6 Utvalgets fundament

6.1 Innledning

I mandatet heter det at utvalget må ha som fundament for sitt arbeid resultatene av Fjeld-kommisjonens og Fordelingsutvalgets arbeider i 1995 og 1996, samt Riksrevisjonens sluttrapport og Stortingets drøfting av denne i 1996. Det er også presisert at det er viktig å ta hensyn til det arbeid som skjer i oppfølging av Statskonsults rapport 1996:4 og de rammer som følger av økonomireglementet for staten med tilhørende funksjonelle krav.

I dette kapitlet gir utvalget korte sammendrag av utredningene - hovedpunkter og konklusjoner. For øvrig er det vist til synspunkter i utredningene andre steder, særlig i kapittel 7 med sentrale problemstillinger. - Utvalget har tilføyet et avsnitt 6.6 om en rapport fra UNGforsk: Små beløp - stor innsats.

6.2 Fjeld-kommisjonens granskingsrapport NOU 1995:19 Statlige tilskuddsordninger til barne- og ungdomsorganisasjoner

Granskingskommisjonen ble oppnevnt ved kgl. res. 24. mars 1995. Lagdommer Rune Fjeld var leder og rapport ble avgitt til Barne- og familiedepartementet 4. august 1995.

Kommisjonens mandat var å:

• lage en oversikt over de ulike regelverk for tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjonene for hvert år i perioden 1975 og frem til i dag og beskrive eventuelle uklarheter i regelverket

• lage oversikt over hvor mye de ulike organisasjonene har fått i støtte hvert år i perioden, vurdere dette i forhold til det til enhver tid gjeldende regelverk og departementenes rutiner for praktisering av dette

• klarlegge organisasjonenes søknader om tilskudd

• granske organisasjonenes praksis for beregning av medlemstallet som har vært lagt til grunn ved søknad om tilskudd.

Temaet var stønadsordningene som fra 1975 ble forvaltet av Kirke- og undervisningsdepartementet under kapittel 365 post 73 Tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjoner, og som fra 1991 ble overført til Barne- og familiedepartementet, statsbudsjettets kapittel 857 post 70. Kommisjonen vurderte ikke kapittel 857 post 79 for internasjonalt ungdomsarbeid.

Tidsrammen var kort. I kommisjonens mandat var det spesielt reist spørsmål vedrørende organisasjonenes praksis for beregning av det antall medlemmer som er oppgitt i søknadene om tilskudd. Kommisjonen konsentrerte derfor sitt arbeid om den del av stønadsordningen som er gjort avhengig av organisasjonenes medlemstall.

I perioden 1974 til 1995 ble det foretatt en rekke justeringer og endringer i regelverket. Kommisjonen rettet særlig oppmerksomhet mot de større revisjoner i 1979, 1985 og 1993.

Utvalget har merket seg en del problemstillinger og vurderinger i kommisjonens rapport:

• Regelverket har ikke vært samlet. Kommisjonen har tatt som utgangspunkt at det egentlige regelverk er vilkårene som er oppstilt for tildeling av tilskudd. De fremgår dels av retningslinjer, dels av kunngjøringsbrev som departementet utferdiger hvert år. Tolkinger er gjort i brev, rundskriv, meningsutvekslinger, Hadelands-konferansene, uttalelser under budsjettforhandlinger og stortingsdebatter etc. Det er uheldig at regelverket ikke har vært bedre samlet.Retningslinjer og kunngjøringsbrev har presentasjonsmessig og regelteknisk vært lite gunstig og ikke ivaretatt godt nok hensynet til regelbrukerne. «Særlig uheldig blir dette overfor den aktuelle målgruppe som normalt vil være unge personer med kort erfaring og liten trening i regelhåndtering og regeltolkning. For øvrig vil klare regler være spesielt viktig overfor en målgruppe hvor hyppig utskifting av de ansvarlige tillitsvalgte vil være regelen og ikke unntaket.» (side 56).

• Om begrepet «retningslinjer» uttaler kommisjonen på side 56:

  «Bruk av terminologien «retningslinjer» gir mer inntrykk av anbefalinger og tilrådinger, enn bindende regler. Det vil kunne lede til oppfatninger om at organisasjonene i større eller mindre grad kan forstå regelverket til sin fordel, i forhold til å oppnå størst mulig utbetalinger under stønadsordningen. Flere organisasjoners påpekning av at de baserer sin praktisering av regelverket på grunnlag av regelverkets «intensjon» heller enn på ordlyden, tyder på en slik holdning til regelverket.»

• Om habilitet heter det bl.a. på side 58-59:

  «Den tette sammenvevingen mellom myndighetsorgan og brukerinteresser kan tyde på at den offentlige forvalterrollen ikke har vært tilstrekkelig fremhevet. Det er fortsatt tilfelle med dagens ordning med Fordelingsutvalget. Det bidrar til å utydeliggjøre utvalgets forvalterrolle når den saksbehandler som forbereder og utarbeider innstilling til enkeltvedtak i Fordelingsutvalget og nestlederen i Fordelingsutvalget i andre sammenhenger opptrer som hhv. organisasjonssekretær og leder i LNU) 1, og som sådan uttaler seg om stønadsordningen.Som utøver av offentligrettslig myndighet er Fordelingsutvalget underlagt saksbehandlingsbestemmelsene i forvaltningsloven om f.eks. habilitet. Det er forklart for kommisjonen at dersom et medlem har hatt tilknytning til angjeldende organisasjon, har medlemmet ikke deltatt aktivt i fordelingsdiskusjonen, men har ikke forlatt møtet. Kommisjonen kan ikke se at spørsmål vedrørende habilitet noensinne er protokollert.»

• Om forståelsen og praktiseringen av regelverket (side 57):

  «Organisasjonene har i sine redegjørelser henvist til en rekke møter, telefoniske henvendelser, samtaler og skriftlige redegjørelser til departementet/Fordelingsutvalget, og tidligere innstillende organer.Organisasjonene har oppfattet resultatet av slike henvendelser som aksept av deres forståelse av regelverket. Det er mange organisasjoner som har beskrevet en slik situasjon.En tilsvarende innstilling til praktiseringen av regelverket synes til dels å ha vært tilfelle fra myndighetenes side. Deres forståelse har i enkelte sammenhenger vært preget av tilpasninger og hensiktsmessige løsninger for den enkelte organisasjon mer enn av subsumsjon, dvs. om organisasjonene oppfyller vilkårene for stønad eller ikke.»

Kommisjonen peker på konkrete problemer:

• Medlems-definisjonen har variert, så å si fra organisasjon til organisasjon. Man hadde en uklar distingvering mellom betalende og bekreftede medlemmer. Det var uklart om man for de sistnevnte krevde skriftlig eller muntlig bekreftelse. Bekreftet medlemskap startet som en dispensasjonsordning. I flere år praktiserte man den slik at det var et tilleggsvilkår med 3 fremmøter til aktiviteter. Så ble det oppstilt krav om 10 fremmøter, men det var usikkert om dette bare gjaldt på søndagsskolens område. Dessuten var det ikke forklart hvilke typer aktiviteter som kunne legges til grunn. Flere organisasjoner oppfattet det slik at man hadde en valgrett - kunne medregne betalende og bekreftede medlemmer om hverandre innenfor samme virksomhetsområde i organisasjonen.

• Også betalende medlemmer ble forstått forskjellig, idet «betalt» og «kontingent» ikke var definert. Det var uklart om gaver, avisabonnement, betaling for studieopplegg eller andre arrangementer, søkergebyr og kollekt etc. kunne aksepteres som kontingent.

• Videre reiste man spørsmål om det avgjørende var at kontingent var betalt for eller i siste år. Dette hadde betydning, bl.a. i forhold til ordninger med flerårskontingent.

• Behandlingen av støttemedlemskap, familiemedlemskap, søskenrabatter o.a. rabattordninger, og kontingentfritak for de med svak økonomi etc,. skapte også problemer. Det samme gjorde nyinnmeldte og tidligere medlemmer som ikke hadde betalt kontingent på rapporteringstidspunktet.

• Registreringstidspunkt eller -periode for medlemstall var ikke entydig. Fra 1987 kunne man velge gunstigste medlemstall i en 13-måneders periode fra 1. november det ene året til 1. desember det neste. Fra 1989 ble det presisert at samme registreringstidspunkt ikke kunne nyttes 2 år på rad. Den 19. november 1991 sendt departementet et uklart brev der det bl.a. heter:

«Beregning av medlemstall skjer ved at man oppgir de medlemmer som har betalt medlemskontingenten for det året registreringstidspunktet hører til. Der man ikke har kontingent regner man med de som på annen måte har bekreftet medlemskapet. I tillegg kan man oppgi medlemmer som betalte kontingent året før, men som ennå ikke har fornyet medlemskapet. Man vil dermed få med i beregningsgrunnlaget de medlemmer som ikke har betalt årets kontingentkrav, men hvor organisasjonen er inne i en runde med purring på innbetaling. Man kan imidlertid ikke ta med medlemmer som betalte kontingent året før, men som har meldt seg ut av organisasjonen. Man kan heller ikke ta med i beregningen medlemmer som ikke har betalt kontingent de siste 2 år før beregningstidspunktet.....»

Om dette uttaler kommisjonen:

«Kommisjonen vurderer det slik at regelendringen fra og med stønadsåret 1987 og med »flytende« avlesningstidspunkt for antallet medlemmer som kunne oppgis, har bidratt til uklarhet og en varierende praksis som ikke alltid er like lett å vurdere om faller utenfor eller innenfor regelverket. Samme virkning har departementets brev av 19. november 1991 hatt. Regelverksendringen om avlesningstidspunktet og nevnte brev har dannet grunnlaget for en uryddig praksis fra organisasjonenes side - en praksis som har utviklet seg i denne perioden og fortsatt i perioden etter 1993.» (side 59-60).

• Det har vært uklart om man med medlems lokallagstilhørighet stiller samme krav til lokallag som til tellende lokallag - dvs. de det gis poeng for og som må være selvstendige enheter med eget demokratisk valgt styre, egne vedtekter, regnskap og årsmelding, samt ha minst 10 medlemmer. «Valg av definisjon kan være av stor betydning for medlemstallet i organisasjoner med mange små og svakt organiserte grupper.» (side 25).

• Kunngjøringsbrevet/retningslinjene ble ikke oppfattet som uttømmende.:

«Heller ikke pr. i dag synes det å bli forventet at organisasjonene holder orden på egen medlemsregistrering. For medlemmer hvor det ikke er oppgitt fødselsdata, aksepteres fremdeles en skjønnsmessig beregning av andelen under 25 år. Fordelingsutvalget legger opp til at dette fortsatt skal være ordningen. I sin delrapport av 12. juli 1995 aksepterer Fordelingsutvalget at organisasjonene i 1995 gjør en matematisk beregning av medlemstallet under 25 år for inntil 25 % av medlemmene.» (side 57-58).

«Det er prinsipielt uheldig at det praktiseres et avvik fra et klart og entydig vilkår. Det vil kunne gi grunn til å anta at også i forhold til andre vilkår for stønad kan en forholde seg skjønnsmessig og avpasse forståelsen av vilkårene etter organisasjonenes særlige behov.» (side 58).

• Om de partipolitiske ungdomsorganisasjonene:

  «Det er påfallende at det er de partipolitiske ungdomsorganisasjonene som gjennom hele granskningsperioden har en praksis for beregning av medlemstallet, som klarest, og endog grovt, bryter med vilkårene for stønad....» (side 60).

• Kommisjonen mener det ikke er brukt tilstrekkelige ressurser på saksbehandling og kontroll:

  «Når det gjelder kontrollens innhold, er kommisjonen av den oppfatning at denne ikke har vært tilfredstillende når den i hele granskningsperioden ikke har evnet å fange den praksis for beregning av medlemstallet, som ikke har vært i samsvar med vilkårene for stønad.» (side 60).

