7 Sentrale problemstillinger med vurderinger

7.1 Innledning

Utvalgets mandat og utkastet til regelverk reiser flere sentrale problemstillinger som drøftes under hovedavsnittene i dette kapitlet. Innledningsvis kommenteres kort ønsket om klarere definisjoner og regelverk.

Under 7.2 vurderes hvilke organisasjoner som bør få tilskudd. De partipolitiske ungdomsorganisasjonene behandles i et eget avsnitt. Utvalget har dessuten noen betraktninger om hva som er en rettferdig fordeling.

Under 7.3 redegjør utvalget for de forskjellige typer av tilskudd. Minstekravene til organisasjonene beskrives - det man kan kalle inngangskravene. Videre drøftes kriterier for utmåling av driftstilskudd, først tenkelige kriterier generelt, dernest de fire kriterier som i dag gir uttelling: medlemmer, lokallag, fylker og kurs. Driftstilskudd er sammensatt av basisbeløp og poeng for aktivitet, og dette er behandlet til slutt.

Hovedavsnitt 7.4 er viet forvaltningen, og organisasjonenes plikter. Med forvaltningen forstås både organiseringen og saksbehandlingen. Med organisasjonenes plikter siktes både til det som presteres ved søknad, og plikter i ettertid - opplysningsplikt, dokumentasjon, medvirkning ved kontroll mv. Sist i hovedavsnittet behandles brudd på regelverket.

Hovedavsnitt 7.5 utdyper målsettingen med tilskuddsordningene. Det utledes oppfølgingskriterier og redegjøres for hvordan myndighetene kan evaluere ordningene. Avslutningsvis følger to avsnitt om temaene kontroll og revisjon.

7.1.1 Klarere definisjoner og regelverk

Utvalget har tatt utgangspunkt i innstillingen fra kontroll- og konstitusjonskomitéen om Riksrevisjonens antegnelse vedrørende driftstilskudd til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner. Det heter i Innst. S nr.32 (1996-97) side 17:

« Flertallet er tilfreds med at det søkes å finne frem til ordninger som både tilfredsstiller myndighetenes krav til klarhet og for muligheten for etterprøving samtidig som organisasjonene søkes spart for administrative byrder. Flertallet viser til at det i Norge er et mangfold av ulike barne- og ungdomsorganisasjoner. Det er helt nødvendig at det nye regelverket tar hensyn til organisasjonenes egenart og til at mange av organisasjonene driver arbeid blant barn og tenåringer og ikke primært for voksen ungdom. Regelverket må være slik at det enkelt kan etterleves av organisasjonene og ikke skremmer ungdom fra å påta seg lederoppgaver i organisasjonene.

Flertallet vil dessuten understreke at stadige regelomlegginger er uheldig. Det må derfor tilstrebes å få gjennomført en gjennomgripende revisjon av regelverket for støtte, som kan skape avklaringer og stabile rammevilkår for organisasjonene.»

Dette samsvarer med mandatet for utvalget, hvoretter det skal utarbeides et samlet regelverk for ordningene med objektive og klart avgrensete kriterier som sikrer en rettferdig fordeling mellom organisasjonene.

De senere år har tilskuddsordningene vært kunngjort ved brev vedlagt retningslinjer. Man har måttet lese flere skriv for å få sammenhengen. I tillegg har det vokst frem praksis på siden av det skrevne.

Utvalget har hatt som mål å skape et samlet regelverk. Det er bygget opp som en lov. Her er bestemmelser om:

• formålet med tilskuddsordningene,

• organiseringen av tilskuddsmyndighetene,

• regler om saksbehandlingen,

• hvem som kan motta tilskudd,

• tilskuddsmottakernes plikter,

• typer av tilskudd,

• utmåling av de enkelte tilskudd,

• revisjon,

• kontroll,

• brudd på regelverket,

• evaluering.

Når det gjelder valget av begrepet « regelverk» og den form som er valgt, vises til avsnitt 5.2 foran.

For å gjøre regelverket brukervennlig, er det inndelt i paragrafer. Innledningsvis er det en innholdsfortegnelse der det er angitt helt kort hva som er tema i de enkelte kapitler og paragrafer.

Når man leser og anvender regelverket, er det helt nødvendig å kjenne begrepene som er definert i §§ 2-3.

Når utvalget har samlet organisatoriske bestemmelser, saksbehandlingsregler og materielle bestemmelser om tilskudd, er det for å vise helheten. Kort sagt skal organisasjonene og andre kunne lese seg til hvem som gjør hva i forbindelse med tilskuddsordningene.

På samme måte som i dag blir det likevel nødvendig med utfyllende instrukser for saksbehandlingen.

7.2 Om organisasjoner under regelverket og en rettferdig fordeling av midlene

7.2.1 Hvilke typer organisasjoner bør få tilskudd?

Mandatet reiser ovennevnte spørsmål. Drøftelsen er først og fremst relatert til driftstilskudd for nasjonalt arbeid, som er den viktigste tilskuddsordningen.

Utvalget forutsetter at det er barne- og ungdomsorganisasjoner i tradisjonell forstand som er utgangspunktet. Om begrepet «frivillig organisasjon» vises til avsnitt 5.2 ovenfor.

Begrepene «barn» og «ungdom» er ikke klart avgrenset, jf avsnitt 7.3.5 nedenfor. Ut fra formålet med tilskuddsordningene - og det er gitt - mener utvalget at en bør ha som målgruppe barn og unge til og med fylte 25 år.

Ordningene skal bidra til deltakelse i samfunnet og til opplæring i medbestemmelse og demokrati. Gjennom aktivitet, læring og samhandling legges det til rette for at barn og unge kan vokse seg til ansvarsbevisste samfunnsborgere. Utvalgets inndeling i grupper (A, B, C og D) tar hensyn til dette. I prinsippet er barneorganisasjoner, ungdomsorganisasjoner og blandete organisasjoner sidestilte. I barneorganisasjonene er innslaget av medbestemmelse og demokrati gjennomgående svakere enn i ungdomsorganisasjonene.

Utvalget har oppstilt et felles krav for alle grupper av organisasjoner - tellende medlemmer over 15 år skal ha alle demokratiske rettigheter og lik rett til å kunne velges til tillitsverv. Dette er ikke presisert for organisasjoner i gruppe 3, 4 og 5 etter gjeldende regelverk.

Etter utkastet oppnås høyest driftstilskudd i gruppe A. Disse organisasjoner er selvstendige og demokratiske og tilfredsstiller alle oppstilte krav. I gruppe B er driftstilskuddet noe redusert. Her tillates ideologiske bindinger - f.eks. teologiske - til moderorganisasjon. Slike bindinger forekommer i en del kristelige organisasjoner. Organisatoriske bindinger regionalt er også i orden, så lenge de ikke går ut over de demokratiske rettighetene for medlemmene i lokallagene. I gruppe C reduseres tilskuddet ytterligere. Til gjengjeld tillates både ideologiske og organisatoriske bindinger. I disse organisasjonene er det som oftest et flertall voksne medlemmer, slik at barne- og ungdomsarbeidet er lagt til en egen avdeling. Den er definert som barne- og ungdomsstrukturen. Minst blir tilskuddene i gruppe D. Det skyldes at man her har samlet organisasjoner som av forskjellige grunner ikke tilfredsstiller kravene til antall medlemmer, antall lokallag og/eller geografisk utbredelse for gruppe A, B og C.

Er det de små, middels eller store organisasjonene som skal tilgodeses? Utvalget holder fast ved kravet «landsomfattende» organisasjon. Det er naturlig at kommuner og fylkeskommuner støtter de utpreget lokale tiltak. For å være «landsomfattende» fordres det som hovedregel en viss geografisk utbredelse - minst 25 lokallag og fordelt på minst 10 fylker. Dette er etablerte vilkår som bibeholdes. M.h.t. minste andel barn og ungdom, bør som hovedregel 60 % av medlemmene være under fylte 30 år. Etter dagens regler må 2/3 av medlemmene være under 25 år. Utvalget foreslår også å redusere kravet til minste antall barn og unge. Her foreslås et krav om 1.200 medlemmer t.o.m. fylte 25 år, mot 1.500 i dag. Det er svært vanskelig å vurdere konsekvensene av slike endringer. Man har ikke fullstendig oversikt over organisasjoner med mellom 1.200 og 1.500 unge medlemmer. - Videre går utvalget inn for å lempe på kravene til hvert enkelt lokallag, slik at det er tilstrekkelig med 5 tellende medlemmer under fylte 30 år, mot dagens krav om 10 medlemmer (uten alderskrav). Det er realistisk å regne med et visst tilsig av nye organisasjoner i gruppe A, B og C, men mange blir det neppe.

For å skape fleksibilitet i tilskuddsordningene, har utvalget funnet å åpne for mindre organisasjoner i gruppe D. Der gis det et friere spillerom for skjønn ved tildeling. Gruppe D er nærmere beskrevet nedenfor under avsnitt 7.2.3. Her skal presiseres at det dreier seg om mindre beløp. Samlet skal ikke driftstilskuddene i gruppe D overstige 5 % av den totale rammen for tilskudd til nasjonalt arbeid.

For tiden er det ca 70 organisasjoner som mottar driftstilskudd. Rent faktisk åpner nok forslaget til regelverk døren for noen fler, særlig i gruppe D. Dette er for å sikre mangfoldet - for at organisasjonslivet skal blomstre.

Selv om det åpnes muligheter i gruppe D, vil fortsatt mange små organisasjoner falle utenfor tilskuddsordningene. Man kunne motsatt spørre om ikke de største organisasjonene burde holdes utenfor, fordi de kanskje kunne greie seg uten økonomisk støtte. Utvalget går ikke inn for det, men foreslår relativt sett mindre driftstilskudd til store organisasjoner enn til små. Spørsmålet om den innbyrdes fordeling av tilskuddene kommenteres nedenfor.

Utvalget er blitt stående ved at barne- og ungdomsprofil, selvstendighet, demokratisk oppbygging og aktivitetsnivå er det essensielle. Opprinnelig talte man om sosiale, kulturelle og politiske barne- og ungdomsorganisasjoner. I Danmark gis driftstilskudd til «idé-baserte» organisasjoner. Også de norske har gjennomgående vært «idéelle» - typisk kristne, partipolitiske, kulturelle, miljøpolitiske, rusmiddelpolitiske, organisasjoner som driver hjelpevirksomhet eller fremmer internasjonalt samkvem. Etter hvert er organisasjoner der en bestemt aktivitet dominerer kommet med - foreninger for frimerkesamlere og motorsykkelungdom er eksempler.

Det er ikke ønskelig å «kvalitetsprøve» organisasjonene ut fra deres primære virksomhet. En slik gradering reiser vanskelige verdispørsmål. Det positive er samhandling, at barn og unge kommer sammen i organisasjonene, driver aktiviteter og derigjennom lærer. Det gjelder både det som er lagets primære virksomhet og det organisasjonsmessige arbeidet. Utvalget er enig i den liberale holdning som er vist ved å innlemme nye organisasjonstyper, så lenge organisasjonene fungerer som «arena for medbestemmelse og demokrati og som barns og unges redskaper for deltakelse i samfunnet.»

Man må hindre at uverdige organisasjoner mottar midler. Det gjelder eksempelvis rasistiske organisasjoner, andre som diskriminerer mennesker, og spilleklubber med pengeinnsats. Det skal selvsagt ikke gis tilskudd til organisasjoner med formål i strid med norsk lov.

Tre grupper har tradisjonelt vært holdt utenfor ordningene, og disse avgrensingene videreføres i utkastet.

For det første gjelder det interesseorganisasjoner for barn og ungdom i utdanning. De hører naturlig under Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets doméne og har sine egne tilskuddsordninger.

For det andre gjelder det idretts- og gymnastikkorganisasjoner tilsluttet Norges Idrettsforbund (NIF). De har sine egne tilskuddsordninger, særlig basert på spillemidler, og hører naturlig under Kulturdepartementet. Noen organisasjoner ligger i et grenseland: de som driver fysisk aktivitet uten å være egentlige idrettsorganisasjoner og idrettsorganisasjoner som ikke er tilsluttet NIF. Det har gjort at slike som Kristen idrettskontakt er tatt med i Barne- og familiedepartementets tilskuddsordninger.

For det tredje har man organisasjoner med forretningsdrift som formål eller som tjener utenforstående kommersielle interesser. En hensikt med å stimulere barne- og ungdomsorganisasjonene er nettopp å gi den oppvoksende slekt et alternativ til kommersielle aktiviteter. Bokklubber o.a. innkjøpsorganisasjoner for barn hører ikke med i tilskuddsordningene.

Heller ikke organisasjoner knyttet til bransje- , yrkes- og arbeidsliv hører naturlig under tilskuddsordningene. Denne presiseringen er ny. Begrunnelsen er at organisasjonene har som formål å fremme medlemmenes økonomiske interesser.

For øvrig er det ingen krav til aktivitetsform. Tvert imot er det ønskelig med mangfold. Det avgjørende for å oppnå tilskudd er om organisasjonen fyller kravene til demokrati og utbredelse m.v.

Hva med dataklubber for barn og ungdom? Man kan lett tenke seg fremvekst av organisasjoner som baserer seg på elektronisk kommunikasjon. De utfordrer begreper som lokallag og fylkesrepresentasjon. Utvalget har ikke vurdert hvilke krav som bør stilles til slike organisasjoner, men hvis de bygges opp som frivillige, selvstendige og demokratiske, må de kunne gis tilskudd.

Kort sagt, utvalget tilrår at man:

• lemper på inngangskravet for organisasjonene mht. antall medlemmer i alderen 0 t.o.m. 25 år. Tallet reduseres fra 1.500 til 1.200,

• lemper på inngangskravet for organisasjonene mht. andel barn og unge. Hovedkravet om at 2/3 av medlemmene skal være under 25 år, endres til 60 % under fylte 30 år,

• lemper på kravene til tellende lokallag, ved at 5 tellende medlemmer under fylte 30 år er tilstrekkelig, mot dagens krav om 10 medlemmer,

• presiserer en liberal holdning til å inkludere organisasjoner der en bestemt aktivitet dominerer,

• presiserer at interesseorganisasjoner av ungdom i bransje-, yrkes- og arbeidsliv faller utenfor tilskuddsordningene, på samme måte som interesseorganisasjoner for barn og ungdom i utdanning.

7.2.2 Særlig om de partipolitiske ungdomsorganisasjonene

I forbindelse med «medlemssaken» er det rettet spesiell kritikk mot de partipolitiske ungdomsorganisasjonene. Fjeld-kommisjonen uttaler på side 60 i sin granskingsrapport:

«Det er påfallende at det er de partipolitiske ungdomsorganisasjonene som gjennom hele granskingsperioden har hatt en praksis for beregning av medlemstallet, som klarest, og endog grovt bryter med vilkårene for stønad...»

Riksrevisjonen skriver i sin antegnelse av 13.mai 1996 bl.a.:

«Gjennomgåelsen av de innsendte årsmeldingene og årsrapportene viser at det har vært meget lav aktivitet i mange lokallag, særlig i de partipolitiske. Dette er betenkelig i relasjon til målsettingen med tilskuddsordningen.»

I mandatet er utvalget bedt om å:

«legge frem forslag til hvilke typer barne- og ungdomsorganisasjoner som bør få tilskudd fra departementets ordninger, herunder om ordningen bør omfatte de partipolitiske ungdomsorganisasjonene, og hvis ikke, hvilken tilskuddsordning som bør gjelde for disse.»

Man kan reise flere spørsmål:

1. Skal tilskudd til partipolitiske ungdomsorganisasjoner skilles ut og behandles separat?

2. Skal de behandles av andre forvaltningsorganer?

3. Skal de ha et annet regelverk, eventuelt med andre kriterier for fordeling og andre kontrollordninger?

4. Skal man legge seg på et annet tilskuddsnivå for dem?

Til det første spørsmål: Disse organisasjonene har en del til felles. For tiden har alle som mottar tilskudd et moderparti på Stortinget. På mange måter driver de en egen innbyrdes konkurranse om ungdommen når de verver medlemmer. - På den annen side er det lang tradisjon for at partipolitiske og andre barne- og ungdomsorganisasjoner omfattes av samme tilskuddsordninger. Formålet taler åpenbart for en samlet behandling - man skal stimulere barn og ungdom mht. medbestemmelse og demokrati og deltakelse i samfunnet.

Til det annet spørsmål: Partistøtten tildeles fra Administrasjonsdepartementet. For den del kunne også det departementet fordele tilskudd til ungdomsorganisasjonene. Forvaltningsmessig taler likevel mye for en samordning av barne- og ungdomsorganisasjonene. Det blir mest ryddig med felles saksforberedelse, avgjørelsesmyndighet, klageordning og utvikling av praksis etc. Det bevilges totalt ca 70 mill kr. I 1996 fikk de partipolitiske ungdomsorganisasjonene 4,5 mill kr. Det er lite rasjonelt å bygge opp en egen forvaltning for et så beskjedent beløp. Økonomiske og administrative hensyn taler for en fortsatt felles behandling under samme departement.

For det tredje kan man spørre om det er behov for et eget regelverk. I 1996 ble støtten utmålt etter stemmene til moderpartiene ved siste stortingsvalg. Dette letter i høy grad kontrollen. På den annen side skaper en slik fordeling skjevheter. Den kan lett oppfattes som en ekstra støtte til moderpartiene. Det kan være sprik mellom størrelse og aktivitet i moderparti og ungdomsorganisasjon. Å bruke stemmer ved stortingsvalg som kriterium, innebærer en frikobling fra formålet med tilskuddsordningene og maksimal vektlegging av kontrollhensyn. Utvalget mener at egenaktivitet og utbredelse er kriterier som også skal gjelde for de partipolitiske ungdomsorganisasjonene.

Både Riksrevisjonen og Statskonsult har påpekt at de eksisterende tildelingskriterier (medlemmer, lokallag, fylker og kurs) i flere henseender er gunstige. Det er vist til måsettingen for ordningene og kriterier for å fastsette graden av måloppnåelse. Utvalget ser ingen grunn til å forkaste innarbeidete og hensiktsmessige kriterier, bare for å skape noe nytt.

Det er heller ikke grunn til å ha egne kontrollordninger. De partipolitiske ungdomsorganisasjonene er oppbygd som de øvrige barne- og ungdomsorganisasjonene. En annen sak er at man naturligvis bør sette kontroll-ressursene inn der det til enhver tid er mest påkrevet.

I Danmark kan det bare gis støtte til én ungdomsorganisasjon for hvert moderparti. Noen slik begrensning har ikke vi. Dessuten er det flytende overganger mellom de partipolitiske og andre politiske ungdomsorganisasjonene. Ved særbehandling kan det derfor oppstå grensetilfeller.

Man er opptatt av mangfold i barne- og ungdomsorganisasjonene. De partipolitiske bidrar til det. Det er verdifullt å samle alle. Utvalget tar også avstand fra å plassere de partipolitiske ungdomsorganisasjonene på et særskilt - høyere eller lavere - tilskuddsnivå.

Etter utvalgets oppfatning bør de partipolitiske ungdomsorganisasjonene fortsatt få tilskudd i konkurranse med de øvrige politiske og upolitiske barne- og ungdomsorganisasjonene, etter behandling av samme forvaltningsorganer og ut fra samme regelverk.

7.2.3 Små organisasjoner, herunder for funksjonshemmete

Etter gjeldende regelverk for driftstilskudd, kan organisasjoner for funksjonshemmet ungdom som ikke fyller kravene til støtte i gruppe 1 eller 2, søke i gruppe 4. Nye organisasjoner, ungdomsbevegelser og grupper som ellers ikke fyller kravene til støtte i gruppe 1, 2 eller 3, kan søke tilskudd i gruppe 5.

Utvalget mener at det fortsatt er behov for særbehandling av visse mindre organisasjoner. Derfor foreslås gruppe D som en videreføring av dagens grupper 4 og 5.

Fra én synsvinkel blir inngangskravene strengere. På den annen side innebærer reglene en liberalisering.

Først det skjerpende. Den organisasjon som søker tilskudd i gruppe D må i utgangspunktet oppfylle inngangskravene i gruppe A, B eller C. Dog er det tre vesentlige modifikasjoner:

• i stedet for 1.200 tellende medlemmer under fylte 26 år pr. 31. desember i grunnlagsåret, er det nok med 100 tellende medlemmer,

• i stedet for 25 tellende lokallag, er det nok med 5,

• i stedet for tellende lokallag i minst 10 fylker, holder det med slike lag i minst 5 fylker, og dertil kan Fordelingsutvalget dispensere fra dette kravet.

Det er m.a.o. et poeng at disse mindre organisasjonene skal ha samme oppbygging og karakter som de store i gruppe A, B og C.

Gruppe D henvender seg til to kategorier av lagsbaserte organisasjoner. Den ene er organisasjoner som av særlige grunner, fortrinnsvis sitt rekrutteringsgrunnlag, ikke oppfyller kravene til antall medlemmer, antall lokallag og/eller geografisk utbredelse i gruppe A, B eller C. Det typiske eksemplet er funksjonshemmetes organisasjoner. Men bestemmelsen favner også andre. Det er nærliggende å tenke på samiske organisasjoner og innvandrerorganisasjoner. De førstnevnte har fått tilskudd i nåværende gruppe 5. For barne- og ungdomsorganisasjoner blant innvandrerne har vi - i motsetning til svenskene - ikke hatt noen egen ordning

Som nevnt er det mulig å søke dispensasjon fra kravet om tellende lokallag i minst 5 fylker.

