talte om kontingentbetalende medlemmer og bekreftet medlemskap. I kunngjøringsbrevet het det:

«Som medlem forstås en person som tilfredsstiller kravene nevnt i retningslinjene og som har fulle demokratiske rettigheter i organisasjonen. Støttemedlemmer og andre som ikke har sluttet seg til organisasjonens formål og/eller ikke har fulle rettigheter, er ikke å regne som medlemmer i denne sammenheng. Organisasjonen kan innen en virksomhetstype (f.eks. søndagsskole - eller korvirksomhet) velge enten kontingentinnbetaling eller skriftlig bekreftelse på medlemskap. Av bekreftelsen skal det fremkomme hvilket år denne gjelder. Frammøteregistreringen skal inneholde oppmøtedato. Det er anledning til å ha spesielle kontingentordninger, som familiemedlemskap, søskenrabatter, kontingentfritak for medlemmer med svak økonomi m.v.

Organisasjoner som helt eller delvis har medlemmer som er kollektivt tilsluttet andre organisasjoner som også mottar driftstilskudd fra staten, må påse at disse medlemmene bare tas med i søknad fra en organisasjon.»

Det gjaldt som hovedregel et tilleggskrav for driftstilskudd, nemlig at de unge medlemmene under 25 år skulle utgjøre minst 2/3.

I det følgende skal forslaget til nytt regelverk omtales:Barne- og ungdomsprofilen er viktig. Utvalget legger til grunn begrepet «tellende medlem», jf § 2 bokstav f:

«en person som pr. 31. desember i grunnlagsåret er under fylte 30 år, individuelt og frivillig har meldt seg inn i en organisasjon, står tilsluttet et tellende lokallag og har betalt årskontingent for grunnlagsåret. Det er bare tellende medlemmer under 26 år som gir poeng ved driftstilskudd til nasjonalt arbeid, jf § 18.»

Innenfor denne gruppen av «tellende medlemmer» gjelder bl.a. følgende bestemmelser:

• Som hovedregel skal en organisasjon ha minst 60 % tellende medlemmer (under fylte 30 år). Unntak gjelder i gruppe C og D der det er tilstrekkelig med andelen i barne- og ungdomsstrukturen.

• I tellende lokallag skal det være minst 5 tellende medlemmer (under fylte 30 år).

• Som hovedregel skal en organisasjon ha minst 1200 tellende medlemmer under fylte 26 år. I gruppe D er det tilstrekkelig med 100 slike medlemmer.

• Det er bare tellende medlemmer under fylte 26 år (og som står i tellende lokallag) som gir poeng ved driftstilskudd til nasjonalt arbeid.

• Alle tellende medlemmer som har fylt 15 år skal ha fulle demokratiske rettigheter, og lik rett til å kunne velges til tillitsverv i organisasjonen.

I det følgende skal den siterte definisjonen i § 2 bokstav f kommenteres nærmere: Individuell innmelding medfører at kollektivt innmeldte ikke er tellende medlemmer.

Frivillig innmelding står i motsetning til obligatorisk eller tvungen innmelding - typisk at de som er tilsluttet andre organisasjoner eller ordninger automatisk blir medlemmer av vedkommende barne- og/eller ungdomsorganisasjon.

Det følger av barnelovens § 32 at barn som har fylt 15 år, selv avgjør spørsmål om å melde seg inn i eller ut av foreninger. For dem under 15 år kan altså vergen motsette seg innmelding.

På tidspunktet for medlemsregistrering, 31. desember i grunnlagsåret (jf nedenfor), skal det tellende medlem stå tilsluttet et tellende lokallag (jf nedenfor). Dette er et grunnleggende krav. Tilskuddsordningen skal tilgodese lagsbasert virksomhet. Såkalte «direktemedlemmer» som bare er tilsluttet det sentrale eller regionale ledd, er ikke tellende medlemmer. Kravet er skjerpet i forhold til tidligere, da man også medregnet medlemmer knyttet til lag som ikke oppfylte lokallagskravene fordi de var for små. Innskjerpingen er dels begrunnet med behov for enklere regler og enklere kontroll. Dels er innskjerpingen begrunnet med at man har redusert kravet til antall medlemmer i lagene fra 10 medlemmer uten aldersgrense til 5 tellende medlemmer (under fylte 30 år).

Et ytterligere krav er at man skal ha betalt årskontingent , for grunnlagsåret. Kontingent skal betales for ett år av gangen. Selve innbetalingen kan sees som en viljeserklæring - vedkommende tilkjennegir at han eller hun vil være medlem, også for det aktuelle kalenderåret (grunnlagsåret).

At det skal betales årskontingent, medfører at noe må betales , men ut over dette er det ikke krav til størrelsen av kontingenten, jf nedenfor. Støttemedlemmer, æresmedlemmer, livsvarige medlemmer, honnørmedlemmer o.a. som ikke betaler årskontingent faller automatisk utenfor definisjonen, uansett om de skulle ha demokratiske rettigheter i organisasjonen.

Organisasjonen må holde oversikt over tellende medlemmer under fylte 26 år, under fylte 30 år og øvrige medlemmer med demokratiske rettigheter. De sistnevnte kan være andre kategorier betalende medlemmer, og altså alle ikke-betalende medlemmer.

Det er demokratiske organisasjoner som skal tilgodeses. Graden av selvstendighet og demokratisk oppbygging influerer på størrelsen av tilskudd. Alle tellende medlemmer over 15 år skal ha fulle demokratiske rettigheter.