• Om revisorkontrollen:

  «Revisorkontrollen, som ble etablert i 1979, har hatt liten betydning i forhold til å kunne kontrollere antallet betalende medlemmer. Det gjelder særlig i de organisasjonene som har en eller annen variant av lokal medlemsregistrering med eller uten kontingentbetaling til sentrale ledd.» (side 60).

  Kommisjonen mener at revisorkontrollen i mange henseender har vært overfladisk og tilføyer:

  «På denne bakgrunn er det egnet til å forundre når departementene og råd og utvalg synes å ha slått seg til ro med en slik ufullkommen kontroll av medlemstallet, selv når en tar i betraktning den oppdragende og preventive virkning ordningen kan ha hatt i forhold til organisasjonene. I granskningsperioden er det enkelte ganger, fra massemedia og noen ganger fra organisasjonsrepresentanter, dukket opp påstander om organisasjoners »triksing« med medlemstall. Når det gjelder spørsmålet om kontrollen av de oppgitte medlemstall, har myndighetene konsekvent vist til at tallene er revisorbekreftet. Revisorkontrollen synes derfor å ha fungert som en sovepute for myndighetene.» (side 60).

• Avslutningsvis bemerker kommisjonen i granskingsrapporten:

«Kommisjonen har i avsnitt 3.5 omtalt som et sentralt trekk ved stønadsordningen at den har utviklet seg i skjæringspunktet mellom flere ulike hensyn. Fra starten av det sentrale ungdomssamarbeidet har det vært klare politiske signaler om verdien av å sikre de frivillige organisasjoners mangfold og uavhengighet. Organisasjonene har også sterkt understreket dette. Samtidig har kravet om styring og kontroll med bruken av offentlige midler generelt blitt stadig sterkere.Det offentliges praktisering av ordningen synes å være preget av motsetningsforholdet mellom et ønske om autonomi for organisasjonene og krav til kontroll fra myndighetenes side. Stønadsordningen er praktisert med stor grad av tillit til at organisasjonene lojalt etterlever vilkårene for stønad. Dette motsetningsforholdet har preget praktiseringen av ordningen.» (side 61-62).

6.3 Fordelingsutvalgets utredninger i 1995 og 1996

Om medlemstall

Barne- og familiedepartementet skrev følgende i brev til Riksrevisjonen 8. mars 1996:

«På bakgrunn av Riksrevisjonens brev av 8. mars 1995 til Barne- og familiedepartementet, der det ble stilt en del spørsmål om ordningen, og på bakgrunn av medieoppslag om medlemsjuks,ba departementet om et møte med Fordelingsutvalget. På møtet 28. mars 1995 med Fordelingsutvalget påla departementet Fordelingsutvalget å kontrollere barne- og ungdomsorganisasjonenes medlemstall for hele Fordelingsutvalgets periode; 1993, 1994 og 1995.»

Fordelingsutvalget avga 26. oktober 1995 sin rapport om «organisasjonenes grunnlag for oppgitte medlemstall 1993-1995». Opplysningene og vurderingene nedenfor er hentet derfra.

Fordelingsutvalget bemerker innledningsvis i rapporten (side 6):

«Den bygger på organisasjonenes egne redegjørelser. Hovedformålet har vært å kartlegge hvilken praksis organisasjonene har for medlemskap og beregning av medlemstall, for å bedre regelverket i framtiden. Fra noen organisasjoner har det kommet fram opplysninger om en praksis som avviker så mye fra regelverket at Fordelingsutvalget har justert medlemstallet og vil kreve tilbakebetaling der et for høyt medlemstall har gitt et for stort tilskudd.»

Det er fremhevet at systemet bygger på tillit til de opplysninger organisasjonene gir på søknadsskjemaet. Hvert år trekkes omlag 10 organisasjoner ut til en kontroll der enkelte opplysninger skal dokumenteres nærmere. Denne kontrollen er også ment å ha en veiledningsfunksjon.

Det er ulike ting man ser på i den ordinære kontrollen. Det har ikke tidligere vært så omfattende og systematisk fokusering på medlemstallet som nå, utover medlemmenes geografiske tilhørighet. Fra 1994 har Fordelingsutvalget i tillegg bedt om medlemslistene fra et bestemt fylke.

Det har vært viktig å bygge på og sikre det store mangfoldet i organisasjonene. Derfor har det vært ønskelig med et regelverk med nokså vide definisjoner av begrep som medlem, lag og lederkurs. En har ønsket å unngå å styre organisasjonenes egne medlemskriterier for sterkt. Fordelingsutvalgets kartlegging har vist at samtidig som det har foregått en viss omlegging av rutiner og tilpasning til kriteriene, så er det enormt store forskjeller organisasjonene imellom.

Under avsnittet «Hovedfunn i kartleggingen» skriver Fordelingsutvalget (side 7-8):

«Fordelingsutvalgets hovedkonklusjon er at medlemskriteriet i fordelingen har virket etter sin hensikt. Det har ikke forekommet noen særlig skjevfordeling. Det har imidlertid framkommet enkelttilfeller der det har blitt utbetalt alt for stort tilskudd. Fordelingsutvalget ser alvorlig på det tillitsbruddet som enkelte organisasjoner har gjort seg skyldig i.

I fordelingsøyemed er det et langt større problem at mange organisasjoner har vært så forsiktige at de rapporterer færre medlemmer enn hva de betjener, enn at enkelte organisasjoner har rapportert for mange. Det framkommer at det er en del forhold som har falt utenfor regelverket, selv om intensjonen har vært å fange dem opp.

Fordelingsutvalget har identifisert en rekke områder der det er nødvendig med presiseringer eller endringer av regelverket. Det dreier seg særlig om forhold rundt bekreftet medlemskap, registreringstidspunkt, at en kontingent skal være betalt i - og for - ett år, generelle krav til dokumentasjon og registerføring, og beregning av antall medlemmer under 25 år.

Det er tydelig at mange organisasjoner har vanskeligheter med å tolke regelverket opp mot forholdene i sin egen organisasjon. Men med et par unntak dreier ingen forhold som presenteres her seg om fiktive medlemmer. Det problematiske for organisasjonene er å sortere ut hvor mange av deres medlemmer de kan oppgi som grunnlag i søknaden om driftstilskudd, ut fra BFD sin medlemsdefinisjon. Vårt anslag er at organisasjonene til sammen har 50.000 flere medlemmer, enn hva de kan oppgi i søknadene. Det er altså en utbredt nøkternhet i rapporteringen.

Det må derfor presiseres at begrepet «medlemstall» i denne rapporten oftest refererer seg til begrepet slik det må forstås ut fra regelverket. Det er likevel helt legitimt for en organisasjon å bruke andre medlemsbegrep og -tall i alle andre sammenhenger, regelverkets definisjon er ikke «riktigere» enn andre, men det er den som skal brukes i fordelingen av midlene.»

Det heter videre på side 8-9:

«I dag oppfatter mange kontingentbetaling som en forutsetning for medlemskap i organisasjonene. Historisk sett har nok aktiv deltakelse eller en annen tilslutning til organisasjonens formål vært mer dominerende.

Det har vært en nedgang i organisasjonenes totale medlemstall de siste to tiårene. I 1977 hadde organisasjonene som mottok støtte 638.936 medlemmer, i 1995 omlag 590.000 totalt, og i 1995 er det flere organisasjoner med. Imidlertid tyder resultater bl.a. fra Ungforsk, der utvalg av ungdom er spurt om de er med i organisasjoner og hvor mye tid de bruker på det, på at nedgangen er meget svak. En kan dermed spørre seg om de lavere medlemstallene oppgitt fra organisasjonene har sin årsak i strengere praktisering av regelverk og økt forsiktighet i søknadene heller enn i reell tilbakegang.»

Ved avgjørelsen av den enkelte sak, eller i forhold til generelle spørsmål, har Fordelingsutvalget tatt hensyn til hva som har vært godkjent i tidligere like eller lignende tilfeller. Flere organisasjoner påberoper seg praksis fra brevveksling, samtaler med saksbehandler etc. som dels ligger flere år tilbake i tid. Av tidshensyn er det i forbindelse med dette arbeidet ikke søkt etter tidligere praksis.

I spørreskjema ba Fordelingsutvalget bl.a. om opplysninger om forholdene for 1995 når det gjaldt:

• Type medlemsregister og kontingentbetaling.

• Om organisasjonen praktiserte «innmeldingsrabatter» e.l.

• Utskilling av tallet medlemmer under 25 år.

• Om organisasjonen hadde flere medlemmer enn den kunne rapportere i søknaden.

I alt 25 organisasjoner fikk tilleggsspørsmål om særskilte forhold som fremkom i deres første svar. P.g.a. knappe tidsfrister ble hovedvekten av arbeidet lagt på året 1995.

Organisasjonenes oversikt over medlemmer er svært ulik. Registerføringen skjer på lokalplanet for noe over halvparten. Unntaksvis har regionalleddet registerføringen, og i resten av tilfellene er det sentralt medlemsregister. Flere organisasjoner med sentrale registre lar lokallagene utføre noe av arbeidet med korrigering av listene og kontingenter. Det er heller ikke uvanlig at det eksisterer nærmest parallelle systemer, både lokalt og regionalt.

Med spørreskjemaet fikk Fordelingsutvalget bekreftet sine antakelser om at det er vanlig at organisasjonene mangler fødselsår for noen av sine medlemmer, og at det gjøres prosentvis beregning av dem.

Ifølge Fordelingsutvalget foretar mange organisasjoner omlegginger av medlemssystemet. Det er en svak trend mot mer sentralt baserte systemer, men for mange organisasjoner er det uaktuelt.

Fordelingsutvalget skriver bl.a. om over- og underrapportering på side 13:

«Hvem som «er medlem» kan fortone seg nokså enkelt i et lokallag. For organisasjoner med lokal registrering, kan en anta at det er store variasjoner i kvaliteten på de opplysningene som sendes oppover i systemet. Det kan ha sammenheng med

• hvor klart sentralleddet har formidlet hvem som skal telle med, og lokalleddets mottakelighet.

• administrative ressurser lokalt.

• fordeler med et lavt medlemstall, f.eks. lavere kontingent til sentralleddet.

• fordeler ved høyt medlemstall, f.eks. representasjon på landsmøte etc.»

Det heter om administrative ressurser på side 13-14:

«De administrative ressursene hos organisasjonene er varierende, særlig på lokalplanet. Lokal medlemsregistrering og -rapportering foregår nok mest «fra kjøkkenbordet». Både lokalt og sentralt er det en naturlig stor utskiftning av de ansvarlige, og mange organisasjoner har ulik praksis for de tre årene de redegjør for.

Fordelingsutvalget er innforstått med at det kan forekomme mindre feil i organisasjonenes søknader, ut fra organisasjonenes manglende kontinuitet i administrasjonen, unge og uerfarne medarbeidere osv.

De frivillige organisasjoner omfattes ikke av alle lovbestemmelser om regnskapsføring og oppbevaringsplikt. Organisasjonene er varslet i utlysningsteksten om at de kan bli trukket ut i kontroll og er bedt om å ta vare på grunnlaget for opplysningene gitt i søknaden, til Fordelingsutvalget har gjennomført kontrollen for tilskuddsåret. ... Utover det har organisasjonene ingen oppbevaringsplikt.

Organisasjonens virksomhet prioriteres høyest, og det administrative arbeidet begrenses ofte til et minimum - og i noen tilfeller for lavt.»

Fordelingsutvalget har fremhevet noen utviklingslinjer under arbeidet med undersøkelsen:

• En viss overgang til sentralt baserte systemer hos noen organisasjoner.