Den andre kategorien i gruppe D er organisasjoner som er i vekst og kan forventes å bli plassert i gruppe A, B eller C på et noe senere tidspunkt. I dette ligger enkelte begrensninger. Det må sannsynliggjøres at organisasjonen er «i vekst». Tall for lag og medlemmer osv. de siste par årene gir de beste indikasjoner. Endelig må søkeren «forventes å bli plassert i gruppe A, B eller C på et noen senere tidspunkt». Det må altså ikke være for stor avstand til 1.200 tellende medlemmer under fylte 26 år, minst 25 tellende lokallag og tellende lokallag i minst 10 fylker. Meningen er å gi litt hjelp til friske og ivrige organisasjoner som «ligger i vannskorpen». Til forskjell fra i dag må de ikke nødvendigvis være nye.

7.2.4 Nye organisasjoner. Uttrappende organisasjoner

Hensyn til nye mindre organisasjoner skulle være ivaretatt ved den foreslåtte gruppe D som er kommentert i forrige avsnitt.

Om såkalt «uttrapping» står det i kunngjøringsbrevet av 28. oktober 1994 for driftstilskudd i stønadsåret 1995:

«Organisasjoner som ikke lenger tilfredsstiller kravene til støtteberettigelse (jfr. retningslinjene), kan innvilges et uttrappingstilskudd for ett år før støtten faller helt bort.»

Forslaget til regelverk er basert på at man det ene året (grunnlagsåret) opptjener driftstilskudd som utbetales tidlig i det tredje året (tilskuddsåret). Selv om lokallagene skal foreta opptelling pr. 31. desember i grunnlagsåret, kan det ta en viss tid før sentralleddet i løpet av søknadsåret får oversikt og oppdager at f.eks. antall tellende lokallag eller medlemmer er for lavt.

Det har vært sagt at det er vanskeligere å sanere en organisasjon enn å etablere en ny. Noen stabiliserer seg kanskje som en mindre organisasjon som for fremtiden ikke når opp i gruppe A, B eller C. Uansett finner utvalget at det bør gis tilskudd i et overgangsår for den organisasjon som etter minst tre år i gruppe A, B eller C ikke lenger tilfredsstiller kravene til antall tellende medlemmer, lokallag og/eller fylkesrepresentasjon. Det såkalte «uttrappings-tilskuddet» settes til halvparten av fullt tilskudd. Til grunn legges organisasjonens søknad med tallene fra grunnlagsåret, som altså egentlig ikke tilfredsstiller inngangskravene.

7.2.5 Paraplyorganisasjoner

En paraplyorganisasjon er i utkastet § 2 bokstav l definert som:

«organisasjon av barne- og ungdomsorganisasjoner og/eller klubber, eventuelt også med enkeltpersoner som medlemmer.»

Eksempler på dette er Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) og Landsforeningen for ungdom og fritid (LUF).

Dette er ikke ordinære barne- og ungdomsorganisasjoner som konkurrerer på grunnlag av tellende medlemmer, tellende lokallag og ledertreningskurs. Paraplyorganisasjonene stiller i en klasse for seg. Det er ikke mange av dem, og de har fått sine driftstilskudd utmålt av departementet. Utkastet sidestiller nasjonal koorderingsvirksomhet og skolering overfor barne- og ungdomsrådene i fylkene. De enkelte barne- og ungdomsrådene er derimot av så lokal karakter at de faller utenfor.

Utvalget er kommet til at alle tilskudd til paraplyorganisasjoner m.v. - det være seg til nasjonalt eller internasjonalt arbeid - bør fastsettes av departementet.

Når det gjelder tilskuddsrammen for nasjonalt arbeid, er det hensiktsmessig at det først settes av midler til de ordinære organisasjonene i og med at disse skal ha 80 %. Av resten ytes tilskudd til drift og prosjekter for paraplyorganisasjoner. Den gjenværende del av rammen kan så fordeles til de ordinære barne- og ungdomsorganisasjonenes prosjekter.

Når det gjelder tilskudd til internasjonalt arbeid, tenker utvalget seg at man først reserverer midler for paraplyorganisasjonene og internasjonale institusjoner og ordninger. Her er man avhengig av vedtak i internasjonale fora. Den gjenværende del av rammen kan så fordeles til de ordinære barne- og ungdomsorganisasjonenes internasjonale arbeid - drift og prosjekter.

Når departementet fatter vedtak om tilskudd til paraplyorganisasjoner m.v., oppstår spørsmålet om klageordning. Klageinstansen blir eventuelt Kongen i statsråd. Alternativt kan man gi en forskrift om unntak fra forvaltningslovens klageregler. Selv om man ikke har klageadgang, kan departementet vurdere omgjøring i den enkelte sak, hvis forholdene skulle ligge til rette for det.

7.2.6 Internasjonale institusjoner og ordninger m.v.

I tillegg til at norske barne- og ungdomsorganisasjoner kan søke om tilskudd til internasjonalt arbeid, har regjeringen siden 1994 gitt tilskudd til Youth for Europe.

Youth for Europe er et utvekslingsprogram og en støtteordning som retter seg mot ungdom i alderen 15 - 25 år og personer som er engasjert i ungdomsarbeid på frivillig eller yrkesmessig basis. Youth for Europe gir støtte til ungdomsutveksling i form av prosjektstøtte, rådgivning og veiledning, samt organisering av opplæringstiltak for ungdomsledere.

Formålet med Youth for Europe er å øke ungdoms muligheter til å få kunnskap om forhold i andre land, og lære å samarbeide med mennesker med en annen kulturbakgrunn. Ved å utveksle idéer og erfaringer vil ungdom kunne få en bredere forståelse av hverandres sitasjon. Gjennom utveksling skapes fellesskapsfølelse og solidaritet, som igjen er et viktig virkemiddel for å bekjempe fremmedfrykt og rasisme. Ungdomsutveksling gjennom Youth for Europe skal også bidra til personlig utvikling, og gjøre ungdom bedre rustet til aktiv deltakelse i samfunns- og arbeidsliv.

Dette er et av tre viktige utvekslingsprogram som inngår i EU's og Norges satsing på ungdom. Youth for Europe retter seg mot ungdomsorganisasjoner, fritidsklubber, lag og foreninger som vil arrangere utveksling på fritiden, men kan ikke gi tilskudd til skole- eller studieturer.

I hvert EU/EØS-land er det opprettet et kontor som administrerer Youth for Europe. I Norge er det Atlantis Ungdomsutveksling som administrerer Youth for Europe på vegne av Europakommisjonen og Barne- og familiedepartementet.

Atlantis Ungdomsutveksling er en ikke-kommersiell stiftelse opprettet av Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) i samarbeid med Kulturdepartementet, Utenriksdepartementet og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i 1987. Stiftelsen mottar støtte fra Barne- og familiedepartementet, og ledes nå av et styre som oppnevnes av LNU.

Tilskudd til Youth for Europe og kontingenter til Det Europeiske Ungdomsfondet i Strasbourg og andre internasjonale institusjoner og ordninger fastsettes av departementet. Utvalget foreslår ingen endring i så henseende.

Utvalget foreslår at kontingenter og tilskudd til paraplyorganisasjoner, institusjoner og ordninger tas av tilskuddsrammen for internasjonalt arbeid, før den gjenværende del fordeles til de ordinære organisasjonenes internasjonale arbeid - drift og prosjekter.

Når det gjelder spørsmålet om klage, vises til foregående avsnitt om paraplyorganisasjoner. Tilsvarende må det vurderes å opprettholde klageadgang til Kongen i statsråd, eller ved forskrift gjøre unntak fra klagereglene i forvaltningsloven.

7.2.7 Hva er en rettferdig fordeling?

Utvalget skal «utforme et regelverk for ordningene med objektive og klart avgrensede kriterier som sikrer en rettferdig fordeling mellom organisasjonene», jf mandatet.

Dette er ingen lett oppgave. Utvalget konsentrerer seg i dette avsnitt om ordningen med driftstilskudd til nasjonalt arbeid.

Opplevelsen av rettferdighet er subjektiv. Det er vanskelig å finne den objektive rettferdighet. Slik utvalget ser det, må man tilstrebe en fordeling som flest mulig kan karakterisere som rimelig.

Rettferdighet blir da et kompromiss mellom flere hensyn, der det etablerte tilskuddsnivået står sentralt. Er det noen som gis dramatisk mer eller mindre i tilskudd, må det - ut fra denne synsvinkel - begrunnes.

Man har egentlig to sett kriterier. Det ene er de grunnleggende kravene for i det hele tatt å få tilskudd - inngangskravene. Når disse fastsettes, blir organisasjoner inkludert eller ekskludert.

Utvalget tror ikke at det er mange organisasjoner som støtes ut med det foreslåtte regelverket. Tvert i mot kan lavere terskel for medlemstall i gruppe A, B og C trekke inn noen nye organisasjoner, og gruppe D er romslig i forhold til både de som er i vekst og de som ikke har grunnlag for å vokse seg store.

Som nevnt er det to sett kriterier det dreier seg om, og det andre settet relaterer seg til tilskudd for dem som alt er innenfor systemet.

Per vil kanskje si: Det er de største organisasjonene som trenger mest. Pål vil si: Det er de fattigste som har størst behov. Mens Espen sier: Det er de som får mest ut av midlene som bør premieres.

Under avsnitt 7.2.1 har utvalget drøftet hvilke organisasjoner som bør få tilskudd, med utgangspunkt i formålet. Formålet står også sentralt ved kriteriene for en rettferdig fordeling. Således bør følgende kriterier være bestemmende:

• barne- og ungdomsprofil

• geografisk utbredelse

• aktivitetsnivå

• selvstendighet

• demokratisk oppbygging.

Regelverket premierer organisasjoner med mange barn og ungdommer, ved at tellende medlemmer t.o.m. fylte 25 år gis poeng. Dessuten er det organisasjoner med over 60 % barn og unge under fylte 30 år som får størst uttelling.

Mange lokallag tilsier stor geografisk utbredelse. Derfor gis det poeng for hvert tellende lokallag.

At det er mange unge medlemmer og mange lokallag som holder årsmøte med valg, tilsier at det er aktivitet i organisasjonen. Omfanget av ledertreningskurs indikerer også virksomhet. Tellende medlemmer, tellende lokallag og deltakerdager på kurs gir poeng fordi disse faktorene gir uttrykk for aktivitet.

Tilskuddsordningene skal bidra til sentral koordinering og opplæringsvirksomhet. Antallet deltakerdager på kurs - sentrale ledertreningskurs - er også en indikator for at sentralleddet lykkes. Dette er en ytterligere grunn til å premiere kursvirksomhet.

Er organisasjonen selvstendig og demokratisk oppbygget, legges forholdene til rette for den arena man ønsker - arenaen for medbestemmelse og demokrati og deltakelse i samfunnet. Jo mer selvstendig og jo færre bindinger - ideologiske eller organisatoriske - jo større blir driftstilskuddene etter utkastet.

Går man tilbake til de tre innledende utsagnene og vurderer regelverket, vil Per langt på vei få rett: Det er de store organisasjonene som får flest poeng og kroner. Pål får noe medhold ved at det etableres et basisbeløp som samtlige organisasjoner i gruppe A, B og C mottar. Dette er et minimum til å drive for. Imidlertid, regelverket legger ikke opp til noen behovsprøving. - Forhåpentligvis er det Espen som seirer, slik at de som legger seg i selen og bruker midlene på optimal måte, får organisasjonene til å blomstre og oppnår stadig flere poeng og høye tilskudd!

Regelverket har flere variabler som departementet kan justere årlig og derved endre fordelingen:

• Først ved fastsettelse av summen til driftstilskudd, som skal ligge mellom 80 og 100 % av rammen for nasjonalt arbeid.

• Dernest ved fastsettelse av det årlige basisbeløpet. Høyt basisbeløp gir mindre til poeng. Lavt basisbeløp gir mer til poeng.

• Faktoren ved omregning fra bruttopoeng til nettopoeng kan endres. I utkastet er den satt til 1,0 i gruppe A, til 0,8 i gruppe B og til 0,5 i gruppe C.

• Den innbyrdes vekting av poeng for medlemmer, lokallag og deltakerdager på kurs kan også forandres i forhold til det som er foreslått, nemlig 1,0 (0,5) poeng for medlemmer, 20 poeng for lokallag og 8 poeng for deltakerdager.

• Endelig kan det innføres «gulv» og «tak» ved poengberegning for de forskjellige kriteriene. Utvalget har f.eks. satt et tak på 500 lokallag.

Mulighetene til forandringer er mange. Utvalget har lagt stor vekt på å utforme et robust regelverk som skal tåle skiftende samfunnsforhold. Dette er i tråd med komitéuttalelsene i Stortinget om stabile rammevilkår for organisasjonene. Se innledningsvis i avsnitt 7.1.1.

7.3 Om typer av tilskudd, minstekrav til organisasjonene og kriterier for utmåling av driftstilskudd

7.3.1 Tilskudd til nasjonalt arbeid. Drift. Prosjekter

Når det gjelder tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjonenes nasjonale arbeid, bevilget Stortinget 56,5 mill kr. i 1995 og 57,3 mill kr. i 1996.

Departementet overførte beløp til drift for paraplyorganiasjoner. LNU mottok 2,65 mill kr. i 1995 og 2,57 mill. kr. i 1996. LUF fikk 2,3 mill kr. i 1995 og 2 mill kr. i 1996.

Resten av rammen ble fordelt mellom barne- og ungdomsorganisasjonene. For 1995 ble det således ytet 49,3 mill kr. til drift og 2,2 mill kr. til prosjekter. For 1996 var beløpene 49,7 mill kr. til drift og 2,5 mill kr. til prosjekter.

I utkastet til regelverk er det fortsatt departementet som avgjør hvordan rammen for nasjonalt arbeid skal disponeres, jf § 5. Minst 80 % skal benyttes til drift. Det ville utgjort 45,2 mill kr. i 1995 og 45,8 mill kr. i 1996. Innenfor potten til drift skal maksimalt 5 % av den totale ramme for nasjonalt arbeid, fordeles til drift for de mindre organisasjonene i gruppe D. Maksimumsbeløpene for gruppe D ville utgjort 2,825 mill kr. i 1995 og 2,865 mill kr. i 1996.

Av § 5 fremgår videre at maksimalt 20 % av rammen for nasjonalt arbeid skal benyttes til paraplyorganisasjoner og til prosjekter for barn- og ungdomsorganisasjonene. Maksimum etter denne regel ville i 1995 vært 11,3 mill kr. og i 1996 11,5 mill kr.

Driftstilskudd til nasjonalt arbeid er ubundet rammetilskudd som gis uten avregning, jf utkastets § 8 første ledd. Det enkelte tilskudd skal ikke overstige 75 % av organisasjonens driftsutgifter til den nasjonale virksomhet for barn og ungdom i grunnlagsåret, jf § 17 annet ledd. Denne bestemmelsen er en videreføring fra gjeldende regelverk, dog med et par justeringer. Bl.a. kan ordinære avskrivninger regnes som driftsutgifter.

Tilskudd til nasjonale prosjekter gis som hovedregel som rundsumtilskudd uten avregning, jf utkastets § 8 annet ledd.

Utvalget har vurdert om det bør settes en nedre kostnadsramme for prosjekter, f.eks. 1/2 av grunnbeløpet i Folketrygden, men har ikke satt noen slik grense. På den ene side ville saksbehandlingen bli mer effektiv. På den annen side kunne man risikere at små, men gode prosjekter ble skrinlagt.

Etter utkastets § 23 tredje ledd og § 30 annet ledd plikter organisasjonen å opplyse om andre tilskudd til vedkommende prosjekt, og samlete tilskudd fra det offentlige må ikke overstige 100 % av kostnadene ved prosjektet.

Det heter i økonomireglementet for staten/de funksjonelle krav pkt. 11-2.1:

«Statens tilskudd kan fastsettes som et rundsumtilskudd til den enkelte mottaker, fastsatt etter en skjønnsmessig vurdering av hva som er et rimelig bidrag fra statens side. Da kan endelig oppgjør utbetales når det foreligger rapport om at tiltaket er tilfredsstillende gjennomført, uten at det er avgjørende hva mottakers utgifter har vært. Dette vil være egnet for tilskudd til investeringstiltak, til tidsbegrensede prosjekter, herunder engangstilskudd fra en disposisjonsbevilgning, stimuleringstilskudd, o.l. Kontrollen vil være begrenset til å påse at oppgavene er utført overensstemmende med betingelsene. Ordningen kan også brukes som løpende tilskudd til en organisasjon, når det gjelder grunntilskudd knyttet til generell aktivitet innenfor et angitt formål.»

Om økonomisk informasjon heter det bl.a. i de funksjonelle krav pkt. 1-4.2:

«Hvilken økonomisk informasjon tilskuddsmottaker skal sende inn må vurderes for den enkelte tilskuddsordning. Kravet vil være avhengig av tilskuddstypen og tilskuddets størrelse. Under pkt. 11-2 er ulike standard typer av tilskudd beskrevet.

For rundsumtilskudd vil det sjelden være nødvendig med revisorattestert spesialrapport om visse utgiftsområder. Fra mottakere som får løpende grunntilskudd er det imidlertid ofte aktuelt å be om revidert årsregnskap med resultatregnskap, balanse og noteopplysninger. Det vil bl.a. belyse statstilskuddets størrelse i forhold til de totale inntekter og utgifter.

For tilskudd som gis i form av hel eller delvis dekning av budsjetterte/beregnede utgifter må det sendes inn spesialrapporter med særattestasjon fra revisor om at de faktiske utgiftene i det minste svarer til de budsjetterte.

For tilskudd som er fastsatt som hel eller delvis dekning av regnskapsførte utgifter, må tilfredsstillende dokumentasjon innsendes før sluttbetaling foretas i henhold til endelig avregning. Spesialrapporter med regnskapsoppstillinger, eventuelle kopier av regnskapsførte utgiftsbilag og annen informasjon som påvirker beregningen, skal være attestert av mottaker og statsautorisert/registrert revisor. For mindre utbetalinger (kr. 20.000-25.000) kan attestasjon av revisor unnlates.»

Det er praktisk at prosjekttilskudd gis som rundsumtilskudd, og at organisasjonen i ettertid avgir rapport om prosjektet og dokumentasjon for at tiltaket er gjennomført.

Ved store prosjekttilskudd, kan det i samsvar med utkastet § 8 annet ledd gis skriftlig pålegg om avregning av tilskuddenes størrelse mot regnskapsførte utgifter. Eventuelt skriftlig pålegg er det praktisk å innta i tilsagnsbrevet etter § 9.

7.3.2 Tilskudd til internasjonalt arbeid. Drift. Prosjekter. Annet

Til internasjonalt ungdomssamarbeid m.v. bevilget Stortinget 9,75 mill kr. i 1995 og 11,25 mill kr i 1996. Differansen forklares ved at det i Stortinget ble fattet vedtak om en særskilt bevilgning til Norges Speiderforbund på 1,5 mill kr.

Ellers mottok paraplyorganisasjonen LNU driftstilskudd med 1,9 mill kr. i 1995 og 1,77 mill kr. i 1996.

Til utvekslingsprogrammet Youth for Europe ble det gitt 2,8 mill kr. i 1995 og 3,4 mill kr. i 1996.

Atlantis-stiftelsen ble tildelt 1,88 mill kr. i 1995 og 1 mill kr. i 1996.

Til barne- og ungdomsorganisasjonenes internasjonale arbeid - drift og prosjekter - utgjorde bevilgningene h.h.v. 2,45 mill kr. og 2 mill kr. for 1995 og 1996.

I utkastet til regelverk er det fortsatt departementet som avgjør hvordan rammen for internasjonalt arbeid skal disponeres, jf § 5. Først beregnes summen for drift, prosjekter, kontingenter osv. til paraplyorganisasjoner, internasjonale utvekslingsprogram og ungdomsfond, andre internasjonale institusjoner og ordninger. Departementet treffer de enkelte vedtak.

Resten av rammen fordeles med én sum til drift og én sum til prosjekter for de ordinære barne- og ungdomsorganisasjonene. Selve fordelingen foretas av Fordelingsutvalget etter regelverkets kap. 4 og 5. Alle som tilfredsstiller kravene for tilskudd til nasjonalt arbeid kan få tilskudd til internasjonalt arbeid. Retningslinjene er forenklet i forslaget til regelverk.

Det er ønskelig at organisasjonene snarlig avgir rapport etter gjennomført prosjekt. Derfor slåes det nå fast at tidligere prosjekter som er støttet, må være avsluttet med tilfredsstillende rapport og dokumentasjon for gjennomføring, før det kan utbetales nytt prosjekttilskudd.

Tilskudd gis utelukkende til prosjekter i Norge. For øvrig harmonerer reglene om utmåling m.v. med dagens retningslinjer.

For internasjonalt driftstilskudd videreføres ordningen med poengberegning for deltakelse i møter, seminarer, konferanser og delegasjonsreiser utenfor Norden. Imidlertid, nå beregnes bare poeng pr. deltaker - og uten tak:

• deltakelse innenfor Europa gir 1 poeng pr. deltaker,

• deltakelse utenfor Europa gir 3 poeng pr. deltaker.

I begge tilfeller må vedkommende ha minst to overnattinger utenfor Norge.

Festivaler, internasjonale treff for sangere og musikanter, jamboréer o.l. er ikke møter som i regelverkets forstand gir poeng. Heller ikke de følgende aktiviteter er poenggivende:

• sports- idrettsaktiviteter,

• aktiviteter som del av utvekslingsprogram i regi av utvekslingsorganisasjon,

• aktiviteter der reise og opphold i det alt vesentlige dekkes av andre,

• gjennomføring eller studier av utviklingsprosjekter i utviklingsland, misjonsprosjekter o.l.

Utvalget antar at man med disse forenklinger vil unngå en del grensetilfeller - saker som kan være vanskelige for såvel søkerne som myndighetene.