Av det foregående fremgår en forenkling, som kan oppfattes som en skjerping av reglene: Kontingent blir obligatorisk. Det blir slutt på «bekreftet medlemskap» basert på fremmøte til minst 10 aktiviteter i året. Se nærmere om dette nedenfor under pkt. 7.3.5.

For ordens skyld må det understrekes at organisasjonen nå skal registrere eksakte opplysninger for såvel tellende som ikke tellende medlemmer. I og med at det må føres et komplett sentralt medlemsregister med bl.a. fødselsår, blir det selvsagt ikke lenger tillatt å prosentberegne andel tellende medlemmer når man er usikker på alder.

Medlemsregistrering.

Fjeld-kommisjonen påpeker problemet som oppsto etter at man i 1987 innførte et «flytende» opptellingstidspunkt/periode for antall medlemmer. Dette ble gjort for å imøtekomme behovet til organisasjoner med omstendelige rapporteringsrutiner. Organisasjonene har kunnet velge opptellingstidspunkt i en 13-måneders periode frem til søknadstidspunkt.

Behovet for en opprydding er åpenbart. I utkastet opereres med tre kalenderår, definert i § 2:

• grunnlagsåret

• søknadsåret, dvs. året etter grunnlagsåret

• tilskuddsåret, dvs. året etter søknadsåret.

Fra nå av bør det være ett fast fast opptellingstidspunkt, nemlig 31. desember i grunnlagsåret. Dette blir skjæringspunktet for opptelling av medlemmer og lokallag.

Årskontingent

Årskontingent er etter vanlig språkbruk en betaling for ett års medlemskap. Begrepet har skapt problemer i praksis. Derfor er det inntatt en spesiell definisjon i utkastet til regelverk § 2.

En årskontingent:

• skal være et pengebeløp,

• men kan godt dekkes ved flere innbetalinger,

• den kan gjelde for inntil ett kalenderårs medlemsskap,

• men også for kortere tid, f.eks. hvis man melder seg inn et stykke ut i året,

• det er ikke krav til kontingentens størrelse, men noe må betales,

• og det kan være differensierte satser innen én og samme organisasjon,

• ved betaling må det gå klart frem hvem årskontingenten gjelder for,

• og hvilket år den gjelder,

• årskontingent kan gjelde for to kalenderår, hvis man melder seg inn i høsthalvåret og betaler for resten av året og påfølgende år,

• årskontingent kan gjelde for inntil tre kalenderår, når det gjelder utvekslingsorganisasjon og man har dispensasjon fra Fordelingsutvalget,

• i andre tilfeller kan det ikke betales flerårskontingent,

• det kan betales forskudd på årskontingent, men ikke tidligere enn et halvt år i forveien,

• kontingent kan heller ikke betales etterskuddsvis, dvs. når året er omme. (Det følger av definisjonen av tellende medlem i § 2 bokstav f),

• årskontingent kan betales til alle nivåer i organisasjonen - lokalt, regionalt, sentralt,

• ellers er det likegyldig hva man kaller årskontingenten, f.eks. medlemsavgift, årsavgift etc. Søkergebyr, kollekt, kursavgift, abonnementsavgift, inngangspenger til arrangement o.l. anses ikke som årskontingent.

Sentralt medlemsregister

Sentralt medlemsregister er definert i § 2 bokstav i. Det er en medlemsoversikt som skal forefinnes hos sentralleddet i organisasjonen. Oversikten skal inneholde følgende opplysninger pr. 31. desember i grunnlagsåret for alle medlemmer:

• navn

• adresse

• fødselsår

• lokallagstilknytning

• om det er et tellende medlem (under fylte 30 år), jf regelverkets § 2 bokstav f.

Navn og adresse må være så fullstendig at vedkommende kan identifiseres.

Fødselsår er en nødvendig opplysning når det f.eks. skal beregnes andel unge og antall unge i en organisasjon. Fødselsår er nok, det kreves ikke fødselsdato eller fullt fødselsnummer.

Lokallagstilknytning er en nyttig opplysning. For det første er det et vilkår for å være et tellende medlem. For det andre skal et tellende lokallag ha minst 5 tellende medlemmer (under fylte 30 år).

Det er ikke krav om at størrelsen på betalt kontingent skal fremgå av det sentrale medlemsregister, men den som ikke har betalt kontingent kan ikke anmerkes som tellende medlem.

Det sentrale medlemsregister kan være EDB-ført eller manuelt ført - for den del håndskrevet. Det er opp til organisasjonen om og hvordan det systematiseres. Medlemmer kan være ført alfabetisk for hele landet, fylkesvis eller for hvert lag. Man kan ha protokoll, løsbladsystem, kartotek osv. Imidlertid, hvis det sentrale medlemsregister ikke er oversiktlig, kan det medføre at organisasjonen må sammenfatte og systematisere medlemsoppgavene ved kontroll, jf regelverkets § 35. Av samme bestemmelse fremgår at tilskuddsmyndighetene og deres representanter har rett til innsyn i sentrale medlemsregistre.

Det har vært reist spørsmål om adgangen til å kreve utlevering av medlemslister fra organisasjonene. Justisdepartementets lovavdeling har 10. april 1995 uttalt i et brev til Barne- og familiedepartementet:

«UTLEVERING AV ORGANISASJONERS MEDLEMSLISTER

Det synes å herske en viss usikkerhet om personregisterlovgivningen er til hinder for at de politiske ungdomsorganisasjonene utleverer sine medlemslister til Fjeld-kommisjonen.