• Nedgang i registrert medlemstall ved en slik overgang.

• Stadige endringer i medlemsrutiner hos noen organisasjoner; mest forbedringer, men også noen forverringer.

• Stabil praksis i arbeidet med søknaden - «vi gjør slik vi alltid har gjort».

• En treghet i å følge opp endringer i retningslinjer, både i organisasjonenes sentralledd, og mellom ulike ledd i organisasjonen.

Om revisors rolle heter det på side 15:

«Det har gjennom alle år vært krav om revisjon av medlemstallet. I utlysingsbrevet står det at det som vedlegg til søknaden skal sendes en bekreftelse fra registrert revisor på det oppgitte medlemstall under 25 år.

Denne gjennomgangen har vist at det er store kvalitetsforskjeller i den kontrollen som har vært utført av revisjonen. Mange av de forhold som er omtalt i denne rapporten ville vært unngått dersom kravene til revisjon av medlemstall hadde vært klarere.»

I rapporten er det listet opp forhold som Fordelingsutvalget ikke har gått videre med:

• Kontingentfritak for medlemmer med svak økonomi. Fordelingsutvalget anser det ikke å være i strid med regelverket at enkeltmedlemmer får kontingentfritak.

• Søkergebyr, kollekt o.l. som er behandlet som kontingent.

• Personer med medlemskap i to lag i samme organisasjon, f.eks. lag med ulike aktiviteter eller miljøer.

• Dobbeltregistrering som følge av flytting i kalenderåret. Det gjelder særlig studenter og skoleungdom. Fordelingsutvalget antar at fenomenet har et lite omfang.

• Bruk av både bekreftet medlemskap og kontingent i samme organisasjons virksomhetsgren. Regelverket har vært uklart og Fordelingsutvalget har valgt ikke å reagere.

Videre har Fordelingsutvalget notert forhold som avviker så mye fra regelverket at det har gått videre med saken:

• Ufullstendig bekreftet medlemskap. Noen har ikke registrert 10 fremmøter til aktiviteter. Nyinnmeldte medlemmer slipper ofte å betale kontingent hvis det gjenstår lite av året. Noen bekrefter skriftlig medlemskap innen bare visse avdelinger i organisasjonen. Noen registrerer oppmøter, men ikke selve medlemskapet, særlig hvis det gjelder førskolebarn. Det siste har Fordelingsutvalget akseptert. Utvalget uttaler om kravene til både skriftlig bekreftet medlemskap og 10 registrerte fremmøter (side 18):

  «Kravet om skriftlig bekreftelse er av nyere dato, og oppfattes av Fordelingsutvalget som et tillegg til kravet om 10 registrerte fremmøter. I lys av at det er i barnearbeid at bruk av bekreftet medlemskap og ikke kontingent er mest aktuelt, framstår kravet om skriftlig bekreftelse som urimelig i hvert fall overfor grupper med førskolebarn.....Konklusjon

  Fordelingsutvalget finner det rimelig i denne omgangen ikke å reagere med tilbakebetalingskrav overfor organisasjoner som har bekreftede medlemskap med manglende underskrift. Overfor organisasjoner som har tellet med bekreftede medlemmer der det ikke foreligger 10 registrerte fremmøter, vil Fordelingsutvalget justere medlemstallet i beregningsgrunnlaget og reise krav om refusjon av for mye utbetalt tilskudd.»

• Noen lar kontingentbetaling gi medlemskap i flere år. Et par organisasjoner tar med antall nyinnmeldte medlemmer ved avlesningstidspunktet uten at utmeldte og medlemmer som ikke betaler kontingent trekkes fra. Noen organisasjoner praktiserer flerårskontingent. Det strider mot retningslinjene. Siden disse har vært uklare, har ikke Fordelingsutvalget reagert.

• Noen praktiserer kontingent som gjelder ut året og neste år. Også dette er i strid med reglene. P.g.a. uklarheter har Fordelingsutvalget ikke reagert.

• Beregning av antall medlemmer under 25 år når man ikke har medlemmenes fødselsår. Det er meget utbredt at dette skjer matematisk ut fra aldersfordelingen blant medlemmene der alder er kjent. Dette berører også forholdet til kravet om at minst 2/3 av medlemmene skal være under 25 år. Fordelingsutvalget har godtatt slik matematisk beregning av medlemstall for de under 25 år for inntil 25 % av medlemmene.Det er et krav om lokallagstilhørighet i motsetning til direkte medlemskap på lands- eller regionplan. Om dette uttaler Fordelingsutvalget på side 20-21:

  «Fordelingsutvalget vil godta en videre definisjon av lokallag i forhold til kravet om at medlemmet skal stå tilsluttet lokallag, men finner det naturlig å reagere overfor organisasjoner som opererer med rene direktemedlemmer i søknadstallet, og vil justere beregningsgrunnlaget og kreve eventuelt for mye utbetalt tilskudd tilbakebetalt.»

• Søsken- og familiemedlemskap kolliderer med kravet om individuelt medlemskap. Kollektive medlemskap er ikke godtatt.

• Medlemskategorier uten alle rettigheter i organisasjonen, som f.eks. støttemedlemmer uten valgbarhet, er ikke akseptert.

• Medlemmer som har betalt kontingent for året før, men ennå ikke har fornyet sitt medlemskap, er heller ikke godtatt.

• Enkelte organisasjoner oppga at de har medlemmer som de bare har registrert i sine kartotek med tidligere innbetaling. Slike medlemmer har Fordelingsutvalget gjort fradrag for.

Fordelingsutvalget opererer med flere reaksjonsformer i rapporten/sine vedtak. Reaksjonene er rettet mot sentralleddet som det ansvarlige i organisasjonen:

1. Merknad er benyttet når praksis ikke er i tråd med regelverket. Dette er ikke noen sterk reaksjon. Det kan være både forhold som strider mot intensjonene i regelverket og forhold som harmonerer med dem.

2. En del forhold har organisasjonene opplyst om, mer eller mindre klart, i vedlegg til søknader. Når tilskuddsmyndighetene ikke har reagert med spørsmål tilbake, tilsier det behandling deretter. I disse tilfellene har Fordelingsutvalget fremmet refusjonskrav for forhold fra 1995, men ikke for forhold fra 1993 eller 1994.

3. I tilsagnsbrev som organisasjoner fikk i januar 1995 ble det tatt forbehold om mulige justeringer av støttebeløp ved utbetaling i annet halvår. Korrigeringer av medlemstall for 1995, med tilhørende reduksjon av tilskudd, er foretatt på denne måte. Når det gjelder medlemstall og korrigeringer for 1993 og 1994, har Fordelingsutvalget sendt refusjonskrav eller krav om tilbakebetaling på erstatningsmessig grunnlag, i forhold til urettmessig utbetaling. Tilbakebetalingskrav for 1993 og 1994 er vedtatt trukket i tilskudd for 1996.For organisasjon der tilbakebetalingskravet er stort og ikke kan motregnes i senere tilskudd, har Fordelingsutvalget overlatt til Barne- og familiedepartementet å finne praktiske løsninger for tilbakebetalinger.Fordelingsutvalgets praksis var tidligere å kreve tilbake 120 % av for mye utbetalt tilskudd, og 200 % dersom det var tale om grove forhold.Ved kontrollen i 1995 vedtok Fordelingsutvalget:100 % tilbakebetaling der organisasjonen hadde gjort klart oppmerksom på forholdet, og dermed hadde kunnet anta at det ikke var i strid med retningslinjene. 120 % tilbakebetaling ved feil av mindre alvorlig art.200 % ved grove feil der organisasjonen ikke kunne ha vært i god tro.Det ble satt tak på tilbakebetalingens størrelse lik det totale tilskuddet som var gitt i bevilgningsåret.

4. Fordelingsutvalget fant det ikke ønskelig å bruke utestenging av organisasjonene som reaksjon. Det var heller ikke tilstrekkelig klarlagt om utestenging formelt var mulig.

5. Spørsmål om politianmeldelser overlot Fordelingsutvalget til Barne- og familiedepartementet.

Fordelingsutvalget opplyser at det alltid har vært prioritert å bruke kort tid på søknadsbehandling, og heller bruke ressurser på den kontrollen et titalls organisasjoner trekkes ut til hvert år. Søknadsbehandlingen er basert på tillit til opplysningene organisasjonene gir, og det er ikke brukt tid på å sjekke opplysninger, så fremt det ikke har vært synlige feil. Den systematiske gjennomgangen i 1995 har gitt en oversikt som en tidligere ikke har hatt over organisasjonenes praksis.

Fordelingsutvalget påpeker forhold som bør klargjøres og forbedres i et nytt regelverk:

• krav til søsken/familiemedlemskap

• bruk av bekreftet medlemskap

• telletidspunkt

• innmeldingsrabatter

• flerårskontingenter

• lokallagstilhørighet

• krav til revisjonsrapport.

Fordelingsutvalget understreker at når det ikke har reagert mot enkelte forhold nå, innebærer det ikke at forholdene vil bli akseptert senere år.

Om kurs

Foran er det nevnt at Fordelingsutvalget etter møtet med departementet 28. mars 1995 skulle gjennomføre en kontroll av medlemstall. I samme møte påla departementet Fordelingsutvalget å kontrollere beregningsgrunnlaget for samtlige kurs som barne- og ungdomsorganisasjonene hadde oppgitt i søknadene om driftstilskudd for 1995.

Den 31. oktober 1995 trakk imidlertid Fordelingsutvalget seg fra sine verv. Et nytt Fordelingsutvalg ble nedsatt, og dette fremla 29. januar 1996 rapport om ekstraordinær kurskontroll 1995. Dokumentet inneholdt 39 vedtak om tilbakebetaling av tilskudd.

Vedlegg 9 til utvalgets innstilling gir en oversikt over de 39 organisasjonene og hvilke beløp det dreier seg om.

6.4 Riksrevisjonens sluttrapport 12. februar 1996 og antegnelse 13. mai 1996 (Riksrevisjonens undersøkelse av statens ordning med tilskudd til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner). Stortingets drøftelse av rapporten.

Riksrevisjonens sluttrapport og antegnelse

Høsten 1994 begynte Riksrevisjonen en gjennomgang av støtteordningene til barne- og ungdomsorganisasjonene. På bakgrunn av bl.a. pressens omtale av forhold i de politiske ungdomsorganisasjonene, besluttet Riksrevisjonen i april 1995 å utvide den påbegynte undersøkelsen, herunder undersøke nærmere hvordan ordningen med driftstilskudd er administrert og praktisert fra 1985. Riksrevisjonens sluttrapport er datert 12. februar 1996. Formålet med gjennomgangen var å vurdere om departementets forvaltning av tilskuddsordningene er i overensstemmelse med Stortingets forutsetninger, herunder om ordningene er administrert på en tilfredsstillende måte med en hensiktsmessig og tilstrekkelig internkontroll. Undersøkelsen omfatter de ansvarlige departementers saksbehandling av søknader om driftstilskudd i perioden 1985 til 1995. De fleste organisasjoner har imidlertid bare kunnet fremskaffe dokumentasjon av grunnlaget for søknaden for 1995 (medlemslister for 1994). Undersøkelsen har derfor i hovedsak blitt konsentrert om dagens tilskuddsforvaltning.

I det følgende refereres fra Riksrevisjonens undersøkelse av 12. februar 1996.

I sluttrapporten er det påpekt at ordningen med driftstilskudd til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner har en struktur med flere grunnleggende elementer som kjennetegner en tilfredsstillende tilskuddsforvaltning. I overensstemmelse med de anbefalinger som følger av Dokument nr. 3:1 (1994-95) Om departementenes tilskuddsforvaltning, er det etablert:

• en målsetting for ordningen

• kriterium for å fastsette graden av måloppnåelse

• et detaljert regelverk for tildeling av driftstilskudd

• rutiner for å gjøre tilskuddsmottaker kjent med forutsetninger for tildeling av tilskudd.