7.3.3 Minstekrav til organisasjonene. Tilskuddsberettigelse

Bestemmelsene i forslaget til regelverk kap. 2 angir minstekravene for å oppnå tilskudd. Det er Fordelingsutvalget som vurderer søknader fra barne- og ungdomsorganisasjonene og plasserer dem i grupper A-D, jf § 11 og §§ 12-15. For fullstendighetens skyld nevnes også bestemmelsen i § 19 siste ledd om uttrappingstilskudd. - Departementet vurderer om paraplyorganisasjoner m.v. skal få tilskudd, og dessuten internasjonale institusjoner og ordninger, jf §§ 11 og 16.

Her skal kort nevnes minstekravene til barne- og ungdomsorganisasjonene i gruppe A-D. Kravene er opplistet med samme nummer under de respektive paragrafer:

• nr. 1: egne vedtekter med nærmere bestemt innhold,

• nr. 2: en demokratisk oppbygging og demokratiske rettigheter for alle som har fylt 15 år,

• nr. 3: et landsmøte minst hvert tredje år,

• nr. 4: en valgt sentralledelse som leder organisasjonen mellom landsmøtene/en heltids ansatt,

• nr. 5: sentralt medlemsregister,

• nr. 9: eget budsjett, årsregnskap og årsmelding,

• nr. 10: statsautorisert eller registrert revisor.

Det vises til den fyldigere fremstillingen i kapittel 8. I tillegg nevnes:

• nr. 6: minst 1.200 tellende medlemmer under fylte 26 år, og en andel på 60 % tellende medlemmer under fylte 30 år (I gruppe D: minst 100 tellende medlemmer under fylte 26 år),

• nr. 7: minst 25 tellende lokallag (I gruppe D: minst 5 tellende lokallag),

• nr. 8: tellende lokallag i minst 10 fylker (I gruppe D: tellende lokallag i minst 5 fylker og med dispensasjonsadgang).

For de tre siste typer krav vises til avsnitt 7.3.4-7.3.8.

Her skal også nevnes at man for gruppe B, C og D kan akseptere ideologiske bindinger, og i gruppe C og D dessuten organisatoriske bindinger - i begge tilfeller til moderorganisasjon. Hvis det er organisatoriske bindinger i gruppe C og D, skal organisasjonen ha en egen barne- og ungdomsstruktur, jf forslaget til regelverk § 2 bokstav k.

Ved vurderingen av den enkelte organisasjon er selvsagt formålsparagrafen (§ 1) og avgrensingene i § 11 sentrale. Fra § 11 siteres første og annet ledd:

«Tilskudd kan gis til frivillige og landsomfattende organisasjoner som arbeider for barn og ungdom med spørsmål som gjelder barn og ungdom. Selvstendige organisasjoner av barn og ungdom prioriteres. Organisasjonene skal ha en barne- og ungdomsrettet idéel (ikke-kommersiell) målsetning og fremme formålet etter § 1.»

7.3.4 Kriterier for utmåling av driftstilskudd - generelt

Man kan skille mellom to sett kriterier. De grunnleggende som må være til stede for i det hele tatt å oppnå driftstilskudd, er omtalt i forrige avsnitt. De som gir poeng, dvs. graderer størrelsen av tilskuddet, skal vurderes her.

Nå ytes driftstilskudd som ubundet rammetilskudd og utmålt etter fire kriterier, nemlig antall:

• medlemmer

• lokallag

• fylker med lokallag

• deltakerdager på kurs.

I gjennomsnitt har medlemstall gitt ca 50 % uttelling, lokallag og fylker ca 12,5 % hver, og kurs ca 25 % uttelling.

Fordelen ved de nåværende kriterier er at de er innarbeidet. Organisasjonene er fortrolige med dem og har innrettet seg etter dem, bl.a. ved intern rapportering.

Det koster alltid tid og innsats å etablere nye krav og systemer. Imidlertid, man står ved et veiskille og må vurdere fordomsfritt om det finnes andre eller flere og bedre kriterier for tildeling.

Ifølge mandatet skal kriterier være objektive og klart avgrensede. De bør referere til noe som kan måles og derigjennom kontrolleres og evalueres.

Kriterier som gir poeng og uttelling i kroner vil normalt virke stimulerende. Kriteriene bør ha positiv effekt, og ikke skape uønskete dreininger. For barne- og ungdomsorganisasjonene er det et mål å bevare mangfoldet og uavhengigheten. Kriterier bør derfor være anvendelige på tvers av idégrunnlag og virksomheter.

Man kan ikke ha for mange kriterier i et gradert tilskuddssystem. Det gjelder å sette sammen kriterier som hver for seg har en egenverdi, som er representative og som ikke påfører organisasjoner og tilskuddsmyndigheter mer arbeid enn nødvendig.

Det var vanskeligere enn ventet å finne nye kriterier for tildeling. På dette punkt var utvalget innom en rekke alternativer som gjengis her for å illustrere hvor lite egnet de viste seg å være:

• Antall aktiviteter i organisasjonen står sentralt. Det er ønskelig å belønne dem som får virksomheten til å blomstre. Imidlertid byr det på problemer å registrere, kontrollere og evaluere de mange tiltak som organisasjonene iverksetter. Uttelling for antall aktiviteter kan dessuten føre til kunstig mange små tiltak, bare for å oppnå poeng. Disse innvendinger taler for at man i hvert fall konsentrerer seg om visse typer av aktiviteter som kriterium.

• Opplag, antall nummer eller sider av medlemsblad. Dette gir et visst inntrykk av aktivitet og kommunikasjon med medlemmene i organisasjonen. På den annen side kan favorisering av medlemsblad føre til en uønsket «papirmølle» og at organisasjonene bruker uforholdsmessig mye tid på å verve annonsører. Et stort antall av organisasjonene har bare et par tusen medlemmer, og da vil det ikke alltid være naturlig å prioritere arbeidet med medlemsblad på bekostning av møteaktivitet.

• Antall vedtak, f.eks. styrevedtak i sentralleddet , gir en pekepinn om aktivitetsnivået. Men som poenggivende kriterium er det ikke godt. Det forteller intet om innholdet i det som er behandlet, og det er fare for oppblåste tall/konstruerte saker.

• Det samme gjelder om man innfører antall styremøter pr. år som mål for aktivitet.

• Et bedre kriterium er nok antall landsmøte-dager. Møtene knytter medlemmene sammen, og det er vanskelig å tenke seg at man i utide ville innkalle til landssamlinger, bare for å score poeng. På den annen side er landsmøter kostnadskrevende. Reiseutgiftene blir store når organisasjonen er landsomfattende. Derfor kan man diskutere alternativ bruk av ressursene. Leder- og instruktøropplæringskurs arrangert i forbindelse med landsmøter gir uttelling dersom de kvalifiserer for kurspoeng etter reglene.

• Sommerleirer er heller ikke velegnet som kriterium.

• Poeng for antall tillitsverv i organisasjonen er vurdert. Det indikerer i utgangspunktet aktivitet, men på samme måte som medlemsblad, styrevedtak og styremøter, er det fare for uønsket dreining i organisasjonene. Ingen er tjent med for mange medlemmer i styrer, kontrollkomitéer o.a. utvalg. Det gjør organisasjonsarbeidet byråkratisk. I tillegg vil det være vanskelig å til enhver tid holde rede på registre for tillitsvalgte i lokallag, regionalledd og sentralledd.

• Man ønsker å tilgodese barne- og ungdomsorganisasjoner med idéell virksomhet. Etter hvert har også organisasjoner der en bestemt aktivitet dominerer fått tilskudd. Det kan gjelde musikk, sjakk, jakt og fiske osv. Utvalget har vurdert om virksomhetens karakter kan være et kriterium. Utvalget er kommet til at det blir svært komplisert, f.eks. hvis man skal veie partipolitikk mot religion.

• Organisasjonenes faktiske utgifter i sentralleddet kunne være et kriterium - utgifter til porto, telefon, papir, lønninger, arbeidsgiveravgift, strøm, forsikring, husleie etc. På den ene side sier disse tall noe om sentralleddets aktivitetsnivå og behovet for støtte. På den annen side kan det føre til større innslag av kjøpte tjenester og dyrere lokaler osv. Man distanserer seg fra det som har vært tradisjonen - et ubundet rammetilskudd. Og indirekte kommer sentralleddets driftsutgifter i bildet allerede ved at tilskuddet ikke skal overstige 75 %.

• Et radikalt forslag er å gi alle som tilfredsstiller minimumskravene for tilskudd samme beløp. En slik ordning vil imidlertid ikke stimulere til vekst i medlemstall og aktiviteter. Derfor er også denne løsningen forkastet ved tidligere vurderinger av tilskuddsordningene.

• Man kunne prioritere nye organisasjoner , og fordele midlene bare til de som trenger «fødselshjelp». Dette vil nok de etablerte organisasjonene protestere mot. Det karakteristiske ved tilskuddsordningene er jo at de har gitt organisasjonene en løpende, relativt fast og trygg inntekt. En ordning for bare nye organisasjoner kan også føre til «døgnfluer».

Utvalget er etter en samlet vurdering kommet til at dagens kriterier for driftstilskudd er langt bedre: Medlemstall, lokallag, fylker og kursdeltakelse. Også kombinasjonen av kriterier synes god. Riksrevisjonen konkluderer i sin sluttrapport med at strukturen i tilskuddsordningen er tilfredsstillende: «... det (er) valgt kriterier for tildeling og beregning av tilskudd som synes å stimulere til måloppnåelse.»

I utvalgets forslag videreføres de eksisterende kriterier, dog slik at fylkesrepresentasjon er gjort til minstekrav og ikke lenger gir poeng. Alt tatt i betraktning, kan kriteriene - ved klar definering og konsekvent praktisering - fungere som relativt objektive og avgrensede kriterier for tilskudd. En annen sak er hvordan man vil vektlegge dem. Her har man mange muligheter med poengberegning.

7.3.5 Medlemmer og medlemsregistrering

Det er tradisjon for å benytte medlemstall som det primære kriterium ved utmåling av driftstilskudd til organisasjonene. Det gjelder både i Danmark, Sverige og Norge.

Frem til avisoppslagene om «medlemssaken» i 1995 var det tilsynelatende ikke problemer med registrering av medlemmer som ble oppgitt i søknadene. Etter granskingene er det kommet for dagen mye usikkerhet og unøyaktighet i praktiseringen av reglene.

I forslaget til nytt regelverk er det innarbeidet definisjoner av «tellende medlem» og «medlem» i § 2 bokstav f og g. Dessuten foreslås et fast opptellingstidspunkt. Under dette avsnittet vil utvalget utdype nyanser og foreta nærmere avgrensinger. Det gjelder for en stor del problemstillinger som man har støtt på under praktisering av de nåværende regler, og forhold som granskingene i 1995-96 har fokusert på. Fordelingsutvalget uttalte på side 8 i sin rapport om medlemstall 1993-1995:

«Det kan ikke gis en entydig definisjon av medlemsbegrepet. En vid teoretisk definisjon er «de som oppfatter seg som medlem». Etter denne definisjonen fins det langt flere medlemmer enn hva organisasjonene kan oppgi i sine søknader. Men definisjonen er ikke særlig praktisk. Av likhetshensyn i fordelingen kan en heller ikke legge til grunn organisasjonenes egne definisjoner. Utfordringen for regelverkets medlemsdefinisjon er dermed å stille opp kriterier som fanger opp flest mulig medlemmer som fyller enkelte minstekrav om demokrati og rettigheter, lokallagstilknytning og dokumenterbarhet...»

Riksrevisjonen uttaler på side 77 i sin sluttrapport fra 12. februar 1996:

«Riksrevisjonen viser til at Fordelingsutvalget i sin delrapport om organisasjonenes grunnlag for oppgitte medlemstall 1993-1995 har identifisert en rekke områder der det er nødvendig med presiseringer og endringer av regelverket. Det dreier seg særlig om forhold rundt bekreftet medlemsskap, registreringstidspunkt, det at kontingent skal være betalt i - og for ett år, generelle krav til dokumentasjon og registrering, og beregning av tallet på medlemmer under 25 år. Fjeld-kommisjonens gjennomgåelse av regelverket har også konkludert med at regelutformingen har vært preget av ufullstendigheter og uklarheter.»

Innledningsvis presiserer utvalget at det avgjørende er regelverkets definisjon av medlem. Den enkelte organisasjon må innrette sine registreringer etter definisjonen, og det er spesielt viktig hvor vedtektene har andre avgrensinger av medlemskretsen.

Nedenfor benyttes «medlem» i regelverkets forstand, hvis annet ikke er sagt.

Bare fysiske personer er medlemmer, i motsetning til selskaper, stiftelser o.a. juridiske personer. (Noe annet gjelder for paraplyorganisasjoner.)

I utgangspunktet er det ikke oppstilt aldersgrenser for medlemmer. Utvalget har vurdert en nedre grense ved fylte 3 år på registreringstidspunktet. De helt små barna har jo ikke forutsetninger og forståelse for aktiv deltakelse i organisasjonene, medbestemmelse og demokrati, jf formålet med tilskuddsordningene. På 3-års stadiet er barn normalt såpass utviklet at de har språk og deltar aktivt i lek og læring, f.eks. i søndagsskolene. Imidlertid har utvalget funnet at de minste barna neppe utgjør noen stor gruppe. Ut fra ønsket om enkle regler, er det derfor ikke laget unntaksregler for dem. De går følgelig inn - både i det totale antall tellende medlemmer (under 30 år) og i antallet tellende medlemmer under 26 år.

Grensen mellom barn og ungdommer er ikke skarp. Etter barneloven skal den som har fylt 12 år få si sin mening før det blir tatt avgjørelser om personlige forhold for barnet, herunder i sak om hvem av foreldrene det skal bo hos. Det skal legges stor vekt på hva barnet mener. Barn som har fylt 15 år, avgjør selv spørsmål om valg av utdanning og om å melde seg inn i eller ut av foreninger. Av vergemålsloven fremgår at hvis den umyndige har fylt 14 år, skal vergen høre hva den umyndige har å si før det treffes avgjørelse om den umyndiges økonomiske forhold. Mindreårige som har fylt 15 år og forsørger seg selv med arbeid, kan på egen hånd si opp og inngå ny arbeidsavtale. Den som har fylt 15 år rår selv over midler tjent ved egen virksomhet eller som noen har latt ham få rådighet over. Straffeloven fastsetter at ingen kan straffes for handling foretatt før man fyller 15 år.

Eksemplene viser at det i lovgivningen er en glidende overgang fra barndom til ungdom. I utgangspunktet behøver ikke utvalget trekke noen klar grense. Tilskuddsordningen gjelder både barn og ungdom. På ett punkt er det satt en grense ved 15 år. Etter hovedregelen om tilskudd skal alle medlemmer som har fylt 15 år ha alle demokratiske rettigheter i organisasjonen.

Utvalget har grundig vurdert hva som bør være den øvre aldersgrense for barn og ungdom etter regelverket.

Ved fylte 18 år blir man myndig og valgbar til Storting og kommunestyre. For straffbare handlinger forøvd før fylte 18 år gjelder lempeligere regler for straff, herunder fengsel. Verneplikt inntrer fra 1. januar det år mannen fyller 19 år. Salg og skjenking av alkohol skal ikke skje til noen under 18 år; gjelder det brennevin er aldersgrensen 20 år. Dommerfullmektiger må ha fylt 21 år og dommere 25 år, dog må høyesterettsdommere og lagmenn ha fylt 30 år. I utvalget har det vært påpekt at ungdom nå studerer lengre enn tidligere, får fast jobb senere, velger å få barn senere. I det hele tatt etablerer de seg i høyere alder enn tidligere. Dette er momenter som kan tale for å tøye ungdomsbegrepet i regelverket. Mange av de politiske ungdomsorganisasjonene bruker 30 år som aldersgrense. På den annen side styrket man ungdomsprofilen i tilskuddsordningene så sent som i 1992, ved at aldersgrensen da ble senket fra 35 til 25 år.

I Sverige har man en øvre aldersgrense på 25 år. Ved denne alder kan man normalt hevde seg i de voksnes organisasjoner. Dog har Danmark en aldersgrense på 30 år. Det er ikke ønskelig at voksne skal dominere i barne- og ungdomsorganisasjonene.

Utvalget har etter en samlet vurdering valgt å holde på den nåværende 25-årsgrensen ved poengberegning. Pga flytende/valgfritt opptellingstidspunkt over en 13-måneders periode før søknadsfristen, har i realiteten medlemmer t.o.m 25 år gitt uttelling. Etter utkastet til regelverk regnes derfor til barn og ungdom de som på registreringstidspunktet er under 26 år. Den som fyller 26 år på nyttårsaften i grunnlagsåret medregnes altså ikke, i motsetning til den som blir 26 dagen etter.

Med dette er medlemsgruppen barn og ungdom avgrenset. Det er denne som gir poeng og dermed tillegg ved driftstilskudd. Utkastet benytter betegnelsen tellende medlemmer under fylte 26 år.

To kriterier fortjener nærmere omtale. Kravet til minste antall tellende medlemmer under fylte 26 år foreslås senket fra 1500 til 1200. Utvalget har ikke fullstendig oversikt over virkningene av en slik endring. Man må forvente et visst tilsig av nye, mindre organisasjoner. Det er tilsiktet. Utvalget legger vekt på flere forhold. For det første har det samlede medlemstall i barne- og ungdomsorganisasjonene de senere år sunket. Det er mange som konkurrerer om de unges oppmerksomhet og fritid. Granskingen av organisasjonenes medlemstall 1993-95 viser at noen har operert med for høye medlemstall i regelverkets forstand. Det gir inntrykk av større organisasjoner enn det som stemmer med virkeligheten. Det er tankevekkende at politiske ungdomsorganisasjoner som Fremskrittspartiets ungdom og Sosialistisk ungdom i perioden 1993-95 ikke oppfylte minstekravet om 1500 medlemmer, til tross for at moderorganisasjonene var representert på Stortinget. - Disse omstendigheter har fått utvalget til å nedjustere medlemsterskelen for tilskudd.

Den andre endring ligger i reduksjonen av kravet til andelen av barn og ungdom i den enkelte organisasjon. Her er 2/3 under 25 år modifisert til 60 % under 30 år. Man må altså forholde seg til to alderskrav:

1. 1.200 tellende medlemmer må være under fylte 26 år, og

2. 60 % av medlemmene må være tellende under fylte 30 år.

Det enkelte medlem skal ha meldt seg inn i organisasjonen individuelt og frivillig. Dette utelukker kollektive innmeldinger, der f.eks. en forening samlet foretar innmelding. For dem under 15 år må man forstå kravet om selv å ha meldt seg inn, slik at innmelding ved verge er jevngodt. På registreringstidspunktet, dvs. ved utgangen av grunnlagsåret, skal medlemmet stå tilsluttet et lokallag. Man kan godt være med i lokallag i flere organisasjoner som får tilskudd, og følgelig bidra til økte tilskudd hvert sted. Et medlem kan imidlertid ikke telle i flere lokallag i samme organisasjon, og på den måte telle med flere ganger i det totale antall medlemmer.

Utgangspunktet må være at man er med i laget der man bor og er registrert i folkeregisteret. For studenter og skoleungdom har dette budt på problemer. De har ofte beholdt sin gamle bostedsadresse i folkeregisteret, mens de gjennom flere år har studert et helt annet sted i landet. Etter utvalgets oppfatning bør slike elever og studenter kunne velge om de vil stå tilsluttet lokallaget der de figurerer i folkeregisteret eller der de studerer. Fortsatt gjelder kravet om at de er medlemmer bare ved ett av stedene. Ved ledertreningskurs er det naturlig å legge studiested til grunn som bosted, jf kravet om deltakere fra minst 3 (eventuelt 2) fylker. Når medlemmet skal stå tilsluttet et tellende lokallag pr. 31. desember i grunnlagsåret, har det den betydning at man ikke teller med dem som har meldt seg ut i løpet av året, og heller ikke dem som bare har fått tilsendt materiale og er potensielle medlemmer på det nevnte tidspunkt. Motsatt er det som hovedregel uten betydning om medlemmer etter 31. desember i grunnlagsåret melder seg ut eller inn.

I dag har man to typer medlemskap - kontingentbasert og fremmøtebasert.

Av organisasjoner som mottar driftstilskudd opererer ca 5 av 6 med kontingentbetalende medlemmer. Det avgjørende er at medlemmet hvert år betaler kontingent. For det første er det tradisjon for denne type betaling til organisasjonene. For det andre er betalingen et uttrykk for at medlemmet fortsatt ønsker å være med i sin organisasjon. Derved skiller man ut dem som egentlig ikke har ønske om å være med lenger, men som ikke tar initiativ til selve utmeldingen. For det tredje letter det tilskuddsmyndighetenes - og organisasjonenes - kontroll av medlemstall.

Ved kontingentbasert medlemskap er det intet krav om aktiv deltagelse ut over betaling av årskontingenten. Men medlemmet tvinges altså én gang i året til å vurdere sitt fortsatte medlemskap.

Kravet om årskontingent utelukker flerårskontingent, f.eks. betaling for 2-3 år eller livsvarig medlemskap med engangs innbetaling. Det er gjort to unntak i utkastet, jf § 2 bokstav h. Ved nyinnmelding i siste halvår kan kontingent for innmeldingsåret og første hele medlemsår betales samtidig. Etter søknad kan Fordelingsutvalget gi dispensasjon, slik at det i organisasjoner som arbeider for ungdom i utenlandsopphold kan betales samlet kontingent for inntil tre klart angitte år.

Om man kaller betalingen kontingent eller avgift eller gebyr etc. er likegyldig, så lenge det reelt sett dreier seg om en årlig kontingent. En vanlig anonym kollekt eller en kursavgift eller studieavgift tilfredsstiller ikke kravet. For øvrig gjelder intet krav til kontingentens størrelse. Den kan for den del utgjøre en krone.