Justisdepartementet har forstått det slik at de aktuelle organisasjoners medlemsregistre ikke trenger konsesjon etter personregisterloven, jf Justisdepartementets forskrift 21. desember 1979 § 2-2. Spørsmålet om utlevering av personopplysninger fra registrene regulerers av forskriften § 2-1 andre ledd nr. 2, hvor det heter innledningsvis:

«Personopplysninger må ikke utleveres fra registeret til utenforstående, unntatt når utlevering skjer....»

Forskriften setter forbud mot utlevering av opplysninger til «utenforstående». Det kan reises spørsmål om en regjeringsoppnevnt granskningskommisjon kan anses som «utenforstående» i denne sammenheng.

I forbindelse med tildeling av statlige midler til organisasjonene er det - etter det vi har fått opplyst - satt vilkår om at departementet skal kunne føre kontroll med at organisasjonene nytter kildene etter forutsetningene. Vilkåret synes å ha sitt grunnlag i Stortingets bevilgningsreglement (fastsatt ved plenarvedtak 19. november 1959) § 17, som lyder:

«Når det av statsmidler ytes tilskott eller bidrag til offentlig eller privat virksomhet som ellers ikke er undergitt departementets kontroll, skal det, hvis ikke annet bestemmes overfor mottakeren tas forbehold om adgang for den forvaltningsgren som yter bidrag eller tilskudd, og for Riksrevisjonen, til å iverksette kontroll med at midlene nyttes etter forutsetningene».

I denne forbindelse viser vi også til Reglement for økonomiforvaltningen i departementene med normalinstrukser (inntatt i Norsk Lovtidend 2 Avdeling 1970 s 846 flg.) § 4 nr 1 om bevilgningskontroll. Bestemmelsen lyder:«1. Departementet skal føre kontroll med at bevilgningene blir brukt formålstjenlig og økonomisk i samsvar med

Bevilgningsreglementet og forutsetningene i stortingsvedtakene.»

Stortingets plenarvedtak (1959) forutsetter altså at departementet (og Riksrevisjonen) skal føre kontroll med at midlene nyttes i samsvar med forutsetningene. En slik kontrollplikt må også omfatte f eks grunnlaget for statlige tilskudd til private organisasjoner. Dette taler for at departementet (forutsatt at det er fastsatt gyldig vilkår fra forvaltningsorganets side) skal ha tilgang til opplysninger som er nødvendige for å foreta kontroll i samsvar med Stortingets forutsetninger.

Personregister loven forbyr i seg selv ikke utlevering av opplysninger. Den forutsetter imidlertid at Kongen kan fastsette nærmere regler om dette, jf personregisterloven § 9 andre ledd andre punktum, jf § 11 andre ledd nr. 5. Personregisterloven forutsetter altså ikke at det i forskrift skal fastsettes forbud mot utlevering av opplysninger. Det har formodningen mot seg at Stortinget - med fullmaktsbestemmelsen i personregisterloven § 9 andre ledd - har ment å innskrenke den kontrollplikt som departementet er pålagt etter bevilgningsreglementet § 17. Det har også formodningen mot seg at departementet gjennom forskriften har ment å avskjære seg kontrollplikten.

Vår konklusjon er derfor at forskriften ikke er til hinder for at organisasjonenes medlemslister utleveres til departementet, dersom dette er nødvendig for oppfyllelse av kontrollplikten etter bevilgningsreglementet § 17.

Konklusjonen ovenfor gjelder utlevering av opplysningene til departementet, mens det her er snakk om utlevering til granskingskommisjonen. Vi antar imidlertid at det vil være uten betydning i forhold til bevilgningsreglementet § 17 om departementet/regjeringen beslutter at kontrollen skal utføres av andre, men på vegne av departementet/regjeringen. Dette må også gjelde i forhold til forskriften.»

Utvalget har lagt vekt på det som sies i Stortingets plenarvedtak om at det skal kunne føres kontroll med at midlene nyttes etter forutsetningene. Dette tilsier at tilskuddsmyndighetene må ha rett til innsyn - også i organisasjonenes medlemsregistre. Slik kontroll kan finne sted i organisasjonenes egne lokaler. Det er derfor ikke nødvendig at regelverket gir pålegg om at medlemsregisteret skal utleveres eller utlånes, selv om dette ikke ville være i strid med forskriften til personregisterloven.

Det sentrale medlemsregister skal oppbevares i 5 år regnet fra 1. januar i grunnlagsåret, jf regelverkets § 36. I forbindelse med kontroll kan denne fristen forlenges, jf § 35.

Lokallag

I utkastet til regelverk § 2 bokstav j er inntatt en definisjon av «tellende lokallag»:

«lag som pr. 31. desember i grunnlagsåret er en selvstendig enhet i organisasjonen, har egne vedtekter, minst 5 tellende medlemmer under fylte 30 år, årsmøte og eget styre valgt av og blant medlemmene. For lokallag der bare lederen er gammel nok til å ha demokratiske rettigheter i organisasjonen, kan organisasjoner i gruppe B, C og D søke om dispensasjon fra kravet om eget styre valgt av og blant medlemmene. Tellende lokallag skal ha en selvstendig økonomi med eget årsregnskap og det må være sendt årsrapport for grunnlagsåret til sentralleddet, jf § 2 bokstav m og § 36. Arbeidsgrupper, underavdelinger o.l. som er tilknyttet laget, regnes ikke som egne, tellende lokallag.»

Lokallaget skal være en selvstendig enhet med egen økonomi. Det er ikke krav om registrert eller statsautorisert revisor for lokallaget, men det skal avgis årsregnskap for hvert år.