I tillegg benyttes det eksterne revisorer for å attestere medlemstall som oppgis i søknaden om tilskudd. Det gjennomføres også årlige kontroller av enkelte organisasjoners søknadsgrunnlag. Videre er det valgt kriterier for tildeling og beregning av tilskudd som synes å stimulere til måloppnåelse.

Selv om strukturen i ordningen kan synes tilfredsstillende, er det flere forhold som har medvirket til at ordningen ikke har fungert som forutsatt. Regelverket synes å være presentert på en uoversiktlig måte og inneholder flere uklarheter, jf også Fjeld-kommisjonens rapport. Saksbehandlingen har vært preget av mangel på skriftlige rutiner og instrukser. Det har vært stor grad av muntlig kommunikasjon og saksbehandlingen synes å være preget av å tilpasse ordningen til den enkelte organisasjon heller enn å tilstrebe en lik og konsekvent behandling.

Til tross for at ordningen er basert på brukermedvirkning og sentrale aktører i Barne- og familiedepartementet er rekruttert fra brukermiljøene, er det ikke utarbeidet skriftlige instrukser for håndtering av habilitetsspørsmål. - Det har etter Riksrevisjonens oppfatning ikke vært gode nok rutiner for systematisering og oppbevaring av tidligere avgjørelser og korrespondanse med relevans for tolkingen av regelverket. Dette har, sammen med uklarheter i regelverket og en lite konsekvent praktisering av dette, bidratt til å vanskeliggjøre tolkingen av regelverket.

Departementets tilsyn og etterprøving er i liten grad formalisert og basert på dokumentasjon som gir innsyn i grunnlaget for de ulike beslutningene. Det synes som om departementet har delegert tildelingsmyndigheten til Fordelingsutvalget uten å sørge for tilfredsstillende rutiner når det gjelder tilsyn og etterprøving av hvordan ordningen praktiseres, herunder tilstrekkelig saksbehandlingstid. Et slikt mangelfullt tilsyn i forbindelse med delegasjon av myndighet, kan oppfattes som en viss ansvarsfraskrivelse.

Kun de organisasjonene som har vært tatt ut for stikkprøvekontroll har fått grunnlaget i søknaden kontrollert. I forbindelse med saksbehandlingen har det ikke foregått en reell kontroll av innsendt dokumentasjon eller opplysninger gitt i søknaden. Dette vil si at det i praksis er organisasjoner som aldri har fått kontrollert sitt søknadsgrunnlag. Det har medvirket til at svært få organisasjoner på en rasjonell måte har vært i stand til å dokumentere alle opplysningene i søknaden.

Et annet forhold som har medført at tilskuddsforvaltningen ikke har fungert tilfredsstillende, er at bekreftelsen fra ekstern revisor ikke har fylt den funksjon den var ment å ha. Riksrevisjonen ser negativt på den ansvarsfraskrivelse revisor har gjort ved i for stor grad å ha tatt forbehold i attestasjonene. Det forhold at ekstern revisor har bekreftet tall som åpenbart ikke har vært i henhold til retningslinjene, kan ha virket demoraliserende på organisasjonenes holdninger til ordningen.

Undersøkelsen har vist svakheter ved organisasjonenes evne til å dokumentere grunnlag for søknad om driftstilskudd. Medlemslister er bl.a. presentert på en slik måte at de er meget vanskelige og tidkrevende å kontrollere.

Ingen av de utvalgte organisasjonene har vært i stand til å legge frem kopier av styrets sammensetning, vedtekter, regnskap og årsmelding for samtlige lokallag som er oppgitt i søknaden om driftstilskudd. I tillegg er kvaliteten på det materialet som er oversendt Riksrevisjonen meget varierende. Gjennomgåelsen av innsendte årsmeldinger og årsrapporter viser at det faktisk har vært svært lav aktivitet i mange lokallag. Dette er betenkelig med tanke på målsettingen for tilskuddsordningen.

Riksrevisjonen skriver videre:

«Det kan synes som om alle involverte parters holdninger har bidratt til fremveksten av en kultur hvor det har vært lite å tape på å benytte et utvidet medlemsbegrep. Utilstrekkelige rutiner og tilsyn kan ha resultert i holdninger som har gitt et relativt avslappet forhold til at administrativ kontroll av regelverket følges.

Riksrevisjonen er av den oppfatning at tilskuddets målsetting og aktuelle risiki i den forbindelse i liten grad kan ha vært styrende for de kontroller som har vært gjennomført. Selv om tilskuddsordningen faktisk har en struktur som er relativt god sammenlignet med andre tilskuddsordninger, har mangelfullt tilsyn og kontroll gjort at man ikke har fanget opp svakheter med ordningen og i regelverket.

Ved innføring av bevegelig grunnstønad fra og med tilskuddsåret 1977 uttalte Stortinget at det måtte etableres betryggende kontroll som vilkår for tildeling,.... Riksrevisjonen er av den oppfatning at dette vilkår ikke er tilstrekkelig oppfylt. Videre har Stortinget forutsatt at ordningen skal være basert på tillit og ikke medføre detaljkontroll. Etter Riksrevisjonenes syn kan denne tilskuddsforvaltningen forbedres uten at disse forutsetningene brytes.»

Riksrevisjonen gir følgende anbefalinger i antegnelsen av 13. mai 1996:

«Basert på de forhold som er beskrevet og de konklusjoner som er trukket anbefaler Riksrevisjonen at følgende tiltak vurderes:

Barne- og familiedepartementets forvaltning av ordningen

Det bør etableres skriftlige instrukser og saksbehandlingrutiner for å ivareta en grundig og kritisk søknadsbehandling. Disse bør omfatte:

• krav til skriftlig dokumentasjon av de hensyn som legges til grunn ved utøvelse av skjønn

• rutiner for oppfølging av tidligere pålegg til organisasjonene

• system som gir bedre oversikt og tilgjengelighet til korrespondanse og avgjørelser som får relevans for tolkning av regelverket (presedensarkiv)

• habilitetsregler

• kontroller vedrørende søknadsgrunnlag som omfatter alle kriterier for tildeling og beregning av tilskudd.

• mer formell kommunikasjon mellom departementet og Fordelingsutvalget

Generelt bør tilsynet med Fordelingsutvalget forbedres ved at saksbehandling, praktisering av regelverket og utøvelse av kontroller følges rutinemessig opp.

Regelverk

• alle uklare begreper i regelverket bør klarlegges

• regelverket bør presenteres samlet og gis en mer brukervennlig utforming

Dokumentasjon av grunnlag for søknad om tilskudd

• lengre oppbevaringstid for dokumentasjon av opplysninger i søknaden, herunder medlemslister

• utarbeide kvalitative krav til dokumentasjon som muliggjør en rasjonell og effektiv kontroll av søknadsgrunnlaget

Revisors attestasjon

• utarbeide en instruks for revisors attestasjon av medlemstall, herunder krav til at revisor påser at organisasjonene har et forsvarlig system for registrering av medlemmer og innbetalinger av kontingent.»

I antegnelsen har Riksrevisjonen også disse bemerkninger:

«Det primære forhold med undersøkelsen har vært å fastslå om forvaltningen av ordningen med driftstilskudd til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner samsvarer med Stortingets målsetting, herunder om den har vært administrert på en tilfredsstillende måte.

Undersøkelsen har avdekket flere forhold ved departementets tilskuddsforvaltning som har bidratt til at ordningen ikke har fungert som forutsatt. Etter Riksrevisjonens oppfatning har mangelfullt tilsyn og kontroll gjort at departementet ikke har fanget opp svakheter hverken i selve regelverket eller i forvaltningen av ordningen.

Det er er påvist store svakheter ved organisasjonenes evne til å dokumentere sine grunnlag for søknader om driftstilskudd. Flere av organisasjonene har også vist liten vilje til å gi Riksrevisjonen innsyn i grunnlagsmaterialet for søknadene om driftstilskudd. Dette har både vanskeliggjort og unødig forlenget undersøkelsen.

De forbehold flere av organisasjonenes valgte revisorer har tatt i sine beretninger innebærer i realiteten en form for ansvarsfraskrivelse.

Til departementets uttalelse om at det er helt normalt at departementet og direktorater utarbeider regelverk som de også håndhever, sier Riksrevisjonen seg enig i dette på generelt grunnlag. Men det som karakteriserer ordningen med tilskudd til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner er en sterk grad av brukermedvirkning og at sentrale personer med kontrollansvar har hatt tilknytning til brukerorganisasjonene. Riksrevisjonen mener at dette, sammen med de forhold som er nevnt under punkt 2.1 herunder manglende håndtering av habilitetsspørsmålet, har svekket kontrollmiljøet.

Når det gjelder aktivitetsnivået i lokallagene er Riksrevisjonen av den oppfatning at dette må være en viktig faktor i forhold til Stortingets mål for tilskuddsordningen. Det bemerkes at det allerede i Hauglin-innstillingen ble lagt til grunn at et støtteberettiget medlem burde være tilknyttet et lokalledd med selvstendig virksomhet. Departementet har selv formulert en målsetting om at ordningen blant annet skal sette organisasjonene i stand til å gjennomføre et mangfoldig og bredt anlagt tilbud overfor barn og ungdom. Manglende aktivitet i lokallagene kan føre til at denne del av målsettingen ikke oppfylles. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil forbedre kontrollen med lokallagene.

Riksrevisjonen har gjennomgått forslaget til nytt regelverk som ble lagt frem for Stortinget 6. oktober 1995. Dette ville langt på vei ha ivaretatt Riksrevisjonens anbefalinger. Stortinget vedtok imidlertid å prolongere gjeldende regelverk for de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene bortsett fra de partipolitiske som ble overført til Administrasjonsdepartementet. Stortinget sluttet seg til departementets forslag om å oppnevne et bredt sammensatt utvalg til å utrede ordningen med tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjonene.

Riksrevisjonen har merket seg at Barne- og familiedepartementet vil iverksette tiltak for å forbedre forvaltningen av ordningen med driftstilskudd til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner. De tilskuddsberettigede organisasjonene er svært ulike. Riksrevisjonen er klar over at det er et omfattende og krevende arbeid å lage regler som skal tilpasses alle de ulike typer av organisasjoner. Riksrevisjonen er orientert om at det bebudede utvalg nå er nedsatt.»

Barne- og familiedepartementet har gitt slikt svar:

«Vi viser til brev av 18. april 1996 med Riksrevisjonens antegnelse om saken. Barne- og familiedepartementet har ingen merknader til Riksrevisjonens antegnelse. Departementets kommentarer av 8. mars 1996 er tilfredsstillende referert. Under vil vi orientere om tiltak som er gjennomført etter at brevet av 8. mars ble oversendt.

1. Det er utarbeidet en instruks (vedlagt) for det nye Fordelingsutvalget der det blant annet framgår

   • hvordan departementets tilsyn med utvalget og utvalgets kontakt med departementet skal foregå,

   • habilitetsregler,

   • regler for saksbehandling,

   • krav til møteprotokoller,

   • krav om føring av presedensarkiv.

   • krav til rutiner ved utbetaling av tilskudd og

   • krav til utvalgets kontroll av organisasjonene.

2. Det er engasjert sekretær for utvalget i full stilling. Utvalgets kapasitet til å foreta en grundig og systematisk saksbehandling er med dette økt betraktelig.

3. Det er oppnevnt et utvalg som skal utrede ordningen med tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjonene (kgl.res vedlagt). Utvalget vil innen 31. oktober 1996 legge fram et nytt forslag for departementet. Forslaget vil bli presentert for Stortinget våren 1997, etter en høring blant annet i barne- og ungdomsorganisasjonene. Et nytt regelverk vil kunne tre i kraft 1. januar 1998. Organisasjonene vil dermed også få tid til å tilpasse seg det nye regelverket.»