Med små beløp er det naturlig nok en viss fare for oppdiktete medlemmer. Det koster lite å betale kontingent for disse, og det kan «lønne seg» hvis ekstra medlemmer gir store ekstra tilskudd. Denne faren er noe man må leve med. Fusk vil før eller senere bli avslørt av revisor eller tilskuddsmyndighetenes kontroll.

Rabatter for familiemedlemmer eller for dem som er dårlig økonomisk stillet, er akseptabelt, så fremt medlemmene i hvert fall betaler noe. Siden det ellers ikke er krav til årskontingentens størrelse, mener utvalget at det ikke er grunn til å særbehandle personer som gis helt kontingentfritak, f.eks. av sosiale grunner. Det er heller ikke sterk nok grunn til noen særregel for ikke-betalende æresmedlemmer etc. Disse faller mao. utenfor kretsen av tellende medlemmer. På samme måte medregnes ikke medlemmer som melder seg inn på høsten i grunnlagsåret og slipper kontingent ut året. Man teller heller ikke medlemmer som somler med betalingen og er under purring ved årsskiftet.

Det er ikke avgjørende hvortil årskontingenten betales i organisasjonen, og hva den brukes til. Det varierer om innbetaling skjer til lokallag, regionalledd eller sentralledd. Noen ganger innbetales kontingenten til et av disse nivåene, hvoretter den deles med de øvrige. Eksempelvis betales hele kontingenten til lokallaget, som så avgir en andel til sentralleddet.

Som nevnt baseres nå tilskudd enten på kontingentbaserte eller fremmøtebaserte medlemskap. Man skal dog merke seg at innen samme virksomhetsgren anvendes bare én form ved opptelling. Innenfor f.eks. barnearbeidet i organisasjonen kan fremmøtebaserte medlemskap legges til grunn, men da må man være konsekvent og bruke denne type medlemskap ved opptelling i alle lokallagene av barn. Slike medlemskap var opprinnelig en dispensasjonsordning, og Fjeld-kommisjonen skriver om bakgrunnen i NOU 1995: 19 på side 29:

«For organisasjoner som av særskilte grunner ikke ønsket å innføre medlemskontingent ble det fra 1979 adgang til dispensasjon fra kravet om kontingentbetaling. Fra 1981 ble denne dispensasjonsadgangen utvidet slik som beskrevet i avsnitt 4.2.2.

Det er ikke dokumentert at ordningen formelt sett har blitt praktisert som en dispensasjonsordning, dvs. med søknad om dispensasjon fra aktuelle organisasjoner og vedtak om slik adgang til å fravike kravet til kontingentbetaling, og fra 1981 også fra andre vilkår. Det må ha sammenheng med at det fra 1979 var svært få organisasjoner, 2-3, som baserte sitt medlemstall på registrerte fremmøter pr. år. Dette var religiøse organisasjoner som i hovedsak drev arbeid blant barn, særlig søndagsskolevirksomhet, bl. a Norsk Søndagsskoleunion og Norsk Søndagsskoleforbund. Norsk Søndagsskoleforbund var i 1979 registrert med knapt 140.000 medlemmer under 25 år. Organisasjonene var kjent for Statens Ungdomsråd og departementet, og har, slik kommisjonen har forstått det uformelt fått adgang til å gjøre unntak fra kontingentkravet. Av Innstillingsrådets protokoll av 30. august 1984 er fremmøteregistrering pr. år også betegnet som «en særordning».

For disse organisasjonene var det forutsatt et minimums aktivitetskrav for medlemmene pr. år. Kravene fremkommer verken i kunngjøringsbrevene eller retningslinjene i denne perioden. I forklaringer for kommisjonen er det fra tidligere ansatte i departementet fremholdt at det i hele perioden gjaldt et aktivitetskrav på 10 fremmøter pr. år for hvert medlem. Søndagsskoleforbundet har redegjort for at fra 1979 oppga de 3 eller mer som minimums aktivitetskrav, mens det først fra 1986 ble oppgitt tall for 10 fremmøter eller mer...»

Motstykket til den årlige bekreftelse som ligger i kontingentbetaling, er en selvstendig skriftlig bekreftelse fra medlemmet om medlemskapet. Tellende medlemmer skal ha møtt frem til minst 10 aktiviteter i kalenderåret. Disse 10 aktiviteter skal være angitt med dato og listen må være skriftlig bekreftet. Organisasjonene må internt holde slik oversikt at de ved kontroller kan redegjøre for hvilke aktiviteter som ligger bak fremmøtene som den enkelte er oppført med.

På den ene side gir fremmøtebaserte medlemskap godt uttrykk for aktivitet i organisasjonen, i motsetning til det kontingentbaserte der det kan være tilstrekkelig at man har innbetalt sin årsavgift på postkontoret. På den annen side medfører fremmøtebaserte medlemskap uforholdsmessig mye papirarbeid og gjør kontrollen vanskelig. Derfor har utvalget utelukket denne medlemsformen ved poengberegningen. Utvalget finner ikke betenkeligheter ved det, så lenge man kan praktisere symbolske kontingentsatser.

Etter utkastet til nytt regelverk er det tilstrekkelig med 5 tellende medlemmer i hvert lokallag. Til gjengjeld medregnes bare medlemmer i lag som tilfredsstiller minstekravene. Sagt mer presist: i fremtiden gis det bare poeng for tellende medlemmer (under fylte 30 år) i tellende lokallag. Og: et tellende lokallag må ha mist 5 tellende medlemmer (under fylte 30 år).

Man skal naturligvis bare oppgi reelle medlemmer og på korrekt grunnlag. Frem til oppslagene om «medlemssaken» i 1995 praktiserte en rekke organisasjoner prosentberegning av medlemmer under og over 25 år, når det ikke var registrert fødselsår. Tilskuddsmyndighetene godtok slike anslag, men det vil det ikke lenger være adgang til. Alle medlemmer skal være registrert med navn, adresse, fødselsår og lokallagstilhørighet. Dessuten skal det anmerkes om medlemmet er tellende (under 30 år). En forutsetning er da at vedkommende har betalt kontingent. Dette er minimums-data. At fødselsår er nok, innebærer at en ikke trenger å registrere dag og måned.

Et generelt krav - og nytt sådant - er at organisasjonene skal ha sentrale medlemsregistre. Hos sentralleddet skal man finne skriftlige medlemsoversikter med de nevnte opplysninger - navn, adresse, fødselsår, lokallagstilhørighet og om det er et tellende medlem. I det sentrale medlemsregister skal man finne alle medlemmene i organisasjonen etter dens egen definisjon, dvs de som har begrensede eller fulle demokratiske rettigheter i organisasjonen.

Det oppstilles ikke krav om EDB-registre, men ved kontroll plikter organisasjonene å systematisere materialet, jf § 35. For øvrig regner utvalget med at de fleste organisasjoner har utstyr for EDB-registrering, slik at arbeidet derved blir lettere. Omtrent halvparten av organisasjonene har allerede etablert sentrale medlemsoversikter.

Utvalget lanserer kravet på bakgrunn av de ufullstendigheter som kom frem under granskingene. Sentralleddet vil bedre kunne oppbevare medlemslister over år, i motsetning til lokallagene der «gjennomtrekken» av medlemmer er stor.

Det er mulig at bestemmelsen om sentral medlemsoversikt fører til at noen medlemmer rent faktisk faller utenfor ved opptelling, slik at ekstra tilskudd går tapt. Det vil trolig være lokallag som somler med innsending av sine lister til sentralleddet. Noen velger kanskje å fortie medlemstall for på den måte å unngå at andel av kontingenter føres over til sentralt ledd. Disse forhold finner ikke utvalget å kunne ta hensyn til.

7.3.6 Lokallag

Lokallagene er byggeklossene i barne- og ungdomsorganisasjonene. Det er lokallagsbasert virksomhet som utgjør en stor del av grunnlaget for tilskudd. Nærmere bestemt må organisasjonene i gruppe A, B og C ha minst 25 tellende lag, og slik at det er lag i minst 10 fylker. For organisasjonene i gruppe D har man lempet på vilkårene. Her er det nok at man har 5 tellende lokallag i 5 fylker.

Det kan opplyses at de andre skandinaviske landene har tilsvarende vilkår. I Sverige er grunnvilkårene at organisasjonen har minst 3000 medlemmer og lokalavdelinger i minst halvparten av landstingene. En lokalavdeling skal i løpet av året gjennomføre minst 10 sammenkomster, hver med minst 5 deltakere i alderen 7-25 år og med varighet minst 1 time. I Danmark er det krav om minst 700 medlemmer under 30 år i organisasjonen, fordelt på minst 16 lokalforeninger i minst 8 amter. Begge land har modifikasjoner når det gjelder organisasjoner for funksjonshemmet barn og ungdom.

Myndighetene i Norge er tidligere anmodet om å revidere reglene for driftstilskudd, bl.a. slik at det skulle være nok med 5 medlemmer i ordinære lokallag. Departementet har ikke tatt anmodningen til følge. På den annen side har man praktisert et to-sporet system. For at lokallag skal gi poeng, har man fastholdt kravet om 10 medlemmer. Men medlemmer er gitt poeng, selv om de er knyttet til lag som er mindre. Dette må sees som et kompromiss, som utvalget finner det lite hensiktsmessig å videreføre.

Lokallag bør ha en viss størrelse, både av hensyn til organisasjonens primære aktivitet og slik at laget kan være «arena for medbestemmelse og demokrati», jf formålet med tilskuddsordningene. I lokallaget skal man øve seg i demokrati, bl.a. gjennomføre valg. Da blir det meningsløst å operere med så små enheter som et par medlemmer. På den annen side er det grisgrendte strøk av landet hvor det kan være vanskelig å samle så mange som 10 i lagsvirksomhet. Samtidig kan også mindre enheter drive et verdifullt barne- og ungdomsarbeid. I utvalget har det vært delte meninger om hvor små lag som bør gi poeng. Etter en samlet vurdering har utvalget funnet det forsvarlig å senke kravet fra 10 til 5 medlemmer for det enkelte tellende lokallag.

Dette har to motstykker. For det første må det være minst 5 tellende medlemmer under fylte 30 år i tellende lag. For det andre gis det bare poeng til tellende medlemmer (under fylte 26 år) som er tilsluttet tellende lokallag.

Skulle antallet tellende medlemmer pr. 31. desember i grunnlagsåret komme under 5, vil følgelig verken laget eller medlemmene regnes med ved beregning av driftstilskudd. - Motsatt er det ingen øvre grense for hvor mange medlemmer et tellende lokallag kan ha.

Det er likegyldig hva man benevner enheten, så lenge det er et tellende lokallag i realiteten. Grupper, foreninger, korps, kor og søndagsskoler er eksempler.

Laget må eksistere på registreringstidspunktet 31. desember i grunnlagsåret. Det er intet krav om at det har vært i virksomhet gjennom hele kalenderåret. Om det nedlegges etter registreringstidspunktet, har heller ingen betydning. Annerledes hvis hele organisasjonen nedlegges, f.eks. går konkurs. Det vises til utkastet § 34.

For alle organisasjoner i gruppe A, B, C og D, foreslår utvalget at 60 % skal være tellende medlemmer under fylte 30 år. Dette er relatert til medlemsmassen totalt sett, eventuelt barne- og ungdomsstrukturen.

Riksrevisjonen skriver i sin antegnelse av 13. mai 1996 bl.a:

«Gjennomgåelse av de innsendte årsmeldingene og årsrapportene viser at det har vært meget lav aktivitet i mange lokallag, særlig i de partipolitiske. Dette er betenkelig i relasjon til målsettingen med tilskuddsordningen.»

«Det bemerkes at det allerede i Hauglin-innstillingen ble lagt til grunn at et støtteberettiget medlem burde være tilknyttet et lokalledd med selvstendig virksomhet. Departementet har selv formulert en målsetting om at ordningen bl.a. skal sette organisasjonene i stand til å gjennomføre et mangfoldig og bredt anlagt tilbud overfor barn og ungdom. Manglende aktivitet i lokallagene kan føre til at denne del av målsettingen ikke oppfylles. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil forbedre kontrollen med lokallagene.»

Det foregående reiser to problemstillinger:

• Hvilke krav skal man sette til aktivitet i det enkelte lag?

• Hvordan skal organisasjonene dokumentere aktivitet i lagene?

Tre hensyn er viktige.

For det første må kravene til aktivitet være overkommelige. Utvalget minner om mangfoldet i organisasjonene.

For det andre må kravene til dokumentasjon være så enkle at de blir fulgt opp. Ingen av de utvalgte organisasjonene i Riksrevisjonens kontroll var i stand til å fremlegge kopier av styrets sammensetning, vedtekter, regnskap og årsmelding for samtlige lokallag som ble oppgitt i søknaden om driftstilskudd.

For det tredje må man unngå regelverk som skaper papirmøller i sentralledd og hos myndigheter. Det er ingen ønskelig situasjon at sentralleddet må bruke sin hovedkapasitet på dokumentkontroll for lokallagene.

Etter dagens regelverk skal organisasjoner i gruppe 1 og 2 ha minst 25 selvstendige lokallag med:

• eget valgt styre

• egne vedtekter

• regnskap

• årsmelding

• minst 10 medlemmer i hvert lag.

Det står ikke noe i regelverket om at dokumentasjon skal sendes til sentralleddet, men det er dette som har ansvaret for at betingelsene er til stede når lokallaget oppgis i søknad om tilskudd. Videre er det sentralleddet som plikter å fremskaffe dokumentasjonen ved tilskuddsmyndighetenes kontroller.

Det ligger implisitt i reglene at bare aktive lokallag skal telle med. På den annen side er ikke omfanget av aktivitet utdypet. Valgt styre, regnskap og årsmelding indikerer at det i hvert fall holdes et årsmøte. For fremmøtebasert medlemskap kreves det i dag deltakelse i minst 10 aktiviteter i året, jf også de svenske reglene som er referert ovenfor.

Utvalget finner det nyttig og nødvendig at hvert lokallag oversender en årlig orientering til sentralleddet. En skriftlig årsrapport bør minst inneholde opplysninger om (jf utkastet § 2 bokstav m):

• dato for gjennomført årsmøte i grunnlagsåret

• styrets sammensetning pr. 31. desember i grunnlagsåret

• det er minst 5 tellende medlemmer under fylte 30 år pr. samme tidspunkt.

Det er praktisk at årsrapporten sendes til sentralleddet tidlig i søknadsåret, eventuelt sammen med opplysninger til det sentrale medlemsregister. I sentralleddet får man da god tid til å forberede søknader innen fristen 1. september. Sentralleddet må ha ansvaret for at opplysninger i søknad er riktige. Ved kontroller kan myndighetene kreve dokumentasjon for bl.a. medlemmer, lokallag og kurs. Hvis det er lokal innkreving av årskontingent, må sentralleddet sørge for gode rutiner for oppbevaring av bilag i lokallagene. Ved kontroll av et tellende lokallag, må det på forespørsel fremlegges ajourførte vedtekter og årsregnskap som beviser at laget har en selvstendig økonomi. I og med at dokumentasjon for lokal kontingentinnkreving skal oppbevares i hvert fall i 3 år regnet f.o.m 1. januar i grunnlagsåret, vil normalt regnskapene for lokallaget måtte oppbevares like lenge. - Årsrapport, sentralt medlemsregister og kursmateriale forutsettes oppbevart i sentralleddet. Se for øvrig avsnitt 7.4.8.

Det ovenstående er sammenfattet i utkastet til regelverk § 2 bokstav j og m, samt § 36 nr 1 og 2.

7.3.7 Fylker

Kravet om lokallag i minst 10 fylker videreføres i forslaget. For gruppe D blir kravet som hovedregel 5 fylker. Etter dagens ordning for driftstilskudd gis det poeng for hvert fylke organisasjonen er representert i utover dette. Utvalget har etter en samlet vurdering valgt å bruke fylkesrepresentasjon som et inngangskrav , men ikke som kriterium for utmåling. De gjenværende kriteriene: tellende medlemmer under 26 år, tellende lokallag og deltakerdager på kurs er funnet tilstrekkelige. Organisasjoner med lag i 10 (5) fylker anses landsomfattende nok. Tre kriterier i steden for fire innebærer en viss forenkling. Se for øvrig avsnitt 7.3.9 om poengberegning.

7.3.8 Kurs

Kursdeltakelse representerer aktivitet og er et innarbeidet kriterium for tilskudd. Fra tidligere har ikke kursvirksomhet vært noe vilkår for støtte, og det blir det heller ikke med utvalgets forslag. Støtte kan oppnås uten et eneste kurs. Derimot videreføres ordningen med ekstra poeng og forhøyet tilskudd for kurs.

Det presiseres at det ikke gjelder kursstøtte i egentlig forstand. Det dreier seg ikke om finansiering av konkrete kurs, dvs. øremerkete midler. Tilskuddet er ikke avhengig av kostnadene ved det enkelte arrangement. Kursaktiviteten blir bare en faktor ved utmåling av driftstilskudd, og dette gis som ubundet rammetilskudd.

En ytterlighet er å gi uttelling for alle slags kurs som holdes på alle nivå - lokalt, regionalt og sentralt. Det vil skape et formidabelt arbeid, både for organisasjonene som skal sette opp oversikter og dokumentere kursene, og for tilskuddsmyndighetene når de skal kontrollere. Erfaringene med å skaffe korrekte medlemstall, taler mot innføring av omfattende systemer med kursregistrering i alle ledd.

Det gjelder å finne avgrensinger som på den ene side stimulerer og fanger opp viktige kurs, og på den annen side virker rettferdig som mål for tilskudd. Det må være kurs som går på tvers av organisasjonenes virksomhet og ikke skaper innbyrdes skjevheter.

Her synes utvalget at gjeldende regler gir en god løsning. Man konsentrerer seg utelukkende om sentrale kurs, og det må nærmere bestemt være leder- eller instruktøropplæringskurs.

Lokallagene driver utvilsomt mye godt arbeid, herunder kurs. Når de sentrale kurs prioriteres, er det også fordi de i særlig grad fremmer formålet med tilskuddsordningen. I utkastets § 1 - formålsparagrafen - fremheves sentral koordinering og opplæringsvirksomhet.

Ved at de sentrale leder- og instruktøropplæringskurs stimuleres, oppnår man formodentlig kurs av høy kvalitet. Dessuten blir det altså lettere å holde oversikt og dokumentere når det er sentralleddet som har ansvaret for arrangementene.

Utvalget har vurdert om alle sentrale kurs og samlinger bør være poenggrunnlag. Fordelen er færre gråsoner mellom arrangementer som gir uttelling og ikke.

Gode grunner taler likevel for å konsentrere seg om og oppmuntre til kurs som gir leder- og instruktørtrening. Andre sentrale kurs og samlinger som f.eks. sommerleirer og festivaler gir både lærdom og sosialt utbytte. Men de har gjennomgående ikke samme effekt for utvikling av organisasjonene som «arena for medbestemmelse og demokrati» og som «barns og ungdoms redskaper for deltakelse i samfunnet». En annen sak er at det i forbindelse med samlinger som nevnt kan bli arrangert kurs som står på egne ben og tilfredsstiller kravene for poeng. Da medregnes de selvsagt.

Hvis flere organisasjoner går sammen om å arrangere sentralt kurs, må det konkret vurderes om det skal telle ved søknad om driftstilskudd. Og det kan bare gi uttelling for én organisasjon.

Det kan også aksepteres at flere selvstendige kurs holdes på samme sted, til samme tid og med samme organisasjon som arrangør. Teknisk kan det virke som ett kurs, men med forskjellige kursledere, program, invitasjon og regnskap, kan de hver for seg oppfylle kravene. Parallelle kurs kan ha flere fordelaktige sider for deltakerne.

For at kurs skal være «sentralt», må sentralleddet planlegge, gjennomføre og ellers følge det opp. Sentralleddet må også være økonomisk ansvarlig. Det er i samsvar med tidligere praksis. På ett punkt har utvalget presisert et prinsipp som må sies å ha utviklet seg de senere år: Regionale eller lokale krefter kan delvis overlates den tekniske side av arrangementet. Typisk kan de skaffe egnet lokale og skyss på stedet, skaffe rekvisita, formidle beskjeder, dekke bord og rydde etterpå osv.

Sentralt kurs innebærer ikke krav om at det skal holdes i Oslo eller der organisasjonen måtte ha sitt hovedsete. Poenget er at sentralleddet har ansvaret for arrangementet. Det er intet i veien for at kurset holdes i distriktet og at lokale foredragsholdere eller instruktører engasjeres for opplæringen.

Det anses fortsatt ønskelig at tellende kurs har en minste deltakelse, og med en viss geografisk bredde. Derfor settes vilkår om minimum 10 deltakere. De må ikke nødvendigvis være medlemmer av organisasjonen. For det andre bør det være en viss geografisk spredning på deltakerne. I dag er kravet representasjon fra 4 fylker. Utvalget finner det forsvarlig å redusere til 3. Holdes kurset i Finnmark, Troms eller Nordland, vil det fortsatt være tilstrekkelig med deltakere fra 2 av disse fylkene. Begrunnelsen er den spredte bosetning og lange reiseavstander i denne del av landet.

Grensedragningen mellom kursledere og kursdeltakere har vært vanskelig. Utkastet regner alle som kursdeltakere med to unntak:

• det må alltid være minst én kursleder som ikke telles med blant deltakerne

• foredragsholdere m.v. som leder mer enn 4 klokketimer av et kursprogram teller heller ikke.

For øvrig må alle deltakere ha gjennomført minst 80 % av kurstiden.

Som hovedregel teller bare deltakere som er bosatt i Norge. Hvis en ungdom midlertidig oppholder seg i utlandet, f.eks. p.g.a. skolegang eller studier, må det være i orden å medregne vedkommende.