Lokallaget må ha egne vedtekter som harmonerer med regelverket, f.eks. når det gjelder demokratiske rettigheter for tellende medlemmer over 15 år. Disse skal ha rett til å stemme på vedtak og ved valg, og være valgbare.

Et tellende lokallag må holde årsmøte. Videre skal det ha eget styre valgt av og blant medlemmene.

På opptellingstidspunktet, 31. desember i grunnlagsåret, skal lokallaget ha minst 5 tellende medlemmer under fylte 30 år. Ellers er det ikke krav til antall medlemmer eller aldersbestemmelser for medlemmene. Det er f.eks. intet vilkår at de tellende medlemmer under 30 år i lokallaget utgjør minst 60 %. Et eget vilkår er at det er avgitt årsrapport for grunnlagsåret til sentralleddet. Utkastet til regelverk inneholder ikke spesielle bestemmelser om aktivitet i lokallagene, f.eks. at det skal være et bestemt antall møter i løpet av året. Det er tilstrekkelig at årsmøte er avholdt. Dette indikerer en viss aktivitet i laget - dvs. at det ikke er «sovende». Årsrapporten er nærmere definert i § 2 bokstav m og skal inneholde:

• dato for avholdt årsmøte i grunnlagsåret,

• navn og adresse på styrets medlemmer pr. 31. desember i grunnlagsåret,

• samt en bekreftelse om det er minst 5 tellende medlemmer under fylte 30 år pr. 31. desember i grunnlagsåret.

Lederen for lokallaget skal datere og signere rapporten.

Årsrapporten er et nytt dokument som innføres med regelverket. Det skal som nevnt innsendes til sentralleddet. Det skal ikke oversendes tilskuddsmyndighetene, med mindre de har uttrykkelig anmodet om å få det i forbindelse med kontroll. Sentralleddet skal oppbevare dokumentasjon i 5 år inkludert grunnlagsåret. Det vil i realiteten si 4 år når det gjelder årsrapporten, fordi den innkommer i søknadsåret.

Årsrapport er noe annet enn lokallagets årsmelding som fremlegges for årsmøtet. Den er også noe annet enn de årlige interne oppgaver/årsberetninger som mange organisasjoner praktiserer, og som gjerne er utfylt på skjemaer. Imidlertid, det er ikke noe i veien for at organisasjonene rasjonaliserer, slik at den regelfestete årsrapporten kombineres med årlige oppgaver/årsberetning på skjema til sentralleddet.

Regelverk

Fjeld-kommisjonen påpeker at det er ulike oppfatninger av hva som er «regelverket» for tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjoner (NOU 1995: 19 side 19). Noen har f.eks. skilt mellom retningslinjene som det egentlige regelverk, og kunngjøringsbrevet til organisasjonene som informasjon om dette. I det materialet kommisjonen har gjennomgått, er det anvendt ulike begreper, f.eks. regler, vilkår, retningslinjer, kriterier, betingelser.

Som utgangspunkt la granskingskommisjonen til grunn at regelverket er de bestemmelser departementet har oppstilt som vilkår for fordeling av tilskudd til organisasjonene, og som fremgår både av det årlige kunngjøringsbrevet og retningslinjene. Kommisjonen tok for øvrig avstand fra terminologien «retningslinjer». Ordet gir mer inntrykk av anbefalinger og tilrådinger, enn bindende regler.

Utvalget fremhever at tilskuddene er hjemlet i stortingsvedtak om budsjettet, jf Grunnlovens § 75 bokstav d. I praksis knyttes det forbehold (vilkår) til vedtak om tilskudd, og rammen for disse trekkes opp i reglene om tildeling. Kort sagt må vilkår ha saklig sammenheng med støtten og de må ikke være uforholdsmessig tyngende, herunder ikke gripe for langt inn i mottakernes personlige frihet eller intergritet.

Disse forhold har utvalget tatt i betraktning i sitt forslag.

Det er ikke omstridt at vedtak om tilskudd er enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf nedenfor. Derimot er det noe diskutert om det er nødvendig å regelfeste tilskuddsordninger i forskrifts form.

Sondringen mellom på den ene side organisatoriske bestemmelser og instrukser som faller utenfor forvaltningsloven og på den annen side forskrifter, er uklar. Veiledende regler om f.eks. lovforståelse og skjønnsutøvelse krever ikke forskrifts form. I praksis formidles de gjennom rundskriv, retningslinjer o.l.

Etter forvaltningslovens definisjon (§ 2 bokstav c) er forskrift:

«et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer»

og et vedtak er (§ 2 bokstav a):

«en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt og konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter)».

Jo mer håndfaste bestemmelser eller vilkår er, desto sterkere grunn er det til å bruke forskriftsformen. For et større regelverk bør det i denne henseende foretas en total vurdering.

Det er også et moment om det er ønskelig å benytte forskrift. Både fra Stortinget, departementet og brukerne er det etter hvert kommet frem et sterkt ønske om klarere regler. Imidlertid er det ikke uttalt noe om formen. Man er på et område hvor det har vært benyttet retningslinjer i årtier. Som hovedregel er andre norske tilskuddsordninger regulert på denne måte.

Utvalget er kommet til at man står overfor et hensiktsmessighetsspørsmål. Det er mer et politisk enn et juridisk spørsmål. Utvalget tilrår at man viderefører ordningen med retningslinjer. Utvalget benytter betegnelsen «regelverk».