Riksrevisjonen uttaler til dette:

«Departementets forvaltning av ordningen med driftstilskudd til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner har vært mangelfull. Riksrevisjonen understreker departementets ansvar og plikt til å føre behørig tilsyn og kontroll med tildeling av tilskudd. Riksrevisjonen konstaterer at departementets oppfølging har vært tilfredsstillende.

Riksrevisjonen forutsetter at departementet ved ikke å ha noen merknader til antegnelsen er innforstått med det kritiske innholdet i denne. Riksrevisjonen har merket seg at det er utarbeidet ny instruks for Fordelingsutvalget, og at det er nedsatt et utvalg som skal utrede tilskuddsordningen og fremlegge forslag til nytt regelverk. Det er Riksrevisjonens oppfatning at vedtatte og foreslåtte tiltak vil kunne virke positivt.

Riksrevisjonen vil følge gjennomføringen nøye.»

I møtet 13. mai 1996 konkluderte Riksrevisjonen med følgende vedtak:

«Til observasjon.»

Stortingets behandling

Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité behandlet Riksrevisjonens sluttrapport og antegnelse, som var inntatt i Dokument nr. 3:7 (1995-96). Samtidig vurderte komitéen et mistillitsforslag mot tidligere samferdselsminister Kjell Opseth for behandlingen av Fjeld-kommisjonens rapport. Forslaget var fremsatt av stortingsrepresentant Carl I. Hagen og inntatt i Dokument nr. 8:49.

Komitéen holdt åpne høringer dagene 17., 18., 19. og 20. september 1996. Der deltok barne- og familieminister Grete Berget, samferdselsminister Kjell Opseth, representanter fra det tidligere Fordelingsutvalget og fra forskjellige ungdomsorganisasjoner.

Kontroll- og konstitusjonskomitéen avga Innst.S nr 32 (1996-97) den 6. november 1996. Nedenfor refereres fra innstillingen, men bare den del som gjelder Dokument 3:7 (1995-96). .

Komitéens flertall besto av medlemmene fra Senterpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet. Disse utgjorde 7 medlemmer. Mindretallet besto av medlemmer fra Arbeiderpartiet og utgjorde 4 medlemmer.

Flertallet bemerket innledningsvis:

« Flertallet vil særlig påpeke at Riksrevisjonens undersøkelse har avdekket at regelverket har vært uklart, at det har vært ført et mangelfullt tilsyn med Fordelingsutvalgets utøvelse av den myndighet de har fått delegert fra Barne- og familiedepartementet, at habilitetsproblemer ikke har blitt behandlet tilstrekkelig alvorlig, og at det i liten grad har blitt reagert på forhold som burde ha foranlediget ytterligere spørsmål fra Fordelingsutvalgets side. I tillegg har kontrollen med og tilbakemeldinger på de opplysninger organisasjonene har gitt i sine søknader vært mangelfull.

Departementets handlemåte når svikten i tilskuddsforvaltningen ble avdekket, er også kritikkverdig. Flertallet finner i særdeleshet at departementets behandling av klagene på Fordelingsutvalgets vedtak om tilbakebetaling, de uhjemlede tilbakebetalingskravene, samt Barne- og familieministerens forsøk på ansvarsfraskrivelse etter at forholdene ble avdekket, har vært kritikkverdig.

... Flertallet slår fast at også Fjeld-kommisjonen avdekket flere kritikkverdige forhold i sin rapport. Kommisjonen påpeker eksempelvis at «regelverksutformingen har vært og er preget av ufullstendigheter og uklarheter». Det påpekes videre at det er uheldig når både kunngjøringsbrev og retningslinjer inneholder vilkår for støtte. Det dokumenteres videre at både myndighetene og organisasjonene har hatt en oppfatning av at det har vært viktigere å tilpasse regelverket til den aktuelle situasjon enn å følge reglene.

Den kritikk Riksrevisjonen senere fremsetter i sin rapport og det som fremkom under komitéens åpne høringer, bekrefter og forsterker etter flertallets syn den kritikken som fremsettes av Fjeld-kommisjonen.»

Flertallet bemerker at dersom Barne- og familiedepartementet stilltiende eller uttrykkelig har godtatt de opplysninger organisasjonene har gitt i sine søknader, gir dette myndighetene et klart medansvar for at tilskuddsordningen er blitt forvaltet i strid med Stortingets forutsetninger og for at det er utbetalt tilskudd uten at vilkårene har vært oppfylt. Flertallet tilføyer på side 16:

« Flertallet vil dog understreke at selv om regelverket har vært uklart på flere punkter, unnskylder ikke dette brudd på regelverket fra organisasjonenes side. Organisasjonene har et selvstendig ansvar for å overholde gjeldende regler. Flertallet registrerer at enkelte organisasjoner har lagt en regelforståelse til grunn som har vært på siden av regelverkets ordlyd eller forvaltningens praksis. Flertallet mener at brudd på regelverket må følges opp av forvaltningen.

Flertallet vil i denne forbindelse også vise til at Riksrevisjonens undersøkelse har vist en rekke svakheter ved organisasjonenes evne til å dokumentere sitt grunnlag for søknad om tilskudd. Dette gjelder mangler ved medlemslister og manglende fremleggelse av kopier av styresammensetning, vedtekter, regnskap og årsmeldinger for lokallagene. Flertallet finner at dette er betenkelig, og vil fremheve betydningen av at organisasjonene i sine søknader fremlegger tilstrekkelig dokumentasjon, og fremhever dessuten betydningen av at departementet har rutiner for å fange opp slike svakheter ved behandling av søknader om støtte. Flertallet har i denne sammenheng med tilfredshet merket seg at departementet i sitt svar til Riksrevisjonen i forbindelse med nye retningslinjer for Fordelingsutvalget varsler økt kontroll overfor lokallagene.»

Om regelverket heter det videre på side 17:

« Flertallet er tilfreds med at det søkes å finne frem til ordninger som både tilfredsstiller myndighetenes krav til klarhet og for mulighet for etterprøving samtidig som organisasjonene søkes spart for administrative byrder. Flertallet viser til at det i Norge er et mangfold av ulike barne- og ungdomsorganisasjoner. Det er helt nødvendig at det nye regelverket tar hensyn til organisasjonenes egenart og til at mange av organisasjonene driver arbeid blant barn og tenåringer og ikke primært for voksen ungdom. Regelverket må være slik at det enkelt kan etterleves av organisasjonene og ikke skremmer ungdommer fra å påta seg lederoppgaver i organisasjonene.

Flertallet vil dessuten understreke at stadige regelomlegginger er uheldig. Det må derfor tilstrebes å få gjennomført en gjennomgripende revisjon av regelverket for støtte, som kan skape avklaringer og stabile rammevilkår for organisasjonene.»

Når det gjelder praktiseringen av tilskuddsforvaltningen, påpekes det at brukernes organisasjoner har hatt flertall i Fordelingsutvalget, og at man da lett kan komme opp i vanskelige «rollekonflikter». Det uttales at Barne- og familiedepartementet ikke har vurdert disse problemstillingene alvorlig nok, verken forut for opprettelsen av Fordelingsutvalget eller etter hvert som praksis viste at ordningen var beheftet med store svakheter. Flertallet bemerker på side 18:

« Flertallet finner det meget kritikkverdig at Barne- og familiedepartementet har etablert en slik sterk brukerstyrt ordning, uten at det samtidig etableres et forsvarlig tilsyn med den samme ordningen. Flertallet mener departementet gjennom dette har unnlatt å oppfylle de kriterier som ble lagt til grunn ved innføringen av statlige tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjoner.

Flertallet registrerer videre at Barne- og familiedepartementet i utilstrekkelig grad har gitt Fordelingsutvalget de avklaringer på tolkningen av regelverket som utvalget har anmodet om. Dette medvirket til at Fordelingsutvalget den 31. oktober 1995 trakk seg fra sine verv. Fordelingsutvalget begrunnet delvis sin avgang med at det som følge av manglende avklaringer fra departementets side hadde oppstått et «forvaltningsmessig vakuum» som ga uholdbare arbeidsforhold.

Flertallet er klar over at det er nødvendig for et overordnet forvaltningsorgan å være tilbakeholdende med å instruere underordnede forvaltningsorganer om hvordan de skal løse enkeltsaker. En instruksjon om løsningen av enkeltsaker kunne lett uthule klageretten, og komme i strid med prinsippet om at søkere har rett til en fornyet og uhildet vurdering av saken i klageorganet. Flertallet vil i denne sammenheng for det første understreke at utformingen av regelverket er departementets ansvar selv om vedtaksmyndigheten er delegert. Flertallet vil for det andre bemerke at det er sikker forvaltningsrett at ansvaret ikke overføres til det underordnet organ selv om vedtaksmyndigheten delegeres. Flertallet oppfatter departementets manglende avklaringer som et forsøk på å fraskrive seg ansvar for tilskuddsordningen.»

I fortsettelsen omtaler flertallet ordningen med «straffegebyrer» som Fordelingsutvalget har praktisert siden 1993. Det registreres at det er ulike syn i Barne- og familiedepartementet og Samferdselsdepartementet. Flertallet forutsetter at de organisasjoner som ikke har klaget på tilbakebetalingsvedtakene ikke blir krevet for slike «straffegebyrer». Det ville være meget uheldig dersom de organisasjoner som har klaget blir behandlet på en mildere måte enn de som ikke har klaget på dette punktet.

Mht. til revisorattestasjoner, slutter flertallet seg til Riksrevisjonens syn. Revisorene har i utstrakt grad tatt forbehold ved revisjonen av de opplysningene som skal følge søknadene. Revisorattestasjonene har derfor hatt liten verdi som dokumentasjon. Det er kritikkverdig at saksbehandlere i departementet i lengre tid har vært klar over dette forholdet uten å reagere. Flertallet bemerker på side 19:

« Flertallet har merket seg at Riksrevisjonen har anbefalt å utarbeide en instruks for revisorers attestasjon av medlemstall. Etter flertallets syn ville en klarere instruks til de eksterne revisorene kunnet fjerne mye av den tvilen som har fått råde omkring organisasjonenes medlemstall. Det er etter flertallets syn kritikkverdig at dette ikke er gjort tidligere.

Flertallet finner at arbeidet med det foreliggende sakskomplekset har gitt grunnlag for betydelig kritikk mot Barne- og familiedepartementets forvaltning av tilskuddsordningene. Flertallet viser for øvrig til at statsråden i den åpne høring med Barne- og familiedepartementet har sagt seg enig i deler av Fjeld-kommisjonens og Riksrevisjonens kritikk for mangler ved tilskuddsforvaltningen, og at nye tiltak er iverksatt for å forbedre forvaltningen av tilskuddsordningen.

Flertallet finner ut fra en totalvurdering ikke å ville reise spørsmålet om konstitusjonelt ansvar for tidligere Barne- og familieminister Grete Berget. Når det gjelder spørsmålet om parlamentarisk ansvar, er ikke dette lenger aktuelt da det dreier seg om en tidligere statsråd.»

Mindretallet, de fire medlemmene fra Arbeiderpartiet, tok utgangspunkt i Riksrevisjonenes undersøkelse av 13 av i alt 72 frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner og bemerket:

« Disse medlemmer vil understreke at det er uheldig at Riksrevisjonen har hatt problemer med undersøkelsen som følge av at flere av ungdomsorganisasjonene viste en negativ holdning, bl.a. gjennom manglende respons på henvendelser, tidsfrister og avtaler som ikke ble holdt. Disse medlemmer vil understreke at alle som mottar statlig støtte må være innforstått med at Riksrevisjonen kan innhente opplysninger på vegne av Stortinget som bevilgende myndighet. Disse har derfor etter disse medlemmers oppfatning en plikt til å imøtekomme Riksrevisjonen på best mulig måte når undersøkelser av denne type er igangsatt.