Poenget med de tellende sentrale kursene er at de skal skolere medlemmene til å ta lederansvar i organisasjonen. De to hovedkategorier kurs opprettholdes, og med lignende definisjon som i dag:

« Lederopplæringskurs , hvor man får opplæring i og/eller lærer å bruke lederferdigheter innen emnene organisasjonskunnskap og ideologi»

og

« Instruktøropplæringskurs , hvor man får opplæring i å instruere eller hjelpe til i instruksjon innen organisasjonens aktiviteter. Kursprogrammet skal inneholde en rimelig balanse mellom teoretisk opplæring og praktiske øvelser som har til formål å illustrere emner innen instruktøropplæringen, gi deltakerne praktisk trening i å instruere andre, eller mer grunnleggende trening i nye teknikker og tema.»

Fordelingsutvalgets ekstraordinære kurskontroll i 1995 omfattet samtlige kurs i 1994, i alt 641 kurs for 71 landsomfattende ungdomsorganisasjoner. Relativt få kurs ble underkjent fordi innholdet ikke kvalifiserte. Dette tyder på at avgrensingen av kurskategoriene har funnet sin form.

Et vesentlig poeng er det at definisjonene av nåværende sentrale leder- og instruktøropplæringskurs er innarbeidet hos både organisasjonene og tilskuddsmyndighetene. Det har en egenverdi å videreføre avgrensingen av disse kursene som tilskuddskriterium.

Det bør likevel tilføyes, at særlig for instruktøropplæring vil kursenes innhold kunne variere sterkt med organisasjonenes virksomhet, enten de er politiske, religiøse, motarbeider rusmisbruk, driver aktivitet for handikappede, sang og musikk e.l.

De nåværende regler er ganske fleksible og er stort sett lagt til grunn. Det innebærer bl.a.:

• Kurs over minimum 2 sammenhengende kursdager.

• Organisert kursprogram skal vare i minst 5 klokketimer i gjennomsnitt pr. dag.

• Kurs skal m.a.o. ha minst 10 klokketimer organisert kursprogram.

• I kurs med mer enn 2 dagers varighet kan en av reisedagene holdes utenfor.

Når kursdeltakelse gir uttelling i form av økt driftstilskudd, skjer det i dag ved beregning av deltakerdager og poeng. Antall deltakere multiplisert med kursdager gir deltakerdager. Hvert kurs gis så poeng etter følgende skala:

«Kurs med under 75 deltakerdager: 0,5 poeng pr. kurs

Kurs med 75 - 149 deltakerdager: 1,0 poeng pr. kurs

Kurs med 150 - 224 deltakerdager: 1,5 poeng pr. kurs

Kurs med 225 - 299 deltakerdager: 2,0 poeng pr. kurs

Kurs med 300 - 374 deltakerdager: 2,5 poeng pr. kurs

Kurs med over 374 deltakerdager: 3,0 poeng pr. kurs.»

Utvalget foreslår at man ganske enkelt summerer deltakerdager, og ikke grupperer kursene og vektlegger dem forskjellig etter størrelse. Har f.eks. 15 deltakere fullført 3 kursdager, utgjør det 45 deltakerdager. På denne måten er en deltakerdag en deltakerdag, uansett om kursdeltakelsen er stor eller liten.

7.3.9 Basisbeløp og poeng

I dag utmåles driftstilskudd til nasjonalt arbeid ut fra poeng for medlemmer, lokallag, fylker og kurs. Det gjelder gruppe 1-3.

For medlemmer gis poeng i «trappetrinn», slik at det utløses nye poeng pr. påbegynte 500 medlemmer. For lokallag gis det også poeng etter en skala. Intervallene er på 25 lokallag opp til 500. Hvert fylke fra og med det tiende gir poeng. Poeng for kurs er beskrevet foran i avsnitt 7.3.8.

I gruppe 1 gis 100 % uttelling for poeng, i gruppe 2 har det festnet seg en prosentsats på 90, og i gruppe 3 varierer man skjønnsmessig 50-60-70 % uttelling.

I gruppe 4 for de funksjonshemmedes organisasjoner utmåles driftstilskudd skjønnsmessig, likeledes i gruppe 5 der det bare sjelden ytes driftstilskudd.

Utvalget foreslår et noe annet system. I steden for 5 grupper inndeles de tilskuddsberettigede i 4 grupper kalt A-D (jf §§ 12-16).

For gruppe A-C tas utgangspunkt i en total sum som departementet fastsetter. Hver organisasjon gis et basisbeløp, som også departementet fastsetter årlig. Det skal utgjøre minst 2 × G (grunnbeløpet i Folketrygden), for tiden ca 80.000 kr.

Resten av summen fordeles på organisasjonenes nettopoeng. Nettopoeng får man ved å multiplisere bruttopoeng med en faktor (F) som i gruppe A er 1,0, i gruppe B 0,8 og i gruppe C 0,5.

Bruttopoeng tildeles med:

• 1 poeng pr. tellende medlem under fylte 26 år t.o.m. 20.000 og 0,5 poeng pr. medlem derover,

• 20 poeng pr. tellende lokallag t.o.m 500 lag,

• 8 poeng pr. deltakerdag på sentraleledertreningskurs.

Tidligere ga totalt sett medlemmer ca 50 % uttelling ved driftstilskudd, fylkesrepresentasjon og lokallag ga vel 12,5 % hver og kurs 25 %.

Utvalget tilrår slik total poengfordeling i fremtiden:ca 50 % for medlemmerca 25 % for lokallagca 25 % for kurs.

Beregninger som utvalget har fått utført, viser at det foreslåtte basisbeløpet og poengsatsene på 1 (0,5), 20 og 8 for henholdsvis medlemmer, lokallag og deltakerdager på kurs gir omtrent denne fordelingen for de organisasjonene som fikk tilskudd i 1995 (basert på organisasjonsopplysninger for det samme året).

Dette kan i det minste være en veiledende fordelingsnøkkel i starten. Utvalget minner om de variasjonsmuligheter som ligger i regelverket. De innbyrdes størrelsene av faktoren (F) kan f.eks endres. Se ellers avsnitt 7.2.7 om hva som er en rettferdig fordeling.

7.4 Om forvaltningen og om organisasjonenes plikter

7.4.1 Tilskuddsmyndighetene

Under dette avsnittet er selve organiseringen drøftet. Først er det gitt en kort historikk, og deretter en oversikt over viktige forvaltningsoppgaver. Utvalget går inn for å legge vedtakskompetansen til et kollegialt organ, men har også drøftet fordeler og ulemper ved å legge kompetansen til et direktorat, slik at brukerne har innflytelse gjennom et innstillingsråd eller brukerutvalg. Det er en forutsetning at departementet er overordnet organ og klageinstans. Fortsatt vil altså statsråden stå ansvarlig for tilskuddsordningene. Det er redegjort for begge modeller nedenfor.

Historikk

Frem til og med 1981 fattet departementet beslutninger om fordeling av tilskudd etter forutgående forslag fra Statens Ungdomsråd. I dette rådet satt representanter for organisasjonene.

I perioden 1982-1992 var det Innstillingsrådet som kom med forslag til fordeling. Brukerne hadde flertallet i Innstillingsrådet. Fortsatt fattet departementet vedtakene.

Fra og med 1993 ble vedtaksmyndigheten delegert fra Barne- og familiedepartementet til «Fordelingsutvalget for tildeling av tilskudd til de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene». Medlemmene av dette utvalg ble oppnevnt av departementet: 5 representanter ble foreslått av LNU, 2 ble oppnevnt av departementet på fritt grunnlag og 1 ble foreslått av grupper uten medlemskap i LNU. Kort sagt hadde representantene fra organisasjonene flertallet i vedtaksorganet.

Fordelingsutvalget hadde en sekretær tilsvarende 1/3 årsverk som foresto all saksbehandling og laget innstilling til Fordelingsutvalget. Barne- og familiedepartementet lønnet sekretær, men arbeidsgiveransvaret lå hos LNU.

Riksrevisjonen skriver i Dokument nr. 3:7 (1995-96) på side 11:

«Bakgrunn for beslutningen om delegering av myndighet til Fordelingsutvalget var at departementet kunne fungere som klageinstans, i motsetning til tidligere hvor klager ble avgjort av Kongen i statsråd. I tillegg så departementet på fordelingen av tilskudd som en rutinemessig forvaltningsoppgave som med fordel kunne ligge utenfor departementet. Fordelingsutvalget fikk samme sammensetning som Innstillingsrådet hadde hatt. Utvalget fikk myndighet til å avgjøre spørsmål om tilskuddsberettigelse og fastsette tilskuddets størrelse til den enkelte organisasjon. Dessuten fikk Fordelingsutvalget ansvaret for kontrollen av de opplysninger som organisasjonene ga i søknadene om tilskudd. I tillegg fordeler Fordelingsutvalget tilskudd til utviklingsprosjekter, tilskudd i gruppe 5 og tilskudd til organisasjonenes internasjonale samarbeid. Retningslinjene for utvalgets arbeid følger av mandat datert 15. november 1992, gitt av Barne- og familiedepartementet. Medlemmene i Fordelingsutvalget er fristilt fra sine respektive organisasjoner.»

Etter at Fordelingsutvalgets medlemmer nedla sine verv 31. oktober 1995, ble det nedsatt et nytt Fordelingsutvalg bestående av en jurist, en revisor og en med organisasjonsbakgrunn.

Dessuten ble utvalget styrket med en saksbehandler i full stilling.

Ordningen fra årsskiftet 1995/96 er altså fortsatt at Fordelingsutvalget har vedtakskompetansen, mens departementet er klageorgan.

Viktige oppgaver i forvaltningen av tilskuddsordningene.

To overordnete prinsipper legges til grunn. For det første må statsråden ha ansvaret for at tilskuddsordningene forvaltes på en forsvarlig måte. For det andre bør man unngå at Kongen i statsråd må avgjøre klager over enkeltvedtak om tilskudd.

Dette leder til at departementet bør være overordnet organ og klageinstans, og at den løpende forvaltning av tilskuddsordningene legges til et organ under dette.

Som overordnet organ bør departementet ta seg av følgende oppgaver:

• fastsette, og når det er påkrevet endre, regelverket for tilskuddsordningene, herunder kriteriene for tilskudd,

• organisere/oppnevne tilskuddsmyndigheten i første instans,

• gi nødvendige instrukser og ta stilling til prinsipielle spørsmål vedrørende de ulike ordningene, dog ikke gripe inn i førsteinstansens behandling av den enkelte sak,

• fastsette summene for de enkelte tilskuddstypene innenfor de årlige bevilgninger,

• behandle klager i enkeltsaker,

• styre tilskuddsmyndigheten i første instans via rapportering, kontroll, og oppfølging,

• sørge for at tilskuddsordningene evalueres og rapportere til Stortinget.

Tilskuddsmyndigheten i første instans bør:

• kunngjøre og informere om tilskuddsordningene,

• gi veiledning til søkerne,

• gi bistand til søkerne,

• saksbehandle søknadene,

• treffe vedtak i enkeltsaker,

• attestere, anvise, utbetale og regnskapsføre tilskudd,

• motta klager, omgjøre vedtak eller tilrettelegge for klageinstansen,

• sørge for innrapportering, kontroll og oppfølging med organisasjonene, herunder i forbindelse med prosjekter,

• rapportere til departementet,

• bistå departementet med evaluering av de ulike tilskuddsordningene,

• for øvrig gi råd og uttalelser til departementet om tilskuddsordningene.

Arbeidsfordelingen mellom første og annen instans kan diskuteres. I dag er det f.eks. slik at departementet kunngjør og informerer om tilskuddsordningene, og dessuten foretar utbetaling og regnskapsføring.

Fordelingsutvalget som vedtaksorgan

Fordelingsutvalget er tenkt sammensatt av 7 medlemmer. Av disse skal 4, herunder lederen, oppnevnes på fritt grunnlag. 3 medlemmer oppnevnes etter forslag fra organisasjonene. Det presiseres at departementet forutsettes å oppnevne alle 7 medlemmer.

Fordelingsutvalget vil være et eget forvaltningorgan, direkte underlagt departementet. Regjeringen/statsråden vil ha samme politiske ansvar for et Fordelingsutvalg som for et direktorat med avgjørelsesmyndighet.

Utvalget legger vekt på flere forhold:

• For det første reiser tilskuddsordningene kompliserte spørsmål p.g.a. mangfoldet i organisasjonene. Det gjelder f.eks. tolkinger av regelverket når dette skal praktiseres. Man skal tilstrebe likebehandling, en effektiv kontroll, og ikke minst ha kjennskap til organisasjonslivet som sådan. Selv med et nytt og samlet regelverk må man regne med mange skjønnsmessige vurderinger i fremtiden.

• Ved å legge vedtakskompetansen til et bredt sammensatt utvalg, kan man påregne diskusjon og bredere vurderinger før avgjørelser tas. Fordelingsutvalget skal i tillegg til medlemmer med organisasjonskunnskap, ha juridisk og revisjonsfaglig ekspertise.

• Et Fordelingsutvalg vil føle sterkere ansvar for sine avgjørelser. Et innstillingsråd - og i enda sterkere grad et brukerutvalg - som bare gir råd eller uttalelser, kan lettere drive interessekamp. Slike organer vil neppe føle det overordnete forvaltningsansvaret på samme måte som et Fordelingsutvalg.

• Tilskuddsordningene er et felt som egner seg for en demokratisk behandling, ved at lekfolk/brukerne er direkte med på beslutningene.

• Det er også tradisjon for brukermedvirkning. Det vises til innledningen i dette punktet om den rolle Statens Ungdomsråd og Innstillingsrådet hadde frem til 1992. Det var nettopp fordi man var fornøyde med Innstillingsrådets arbeid at det i 1993 ble omgjort til Fordelingsutvalg med vedtakskompetanse.

• En vesentlig forskjell er det imidlertid ved at de medlemmer organisasjonene innstiller vil være i mindretall etter utvalgets forslag.

• Det er vanlig praksis i statsforvaltningen og i det norske demokrati ved fordeling av tilskudd at brukerne blir hørt eller er representert i det organ som fordeler midler.

• Hensynet til politisk styring ivaretas ved et nytt, samlet og klarere regelverk, og ved departementets generelle instruksjonsmyndighet, samt rutiner for rapportering, kontroll og oppfølging med utvalget. Dessuten vil departementet være klageorgan. Det er ikke meningen at departementet skal gripe inn i førsteinstansens enkeltsaker om tilskudd. Dette gjelder uansett om man opererer med et Fordelingsutvalg eller et direktorat.

• Det er rasjonelt med et sekretariat som tilrettelegger og et utvalg som avgjør. Alternativet er saksbehandlere i et direktorat som tilrettelegger, et brukerutvalg/innstillingsråd som gir sine anbefalinger, saksbehandlerne i direktoratet som lager sitt forslag til vedtak og direktøren eller annen overordnet som fatter det endelige vedtak. En slik prosedyre inneholder mange stasjoner i arbeidet, hvor de siste lett kan bli sandpåstrøing.

• Det er problematisk å bygge opp et direktorat, ene og alene for å betjene tilskuddssakene. Frem til «medlemssaken» ble saksbehandlingen ivaretatt av én medarbeider, tilsvarende 1/3 årsverk. Det må åpenbart settes inn mer ressurser i tilskuddsforvaltningen, selv om nivået på bevilgningen blir liggende på 60-70 mill. kr. pr. år. Mer enn et årsverk blir det neppe tale om, og det er også begrenset hvor mye tid en direktoratsleder vil befatte seg med tilskuddsarbeidet. Et direktorat som skal betjene tilskuddsordningene vil bli sårbart m.h.t. sykdom o.a. fravær. Dessuten risikerer man gjennomtrekk - medarbeidere som kommer og går. Selv om det bygges opp presedensregistre og fastere rutiner, fordres det god innsikt i organisasjonslivet og regelverket for å behandle sakene og treffe avgjørelser.

• Verken Fjeld-kommisjonen, Statskonsult, regjeringen, Riksrevisjonen eller Stortinget har gått imot at det skal være et Fordelingsutvalg. Det er bare kritisert at representanter fra organisasjonene har hatt flertallet i utvalget.

Alt i alt er det er mest fordelaktig å satse på et kollegialt organ. Sekretariatet med et par saksbehandlere bør knyttes til en større enhet som har et kontorteknisk apparat. Sekretariatet vil faglig være underlagt Fordelingsutvalget, og i sin tur departementet. Administrativt er det praktisk at sekretariatet er underlagt vedkommende etat som det er kontormessig tilknyttet. Dette kan f.eks være et fylkesmannsembete eller et direktorat under Barne- og familiedepartementet . Alternativt kan sekretariatet administrativt være direkte underlagt departementet.

Fylkesmannen har et profesjonelt kontorhold, og linjer til flere departementer, herunder Barne- og familiedepartementet. Fylkesmannen har ellers erfaring med fordeling av midler og kontrolloppgaver. Sekretariatet for Fordelingsutvalget vil derfor kunne komme inn i et bredt faglig miljø. Ved at sekretariatet struktureres og gis varierte oppgaver, kan arbeidet oppfattes som mer interessant enn i dag.

Direktorat som vedtaksorgan

Et direktorat er et eget forvaltningsorgan. Det vil være direkte underlagt departementet. Vedtak som fattes i første instans går ut i direktoratets navn, underskrevet av direktøren eller en annen overordnet med delegert myndighet. Regjeringen/statsråden har det politiske ansvar for direktoratets avgjørelser.

Dersom man velger å legge vedtakskompetansen til et direktorat - kan det enten være et eksisterende som eksempelvis Statens Adopsjonskontor, eller et nyopprettet. Alternativt kan myndigheten legges til Fylkesmannen. Følgende argumenter kan anføres for en slik løsning:

• Det er lettere for departementet å styre prosessen i et direktorat enn i et kollegialt organ. Etter «medlemssaken» er det behov for en sterkere oppfølging av arbeidet med tilskuddssakene.

• Med et nytt og klart regelverk blir det færre skjønnsmessige avgjørelser. Stort sett objektive vurderinger taler for at arbeidet ligger hos et vanlig forvaltningsorgan der avgjørelser treffes med svakere medvirkning fra brukerne.

• Regelanvendelse og kontroll bør fortrinnsvis foretas av heltidsansatte tjenestemenn med relevant faglig kompetanse.

• Med et kollegialt organ vil det lett bli ansvarsdeling m.h.t. sekretariatet. Administrativt legges det f.eks. til Fylkesmannen, mens det faglig skal stå under Fordelingsutvalget. Slik ansvarsdeling unngås med direktoratsmodellen.

• Skal man bruke Fordelingsutvalg og plassere sekretariatet hos et annet forvaltningsorgan, kan det bli rift om å disponere vedkommende saksbehandleres tid. Dette kan gå ut over effektiviteten i arbeidet med tilskuddssakene.

• Ansvarsdelingen mellom organisasjonene og myndighetene blir også klarere om man nøyer seg med innstillingsråd/brukerutvalg som avgir råd/uttalelser, og et tradisjonelt forvaltningsorgan som fatter vedtakene.

• Med innstillingsråd/brukerutvalg innhenter man brukernes meninger, men oppnår samtidig den kontroll det ligger i at direktoratet foretar en siste gjennomgang før vedtak signeres av direktøren eller en annen overordnet.

• Det er ofte vanskelig å samle travle utvalgsmedlemmer som arbeider med saker på deltid. Behandlingen i et ordinært direktorat vil formodentlig bli mer effektiv.

Utvalget tilføyer at omfanget av arbeidet med tilskuddssakene blir for lite til at man kan opprette et eget direktorat utelukkende for disse saker. Når det gjelder modeller for organisering, vises ellers til vedlegg 6 om forvaltning av enkelte norske tilskuddsordninger.

7.4.2 Instrukser

Departementet har fastsatt instruks for Fordelingsutvalget, datert 29. mars 1996. Fordelingsutvalget har dessuten utarbeidet stillingsinstruks for Fordelingsutvalgets sekretær. Se vedlegg 19 og 20.

Riksrevisjonen uttalte i sin antegnelse av 13. mai 1996 at den hadde merket seg instruksen for Fordelingsutvalget og at denne, sammen med arbeidet med nytt regelverk «vil kunne virke positivt». Riksrevisjonen har anbefalt at det «etableres skriftlige instrukser og saksbehandlingsrutiner for å ivareta en grundig og kritisk søknadsbehandling». Konkret er nevnt:

• krav til skriftlig dokumentasjon av de hensyn som legges til grunn ved utøvelse av skjønn,

• rutiner for oppfølging av tidligere pålegg til organisasjonene

• system som gir bedre oversikt og tilgjengelighet til korrespondanse og avgjørelser som har relevans for tolkning av regelverket (presedensarkiv)

• habilitetsregler

• kontrollrutiner vedrørende søknadsgrunnlag som omfatter alle kriterier for tildeling og beregning av tilskudd

• nærmere regler for kommunikasjon mellom departementet og Fordelingsutvalget.

Alle disse forhold er omtalt i den nevnte instruksen.

Dessuten har Riksrevisjonen anbefalt at det utarbeides:

«...instruks for revisors attestasjon av medlemstall, herunder krav til at revisor påser at organisasjonene har et forsvarlig system for registrering av medlemmer og innbetaling av kontingent.»

Det må vurderes konkret hvilke bestemmelser som bør stå i selve regelverket, og hvilke som med fordel kan overlates til instruks. Dersom alt står i regelverket, vil det svulme unødig opp. Sentrale regler, og særlig de som er myntet på organisasjonene, eller som organisasjonene spesielt bør kjenne, hører hjemme i regelverket. Mer detaljerte interne regler kan henføres til instruks. Dette må departementet løpende vurdere. Når det gjelder revisjon, har utvalget funnet det hensiktsmessig å formulere sentrale og generelle regler i § 33, og slik at det i § 33 nr. 7 er tilføyet:

«Departementet fastsetter om nødvendig nærmere instruks om revisorattestasjoner for organisasjonene, og for paraplyorganisasjoner, institusjoner og ordninger mv. etter § 16, når disse søker tilskudd etter regelverket.»