Riktignok er en del skjønnsmessige vurderinger strammet inn i utkastet, jf mandatet og avsnitt 7.4.6 i utredningen. Men fortsatt ligger det skjønnsmessige vurderinger i regelverket, og det kan være løpende behov for justeringer og tilpasninger. Det er praktisk at departementet kan foreta disse i forbindelse de årlige kunngjøringene om tilskuddsordningene. Velger man forskriftsformen, blir justeringer og tilpasninger tyngre, ved at man må sende utkast på høring og kunngjøre endringer i Norsk Lovtidend, jf forvaltningsloven §§37-38.

Hensynet til ryddighet i reglene skulle være tilstrekkelig ivaretatt ved at retningslinjene nå er samlet og bygget opp på samme måte som en lov, med paragrafer som har stikkord-overskrifter.

Et særlig spørsmål gjelder de enkeltvedtak som departementet treffer - etter utkastet omfatter det tilskudd til paraplyorganisasjoner mv., og kontingenter og tilskudd til ungdomsutveksling, ungdomsfond o.a. internasjonale institusjoner og ordninger. Utvalget er ikke kjent med at man tidligere har hatt klager over departementets vedtak, men skulle det bli aktuelt, vil Kongen i statsråd være klageinstans. Vil man avskjære eller begrense slike klager, blir det nødvendig å bestemme det i forskrift, jf forvaltningslovens § 28 tredje ledd.

Vedtak om tilskudd

Søkerne konkurrerer om tilskudd. De enkelte avgjørelser er enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, jf lovens § 2 bokstav b:

«vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer».

Etter samme paragraf er person definert som enkeltperson eller annet privat rettssubjekt; altså også privat organisasjon.

Utkastets § 10 presiserer at forvaltningsloven gjelder for vedtak om tilskudd. For ordens skyld er det listet opp de forskjellige typer enkeltvedtak som er aktuelle etter regelverket. En del andre beslutninger er bare ledd i vurderinger som ikke kan påklages særskilt, men som eventuelt kan brukes som grunnlag for klage over det enkelte vedtak beslutningene eller vurderingene munner ut i.

5.3 Formålet

I dette avsnittet skal gjengis enkelte formålsbeskrivelser. Det ble trukket opp retningslinjer for den statlige støtten til det organiserte ungdomsarbeidet i St.prp. nr. 1 (1949):

«Når det gjeld stønaden til organisert ungdomsarbeid og tiltak for fritidskultur, ynskjer departementet å koma med desse prinsipielle merknadene: Stat og kommune har til oppgåve å leggja til rette for organisasjonane sitt arbeid og for den einskilde. Det offentlege skal her, som i skuleverket, gje ungdomen høve til å utvikle sine evner og bli frie, sjøvstendige menneske. Den demokratiske staten skal på dette område som elles vera ein garanti for åndsfridomen. Det er ein av dei viktigaste oppgåvene den demokratiske staten har, og det må vera ei grunnsetning i all kulturpolitikk å ta sikte på å tryggja tankefridom og sjølvstende for det einskilde menneske.»

Ved kgl. res. av 21. februar 1958 ble det oppnevnt en komité med mandat å vurdere støtteordningen, herunder retningslinjene for tildeling. Leder var daværende konsulent i Sosialdepartementet, Rolf Hansen. I innstillingen av 16. april 1959 heter det bl.a.:

«Den viktigste oppgaven for samfunnet vil bli å gi ungdomsorganisasjonene en bedre økonomisk mulighet til å løse sine store og samfunnsnyttige oppgaver. Slik forholdene i dag ligger til rette, vil offentlig støtte til organisasjonene utløse krefter, som vil ha stor betydning for ungdommens demokratiske oppdragelse og for et byggende kultur- og fritidsliv blant de unge.»

Vel ti år senere, den 1. mars 1968, ble en ny komité oppnevnt ved kgl.res.. Rektor Otto Hauglin var leder, og mandatet var å utrede behovet og formene for offentlig støtte til ungdomsarbeidet. Innstillingen ble avgitt 6. mai 1971. Fra side 47 siteres:

«...sentral oppgave for det offentlige å bygge ut og understøtte et alternativt fritidstilbud til de unge. En sterkt kommersialisert fritidskultur gir et ensidig utformet tilbud, styrt av hensyn til hvilke tiltak som gir profitt.

Det er unge menneskers rett som samfunnsborgere å få oppleve et trivelig og engasjerende fritidsmiljø, og det er samfunnets plikt å utforme og støtte tiltak som tar sikte på å møte dette behov.

Det organiserte fritidstilbud må ta sikte på å møte ungdoms behov, ikke styre deres etterspørsel. Det må først og fremst tilkjennes en egen verdi, uavhengig av eventuelle andre virkninger av et tilfredsstillende og trivelig fritidsmiljø, f.eks. i kriminalitetsforebyggende eller demokratiserende retning.»

I kunngjøringsbrevet for stønadsåret 1987 (brev av 14. oktober 1986 fra Kultur- og vitenskapsdepartementet) er formålet med driftstilskudd beskrevet slik:

«Driftstilskuddet har til formål å sikre at organisasjonene kan drive en rimelig sentral koordinering, tilrettelegging og opplæringsvirksomhet ut fra egne behov og premisser. Statsstøtten skal være en stimulering av aktivitet og bidra til at mangfoldet i organisasjonene bevares. Driftstilskuddet gis som et rammetilskudd som organisasjonen disponerer fritt til driften av sin sentrale virksomhet.»