Disse medlemmer har også merket seg at Riksrevisjonens opprinnelige målsetning om å foreta en undersøkelse over en 11-års periode ikke lot seg gjennomføre, da de fleste av organisasjonene kunne fremskaffe dokumentasjon for mer enn ett år tilbake i tid (1994). Dette innebærer at det vil være vanskelig å påvise over hvor mange år eventuelle uregelmessigheter m.h.t. tilskuddsordningen, har foregått. Men den gjennomgang og de konklusjoner som Fjeld-kommisjonen har lagt frem, tyder på at regelverket og praktiseringen av dette har vært uklar. Disse medlemmer vil derfor understreke viktigheten av at det etableres et klart regelverk når det gjelder hvilke plikter organisasjonene har m.h.t. arkivering av medlemsregister, regnskaper osv.» (Side 22).

Mindretallet bemerket videre:

« Disse medlemmer sier seg enig med Riksrevisjonen i at det er betenkelig at en rekke organisasjoner ikke har vært i stand til å dokumentere sitt medlemsgrunnlag for søknad om driftstilskudd, styresammensetninger, vedtekter, regnskap og årsmeldinger. Det er etter disse medlemmers oppfatning et minimumskrav at de sentrale organisasjonsledd har en rimelig oversikt over disse forholdene, og at ansvarlig departement har klare rutiner for en løpende oversikt over disse forholdene i forbindelse med tildeling av driftstilskudd. Det er i denne sammenheng positivt at departementet nå også vil forbedre kontrollen med lokallagene.

Disse medlemmer er videre tilfreds med at det nå er utarbeidet klare og detaljerte regler for Fordelingsutvalgets rutiner ved behandling av søknader om tilskudd. Disse medlemmer vil også understreke viktigheten av at når man får en ny ordning, må kunngjøringsbrev og retningslinjer, særlig i forhold knyttet til medlemsbegrepet, registreringstidspunkt og tidspunkt for betaling av kontingent, være helt presise. De er etter disse medlemmers oppfatning departementets ansvar å påse at organisasjonene mottar nødvendig informasjon om disse forholdene i god tid før søknadsfrist for tildeling av midler utgår.» (Side 23).

Det heter videre:

« Disse medlemmer sier seg enig med Riksrevisjonen i at organisasjonenes revisorer også her har et klart ansvar i denne sammenheng og at man ifølge god revisjonskikk skal unnlate å gi attestasjon hvis det oppstår tvil om kontrollen med medlemstallene.

Disse medlemmer har merket seg at Riksrevisjonen har avdekket en rekke forhold som har virket negativt inn på kontrollmiljøet. Bl.a. påpekes mangelfulle sakbehandlingsrutiner, stillingsbeskrivelser, kontrollrutiner og uklare instrukser i forhold til Fordelingsutvalget. Disse medlemmer er tilfreds med at disse forhold nå er forbedret i nytt regelverk.

Disse medlemmer er videre tilfreds med at departementet i ny instruks har ut arbeidet nye regler om hvordan departementets tilsyn med kontrollutvalget, og rutiner for utvalgets kontakt med departementet skal være.

Videre inneholder ny instruks krav til habilitetsregel, regler for saksbehandling, krav til møteprotokoller, krav om føring av presedensarkiv, krav til rutiner ved utbetaling av tilskudd og krav til utvalgets kontroll av organisasjonene. Disse medlemmer er enig med Riksrevisjonen i at denne instruksen vil virke positivt i forhold til de påpekte forhold m.h.t. tilskuddsordningen.»

Avslutningsvis bemerker mindretallet om tilskuddsordningene:

«Disse medlemmer er enig med Riksrevisjonen i at departementets forvaltning av ordningen med driftstilskudd til de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene har vært mangelfull. Departementet har et klart ansvar m.h.t. tilsyn og kontroll av det organ som foretar tildelingen av tilskuddet.

Disse medlemmer viser for øvrig til de åpne høringer som har vært gjennomført, og den korrespondanse som komitéen har mottatt. En er på denne bakgrunn tilfreds med at departementet har sagt seg enig i Fjeld-kommisjonens og Riksrevisjonens kritikk og at nødvendige tiltak nå er iverksatt.

Disse medlemmer er derfor enig med Riksrevisjonen i at vedtatte og iverksatte tiltak vil kunne virke positivt for fremtiden.

Disse medlemmer slutter seg på denne bakgrunn til Riksrevisjonens konklusjon at saken legges til observasjon.»

For ordens skyld nevnes at både flertallet og mindretallet drøftet oppfølgingen av «medlemssaken», herunder Samferdselsdepartementets politianmeldelse av 24 barne- og ungdomsorganisasjoner, som skjedde 2. februar 1996.

Et mindretall fra Senterpartiet og Fremskrittspartiet fremmet følgende forslag til vedtak:

«Stortinget beklager statsråd Kjell Opseths behandling og oppfølging av Fjeld-kommisjonenes rapport om tilskuddsordningene for barne- og ungdomsorganisasjonene.»

Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité rådet Stortinget til å gjøre følgende vedtak:

«I.

Antegnelsene vedkommende Dokument nr. 3:7 (1995-96), Riksrevisjonens antegnelser vedrørende statens frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner, blir desidert i samsvar med Riksrevisjonens forslag: «Til observasjon».

II.

Dokument nr. 8:49 (1995-96) - forslag fra stortingsrepresentant Carl I. Hagen om mistillit mot statsråd Kjell Opseth for behandlingen av Fjeld-kommisjonens rapport - avvises.

III.

Stortinget forutsetter at Regjeringen legger frem forslag til nytt regelverk for støtteordningene til de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene så snart som mulig. Det forutsettes at nytt regelverk for tildeling av støtte kan gjøres gjeldende fra 1. januar 1998.»

Stortingsdebatten ble avviklet 17. desember 1996. Stortinget voterte over konklusjonen i innstillingen. Punkt II ble bifalt med 102 mot 31 stemmer. Punktene I og III ble enstemmig bifalt.

6.5 Statskonsults rapport 1996: 4 Statlig støttepolitikk og endringer i det frivillige organisasjonslivet.

Prosjektet som denne rapporten bygger på ble gjennomført med en styringsgruppe under ledelse av Finansdepartementet, og med representanter fra en rekke andre departementer. Statskonsult hadde det faglige ansvaret for prosjektet der viktige bidrag ble gitt fra professorene Per Selle og Geir Woxholth.

Følgende definisjon av begrepet «frivillige organisasjoner» ble benyttet:

«... allmennyttige og ikke-økonomiske (ikke-ervervsmessige) organisasjoner. Nærings-, yrkes- og arbeidslivsorganisasjoner, herunder fagforeninger, faller utenom utvalgets mandat. Det samme gjelder politiske partier og partitilknyttede organisasjoner som forsknings- og vitenskapsorganisasjoner og elev-/studentorganisasjoner som kan sammenlignes med yrkesorganisasjoner. Også de delene av samvirkebevegelsen og boligkooperasjonen som driver regulær økonomisk virksomhet og eiendomsforvaltning faller utenom mandatet.»

Definisjonen er sammenfallende med den som ble benyttet i Korvald-utvalgets innstilling NOU 1988: 17 Frivillige organisasjoner.

Styringsgruppen konsentrerte seg om to hovedproblemstillinger:

1. I hvilken grad er det frivillige organisasjonslivet i vesentlig grad i ferd med å endre karakteristika, og i hvilken grad bidrar den statlige støttepolitikken til de eventuelle endringer som skjer?

2. Gitt de vesentlig skjerpede krav som den senere tid er stilt til tilskuddsforvaltning, hvilke forhold må forvaltningen ta særlig hensyn til i håndteringen av overføringene til de frivillige organisasjonene?

Den første hovedproblemstillingen aktualiserte følgende underspørsmål:

• I hvilken grad har det skjedd en profesjonalisering av organisasjonslivet?

• Har omfanget av betalt arbeid i organisasjonene økt, og har det blitt vanskeligere å engasjere medlemmer til frivillig innsats?

• Dukker det opp organisasjoner som primært tilpasser seg det offentlige støttesystemet?

• Benytter organisasjonslivet seg av andre organisasjonsformer enn man gjorde tidligere, og hva har dette i så fall å si for statens mulighet til oppfølging?

• På hvilken måte påvirker statlig støttepolitikk utviklingen i organisasjonslivet, og hvilke alternativer står staten overfor i bruk av tilskuddsordningene?

Den andre hovedproblemstillingen - om skjerpede krav til oppfølging av overføringene - reiste følgende underspørsmål:

• Hvilke saksbehandlingsregler gjelder for støtte til frivillige organisasjoner?

• Hvilke vilkår har staten anledning til å stille i forhold til den støtten som går til det frivillige organisasjonslivet?

• I hvilken grad kan staten bedre kontrollen med at støtten skjer etter formålet?

I rapporten er det gjort en oppsummering og samlet vurdering. Man konkluderer med at det frivillige organisasjonslivet i Norge har gjennomgått vesentlige endringer siden 1960-tallet, og at det i dag fremstår med karakteristika som avviker betydelig fra det som til nå har vært den rådende oppfatningen. Det som har vært typisk for de norske frivillige organisasjonene - stort medlemstall, frivillig arbeid, bredt anlagte demokratiske beslutningsprosesser, sterk medlemsmakt, primært ubetalt arbeid - er ikke på samme måte fremtredende i organisasjonslivet som tidligere. Om endringene heter det videre på side 35:

«Det som kjennetegner utviklingen er bl.a. økt skille mellom frivillig organisering og frivillig arbeid, slik at frivillig arbeid i større grad utføres frikoplet fra de frivillige organisasjonene. Viktige deler av frivillig sektor har knyttet seg nærmere til markedet, og det frivillige organisasjonssamfunnet har i økende grad spesialisert seg på å utføre spesifiserte oppgaver for det offentlige. Mens fokus tidligere i større grad har vært på verdier og ideologi, er man nå vesentlig mer aktivitetsorientert og orientert mot tjenesteproduksjon. Organisasjonene bruker i stadig større grad betalt arbeidskraft for å få utført konkret arbeid. Mens foreningsformen tidligere syntes å dominere, finner nye frivillige organisasjoner det i økende grad hensiktsmessig å organisere seg på andre måter, bl.a. som stiftelser, andelslag og selskaper. Innholdet i de «gamle» formene kan også forandres ved at medlemsbegrepet utvides i forhold til det som var vanlig tidligere. Profesjonalisering er også et sentralt trekk ved utviklingen. Det frivillige organisasjonslivet benytter i stadig større utstrekning betalt arbeidskraft samtidig med at man tar i bruk mer «moderne» arbeidsmetoder og organisasjonsmodeller.»

I rapporten er det fremhevet at drivkreftene bak de omfattende endringene er komplekse. Likevel er det grunn til å anta at den offentlige støttepolitikken påvirker utviklingstrekkene. I langtidsprogrammet 1990-1993 slo Regjeringen fast at «prosjektstøtte er det mest velegnede virkemidlet for å samarbeide med organisasjonene i den videre utviklingen av velferdssamfunnet». Typisk for prosjektstøtten er at det er knyttet bestemte krav om gjenytelser til den. Gjennomgangen i rapporten viser at prosjektstøtteformen synes å styrke det sentrale organisasjonsleddet, fremme mer betalt arbeid, svekke medlemsrollen og gjøre organisasjonene mer «markedsorientert». Men heller ikke grunnstøtteformen, som i prinsippet skal støtte organisasjonslivet som sådan, er uten påvirkning. Også til grunnstøtten er det gjerne knyttet kriterier som gjør at organisasjonene må tilpasse seg for å være støtteberettigede. Alle støtteformene, og særlig grunnstøtten kan i dagens situasjon konservere det organisasjonsmønsteret som til enhver tid finnes, og dermed hindre naturlig avskalling og fornyelse.