7.4.3 Kunngjøring og informasjon om tilskuddsordningene

Vanlig praksis er at departementet hvert år utarbeider «kunngjøringsbrev» for de forskjellige tilskuddsordningene, og i hvert fall for nasjonalt og internasjonalt driftstilskudd vedlegges nærmere «retningslinjer». Regelverket for 1995 er inntatt som vedlegg 10 flg. til utredningen.

Kunngjøringsbrevene sendes ut med forbehold om at Stortinget bevilger nødvendige midler for det kommende år. Adressater for kunngjøringsbrevene er dem som søkte/mottok tilskudd ved forrige fordeling.

Sekretæren for Fordelingsutvalget får løpende henvendelser om tilskuddsordningene, dels om forståelsen av reglene, dels spørsmål av praktisk karakter.

Det heter i den nåværende instruks for Fordelingsutvalget fastsatt 29. mars 1996:

«2.2.1 Formål og regelverk. Kunngjøring.

Tilskuddsordningenes formål framgår av Stortingets budsjettvedtak og gjengis i regelverket for ordningen. Tilskuddene fordeles etter de regelverk departementet fastsetter.

Departementet er ansvarlig for kunngjøring av ordningene.»

«2.1 BFD's styring av og tilsyn med Fordelingsutvalget.

Departementets styring av utvalgets virksomhet skjer for øvrig gjennom bl.a. tolking av regelverket, behandling av klagesaker og omgjøring av enkeltsaker. Generelle spørsmål av prinsipiell karakter skal forelegges departementet til uttalelse.»

Hvert år holdes en såkalt Hadelands-konferanse. I 1996 ble den avviklet i Drammen (!). Dette er en konferanse der departementet møter representanter fra organisasjonene. Man tar opp spørsmål som angår organisasjonene, og en fast programpost er reglene for tilskuddsordningene. Dels presenteres reglene, dels diskuteres de.

Det har vært kritisert at forholdet mellom departementet, Fordelingsutvalget/dets sekretariat og organisasjonene har vært løst og uformelt. Det er ønskelig med klare linjer - ikke minst av hensyn til at departementet er klageorgan for Fordelingsutvalgets vedtak.

Utgangspunktet er klart: Det er departementet som fastsetter regelverket i pakt med Stortingets bevilgninger og de føringer som fremkommer i budsjettbehandlingen. Utvalget foreslår en bestemmelse i regelverkets § 4 bokstav k om at departementet skal:

«endre regelverket når det er påkrevet, og avgi generelle uttalelser om tolkingen av regelverket.»

Endringer er noe som må vurderes hvert år før kunngjøring om tilskuddsordningene. Generelle uttalelser kan f.eks være foranlediget av spørsmål fra Fordelingsutvalget eller organisasjonene. Her må man skille mellom på den ene side generelle spørsmål og på den annen side vurderinger av konkrete saker. Det siste må tilligge Fordelingsutvalget. Ellers forkludres klageordningen. M.a.o., er departementet uenig i Fordelingsutvalgets vurdering i konkret sak, bør dette eventuelt komme til uttrykk i etterfølgende klagebehandling eller ved omgjøring. Etter utvalgets oppfatning bør Fordelingsutvalget sørge for kunngjøring og informasjon om tilskuddsordningene, jf utkastet til regelverk § 4 fjerde ledd bokstav b.

Dette bidrar også til klarere linjer mellom første og annen instans. Man har erfaring for at mye informasjon skjer via telefoner og uformelle møter med søkerne/organisasjonene. Det er uheldig om kommunikasjonen foregår dels med departementet og dels med Fordelingsutvalgets sekretariat. Når utvalget går inn for å styrke bemanningen av sekretariatet, har det sammenheng med dette, jf utkastet § 4 femte ledd bokstav a:

«Sekretariatet skal bl.a. være kontaktledd til organisasjonene og veilede dem i arbeidet med søknader om tilskudd.»

Kunngjøring og informasjon henger sammen. Det er en glidende overgang mellom kunngjøring, generell informasjon og personlig veiledning om tilskuddsordningene.

Det er utilfredsstillende at kunngjøring skjer ved at brev og retningslinjer bare sendes til dem som søkte/fikk tilskudd forrige gang.

Når regelverket for det nye år er klart i departementet, bør det overlates til Fordelingsutvalget for kunngjøring. Annonse med kort beskrivelse av de forskjellige tilskuddsordninger, samt søknadsfrister, bør deretter innrykkes i Norsk lysingsblad og et antall aviser. I annonsen bør det opplyses om at regelverket o.a. informasjonsmateriell kan fås ved henvendelse til sekretariatet. Utvalget har ikke innvendinger mot at kunngjøringen i tillegg sendes direkte til de organisasjoner som sist søkte eller mottok tilskudd fra ordningene.

Departementets «kunngjøringsbrev» og «retningslinjer» har vært kritisert. Også utvalget mener at det virker uoversiktlig. For de tilsvarende tilskuddsordningene i Sverige og Danmark er det utarbeidet instruktive brosjyrer. Dette er noe som også Fordelingsutvalget bør vurdere å gjøre. Slikt materiell kan være nyttig for forståelse av tilskuddsordningene, også på lokalplanet.

Selve regelverket er ment som en samling og opprydning av bestemmelser. Likevel er det blitt omfattende, og antakelig ikke helt lett å forstå for uinnvidde. Derfor er det en fordel med mer lettfattelige introduksjoner i brosjyreform. Når dette er sagt, advares det mot at man på ny utvikler en praksis med informasjonsbrev som tolker og utdyper regelverket. Da er man tilbake der man var - med to sett skriv som må leses i sammenheng for at man skal få helheten. For fremtiden må man heller sørge for løpende å ajourføre selve regelverket og presedensarkivet.

Det synes å være tilfredshet med de såkalte Hadelands-konferansene. Den del av programmet som gjelder tilskuddsordningene bør imidlertid Fordelingsutvalget styre. Dette kan sees som et ledd i kunngjøring og informasjon om ordningene. Like fullt kan departementet ha innslag av generell karakter og delta som observatør. Fordelingsutvalget/sekretariatet bør bestemme temaer, lede diskusjoner og besvare konkrete spørsmål. For det første forutsettes Fordelingsutvalget/sekretariatet å ha god kunnskap om problemstillingene. For det andre er det gunstig å holde en viss distanse til departementet som skal være overordnet organ, ansvarlig for konsekvent praktisering av regelverket og klageinstans.

7.4.4 Søknadsprosedyre og krav til søknadsmateriale

For året 1995 var søknadsreglene slik:

Driftstilskudd til nasjonalt arbeid

Kunngjøringsbrev og retningslinjer ble sendt ut på høsten - i oktober 1994 - med forbehold om bevilgninger fra Stortinget. Søknadsfristen var 1. desember, og det ble presisert at søknader som kom etter fristen, ikke ville bli behandlet.

For medlemstall var opptellingstidspunktet valgfritt innenfor en 13-måneders periode. Således het det for 1995:

«I søknaden for 1995 er det eldste godkjente tidspunktet for registrering av medlemstall 1. november 1993.»

Søknad skulle underskrives av to personer:

«fortrinnsvis organisasjonens valgte leder (tillitsvalgt) og sekretariatsleder/sekretær/økonomiansvarlig (ansatt).»

Tilskudd til nasjonalt arbeid for gruppe 5

Det var ingen faste søknadsfrister. Søknader ble behandlet fortløpende, idet det ble forespeilet tre runder i året - for søknader innkommet før 1. mars, før 1. juni og før 1. oktober.

Driftstilskudd til internasjonalt samarbeid

Søknadsfristen var 1. desember 1994. Det het i kunngjøringen:

«Tilskuddet fordeles på grunnlag av de internasjonale aktiviteter som er gjennomført de siste 12 måneder. Samme aktivitet kan ikke føres opp to år på rad. Aktiviteter som har fått tilskudd under ordningen for spesielle tiltak, kan ikke føres opp.»

Internasjonalt ungdomssamarbeid - særskilte tiltak

Her var det to søknadsfrister. For tiltak i første halvår 1995 var fristen 1. desember 1994. For tiltak i annet halvår i 1995 var fristen 1. mars 1995.

Tilskudd til nasjonalt utviklingsarbeid (prosjekter)

For 1995 skjedde kunngjøring ved brev av 8. februar 1995 med søknadsfrist 1. mars 1995. Ved søknad om nasjonalt eller internasjonalt driftstilskudd skulle man benytte spesielle skjemaer. For nasjonalt driftstilskudd måtte det i tillegg fylles ut «søknad om stønadsberettigelse», dersom man ikke hadde mottatt driftsstøtte i 1994.

De forskjellige ordningene ble altså kunngjort av departementet, og søknader skulle sendes til Fordelingsutvalget ved Barne- og familiedepartementet.

Utvalget tilrår en noe annen søknadsprosedyre. Tre nye begreper innføres, jf definisjonene i utkastet til regelverk § 2:

«

1. grunnlagsår, det kalenderår som er grunnlag for opplysninger om antall medlemmer, lokallag, fylker, deltakerdager på kurs etc. i søknad om tilskudd;

2. søknadsår, det kalenderår søknadsfristen utløper, dvs. året etter grunnlagsåret;

3. tilskuddsår, det kalenderår søknaden gjelder og tilskudd utbetales for, dvs. året etter søknadsåret;»

For tilskuddsåret 1999 vil f.eks. søknadsåret være 1998 og grunnlagsåret 1997. Størrelse, utbredelse, aktivitet m.v. i 1997 vil være avgjørende for tilskudd, og den 31. desember det året er fast opptellingstidspunkt for medlemmer, lokallag, fylkesrepresentasjon. Da teller man også opp deltakerdager på kurs gjennom året.

For nasjonalt og internasjonalt driftstilskudd har organisasjonene åtte måneder på seg frem til søknadsfristen 1. september i søknadsåret. I denne perioden må den enkelte organisasjon - i samarbeid med revisor - kontrollere at alle tall og opplysninger i søknaden er korrekte.

Denne sendes til Fordelingsutvalget som kan bruke høstmånedene på tilretteleggelse frem til sluttbehandlingen av budsjettet i Stortinget, som normalt finner sted i desember. Da kan man påregne at Fordelingsutvalget har gjennomgått søknader og beregnet poeng.

Driftstilskudd kan følgelig utregnes og utbetales i januar det påfølgende år, tilskuddsåret. Regelverkets § 32 omhandler søknad. Her forutsettes det at alle organisasjoner som ikke har mottatt tilskudd for det løpende tilskuddsår, fyller ut skjema nr. 1 om tilskuddsberettigelse.

For øvrig legges det opp til separate søknadsskjemaer for:

• driftstilskudd til nasjonalt arbeid

• tilskudd til nasjonalt prosjekt

• driftstilskudd til internasjonalt arbeid

• tilskudd til internasjonalt prosjekt

• tilskudd til paraplyorganisasjon.

Av hvert enkelt skjema skal det fremgå hvilke ytterligere vedlegg som må følge med, jf § 32 fjerde ledd. Søknad skal være underskrevet av to personer:

• den valgte leder for organisasjonen

• den tilsatte daglige leder i sentralleddet på søknadstidspunktet, eventuell annen person som styret har gitt fullmakt.

Søknadsfristene for alle typer driftstilskudd er 1. september i søknadsåret. For prosjekttilskudd er fristene 1. november i søknadsåret og 2. mai i tilskuddsåret.

I § 32 sjuene og åttende ledd er det nærmere bestemmelser om utløpet av søknadsfristen, og om oversittelse av denne fristen eller tilleggsfrist satt for rettelser, herunder supplerende bilag.

Nåværende absolutte bestemmelse om at for sent innkommet søknad skal avvises, er myket opp til at søknaden kan avvises. Det skal likevel ikke være kurant å søke «på overtid». Hvis det er unnskyldelige grunner til at en søknad blir forsinket én dag eller to, bør det aksepteres. Annerledes hvis den kommer uker for sent.

Hvis det settes tilleggsfrist for rettelser, herunder supplerende bilag, er det meget viktig å gjøre skriftlig oppmerksom på konsekvensene av fristoversittelse, jf § 32 siste ledd:

«Dersom søknader eller vedlegg ikke er fullstendige, kan Fordelingsutvalget sette en frist for retting. Pålegget gis skriftlig sammen med en orientering om at dersom tilfredsstillende retting ikke skjer innen fristen, kan vedkommende søknad helt eller delvis avvises, eller avgjøres på det foreliggende ufullstendige grunnlag.»

Det har vært et problem for Fordelingsutvalget at organisasjoner har somlet med å ettersende manglende opplysninger og vedlegg. Den aller siste del av bestemmelsen vil derfor være meget praktisk.

§ 32 tredje ledd lister opp obligatoriske vedlegg:

• organisasjonens årsmelding for grunnlagsåret,

• organisasjonens reviderte årsregnskap for grunnlagsåret,

• vedtektene såfremt de er endret, og slik at endring markeres og eventuelt forklares.

Normalt blir det også spørsmål om særattestasjon fra revisor, jf § 32 tredje ledd nr. 9.

7.4.5 Saksbehandlingsregler, herunder om inhabilitet

Det er på det rene at vedtak om tilskudd er enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, jf dens § 2:

«

1. vedtak, en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter);

2. enkeltvedtak, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til én eller flere bestemte personer;»

Følgende avgjørelser må anses som enkeltvedtak:

1. vedtak om innvilgelse av søknad,

2. vedtak om avslag på søknad,

3. vedtak om avvising av søknad,

4. vedtak om bortfall av tilskudd,

5. vedtak om tilbakebetaling av tilskudd,

6. vedtak om utelukkelse fra tilskuddsordning,

7. vedtak om dispensasjon etter § 2 bokstav j (om valgt styre)

8. vedtak vedrørende dispensasjon etter § 2 bokstav h (om flerårskontingent)

9. vedtak vedrørende dispensasjon etter § 14 nr. 4 og § 15 (om heltidsansatt).

Andre avgjørelser, f.eks. mht. fylkesrepresentasjon etter § 15, anses som en del av vedtaket om tilskudd, og kan ikke påklages særskilt.

I § 10 er det for ordens skyld uttrykt at Fordelingsutvalget, herunder sekretariatet, er et eget forvaltningsorgan, og at forvaltningsloven av 1967 og offentlighetsloven av 1970 gjelder. Utvalget finner det ikke nødvendig å gjennomgå relevante lovbestemmelser, eller å presisere dem i regelverket. Likevel skal kort fremheves sentrale bestemmelser i forvaltningsloven:

• kapittel II (§ 6-10) om habilitet

• § 11 om den alminnelige veiledningsplikten

• § 15 om fremgangsmåten ved gransking

• kapittel V (§ 23-27 a) om vedtaket, begrunnelse og underretning m.v.

• kapittel VI om klage og omgjøring.

Det er særlig viktig å minne om habilitetsreglene, som altså må respekteres av så vel departementet, som Fordelingsutvalget og sekretariatet. Både Fjeld-kommisjonen, Riksrevisjonen og Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har poengtert at man skal ha et bevisst forhold til habilitetsreglene. Medlemmer av Fordelingsutvalget vil som tidligere være fristilt fra sine organisasjoner, hvis de har slik tilhørighet.

I gjeldende instruks for Fordelingsutvalget er inntatt følgende bestemmelse:

«2.2.2 Habilitet. Spørsmålet om Fordelingsutvalgets habilitet reguleres av forvaltningsloven kap. II om ugildhet. Da Fordelingsutvalget er et kollegialt organ, vises spesielt til forvaltningsloven § 8,2.og 3. ledd. Det påligger Fordelingsutvalgets leder å sørge for at utvalgets medlemmer og sekretæren er kjent med habilitetsreglene i forvaltningsloven, samt de utfyllende regler som her gis.

Beslutninger om å erklære noen inhabil skal protokolleres. Der en part har reist inhabilitetsinnsigelse skal også dette protokolleres, sammen med utvalgets avgjørelse av spørsmålet. Parten skal gis beskjed om utfallet av spørsmålet.

Dersom en etter forvaltningslovens bestemmelser er inhabil, plikter en å fratre ved sakens behandling. Det inhabile medlem skal forlate møtet både ved behandlingen og voteringen av saken.

Dersom flere enn halvparten av utvalgets medlemmer anses inhabile i én sak, vil ikke organet være vedtaksført. Varamedlem må da innkalles. Fratreden fra møtet på grunn av inhabilitet bør protokolleres i hvert enkelt tilfelle.»

I utkastet til nytt regelverk § 4 er det foreslått at Fordelingsutvalget skal ha 7 medlemmer og at det er vedtaksført når minst 5 deltar. Dog må alltid lederen eller nestlederen delta.

Utvalget foreslår at det ikke skal være varamedlemmer til Fordelingsutvalget.

Bestemmelsene om hvordan Fordelingsutvalget skal være sammensatt og om når utvalget er vedtaksført, skal tjene to formål: For det første skal brukernes representanter ikke utgjøre et flertall i utvalget. For det andre skal det ikke kunne gjøres vedtak uten et minimums fremmøte, der det bare unntaksvis vil være slik at brukerrepresentantene kan komme i flertall. Ved at lederen oppnevnes direkte av departementet og har dobbeltstemme ved stemmelikhet, vil det i hovedsak være slik at organisasjonenes representanter er i mindretall.

Det er lagt opp til vanlig klageadgang for de enkeltvedtak Fordelingsutvalget treffer. Det vil si alle vedtak som gjelder de ordinære barne- og ungdomsorganisasjonene.

Myndighet til å treffe enkeltvedtak er lagt til departementet når det gjelder paraplyorganisasjoner mv., ungdomsutveksling, ungdomsfond o.a. internasjonale institusjoner og ordninger. For disse må man velge mellom to alternativer. Enten kan det være ordinær klageadgang, dvs. til Kongen i statsråd. Hittil har ikke klager fra disse organisasjoner m.v. utgjort noe problem. Alternativt kan man bestemme at det ikke skal være klageadgang. Da må det gis en unntaks-forskrift etter forvaltningsloven. At man avskjærer klage, er imidlertid ikke til hinder for at departementet omgjør sine vedtak, dersom forholdene tilsier det.

7.4.6 Rammer og retningslinjer for tilskuddsmyndighetenes skjønn

Det heter bl.a i mandatet for utvalget:

«Regelverket bør også inneholde nærmere rammer for den skjønnsutøvelse som eventuelt skal foretas i forbindelse med tildeling av tilskudd.»

Etter regelverket er utgangspunktet Stortingets bevilgninger til nasjonalt og internasjonalt arbeid. Innenfor de to rammene fastsetter departementet tilskudd til paraplyorganisasjoner mv. og internasjonale institusjoner og ordninger. Dessuten fastsetter departementet fire summer som Fordelingsutvalget disponerer. Dette gjelder tilskudd til de ordinære barne- og ungdomsorganisasjonenes:

• nasjonale drift (regelverkets kap. 3)

• nasjonale prosjekter (regelverkets kap. 4)

• internasjonale drift (regelverkets kap. 5)

• internasjonale prosjekter (regelverkets kap. 6).

De tilskudd som departementet fastsetter, vil enten være gitt gjennom internasjonale avtaler (typisk kontingenter til ungdomsfond og institusjoner), eller tilskuddene utmåles skjønnsmessig. I forslagets § 31 nr 1 er det visse retningslinjer for tilskudd til paraplyorganisasjoner mv.

I det følgende begrenses bemerkningene til Fordelingsutvalgets arbeid, dvs. til rammer og skjønnsutøvelse ved tilskudd til de ordinære barne- og ungdomsorganisasjonene.

I dag inndeles de i 5 grupper. For gruppe 1 og 2 er det relativt klare kriterier, mens kriteriene for gruppe 3, 4 og 5 er meget skjønnsmessige. - Etter utvalgets forslag skal det være 4 grupper: A, B, C og D. Alle organisasjoner må oppfylle 10 gjennomgående inngangskrav, jf §§ 12-15 nr 1-10. Hvis man først gjør det, kan man oppnå tilskudd innenfor alle fire ordninger som er nevnt overfor.

Fortsatt ligger det skjønnsmessige vurderinger innenfor de 10 inngangskravene, bl.a. må organisasjonene ha en «demokratisk oppbygging». Som i dag må det tas utgangspunkt i vedtektene. Regelverket presiserer at innen alle grupper skal samtlige tellende medlemmer som har fylt 15 år ha alle demokratiske rettigheter i organisasjonen, og lik rett til å kunne velges til tillitsverv.

I §§ 2-3 er det inntatt en rekke definisjoner for å sikre at grunnleggende begreper i regelverket blir forstått og anvendt entydig. Følgelig blir det langt mindre spillerom for skjønn mht. uttrykk som «medlem», «tellende medlem», «årskontingent» og «tellende lokallag». Adgangen til å betale flerårskontingent o.a. kontingentforskudd begrenses sterkt. Det sentrale medlemsregister skal inneholde eksakte opplysninger om alle medlemmer som har fulle eller begrensete demokratiske rettigheter i organisasjonen - navn, adresse, fødselsår, lokallagstilknytning og om medlemmene er tellende eller ei. Det blir f.eks ikke lenger adgang til å skjønnsmessig beregne tellende medlemmer blant de man mangler fødselsår på. Tilsvarende må alle lokallag som skal telle, inngi årsrapport til sentralleddet. Det innføres et fast opptellingstidspunkt for antall medlemmer, lokallag, fylkesrepresentasjon, kursdeltakelse mv. - 31. desember i grunnlagsåret. I dag kan organisasjonene fritt velge opptellingstidspunkt innenfor en 13-måndersperiode før søknadsfristen.