I kunngjøringsbrevet for stønadsåret 1995 (brev av 28. oktober 1994 fra Barne- og familiedepartementet) beskrives formålet med driftstilskudd:

«Driftstilskuddet har til formål å legge til rette for barns og ungdoms deltakelse i samfunnslivet gjennom barne- og ungdomsorganisasjonene. Tilskuddet skal sikre og styrke organisasjonene som arena for medbestemmelse og demokrati og som barns og ungdoms redskaper for deltakelse i samfunnet.

Statsstøtten skal bidra til at organisasjonene kan drive en rimelig sentral koordinering, tilrettelegging av aktiviteter og drive opplæringsvirksomhet ut fra egne behov og premisser. Slik vil den også være en stimulering av aktivitet og et bidrag til at mangfoldet i organisasjonene bevares. Driftstilskuddet gis som et ubundet rammetilskudd.»

For støtte til den såkalte gruppe 5 heter det i veiledningen:

«Hovedhensikten med gruppe 5 er å gjøre tilskuddsordningen mer fleksibel og åpne mulighetene for å støtte verdifullt ungdomsarbeid som er organisert utenfor de tradisjonelle rammene for ungdomsmidlene.»

Fordelingsutvalget forvalter også en sum til utviklingsarbeid i organisasjonene. I 1995 ble det gitt prioritet til prosjekter som styrker organisasjonenes arbeid blant barn og ungdom med innvandrerbakgrunn, spesielt i de større byene. Videre ønsket man å stimulere integreringen av funksjonshemmete i organisasjonslivet. Endelig prioriterte man prosjekter som stimulerer nytenking og utvikling av bedre arbeidsmetoder.

Om tilskudd til internasjonalt samarbeid for året 1995 heter det:

«Tilskotsordninga har som mål å fremje den internasjonale verksemda til dei landsomfattande, frivillige barne- og ungdomsorganisasjonane. Med internasjonalt ungdomssamarbeid forstår ein kontakten norske organisasjonar har i land utanfor Norden.»

Til sammenligning gjengis formålsbestemmelsen i den svenske forordning om statsbidrag til ungdomsorganisasjoner utferdiget 9. juli 1994 (§ 1):

«Statsbidrag enligt denna förordning lämnas till ungdomsorganisationer för att

1. främja barns och ungdommars demokratiska fostran

2. främja jämställdhet mellan können

3. främja jämnlikhet mellan olika ungdomsgrupper,

4. ge barn och ungdommar en meningsfull fritid,

5. engagera fler ungdommar i föreningslivet.»

I utvalgets mandat av 28. mars 1996 fremgår formålet i punkt 1:

«Formålet med tilskuddene er å legge til rette for barns og ungdoms deltakelse i barne- og ungdomsorganisasjonene. Organisasjonene skal sikres og styrkes som arena for medbestemmelse og demokrati og som barns og ungdoms redskaper for deltakelse i samfunnet.»

Utvalget ser det slik at formålet hermed er gitt. Innenfor denne ramme skal regelverket utformes. Utvalget har likevel funnet det hensiktsmessig å utdype formålsbestemmelsen, både ut fra tidligere formuleringer som er sitert ovenfor og ut fra den funksjon ordningene samlet sett har. Utdypingen er gjort ved tilføyelse av et ekstra ledd i regelverkets § 1:

«Tilskuddene skal bidra til at organisasjonene kan drive nasjonalt og internasjonalt arbeid, herunder sentral koordinering og opplæringsvirksomhet. Tilskuddene skal være en stimulering av aktivitet og medvirke til mangfold i barne- og ungdomsorganisasjonene.»

For øvrig vises til avsnitt 7.5.1 om målsetting m.v. og kapittel 8 med kommentarer til regelverkets § 1.

5.4 De ulike hensyn bak regelverket

Det er kommet frem mange relevante hensyn i forbindelse med tilskuddsordningene, både under tidligere utredninger og granskinger, og under utvalgets arbeid. En rekke hensyn er nevnt nedenfor. Man ser at de kan være motstridende. Hensynet til et uttømmende regelverk kolliderer f.eks. med ønsket om oversiktlighet. Hensynet til en lite ressurskrevende ordning støter mot behovet for styrket kontroll. Ønsket om enkle og klare kriterier kan lett komme i konflikt med kravet om en fleksibel ordning som oppleves som rettferdig.

For utvalget har det vært en viktig oppgave å skape et samlet regelverk. Gjeldende regelverk har utviklet seg gradvis siden 1949. Det bærer preg av et løpende samspill mellom departementet og organisasjonene, der man har tilstrebet en grunnleggende struktur, samtidig som det er utvist smidighet i konkrete saker. På denne måten har man stadig revidert regelverket. Det er dels gjort i selve retningslinjene for tildeling av tilskudd, dels i de årlige kunngjøringsbrevene, og for øvrig i praktisering. Synspunkter fra tilskuddsmyndighetene er kommet til uttrykk i generelle brev og under årlige konferanser med departementet, Fordelingsutvalget og organisasjonene (Hadelands-konferansene). Videre er praksis utviklet gjennom muntlig og skriftlig kommunikasjon med organisasjoner enkeltvis, og ellers under behandling av konkrete saker. Riksrevisjonen har påpekt det uheldige i at man ikke har samlet og systematisert korrespondanse og avgjørelser som får relevans for tolking av regelverket.