Rapporten påpeker utfordringer i relasjon til nytt økonomireglement og regelverk for øvrig. Forvaltningen har vesentlige oppgaver å gripe fatt i når det gjelder å oppgradere sin tilskuddsforvaltning knyttet til det frivillige organisasjonslivet, til den standard som kreves fra Stortinget, Riksrevisjonen og i nytt økonomireglement (side 36-37):

«Støtte til frivillige organisasjoner er i hovedsak å betrakte som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Dette stiller krav både til dokumentinnsyn, begrunnelse og klageadgang. Dersom vedtak fattes av et departement, er utgangspunktet Kongen i Statsråd klageinstans. Til nå har klageadgangen samt de øvrige rettighetene i hht. forvaltningsloven vært lite påaktet. Organisasjonene kan imidlertid raskt bli mer aktive i bruken av disse rettighetene, dersom den langvarige økningen i overføringsnivået avløses av innstramninger.

Tilskuddsyter står forholdsvis fritt i sin vurdering av om støtte skal gis og eventuelt til hvem. Forvaltningen kan imidlertid anklages for myndighetsmisbruk dersom skjønnsutøvelsen ikke vurderes som saklig og forsvarlig, herunder at søkere er blitt usaklig forskjellsbehandlet.

Forvaltningen har normalt vid adgang til å stille krav om f.eks. tilbakerapportering, revisorattester etc. for å lette kontrollen med støtteordningen. Vilkårene må imidlertid ikke være uforholdsmessig tyngende eller gripe for langt inn i støttemottakerens frihet eller integritet. Selv om tilskuddsmottakeren skriftlig har gått med på strengere vilkår, vil ikke en slik avtale nødvendigvis ha rettslig gyldighet.

Tilskuddsyter bør generelt unnlate å gi støtte til organisasjoner som ikke er juridiske personer. Det er i slike tilfeller ingen klart definerte «eiere» av midlene, og mulighetene for misbruk fra enkeltpersoners side vil kunne være tilstede. Tilskuddsyter må også være klar over om støtten gis til et selskap, en forening, en stiftelse, et andelslag eller en annen organisasjonsform, og tilpasse kravene ut fra dette.

Undersøkelsen viser at det i mange tilfeller er dårlig avklart hva revisor faktisk skal kontrollere, og at man bør komme frem til en klarere forståelse mellom tilskuddsyter og revisor. På bakgrunn av dagens regler om regnskap, revisjon, rapportering og kontroll i stiftelsesloven og den kontrollpraksis som er etablert, er det grunn til å konkludere med at fylkesmannen vanskelig kan fungere som et kontrollorgan som med en tilfredsstillende grad av sikkerhet kan avdekke uønskede forhold knyttet til de midlene som gis som statlig støtte til stiftelser. Derimot burde det være grunnlag for samarbeid med fylkesmannen om å innlede granskning, dersom det foreligger konkrete mistanker om regelbrudd.»

Det er et dilemma i statlig støttepolitikk. Utviklingen i organisasjonslivet forsterkes gjennom de skjerpede kravene til tilskuddsforvaltning. Jo strengere krav som settes når det gjelder målformulering, saksbehandling, tilbakerapportering, kontroll og evaluering, jo mer profesjonelt, beslutningsdyktig og «markedsorientert» vil det frivillige organisasjonslivet måtte være. Kravene til statlig styring og kontroll med tilskuddsforvaltningen skjerpes, noe som vil kunne forsterke en utvikling av det frivillige organisasjonslivet som enkelte vil oppfatte som uheldig.

Regjeringen arbeider videre med problemstillinger i tilknytning til de frivillige organisasjonene. Det vil bli lagt frem en stortingsmelding om temaet. I en pressemelding fra Kulturdepartementet om meldingen heter det at en vil:

«...gi en oversikt over det brede spekter av aktiviteter som går inn under betegnelsen frivillige organisasjoner. Organisasjonens arbeidsvilkår og økonomi vil bli belyst. I regjeringens langtidsprogram for 1998-2001 vil også disse spørsmålene bli omtalt. Både stortingsmeldingen og langtidsprogrammet vil bli framlagt vinteren 1997.»

Det er grunn til å understreke at dette arbeidet omfatter bredden av de organisasjoner som mottar statlige tilskudd. Endel av vurderingene gjelder generelle utviklingstrekk og er dermed nødvendigvis ikke treffende for barne- og ungdomsorganisasjonene.

6.6 Små beløp - stor innsats. Om økonomien i barne- og ungdomsorganisasjonene lokalt, regionalt og sentralt fra 1980 til 1993

Rapporten fra UNGforsk (Norges forskningsråds program for ungdomsforskning, rapport nr 4/1996) tar for seg virksomheten i frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner med oppmerksomheten rettet mot økonomiske forhold generelt og forholdet mellom organisasjonene og offentlige myndigheter spesielt. Rapporten er skrevet av forsker Geir H. Moshuus. Innledningsvis stilles spørsmålet om det har skjedd noen endringer i disse forholdene de siste femten årene, om organisasjonene er blitt mer avhengige av det offentlige og om også virksomheten dermed har forandret seg. Et mulig utviklingstrekk som undersøkes er om barne- og ungdomsorganisasjonene, på samme måte som andre frivillige organisasjoner, er svekket som aktivitetsbaserte medlemsorganisasjoner og som bindeledd mellom individ og samfunn, og om sentralleddet er i ferd med å bli en leverandør av tjenester for det offentlige og/eller en kommersiell aktør på det private markedet.

Som grunnlag for analysen er det samlet inn data om frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner, samt om fordeling av kommunale kulturmidler i fire lokalsamfunn. Denne delen av studien er fulgt opp med undersøkelser på fylkesnivå (tre fylkeskommuner). Videre er det gjort en mer begrenset spørreundersøkelse av kulturetatene i 16 kommuner og samtlige fylkeskommuner. Analysen av barne- og ungdomsorganisasjonenes sentralledd er basert på regnskaps- og medlemsstatistikk for 15 organisasjoner. Utvalget av lokalsamfunn, kommuner, fylkeskommuner samt organisasjoner, gjør det vanskelig å trekke generaliserbare konklusjoner for hele landet eller for samtlige barne- og ungdomsorganisasjoner. Det er heller ikke hensikten med denne studien.

Beskrivelsene av de fire lokalsamfunnene viser at det er stor variasjon både i organiseringen av, og oppslutningen om, de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene. Det samme gjelder det kommunale engasjement på kulturområdet, som aktiviteter for barn og ungdom er en del av. Kommunale kulturmidler og adgang til kommunale lokaler (skoler, ungdomshus mm) er imidlertid en vesentlig inntektskilde for mange lokallag. Støttenivået varierer mellom kommunene, men det er ikke gjort analyser av hva som kan være bakenforliggende forklaringer på denne variasjonen. I et flertall av de undersøkte kommunene har det ikke vært noen økning i støtten til barne- og ungdomsorganisasjonene på 1990-tallet. I de tilfellene der støtten er redusert, skyldtes det økonomiske nedskjæringer generelt. Endringer over en lengre periode er ikke undersøkt.

På grunnlag av tall for 14 kommuner og 8 fylkeskommuner konkluderes det med at tilskuddet til barne- og ungdomsorganisasjonene har hatt en svakere vekst enn kostnadsutviklingen ellers, generelt og innenfor kulturetaten på hhv. kommunalt og fylkeskommunalt nivå. På 1990-tallet ser det ut til at realverdien av tilskuddene har vært tilnærmet stabil.

Når det gjelder de økonomiske rammevilkårene på nasjonalt nivå, vises det til at samlete inntekter og utgifter for de 15 undersøkte organisasjonene er fordoblet fra 1980 til 1993 etter at det er korrigert for inflasjon. I den samme perioden er antall medlemmer mer enn halvert. Inntektsstrukturen for organisasjonenes sentralledd har vært meget stabil i perioden: Kontingentinntekter og finansinntekter utgjør om lag 50 prosent av sentralleddets inntekter i hele perioden. Overføringer fra «moderorganisasjonene» og andre organisasjoner utgjør omlag 20 prosent, og den offentlige støtten om lag 30 prosent. Kostanadsstrukturen har også vært stabil: Lønnsutgifter mm til ansatte har gått noe ned fra en andel på 47 prosent til 40 prosent. På den annen side har utgiftsandelen til kontorhold økt fra 10 til 14 prosent. Utgiftene til organisasjonsarbeid har svingt rundt 30 prosent av samlete utgifter med en økende tendens fra 28 til 32 prosent. Igjen bør det understrekes at beregningene bygger på et begrenset materiale og at en konsistent fordeling på inntekts- og kostnadskategorier er problematisk og derfor gjort meget skjønnsmessig.

En sentral problemstilling for studien er om barne- og ungdomsorganisasjonene er i ferd med å bli «tilbydere av offentlige tjenester» slik det har blitt hevdet av de frivillige organisasjonene generelt har utviklet seg. I rapporten konkluderes det med:

«Det er lite som tyder på at barne- og ungdomsorganisasjonene generelt er i ferd med å bli utøvere av offentlige tjenester. Verken lokalt, regionalt eller sentralt virker det som om den offentlige støtten til organisasjonene øker. Samtidig finnes det enkelte indikasjoner i datamaterialet på nye relasjoner mellom organisasjoner, det offentlige og markedet. På lokalplan kan det for eksempel virke som om det utvikler seg bredere kontaktflater mellom de kommunale kulturbyråkratene og enkelte lag og at dette fører til samarbeid om søknader om fylkeskommunale og statlige prosjektmidler som ikke kommer andre lag uten de samme kontaktene til gode. På sentralplan kan tett prosjektsamarbeid mellom barne- og ungdomsorganisasjonene og det offentlige føre enkelte av lagene inn i nye situasjoner.»

Ut fra analysen av økonomiske og andre forhold konkluderes det med at forholdet mellom det offentlige og organisasjonene og mellom organisasjonene og markedet ikke har endret seg dramatisk de siste 15 årene, verken lokalt, regionalt eller sentralt.

6.7 Kort om økonomireglement for staten fastsatt ved kgl. res. 26. januar 1996

Hovedtrekk i regelverket

Det nye økonomireglementet for staten ble fastsatt ved kgl. res. 26. januar 1996 og trer sannsynligvis i kraft tidlig i 1997. Finansdepartementet har utarbeidet funksjonelle krav og utdypende bestemmelser til utfylling og gjennomføring av reglementet.

Reglementet er det øverste administrative styringsdokument for økonomiforvaltningen i departementene. Ifølge § 1 omfattes disse funksjoner:

«

• styring med at bruk av statlige midler skjer innenfor rammer og forutsetninger fastsatt av Stortinget,

• resultatoppfølging med utgangspunkt i Stortingets utgifts- og inntektsvedtak,

• gjennomføring av tiltak for å sikre statens materielle verdier.»

Reglementet gjelder ikke bare departementene/Statsministerens kontor, men også for underliggende statlige virksomheter som får sine bevilgninger fastsatt på statsbudsjettet.

Tilskuddsmyndighetene for de aktuelle ordninger faller altså innenfor virkeområdet. Barne- og familiedepartementet som ansvarlig departement skal påse at reglementet og Finansdepartementets regler følges, og at det utarbeides nødvendige skriftlige instrukser «tilpasset virksomhetenes størrelse og kompleksitet, slik at de krav som stilles ikke medfører unødig kompliserte eller kostandskrevende tiltak», jf § 2. Instruksene fastsettes av departementet og forelegges Riksrevisjonen. Instruksene kan bestå i supplement til de funksjonelle krav, med presisering/utdyping av de aktuelle bestemmelser overfor vedkommende virksomhet. Finansdepartementet kan samtykke i at det i slike instrukser gjøres unntak fra enkelte bestemmelser i reglementet, dersom avgjørende grunner taler for det.