Driftstilskudd for nasjonalt arbeid (gruppe A, B, C og D) skal utgjøre minst 80 % av post 70, og innenfor denne summen skal maksimalt 5 % av post 70 settes av til gruppe D.

Organisasjoner i gruppe A, B, C får sitt driftstilskudd som et likt basisbeløp med tillegg for nettopoeng. Departementet fastsetter basisbeløpet for hvert år, og det bør ikke ligge under 2 × G (grunnbeløpet i Folketrygden). Poeng beregnes for medlemmer, lokallag og kursdeltakelse. Ved poengberegning får organisasjoner i gruppe A full uttelling (faktor 1,0), mens de i gruppe B får noe reduksjon (faktor 0,8) og organisasjoner i gruppe C ytterligere reduksjon (faktor 0,5). Organisasjon som har vært i gruppe A, B eller C de tre foregående år, men som ikke lenger når opp pga. for lave tall for medlemmer/lokallag/fylker, kan søke såkalt «uttrappings-tilskudd». Dette utgjør halvparten av tilskudd (basisbeløp + poengbeløp) beregnet ut fra organisasjonens faktiske tall.

Driftstilskudd til organisasjoner i gruppe D utmåles skjønnsmessig, dog slik at § 20 anviser relevante kriterier ved vurderingen. Driftstilskuddet for den enkelte organisasjon bør ikke settes lavere enn basisbeløpet.

Etter dagens retningslinjer utmåles driftstilskudd for gruppe 1 og 2 etter poeng for antall medlemmer, lokallag, fylkesrepresentasjon og kursdeltakelse. Organisasjoner i gruppe 3, 4 og 5 får skjønnsmessige beløp. Uten at det fremgår av retningslinjene, har det festnet seg en slik praksis mht. uttelling for poeng: 100 % i gruppe 1, 90 % i gruppe 2, 50-60-70 % i gruppe 3.

Utvalget fremhever at forslaget til nytt regelverk gir en mye klarere og åpnere beregning av driftstilskudd. Også selve poengberegningen er enklere, jf § 18 annet ledd. Hvert tellende medlem gir 1 poeng t.o.m. 20.000 medlemmer, derover 0,5 poeng pr. medlem, mot dagens system med intervaller á 500 medlemmer med ujevn vekting. Hvert tellende lokallag gir 20 poeng t.o.m. 500 lokallag, mot dagens system med intervaller á 25 lag. Fylkesrepresentasjon gir ikke lenger poeng, men det kreves fortsatt som hovedregel tellende lokallag i minst 10 fylker. Hver deltakerdag på kurs gir 8 poeng, mot dagens relative kompliserte system med inndeling i 6 kurskategorier med forskjellig vekting, alt etter deltakertall på det enkelte kurs. - Her kan tilføyes at forslaget til regelverk presiserer en del forhold omkring kurs som tidligere har vært vurdert skjønnsmessig, f.eks. grensedragning mellom kursdeltaker og kursleder, og hvor stor del av kurset en deltaker må ha gjennomført, for å telle med ved poengberegning.

Internasjonalt driftstilskudd fordeles også ut fra den enkelte organisasjons poeng, men forslaget forenkles i forhold til dagens retningslinjer. Det gis 1 poeng pr deltaker ved møter mv. innenfor Europa, og 3 poeng pr deltaker ved møter utenfor Europa. Listen over møter som ikke medregnes, er sterkt forenklet.

7.4.7 Tilsagnsbrev og utbetaling

Forslaget til regelverk § 9 har detaljerte regler om hva tilsagnsbrev skal inneholde. Tilsagnsbrevet stiles til sentralleddet for organisasjonen. Listen i § 9 er bl.a. basert på det nye økonomireglementet for staten, jf avsnitt 6.7. foran.

Det må utstedes tilsagnsbrev ved alle typer tilskudd. Ved påfølgende utbetaling anses mottaker å ha akseptert vilkårene i tilsagnsbrevet. Dersom det stilles andre vilkår enn de som er omtalt i § 9, må de for det første ikke være urimelig tyngende sett i forhold til til tilskuddet. For det andre må det innhentes skriftlig aksept fra vedkommende organisasjon for tilleggsvilkårene før utbetaling finner sted.

Utbetaling forutsettes å skje til sentralleddet i organisasjonen, jf forslagets § 7.

I dag er det Fordelingsutvalget som fastsetter tilskudd, mens departementet forestår utbetaling. Utvalget tilrår at Fordelingsutvalget får myndighet til såvel å anvise som å attestere, utbetale og regnskapsføre tilskudd som det selv fastsetter. Dette vil være rasjonelt, mindre byråkratisk. Se regelverkets § 4 fjerde ledd bokstav f.

7.4.8 Organisasjonenes opplysningsplikt. Dokumentasjon. Medvirkning. Oppbevaring av underlagsmateriale

Tilskuddsordningene er basert på tillitsforhold mellom myndighetene og organisasjonene. Dette prinsippet har vært fremhevet i tidligere utredninger, og er gjentatt i utkastets § 35.

Det er ønskelig med et åpent forhold mellom myndighetene og organisasjonene. De gjør en stor innsats for oppvekstgenerasjonen og representerer en hjørnesten i det offentliges barne- og ungdomspolitikk. Velfungerende organisasjoner er avhengige av en tilfredsstillende økonomi, men også av entusiasme og uavhengighet. Overdreven innblanding fra myndighetenes side er uønsket. Organisasjonene må ikke bli så strømlinjeformet at det går utover mangfoldet. I dette avsnittet er temaet forhold som har betydning for myndighetenes kontroll.

Etter «medlemssaken» er det nødvendig å rydde opp i uklare og ufullstendige retningslinjer. Når det nå utarbeides et regelverk med detaljerte bestemmelser, kan det ved første gjennomsyn gi et noe rigid inntrykk. Utvalget vil advare mot for streng kontroll. «Medlemssaken» har skapt misstemning mellom departementet og organisasjonene sett under ett. Utvalget håper at et nytt og klarere regelverk og en fornuftig praktisering av det vil bidra til et bedre klima mellom partene, i tiden som kommer. Et godt forhold er avhengig av en positiv holdning og oppfølging på begge sider. Slik utvalget ser det, har partene felles mål å arbeide for. I en overgangsperiode med nye regler bør det vises gjensidig forståelse og toleranse. Myndighetene må prøve seg frem med kontrollmetoder for å finne et balansert kontrollnivå. Organisasjonene må på sin side anstrenge seg for å etablere systemer og internkontroll som glir av seg selv, slik at man ikke spiller krefter og kroner på bekostning av det organisasjonene egentlig skal drive med.

Organisasjonenes opplysningsplikt er relatert til tilskudd - på søknadsstadiet og i fortsettelsen - dvs. til organisasjonene har oppfylt sine avsluttende plikter, f.eks. innlevert rapport og dokumentasjon for gjennomført prosjekt.

Som det fremgår av utkastets § 35 plikter organisasjonene uoppfordret å gi relevante opplysninger. De skal ikke bare passivt vente på at det blir stilt spørsmål. Relevante opplysninger er typisk forhold som virker inn på grunnlaget for tilskudd, jf avgrensningene i § 11 og de ti kravene i §§ 12-15. Opplysninger kan videre gjelde utmålingen av tilskudd - f.eks kriterier for driftstilskudd i § 18. Etter at søknad er sendt, blir man kanskje klar over feil ved opptelling av medlemmer. Eller det kan gjelde omstendigheter ved et prosjekt - tilskudd fra andre offentlige kilder medfører mer enn 100 % finansiering, jf utkastets § 23 tredje ledd.

Opplysningene skal gis til tilskuddsmyndighetene. Det er praktisk å informere den instans som behandler, eller som sist behandlet, saken. Normalt vil Fordelingsutvalgets sekretariat være naturlig adressat for opplysninger. Pågår det klagebehandling, kan imidlertid departementet være rette vedkommende. Gjelder det en igangværende kontroll, vil kanskje en revisor som kontrollmyndigheten har engasjert, være adressat. Se § 35 tredje ledd.

Den organisasjon som forsømmer opplysningsplikten, risikerer sanksjoner etter utkastets § 38: bortfall av tilskudd, krav om tilbakebetaling, herunder med renter, eller utelukkelse fra tilskuddsordningene. Dette er behandlet nærmer i avsnitt 7.4.9 om brudd på regelverket.

Utvalget tilføyer at fortielse kan være like alvorlig som å gi feil opplysninger.

På samme måte som opplysningsplikten inngår også plikten til å dokumentere i vilkårene for å motta tilskudd.

Dels dreier det seg om dokumentasjon som uoppfordret skal inngis til tilskuddsmyndighetene, typisk ved søknad. Det forutsetter at skjemaer for hver tilskuddstype presiserer aktuelle bilag, jf § 32 første, andre, tredje og fjerde ledd. Når en organisasjon søker tilskudd for første gang, må skjema nr 1 om tilskuddsberettigelse utfylles, og da vil f.eks. vedtekter være et obligatorisk vedlegg.

For hvert år organisasjonen søker tilskudd, skal dokumentasjon etter § 32 nr 7, 8 og 9 vedlegges:

• årsmelding for grunnlagsåret

• revidert årsregnskap for grunnlagsåret

• eventuelle vedtektsendringer og om nødvendig ledsaget av en skriftlig redegjørelse

• relevant særattestasjon fra revisor for det aktuelle tilskudd det søkes om.

Av utkastets § 33 nr 4 følger at organisasjonen for hver gang det søkes tilskudd skal innlevere særattestasjon fra revisor med tall for medlemmer, lokallag, fylker, kursdeltakelse og uttalelse om opplegg for registrering av disse data, og for internkontroll m.v.

De skjemaer som er nevnt under § 32 nr. 2-6 skal angi ytterligere spesiell dokumentasjon. F.eks forutsetter reglene om nasjonale prosjekter i utkastet kapittel 4 skriftlig redegjørelse med:

• beskrivelse av prosjektet

• formål og forventete resultater

• organisering og styring av prosjektet

• fremdriftsplan

• budsjett og finansieringsplan

En annen kategori dokumentasjon er den som skal innsendes i ettertid. Det beste eksempel er rapport om prosjekt og dokumentasjon for at det er gjennomført. For nasjonale prosjekter vises til utkastets § 9 første ledd nr. 9 om krav til eventuell rapportering, jf § 36 nr 5. For internasjonale prosjekter vises til § 9 første ledd nr 9 og § 36 nr 6. Nytt prosjekttilskudd kan ikke utbetales før dokumentasjonen for det forrige er på plass, jf utkastets §§ 21 og 28.

Ufullstendig dokumentasjon kan ha andre følger. Eksempelvis kan søknad bli avvist eller behandlet på det foreliggende ufullstendige grunnlag, jf § 32 siste ledd.

Manglende dokumentasjon kan innebære at organisasjonen gir ufullstendige eller ukorrekte opplysninger. Da er i utgangspunktet § 38 anvendelig - sanksjoner som bortfall av tilskudd, krav om tilbakebetaling, herunder med renter, eller utelukkelse fra tilskuddsordningene.

Organisasjonenes plikt til medvirkning fremgår først og fremst av § 35 tredje ledd:

«Ved kontroll plikter organisasjonene å samarbeide med tilskuddsmyndighetene og deres representanter, herunder innhente, systematisere og utlevere alt materiale som er relevant for vedkommende sak eller saker om tilskudd. Sentrale medlemsregistre kan ikke kreves utlvert, men tilskuddsmyndighetene og deres representanter skal, når det kreves, få innsyn i dem.»

Det dreier seg om en selvstendig aktivitetsplikt. Med henblikk på kontroll kan organisasjonen, dvs. sentralleddet, bli bedt om slikt som å innhente vedtekter fra lokallag, sammenfatte medlemslister, finne frem alle årsrapporter siste år innenfor et fylke osv. Etter § 35 tredje ledd skal kontrollmyndigheten og dens representanter kunne låne dokumentasjon. Utlånt materiale skal myndighetene tilbakelevere etter bruk, jf fjerde ledd.

De sentrale medlemsregistre er nærmere omtalt i avsnitt 5.2 om sentrale begreper. I Sverige er det antatt at myndighetene ikke kan kreve utlevering av medlemslister fra foreninger. Der vil det stride mot Grunnloven. Hos oss er det antatt at utlevering ved kontroll eller gransking ikke er lovstridig. Det vises til brev av 10. april 1995 fra Justisdepartementet til Barne- og familiedepartementet. Brevet er inntatt i avsnitt 5.2.

Utvalget er likevel kommet til at tilskuddsmyndighetene ikke bør ha rett til utlevering men bare rett til innsyn i registrene. Valget av løsning har først og fremst en praktisk side. De sentrale medlemsregistrene vil være utgangspunktet for kontroll. Ved innsyn må gjennomgangen av medlemsregistrene skje hos organisasjonene.

Av regelverket og det ovenstående fremgår at ikke all dokumentasjon skal innsendes automatisk til tilskuddsmyndighetene. Årsrapporter fra lokallag og dokumentasjon for ledertreningskurs er eksempler på dokumenter som bare skal tilflyte myndighetene etter uttrykkelig anmodning.

Av kontrollhensyn må organisasjonene pålegges å oppbevare dokumentasjon en viss tid. Da Riksrevisjonen skulle gjøre undersøkelser om tilskuddsordningene i 1995/96, var det meningen å gå 11 år tilbake i tid. Det viste seg at organisasjoner flest bare hadde dokumentasjon for det siste året, og ingen av de utvalgte organisasjonene var i stand til å legge frem kopier av styrets sammensetning, vedtekter, regnskap og årsmeldinger for samtlige lokallag som var oppgitt i de enkelte søknader om driftstilskudd.

Forholdene ligger best til rette for oppbevaring i sentralleddet. Det drives normalt profesjonelt, har kontinuitet og stabilitet i administrasjonen og oftest 10 års oppbevaringsplikt i hht. til regnskapslovgivningen.

Det er særlig dokumentasjon for medlemmers kontingentbetaling som volder problemer. Utvalget har vurdert å innføre krav om obligatorisk sentral innkreving av kontingent og oppbevaring av dokumentasjon. Halvparten av organisasjonene praktiserer sentral innkreving, men kryssende hensyn gjør seg gjeldende. Organisasjonene bør ha valgfrihet, slik at kontingent kan vedtas og innbetales på alle nivåer.

Etter en samlet vurdering er utkastet basert på dokumentasjon i

• tre år i lokallag og eventuelt regionalt ledd,

• fem år i sentralledd.

For begge nivåer regnes fristen fra 1. januar i grunnlagsåret.

For lokallag er oppbevaringen først og fremst knyttet til dokumentasjon for kontingent, jf § 36 første ledd.

For sentralledd gjelder den særlig de sentrale medlemsregistrene, dokumentasjon for sentral kontingent-betaling, årsrapporter fra tellende lokallag, kursdokumentasjon, grunnlagsmateriale for internasjonale driftstilskudd og for prosjekter - nasjonale og internasjonale.

7.4.9 Brudd på regelverket

Temaet for dette avsnittet er konsekvensene når det fra organisasjonenes side begås brudd på regelverket. Det mest nærliggende er at det gis uriktige opplysninger, eller at det forties opplysninger.

Det vises til regelverkets § 35 om opplysningsplikt mv. I første ledd er det generelt uttrykt at tilskuddsordningene er basert på tillitsforhold mellom myndighetene og organisasjonene. Annet ledd pålegger organisasjonene uoppfordret og løpende å gi myndighetene alle opplysninger som har betydning for søknad og tilskudd, enten tilskudd er utbetalt eller ei.

Brudd på regelverket kan skje på forskjellige stadier:

• Ved søknad. Det typiske er at det gis feil opplysninger om medlemstall, antall lokallag eller kursdeltakelse, slik at tilskuddet helt eller delvis er uberettiget.

• I tiden frem til utbetaling av tilskuddet finner sted. Organisasjonen unnlater f.eks. å orientere om inntrådte omstendigheter som man er blitt klar over i ettertid, og som endrer grunnlaget for tilskudd eller størrelsen av det.

• Etter utbetaling, men før midler er forbrukt. Det kan gjelde omstendigheter som er nevnt ovenfor, og som gjør at organisasjonen plikter å melde fra og ikke forbruke midlene.

• I forbindelse med kontroll. Her kan forholdet være at organisasjonen ikke greier å dokumentere opplysninger i søknad, at den ikke samarbeider om innsyn i medlemslister eller utlevering av annet materiale til kontrollmyndigheten.

• I forbindelse med annen oppfølging. Eksempelvis unnlater organisasjonen å sende rapport etter avsluttet prosjekt.

I denne forbindelse understrekes viktigheten av at man har med en reell organisasjon å gjøre - dvs. en selvstendig juridisk person. I motsatt fall vanskeliggjøres sanksjoner ved brudd på regelverket. Selv om organisasjonen er reell, kan det forekomme uregelmessigheter som gjør det betenkelig å utbetale tilskudd. Dette garderer man seg mot i utkastet til regelverk § 38 syvende ledd:

«Hvis en organisasjon ikke har den nødvendige styring, kan den utelukkes inntil styringen er blitt tilfredsstillende.»

Her bør også § 34 tredje ledd nevnes:

«Dersom det i grunnlagsåret eller senere avdekkes særlige forhold i en organisasjon, som taler mot utbetaling, herunder konkurs eller mistanke om misligheter, kan Fordelingsutvalget beslutte at tilskuddet helt eller delvis bortfaller.»

Omstendigheter som er omtalt i avsnittene ovenfor må vurderes hvert år når Fordelingsutvalget gruppeplasserer organisasjoner etter regelverkets § 11. Når det i regelverkets forskjellige kapitler heter at «det kan gis tilskudd», er det nettopp for å forhindre automatikk i utbetaling. Det hjelper ikke å være en stor organisasjon hvis det er utilfredsstillende opplegg for rapportering om medlemstall fra lokallag og en internkontroll som ikke holder mål, jf revisors særattestasjon etter § 33 nr. 4.

Straffbare forhold

Regelverket har ikke straffebud. Det må man eventuelt søke i straffeloven eller i spesiallovgivningen.

Det er sentralleddet som står ansvarlig overfor tilskuddsmyndighetene. Straffelovens § 48 bokstav a bestemmer i første ledd:

«Når et straffebud er overtrådt av noen som har handlet på vegne av et foretak, kan foretaket straffes. Det gjelder selv om ingen enkeltperson kan straffes for overtredelsen.»

Etter annet ledd er foretak definert som bl.a. forening, og organisasjoner er som regel foreninger.

Selvsagt kan også enkeltpersoner innen organisasjonene straffeforfølges, hvis de har begått kritikkverdige forhold, typisk underslag.

Erstatningsmessige forhold

Hvis noen urettmessig tilegner seg midler fra en organisasjon, er det naturlig å reise erstatningskrav mot vedkommende.

Her siktes til andre forhold, nemlig erstatningskrav mot en organisasjon eller enkeltpersoner i en organisasjon, etter at tilskuddsmyndighetene er blitt forledet til å utbetale midler som organisasjonen ikke skulle mottatt eller forbrukt.

De nåværende regler er ikke klare på dette punktet. Man har forankret tilbakebetalingskrav forskjellig. Dels i åpenbare forutsetninger som må anses tatt ved utbetaling av tilskudd. Dels er det vist til alminnelig erstatningsregler, og dels til reglene om condictio indebiti.

Ved medlemskontrollen i 1995 fattet Fordelingsutvalget en rekke vedtak om tilbakebetaling av for høye tilskudd. Det ble satt tak tilsvarende det konkrete tilskudd gitt i bevilgningsåret. For øvrig ble disse prinsipper fulgt:

«100 % ved inndragninger der organisasjonen har gjort klart oppmerksom på forholdet, og dermed har kunnet anta at forholdet ikke var i strid med retningslinjene.

120 % ved feil av mindre alvorlig art.

200 % ved grove feil der organisasjonen ikke kan ha vært i god tro.»

Staten kom i ettertid til at grunnlaget for påslagene på 20 % og 100 % var tvilsomt. Forhøyelsene ble derfor konsekvent frafalt.

I utkastet § 38 femte ledd er det en bestemmelse om krav mot enkeltpersoner:

«Erstatningskrav mot enkeltpersoner i organisasjonen kan reises i tillegg eller i stedet for krav mot organisasjonen, når vedkommende enkeltpersoner har opptrådt erstatningsbetingende. For slike krav gjelder de alminnelige bestemmelsene om foreldelse av erstatningskrav.»

Meningen er bare å presisere at regelverket ikke griper inn i forholdet til tredjemenn. Kort fortalt gjelder de alminnelige erstatningsregler overfor enkeltpersoner som opptrer kritikkverdig.

Tilbakebetalingskrav

Utkastet til regelverk § 38 regulerer først og fremst tilbakebetalingskrav mot organisasjonene når de har mottatt tilskudd de ikke skulle ha, eller for stort tilskudd. Etter femte ledd er det satt en frist for å reise slike krav. Man skal ikke kunne gå lengre tilbake enn 3 år regnet fra 1. januar i det kalenderår kravet fremsettes skriftlig. Fristen er i utgangspunktet kortere enn det som ellers følger av foreldelsesloven. Meningen er å skape en viss ro omkring tilskuddsordningene. Normalt er det gjennomtrekk av medlemmer og tillitsvalgte i barne- og ungdomsorganisasjonene. Det er ikke ønskelig at de som på et gitt tidspunkt er med, skal slite økonomisk og på annen måte med «synder» begått av forgjengere. Når det i mars 1997 kan bli aktuelt å kreve tilbake for meget utbetalt driftstilskudd, kan myndighetene altså ikke søke tilbake midler utbetalt før 1. januar 1994.