Riksrevisjonen har også påpekt behovet for et mer entydig regelverk. Uklare begreper bør klarlegges og reglene bør presenteres - ikke bare samlet, men også gis en mer brukervennlig utforming. Fjeld-kommisjonen påpekte usikkerhet om medlemsbegrepet, opptellingstidspunkt/periode, kontingentbetaling og lokallagstilhørighet. Utvalget har tilstrebet et klart regelverk, men av hensyn til oversiktlighet og brukervennlighet kan det ikke gjøres uttømmende. Som ved lover og regelverk ellers, er man i en viss utstrekning henvist til å lese bestemmelsene i lys av forarbeider og tidligere praksis.

Når midler skal fordeles, er det viktig at reglene bidrar til lik og konsekventbehandling av organisasjonene.

Nåværende tilskuddsregler har mange skjønnsmessige elementer. I utvalgets mandat er det fremhevet at regelverket bør inneholde nærmere rammer for den skjønnsutøvelse som eventuelt skal foretas i forbindelse med tildeling av tilskudd. Utvalget har søkt dels å begrense, dels å gi anvisninger for skjønnsutøvelsen.

For alle de involverte er det behov for et stabilt regelverk. Det er uheldig med stadige endringer.

Det er et uttrykt ønske om forutsigbarhet i tilskuddsordningene. Ikke minst gjelder det sett fra organisasjonenes side. Når de budsjetterer, er tilskuddene ofte av vital betydning. Antallet organisasjoner som har søkt og oppnådd tilskudd, har over tid vært relativt konstant. Det har gjort at nivået for tilskuddene, dvs. fordelingen av «potten», ikke har svinget dramatisk fra år til år. Med stabil søkermasse og økte bevilgninger har de nominelle tilskuddene jevnt over vært stigende for den enkelte organisasjon.

Stortinget har ved flere anledninger fremhevet at ordningene må baseres på tillit mellom organisasjonene og departementet. Tilskudd ytes først og fremst til drift, og det er ikke ønskelig med detaljkontroll eller tilsvarende innblanding fra myndighetene side. Tilskudd til drift er ikke øremerkete midler. Selv om sentralleddets kursaktivitet er et av kriteriene for tildeling, er det opp til den enkelte organisasjon hvordan midlene skal anvendes. Utvalget har lagt disse retningslinjer til grunn. Selv om kontrollen innskjerpes, baseres regelverket fortsatt på en stor grad av tillit.

Det er tilstrebet en balanse mellom tillit og kontroll. Kontroll er primært knyttet til tildelingskriteriene - typisk om oppgitte tall for medlemmer og lag er korrekte og om kurs tilfredsstiller kravene til deltakelse og innhold. Noe annerledes stiller det seg ved støtte til prosjekter. Da må man som et minstekrav få bekreftet at tiltaket er gjennomført.

Barne- og ungdomsorganisasjonene konkurrerer om oppmerksomhet og medlemmer, som igjen utløser tilskudd. Samtidig samarbeider de - bl.a. gjennom LNU - og de diskuterer og utveksler erfaringer, herunder omkring tilskuddsordningene. Entydige regler for tildeling og kontroll bidrar til mer likeartete oppfatninger i og mellom organisasjonene omkring disse spørsmålene.

Riksrevisjonen har i sin rapport konkludert med at regelverket bør bli mer brukervennlig. Skal reglene være brukervennlige, må de være kortfattete, klare og oversiktlige. Som nevnt støter det mot hensynene til uttømmende regler, fleksible og skjønnsmessige bestemmelser og et samlet regelverk.

For utvalget har det ikke vært noe mål i seg selv å forandre prinsippene for den gjeldende tilskuddsordning. Tvert imot har utvalget vært opptatt av å videreføre det positive i systemet som er utviklet gjennom nesten 50 år.

Barne- og ungdomsorganisasjonene har tradisjonelt vært uavhengige , jf retningslinjene der driftsstøtten først og fremst gis til «frivillige, landsomfattende og selvstendige organisasjoner av barn og ungdom som arbeider for barn og ungdom med spørsmål som gjelder barn og ungdom». Utvalget har videreført systemet hvoretter selvstendige organisasjoner mottar høyere tilskudd enn de med ideologiske og organisatoriske bindinger.

Videre er det et mål å bevare mangfoldet i organisasjonene. Det gjelder spekteret av aktiviteter, men også mht. organisasjonenes størrelse og geografiske utbredelse. Støtte har særlig vært gitt til de idébaserte barne- og ungdomsorganisasjonene med mange aktiviteter. De senere årene har også organisasjoner der en bestemt aktivitet dominerer fått tilskudd.

Støtteordningene virker stimulerende på utviklingen av organisasjonene. Det er også hensikten. Derfor er det viktig å benytte insentivriktige tildelingskriterier.

Det overordnede mål for regelverket blir å fremme formålet med tilskuddsordningen. Man skal bidra til aktivitet og opplæring i demokrati. Selv om midlene ikke er øremerket, utbetales de til sentralleddet og er særlig tiltenkt koordinering og opplæring. I denne forbindelse er det grunn til å advare mot kriterier for tildeling og kontrollsystemer som medfører en uønsket dreining av virksomhet.

Utvalget har videreført et fleksibelt system, slik at det kan tåle variasjoner i den støtten Stortinget bevilger.

For de aktuelle tilskuddsordningene er det relevant med forenkling, både når det gjelder kriterier for tildeling og forvaltning. Dagens ordning er i og for seg enkel , men utvalget har lagt vekt på å rydde opp i uklarheter i regelverket, bl.a. ved å redusere bruken av skjønn og særbehandling.

Etter utvalgets mandat skal det utformes et regelverk med objektive og klart avgrensete kriterier. Dette kan nok få konsekvenser for enkelte organisasjoner, slik at overgangsregler må vurderes.