Vedtak om tildeling av tilskudd er normalt enkeltvedtak, jf forvaltningslovens § 2 første ledd bokstav a og b. Følgelig gjelder forvaltningslovens kapittel IV-VI om utrednings- og informasjonsplikt, partsoffentlighet, begrunnelse, underretning, klage og omgjøring. Dokumenter vedrørende saker om tilskudd omfattes dessuten av offentlighetsloven.

Ifølge økonomireglementets §§ 3.2 og 3.3 innebærer forvaltning av tilskuddsordninger bl.a. følgende prinsipielt viktige oppgaver:

• Formulering og målsetting for hver tilskuddsordning, eventuelt grupper av tilskuddsordninger som dekkes av felles bevilgning.

• Utarbeidelse av oppfølgingskriterier som svarer til Stortingets intensjon med bevilgningen.

• Utforming av rapportmetoder om resultater i h.t. fastsatte kriterier.

• Oppfølging og kontroll overfor den enkelte mottaker, tilpasset den enkelte tilskuddsordning.

• Evaluering av om man oppnår de fastsatte målsettinger, med særlig vekt på de forutsatte samfunnsmessige virkninger.

I de utfyllende funksjonelle krav/del III er disse oppgavene kommentert nærmere. De:

«... vil variere med tilskuddets art og formål. Det er viktig at gjennomføringen bygger på Stortingets intensjon med bevilgningen. I enkelte tilfelle kan det være Stortingets forutsetning at tilskuddet skal innebære en generell styrking av mottakerens samfunnsnyttige arbeid på et bredt felt, uten spesifiserte betingelser og uten kontroll av disponeringen, f.eks tilskudd til de politiske partier under nåværende kap. 1530.

I kommentarene til økonomireglementets § 3 er det gitt en generell definisjon av resultatbegrepet. Der er det også pekt på at tilskuddsmottakere ikke kan instrueres på samme måte som statlige virksomheter. I stedet for «resultatindikatorer/-kriterier», som brukes for statlige virksomheter, er det derfor her innført «oppfølgingskriterier» om de kriterier som fastsettes for å gjøre det mulig å etterprøve i hvilken grad man har opnådd det som er tilsiktet med en tilskuddsordning.»

I fortsettelsen er det fremhevet at man må unngå å utforme oppfølgingskriterier som etterpå viser seg ikke er praktisk mulig å kontrollere uten uforholdsmessige kostnader. Kontrollen må ha et rimelig omfang i forhold til den nytte den gir.

Nærmere om krav til regelverk for hver ordning

Det må i nødvendig utstrekning foreligge regler som fastlegger klare forpliktelser for tilskuddsforvalter, enten dette er departementet selv eller den underliggende virksomhet. Reglene må normalt omhandle:

• Formål med ordningen.

• Målgruppe (betingelser for å bli tatt i betraktning som søker).

• Kunngjøring.

• Krav til søknadens innhold og form (f.eks. papirbasert), eventuelt søknadsfrist.

• Krav til søknadsbehandling, med angivelse av støttekriterier/støtteformer/tilskuddsstørrelse.

• Regler om klagebehandling, jf forvaltningsloven.

• Rutiner for registrering av tilsagn i forhold til bevilgning/tilsagnsfullmakt.

• Rutiner for utbetaling, regnskapsføring og behandling av eventuelt for mye utbetalt tilskudd.

• Krav til rapportering fra stønadsmottaker, oppfølging og kontroll, herunder om revisorbekreftelse, der dette er aktuelt.

• Tidsfrist for bortfall av tilsagn som ikke utbetales umiddelbart.

• Mulige reaksjonsformer dersom mottaker gir uriktige opplysninger eller ikke bruker tilskuddet i samsvar med fastsatte betingelser. Presisering av revisors ansvar.

Hvis evaluering kan gjennomføres ved en standard prosedyre, kan det fastsettes regler også om dette. Her vil imidlertid fremgangsmåten ofte kunne variere.

Om tilsagnsbrev heter det i de funksjonelle krav, at det må inneholde mottakers navn, adresse, organisasjonsnr, bank- eller postgirokontonr., samt tilskuddsbeløp. Samtidig må mottakeren få informasjon:

• Formål og hva slags tiltak midlene kan benyttes til.

• Eventuelle vilkår som knytter seg til bruken av midlene, herunder krav til dokumentasjon før de kan utbetales.

• Tidsfrist for bortfall av tilsagn som ikke utbetales umiddelbart.

• Utbetalingstidspunkt, utbetalingsrutiner og behandling av eventuelt for mye utbetalt tilskudd.

• Krav til rapportering (oppfølgningskriterier), eventuell revisorbekreftelse.

• Krav til oppbevaring av regnskapsdata og dokumentasjon av faktiske opplysninger som ligger til grunn for søknaden eller beregning av tilskuddsbeløp.

• Opplysninger om eventuelle kontrolltiltak som kan bli iverksatt, eller i det minste varsel om at kontrolltiltak kan bli iverksatt for å sikre at bruken av midlene har skjedd i samsvar med forutsetningene.

• Mulige reaksjonsformer dersom mottaker ikke opptrer i samsvar med skriftlige forutsetninger, f.eks. tilbakebetaling.

Nærmere om oppfølging og kontroll

Om resultatoppfølging heter det i de funksjonelle krav:

«Mange ganger er det vanskelig å fastslå hvilke deler av resultatene som skyldes statstilskuddet og hvilke som skyldes mottakerens øvrige midler. Det må da vurderes om resultatrapportene skal omfatte resultatet av mottakerens samlede innsats på vedkommende felt, d.v.s. også omfatte det som er finansiert på annen måte. Størrelsen av statens andel av de samlede utgifter kan være et selvstendig poeng som Stortinget ønsker å være orientert om.

Rapporteringen skal foretas med hensiktsmessige intervaller, men minimum en gang i året. Rapportering kan erstattes/suppleres med informasjon fra offentlige register hvis det gir tilfredsstillende informasjon.

Hvis et departement er tilskuddsforvalter kan det instruere underliggende virksomhet, f.eks. regionale organer, om å innhente nødvendige rapporter. Departementet må da kontrollere at disse virksomheter utfører sine oppgaver tilfredsstillende, jfr. økonomireglementets § 20.»

Hvilken økonomisk informasjon tilskuddsmottaker skal sende inn må vurderes for den enkelte tilskuddsordning. Kravet vil være avhengig av tilskuddstypen og tilskuddets størrelse.

For rundsumtilskudd vil det sjelden være nødvendig med revisorattestert spesialrapport om visse utgiftsområder. For mottakere som får løpende grunntilskudd er det imidlertid ofte aktuelt å be om revidert årsregnskap med resultatregnskap, balanse og noteopplysninger. Det vil bl.a. belyse statstilskuddets størrelse i forhold til de totale inntekter og utgifter.

Innsending av årsregnskap vil ofte være av interesse i forbindelse med driftstilskudd basert på fordeling av rammebevilgning eller enhetspriser.

Om tilskudd fastsatt som hel eller delvis dekning av regnskapsførte utgifter, heter det i de funksjonelle krav at tilfredsstillende dokumentasjon må innsendes før sluttbetaling foretas i henhold til endelig avregning:

«Spesialrapporter med regnskapsoppstillinger, eventuelle kopier av regnskapsførte utgiftsbilag og annen informasjon som påvirker beregningen, skal være attestert av mottaker og statsautorisert/registrert revisor. For mindre utbetalinger (kr. 20.000-25.000) kan attestasjon av revisor unnlates.

For revisorbekreftelser skal det utarbeides spesifiserte krav til hvilken informasjon som skal bekreftes. Alle bekreftelser skal foretas med standardtekst utformet av tilskuddsforvalter. I retningslinjene skal det også presiseres revisors ansvar for feilaktige eller mangelfulle oppgaver. Det bør innhentes faglig uttalelse fra revisorer før kravene fastsettes.

Attestasjon fra revisor kan erstattes med annen type kontroll fra oppnevnte kontrollører. Da må vedkommende departement utarbeide klare regler for denne kontrollfunksjon og gjøre Stortinget kjent med unntaksordningen.

Hvis det er hensiktsmessig, kan informasjon fra offentlige registre også benyttes som kriterier ved utarbeidelse av satser, og dermed redusere behovet for direkte rapportering.»

Oppfølging, kontroll og evaluering er viktige oppgaver i tilskuddsforvaltningen. For å avdekke og korrigere feil og mangler hos tilskuddsforvalter må det etableres metoder og tiltak som sikrer:

• Korrekt registrering av faste data.

• Korrekt søknadsbehandling.

• Korrekt registrering av gitte tilsagn.

• Korrekt betaling av tilskudd til rett mottaker og til rett tid.

• Korrekt registrering i regnskapet.

• Korrekt behandling av dokumentasjon fra tilskuddsmottaker.

Når det gjelder kontroll med tilskuddsmottakers bruk av midler, er det presisert at oppfølging og kontroll må tilpasses den enkelte tilskuddsordning og ha et rimelig omfang i forhold til den nytte det gir. Det viktigste element i kontrollen vil bestå i å vurdere rapporter fra tilskuddsmottaker, både om resultater og om økonomisk informasjon. Det må foretas hensiktsmessige kontroller av kvalitet på informasjon som påvirker tilskuddsstørrelsen. Kontrolltiltak kan grupperes i følgende hovedalternativer:

1. En generell formalia- og rimelighetskontroll, dvs. at rapportene er signert og attestert og tallmaterialet ikke virker usannsynlig.

2. Stikkprøvekontroll av de detaljer som ligger til grunn for utarbeidelsen av innrapporterte data.

3. Gjennomgang og vurdering av innrapporterte detaljer.

De funksjonelle krav understreker at punkt 3 bare vil være aktuelt for ordninger der tilskuddet gis som en andel av regnskapsførte utgifter, og dokumentasjon sendes inn til tilskuddsforvalter.

Hvis et departement delegerer kontrollmyndighet til underliggende statlige virksomheter, må departementet føre kontroll med at denne oppgave utføres tilfredsstillende, jf økonomireglementets § 20. Det må fastsettes regler om hvordan virksomheten skal rapportere om eventuelle mangler, og om det er virksomheten eller departementet som skal treffe tiltak overfor tilskuddsmottaker.

Om evaluering heter det i de funksjonelle krav:

«Tilskuddsforvalter skal innhente rapport fra tilskuddsmottaker om aktivitet og om oppnådde resultater hvert år. Noen tilskuddsordninger har imidlertid etter sin art merkbar effekt etter noen år. Det er derfor påkrevet at det i tillegg gjennomføres periodisk evaluering for å få informasjon om hvorvidt man oppnår de fastsatte målsettinger.»

Videre heter det i de funksjonelle krav:

«Hyppigheten av evalueringer vil variere med hvor omfattende og viktig tilskuddsordningen er, hvor stor offentlig interesse den har, om de årlige rapporter gir grunn til å anta at faktiske forhold har forandret seg o.s.v. Jo mindre presist det er mulig å registrere og beskrive årlige resultater, jo viktigere er det med mer omfattende evaluering.

Som nevnt under pkt. 11-1 må vedkommende departement ha ansvaret for evalueringen. Men innsamling og sammenstilling av informasjon og foreløpige vurderinger kan overlates til underordnede organer, til forskningsinstitutter o.l. Også for evalueringer må omfanget av det arbeid som legges ned ha et rimelig omfang i forhold til den nytte man vil ha av den informasjon som framkommer.»