Organisasjonenes søknader om støtte og myndighetens saksbehandling, herunder kontroll, er nært knyttet til kriteriene for tilskudd. Det er nødvendig at organisasjonene gir en viss dokumentasjon ved søknad, og at de i ettertid kan fremskaffe supplerende dokumentasjon på kort varsel, i tilfelle stikkprøver eller annen kontroll. Regelverket gjør det m.a.o. nødvendig med en hensiktsmessig, men begrenset dokumentasjon fra organisasjonenes side.

Utvalget har forsøkt å modernisere regelverket ut fra de prinsipper som råder i tiden for utarbeidelse av lover og forskrifter. F.eks. er det i mandatet fremhevet at det må tas hensyn til de rammer som følger av det nye økonomireglement for staten med tilhørende funksjonelle krav.

Riksrevisjonen fremhevet i sin sluttrapport av 12. februar 1996 at ordningen med driftstilskudd har en struktur med flere grunnleggende elementer som kjennetegner en tilfredsstillende tilskuddsforvaltning.

Ansvaret for tilskuddsordningen ligger hos mydighetene, fortrinnsvis departementet. Med den sammensetning Fordelingsutvalget hadde frem til 1995, ble ordningen langt på vei brukerstyrt. Utvalget har i sitt forslag understreket departementets overordnete ansvar for tildeling og kontroll, samtidig som man har videreført organisasjonenes funksjon som rådgivere og medvirkere i beslutningsprosessen.

I Riksrevisjonens sluttrapport ble det etterlyst skriftlige instrukser og saksbehandlingsrutiner. Dette må det tas hensyn til i fremtiden.

Støtteordningene har vært lite ressurskrevende for departementet. Arbeidet har stort sett vært avviklet med en saksbehandler i 1/3 stilling og et Fordelingsutvalg som har arbeidet et par uker i løpet av året. I utvalgets mandat er det uttrykkelig sagt at det nye regelverket skal være utformet slik at det kreves minst mulig ressursbruk fra organisasjonene, samtidig som det skal muliggjøre en effektiv kontroll av at reglene overholdes. Kort sagt bør flest mulig kroner tilflyte organisasjonene/formålet, samtidig som både myndighetenes og organisasjonenes behandling gjøres enkel, men forsvarlig. Kontrollhensynet har vært i fokus etter at diskusjonen om organisasjonenes medlemstall oppsto. Kontrollhensynet bør kunne ivaretas ved en rimelig balanse mellom organisasjonenes egen kontroll og dokumentasjon og tildelingsmyndighetenes kontroll. Med utgangspunkt i dette har utvalget foreslått et tidsskjema for søknader og tildeling som gjør det mulig for organisasjonene å innhente eksakte opplysninger for de kriterier som skal danne grunnlaget for tilskudd.

Utvalget ble oppnevnt etter Regjeringens forslag i St.prp. nr 1 (1995-96). Flertallet i Familie-, kultur- og administrasjonskomitéen ba om at det ble lagt vekt på at det utarbeides høyere krav til revisjonsrapporter. Dette er drøftet nærmere i kapittel 7.

Riksrevisjonen har i sin sluttrapport konkludert med at departementets tilsyn og etterprøving i liten grad er formalisert og basert på dokumentasjon som gir innsyn i grunnlaget for de ulike beslutningene. Det siktes til Fordelingsutvalgets praktisering av ordningen, herunder om det nyttes tilstrekkelig saksbehandlingstid. Dette har utvalget tatt hensyn til.

Når man vurderer ordningens struktur, er det også viktig at man løpende har muligheten til å vurdere om hovedmål og delmål er nådd. Det må være tildelingskriterier og dokumentasjon som legger til rette for jevnlig evaluering.

Avslutningsvis fremhever utvalget hensynet til en rettferdig tilskuddsordning. Dette har flere aspekter. Et grunnleggende krav må være at «like tilfeller behandles likt». Videre må fordelingen av midlene avspeile tilskuddsordningenes hovedmål og delmål. Utvalget ser det også som viktig å tilstrebe ordninger som oppfattes som rettferdige av organisasjonene. Ved denne vurderingen er naturlig nok tilvant støttenivå en faktor, men det kan ikke være avgjørende. Nå som støtteordningene igjen tas opp til revisjon, kan det føre til forandringer for enkelte organisasjoner eller grupper av organisasjoner.

Utvalgets forslag til nytt regelverk er svært omfattende i den forstand at det inneholder mange og lange paragrafer. Utvalget har lagt vekt på at hver enkelt paragraf skal være enkel å forstå, noe som krever at det ofte må brukes mange ord og setninger. Hensynet til at regelverket skal være mest mulig fullstendig og entydig, har gjort det vanskelig å lage det kortfattet.

Utvalgets forslag til regelverk inneholder bestemmelser om dokumentasjon, revisjon og internkontroll. Disse bestemmelsene pålegger organisasjonene merarbeid og merkostnader i den utstrekning organisasjonene ikke allerede har revisjon og kontrollrutiner som tilfredsstiller regelverkets krav. Utvalget er klar over at bestemmelsene om dokumentasjon, revisjon og kontroll kan bli oppfattet som et uttrykk for manglende tillit til organisasjonene. Hensynet til at det skal kunne føres kontroll med at tilskuddsmidlene nyttes etter forutsetningene, og hensynet til at alle som søker om tilskudd skal behandles likt og rettferdig, tilsier at det må være relativt strenge krav til dokumentasjon.