Både denne og de øvrige regler for organisasjonene i utkastets § 38 baseres på vilkår stilt på forhånd. Når tilskudd innvilges, skal det nemlig følge et tilsagnsbrev i samsvar med regelverket § 9, og med:

«henvisning til det gjeldende regelverk, herunder bestemmelsene om reaksjonsformer dersom mottaker ikke opptrer i samsvar med regelverket.»

Etter § 38 dreier det seg om tre mulige reaksjoner - tilbakebetaling, bortfall og utelukkelse. Ved utbetaling av tilskudd anses mottaker å ha akseptert vilkårene i tilsagnsbrevet. På den annen side må det innhentes skriftlig forhåndsaksept fra organisasjonen, hvis man ønsker flere og andre vilkår, jf § 9 siste ledd.

Tilbakebetalingskravet er et rent pengekrav, ikke begrenset til berikelse. Det er ikke avhengig av om organisasjonen har midler i behold eller om midlene har gitt avkastning.

Det er en betingelse at enten organisasjonen eller noen på dens vegne har forsømt seg - ved å gi ufullstendige eller ukorrekte opplysninger i forbindelse med søknad.

De ufullstendige eller ukorrekte opplysningene må ha fått virkning - medført at tilskudd utbetales til tross for at det helt eller delvis er uberettiget. Hvis det f.eks. er oppgitt 2.000 tellende medlemmer under fylte 26 år, mens det riktige tallet er 1.000 medlemmer, vil vanlig driftstilskudd i gruppe A være utelukket i sin helhet. Hvis det riktige tallet er 1.600 tellende medlemmer, vil gruppeplasseringen kunne være riktig, men utmålingen feil p.g.a. for høyt poengtall og dermed tilskudd.

Det er tilskuddsmyndighetene som kan reise krav - i praksis Fordelingsutvalget og departementet. De avgjør selv hvor stor del av tilskuddet som skal kreves. Følgelig kan beløpet være større enn det som egentlig er utbetalt for mye. Taket blir hele tilskuddet, dog slik at renter kan komme i tillegg.

Ved simpel uaktsomhet hos organisasjonen eller noen som har handlet på dens vegne, er det ikke renteplikt før 1 måned etter påkrav. Med påkrav menes vanlig skriftlig krav rettet mot organisasjonen. Dessuten er det ingen automatikk i renteberegningen. Det forutsettes et uttrykkelig krav fra statens side, jf at det «kan» kreves forsinkelsesrente.

Ved grov uaktsomt eller forsettlige forhold kan det kreves forsinkelsesrente, helt tilbake til utbetalingstidspunktet.

Mht. rentesats mv. gjelder lov om rente ved forsinket betaling av 17. desember 1976 nr. 100.

Etter § 38 tredje ledd gjelder reglene om tilbakebetaling tilsvarende når det er tilskuddsmyndighetene som har begått feil - typisk regnefeil. Hvis organisasjonen ikke har vært i aktsom god tro ved mottakelsen eller forbruket av tilskuddet, vil det være støtende om den skal få beholde midlene. Reglene om tilbakebetaling er fleksible, og når det primært er myndighetene som har begått feil, bør man ta hensyn til det. Man må håndheve reglene fornuftig. Det gjelder særlig hvis organisasjonen er lite å bebreide.

Det kan være støtende om en organisasjon som har forgått seg, får beholde andre tilskudd. Når organisasjonen ikke er verdig til ett tilskudd, bør også andre aktuelle tilskudd vurderes etter fjerde ledd.

Ordet «tilbakebetaling» indikerer plikt til å foreta oppgjør i penger. Det kan skje kontant, ved avtalt nedbetalingsordning eller motregning i senere års tilskudd.

Fører ufullstendige eller ukorrekte opplysninger til at det utbetales for lite i tilskudd, er det normalt ikke grunnlag for krav om utbetaling av ytterligere tilskudd.

Rett til å holde midler tilbake

Myndighetene har en nær sagt selvfølgelig rett til å holde bevilgete midler tilbake når det ikke lenger er grunnlag for å utbetale dem. Det gjelder det uberettigete tilskuddet (f.eks. et driftstilskudd), og andre tilskudd (f.eks. til prosjekt). Det vises til utkastet § 38 andre og fjerde ledd.

Utelukkelse

Utelukkelse er hjemlet i sjette og syvende ledd. All kritikkverdig opptreden kan tas i betraktning. Tilskuddsmyndighetene må utøve et skjønn. Utelukkelse kan være en streng reaksjon. Hvis vedkommende «syndebukker» er ute av organisasjonen, kan det virke hardt for de gjenværende å bli «straffet» med utelukkelse. Utelukkelse må derfor brukes med forsiktighet. Det er satt en tidsramme på 1-2 år, dog slik at den kan vare på ubestemt tid, hvis det ikke er nødvendig styring i organisasjonen.

Hvis tilbakebetalingskrav inndekkes ved motregning, vil det kunne ha samme effekt som utelukkelse. Tildelte midler nyttes f.eks. helt ut til reparasjon av «gamle synder».

Etter § 38 siste ledd foreslår utvalget at bestemmelsene om sanksjoner anvendes av departementet, når det gjelder paraplyorganisasjoner mv. etter § 16.

7.5 Om målsetting, evaluering, kontroll og revisjon

7.5.1 Målsetting - hovedmål og delmål. Oppfølgingskriterier. Evaluering.

I mandatet er utvalget bedt om å «vurdere hvilke delmål og indikatorer en i fremtiden bør bruke for å fremme formålet med tilskuddet og for å måle i hvor stor grad tilskuddsordningene har ført til ønsket effekt.»

Det naturlige utgangspunkt er da § 1 - formålsparagrafen:

«Formålet med tilskuddsordningene er å legge til rette for barns og ungdoms deltakelse i barne- og ungdomsorganisasjonene. Organisasjonene skal sikres og styrkes som arena for medbestemmelse og demokrati og som barns og ungdoms redskaper for deltakelse i samfunnet.

Tilskuddene skal bidra til at organisasjonene kan drive nasjonalt og internasjonalt arbeid, herunder sentral koordinering og opplæringsvirksomhet. Tilskuddene skal være en stimulering av aktivitet og medvirke til mangfold i barne- og ungdomsorganisasjonene.»

Første ledd er gitt. Det er identisk med pkt. 1 i mandatet. Annet ledd har utvalget formulert. Det representerer en utdyping.

Målgruppen er barn og ungdom. Det er først og fremst medlemmer opp t.o.m fylte 25 år som gir poeng og altså uttelling ved driftstilskudd.

Med «deltakelse» menes en viss aktivitet som medlem i en organisasjon. Ved frivillig å betale kontingent viser man interesse for organisasjonen. Gjøres dette årlig, indikerer det en fortsatt interesse, idet man ved hver innbetaling kan vurdere å gjøre det motsatte - ikke betale, noe som oftest er ledsaget av utmelding.

Det er deltakelse i «barne- og ungdomsorganisasjonene» som er det vesentlige. Kontingentbetaling og medlemskap garanterer ikke for ytterligere aktivitet. Slik organisasjonslivet fungerer i dag, vil det være rigid å pålegge det enkelte medlem en minste deltakelse - typisk et visst antall oppmøter i året. Aktiviteter i det enkelte lokallag kan svinge over år, ofte avhengig av om man har ildsjeler eller ei. Dessuten vil oppmøteprotokoller skape papirarbeid og stort kontrollapparat. Enda mer problematisk vil det være å avkreve den enkelte visse prestasjoner ut over oppmøter. Den samlete medlemsmasse er på anslagsvis en halv million barn og unge. Landsomfattende regnskap og kontroll med de enkelte medlemmers innsats ville skape enda mer byråkrati.

Med «barne- og ungdomsorganisasjonene» menes primært organisasjoner av barn og ungdom som arbeider for barn og ungdom med spørsmål som gjelder barn og ungdom. Ved driftstilskudd er det et hovedkrav at tellende medlemmer under 30 år skal utgjøre minst 60 % av medlemsmassen. Organisasjoner av barn og unge prioriteres, men også der hvor det er dominans av eldre kan det gis tilskudd - både etter dagens ordning og etter forslaget til nytt regelverk. Fortsatt gjelder vilkåret at man arbeider for barn og ungdom med spørsmål som gjelder barn og ungdom.

Lokallagene er selve byggeklossene. Det karakteristiske for de norske organisasjonene er lagsaktiviteten, men det er ikke uttrykt eksplisitt i § 1.

Organisasjonene skal «sikres og styrkes som arena». I dette ligger for det første et ønske om å bevare noe som er etablert - nemlig «en arena». For det andre er det ikke organisasjonene i seg selv som skal sikres og styrkes, men nettopp deres funksjon som arena - nærmere bestemt «for medbestemmelse og demokrati». Bestemmelsen sikter til livet innenfor organisasjonene. Disse virker som skole og øvingsplass i demokrati for barn og unge. - § 1 foreskriver dessuten at organisasjonene skal «sikres og styrkes... som barns og ungdoms redskaper for deltakelse i samfunnet». Å delta favner videre enn å påvirke eller fremme barns og unges interesser. Denne del av formålsparagrafen gjelder organisasjonenes aktive forhold til samfunnet utenfor. Tilskuddene skal bidra til at organisasjonene kan drive nasjonalt og internasjonalt arbeid. Dette fremgår av statsbudsjettet kapittel 857, idet post 70 er for nasjonalt arbeid og post 79 for internasjonalt arbeid.

Tilskuddene skal bidra til «sentral koordinering». Riktignok går den overveiende del av bevilgningene til driftstilskudd som er ubundne rammetilskudd. Imidlertid utbetales tilskuddene til sentralleddet og for mange er det nettopp disse midlene som muliggjør sentralleddets arbeid.

Enn videre skal tilskuddene bidra til «sentral.... opplæringsvirksomhet». Både etter eksisterende regelverk og etter forslaget er sentrale ledertreningskurs poenggivende. Det gjelder så vel lederopplæring som instruktøropplæring.

Meningen er at tilskuddene skal være «en stimulering av aktivitet». Aktivitet i og gjennom organisasjonene blir et supplement til barn og unges livsutfoldelse i familien, i skole og fritid og på arbeidsplassen.

Endelig fremhever formålsparagrafen at tilskuddene skal «medvirke til mangfold i barne- og ungdomsorganisasjonene». § 1 setter ikke grenser for hvilke aktiviteter tilskuddsmottakerne kan drive. Med begrepet mangfold er det tvert imot ønskelig med et vidt spekter. I utkastets § 12 er det imidlertid visse avgrensinger. Her skal fremheves at tilskuddsmottakere selvsagt ikke må drive med ulovlig eller støtende virksomhet. Dessuten skal organisasjoner som fremmer medlemmenes personlige økonomiske interesser og organisasjoner som naturlig hører under andre tilskuddsordninger holdes utenfor.

Fra starten på 1950-tallet omfattet tilskuddsordningene bare ungdom. Etter hvert er barne- og ungdomsorganisasjoner blitt sidestilte målgrupper. Dette er drevet frem gjennom politiske beslutninger.

Med utgangspunkt i statsbudsjettets kapittel om barne- og ungdomstiltak, kan man oppstille følgende to hovedmål for det offentliges engasjement på dette området:

1. Øke deltakelsen og medvirkningen fra barn og ungdom i utviklingen av samfunnet.

2. Styrke det internasjonale samarbeidet på barne- og ungdomsområdet.

   For hovedmål nr. 1 kan man formulere slike delmål:

   1. 1.1

      Gi medlemmer erfaring fra deltakelse i demokratiske prosesser

   2. 1.2

      Skape et mangfoldig organisasjonsliv.

   3. 1.3

      Bidra til organisasjonsmessig kompetanse i organisasjonene.

   For hovedmål nr. 2 er dette delmål rimelig:

   1. 2.1

      Bedre mulighetene for ungdom i Norge til å delta i internasjonalt samarbeid og i utvekslingsprogrammer.

Ad 1.1 Gi medlemmer erfaring fra deltakelse i demokratiske prosesser:

Det er av betydning for samfunnslivet at det skjer opplæring i medbestemmelse. Barne- og ungdomsorganisasjonene er tildelt denne oppgave. Oppgaven påvirkes av hvor demokratisk organisasjonene er bygget opp. Det er betydningsfullt at man har lokallag med årsmøter.

Ad 1.2 Skape et mangfoldig organisasjonsliv:

Mangfold er en verdi i seg selv. Dessuten er siktemålet å skape betingelser for at ulike interesser kan få del i den demokratiske opplæringen. Mangfoldigheten påvirkes særlig av antall organisasjoner, at de representerer forskjellige interesser, har stor deltakelse og bred geografisk utbredelse.

Ad 1.3 Bidra til organisasjonsmessig kompetanse i organisasjonene:

Organisatorisk kompetanse utvikles gjennom aktivitet. Blant annet kursvirksomhet bidrar til kompetanseheving i de regionale og lokale leddene av organisasjonene.

Ad 2.1 Bedre mulighetene for ungdom i Norge til å delta i internasjonalt samarbeid og i utvekslingsprogrammer:

Internasjonalisering skjer på de fleste samfunnsområder. Forutsetninger for å ta del i dette skapes gjennom langsiktig kompetanseoppbygging og motivering.

I mandatet for utvalget er det ikke bare bedt om delmål en bør bruke, men også om indikatorer for å måle i hvor stor grad tilskuddsordningene har ført til ønsket effekt.

I økonomireglementet for staten, under de funksjonelle krav, heter det bl.a:

«I kommentarene til økonomireglementets § 3 er det gitt en generell definisjon av resultatbegrepet. Der er det også pekt på at tilskuddsmottakere ikke kan instrueres på samme måte som statlige virksomheter. I stedet for «resultatindikatorer/-kriterier», som brukes for statlige virksomheter, er det derfor her innført begrepet «oppfølgingskriterier» om de kriterier som fastsettes for å gjøre det mulig å etterprøve i hvilken grad man har oppnådd det som er tilsiktet med en tilskuddsordning.»

Gjennom utkastet til regelverk får man en rekke data fra organisasjonene, og dermed mulige oppfølgingskriterier, herunder:

• antall organisasjoner som mottar ulike typer tilskudd,

• nivå for de enkelte tilskudd,

• mottakernes ulike formål.

• geografisk utbredelse av organisasjonene (fylker),

• medlemstall, herunder totalt antall medlemmer, antall tellende medlemmer under fylte 30 år og under fylte 26 år,

• antall tellende lokallag,

• antall styremedlemmer i lokallagene, eventuelt fordelt etter kjønn og alder,

• antall sentrale ledertreningskurs, samt antall kursdager og kursdeltakere,

• deltakelse på internasjonale møter, seminarer, konferanser, delegasjonsreiser m.v.,

• tallstørrelser i organisasjonenes sentrale årsregnskap,

• opplysninger om aktivitet m.v. i sentralleddets årsmelding.

Ved å måle over tid utvalgte kriterier fra denne listen, kan man analysere visse sider av organisasjonene.

Imidlertid, organisasjonslivet er preget av mangfold. Det er mange faktorer som påvirker utviklingen. Utvalget har ikke funnet noen fasit for å måle effekten av tilskudd på en enkel måte. Om organisasjonene vokser ved at medlemstall og antall lokallag øker, er det ikke dermed sagt at aktiviteten totalt sett blir større. Det vil alltid være et innslag av passive medlemmer. Det interessante er virksomheten i lokallagene. Både Stortinget og Riksrevisjonen har fremhevet forutsetningen for tilskudd, nemlig at det skal være lagsaktivitet.

P.g.a. det store antall lokallag og de svært forskjellige virksomheter som drives, p.g.a. faren for byråkrati og at man stort sett forholder seg til barn og unge, er det problematisk å innhente dekkende rapporter for lagsaktiviteten rundt omkring i landet gjennom året.

Men for å supplere analysene av oppfølgingskriteriene som er nevnt, bør myndighetene innimellom foreta nærmere undersøkelser av organisasjonslivet. For barne- og ungdomsorganisasjonene kan man nyttiggjøre seg det system som er foreslått med årsrapporter fra lokallagene til sentralleddet. F.eks. hvert tredje år kan man innhente tilleggsopplysninger om aktivitet i lokallagene, basert på supplerende rubrikker i rapportskjema for utvalgte lokallag eller grupper av lokallag. I tillegg kan det naturligvis foreta intervjuer.

Tilsvarende kan man ta for seg medlemmer eller grupper av medlemmer, stille dem spørsmål - muntlig eller skriftlig - om hvordan deres forhold er til organisasjonene. Det gjelder den tid de bruker på lagsaktivitet, om de har tillitsverv, om de har opplevelse av demokrati osv.

En ytterligere mulighet er å stimulere til forskningsprosjekter. Det kan være en fordel at uavhengige institusjoner bidrar til evalueringen.

På de forskjellige måter som er beskrevet, kan man registrere sider av organisasjonene, inntrykk og trender over tid. Utover dette blir det umulig å måle engasjementet i barne- og ungdomsorganisasjonene, uten å innføre et papirvelde som lett kan ta gnisten fra de som bidrar til dagens mangfold.

I utkastets § 39 er det lagt opp til evalueringer i pakt med disse vurderinger.

7.5.2 Kontroll

Stortingets bevilgningsreglement «§ 17. Forbehold om kontroll.» har slik ordlyd:

«Når det av statsmidler ytes tilskott eller bidrag til offentlig eller privat virksomhet som ellers ikke er undergitt departementets kontroll, skal det, hvis ikke annet bestemmes, overfor mottakeren tas forbehold om adgang for den forvaltningsgren som yter bidrag eller tilskott, og for Riksrevisjonen, til å iverksette kontroll med at midlene nyttes etter forutsetningene.»

Fjeld-kommisjonen uttalte om kontroll i rapporten av 4. august 1995:

«Når det gjelder kontrollens innhold , er kommisjonen av den oppfatning at denne ikke har vært tilfredsstillende når den i hele granskingsperioden ikke har evnet å fange den praksis for beregning av medlemstallet, som ikke har vært i samsvar med vilkårene for stønad.» (side 60).

«I granskingsperioden er det enkelte ganger, fra massemedia og noen ganger fra organisasjonsrepresentanter, dukket opp påstander om organisasjoners «triksing» med medlemstall. Når det gjelder spørsmålet om kontrollen av de oppgitte medlemstall, har myndighetene konsekvent vist til at tallene er revisorbekreftet. Revisorkontrollen synes derfor å ha fungert som en sovepute for myndighetene.

Kommisjonen kan ikke se at det har vært drøftet å innføre retningslinjer for revisorkontrollen for å bedre kontrollens kvalitet.» (side 61).

«Kommisjonen har i avsnitt 7.3 omtalt det forhold at det ikke er foretatt noen kontroll i forbindelse med søknadsbehandlingen utover å gjennomgå at søknadsskjemaene er korrekt utfylte.» (side 61).

«Da den bevegelige grunnstønaden ble innført i 1977 ga Stortinget uttrykk for at det måtte bli etablert en betryggende kontroll som vilkår for tildeling. Dette fremgår av innstillingen til budsjettproposisjonen gjengitt i avsnitt 7.1. Etter kommisjonens vurdering har kontrollordningene i granskingsperioden ikke fungert som forutsatt av Stortinget. Det er ingen motsetning mellom ønsket om autonomi og mangfold i organisasjonslivet, samt et tillitsforhold mellom myndighetene og organisasjonene, og en betryggende kontroll.» (side 61).

Fordelingsutvalget uttalte i rapporten om medlemskontrollen 26. oktober 1995:

« 5.1. Ikke kontroll, men en kartlegging av praksis

Hovedformålet har vært å kartlegge hvilken praksis organisasjonene har for medlemsskap og beregning av medlemstall, for å bedre regelverket i framtiden. Det har alltid vært prioritert å bruke kort tid på søknadsbehandling, og heller bruke ressurser på den kontrollen et ti-talls organisasjoner trekkes ut til hvert år. Søknadsbehandlingen er basert på tillit til opplysningene organisasjonene gir, og det blir ikke brukt tid på å sjekke opplysninger, så fremt det ikke er synlige feil. Den grundige gjennomgangen som nå har vært gjort har gitt en oversikt en ikke tidligere har hatt over organisasjonenes praksis. For noen organisasjoner har det kommet fram opplysninger om en praksis som avviker så mye fra regelverket at Fordelingsutvalget har justert medlemstallet og vil kreve tilbakebetaling der det for høye medlemstallet har gitt grunnlag for en for høy utbetaling.» (s.22)

Riksrevisjonen uttaler i sin antegnelse av 13. mai 1996 bl.a:

« Kontrollmiljø

Riksrevisjonen har avdekket flere forhold som virker negativt inn på kontrollmiljøet. Spesielt kan nevnes:

• det mangler nedskrevene saksbehandlingsrutiner og stillingsbeskrivelser som viser den enkeltes ansvar og oppgave i forbindelse med forvaltning av ordningen

• det er uheldig at det ikke er utarbeidet nærmere instrukser/retningslinjer for utøvelse av delegert skjønnsmyndighet utover hva som følger av retningslinjene og Fordelingsutvalgets mandat

• det er ikke utarbeidet klare retningslinjer for håndtering av habilitetsspørsmål

• Barne- og familiedepartementets rutiner for tilsyn med Fordelingsutvalget har vært mangelfulle

• Fordelingsutvalgets gjennomgåelse av organisasjonenes søknader med tilhørende vedlegg synes ikke å ha vært tilstrekkelig grundig

• undersøkelsen har avdekket flere tilfeller der organisasjonene har vedlagt opplysninger som burde ha gitt saksbehandler grunn til å reagere enten ved å redusere grunnlaget for søknaden om tilskudd eller ved å stille ytterligere spørsmål

• en saksbehandlingstid på 10 dager for behandling av søknader fra 70 organisasjoner synes ikke tilstrekkelig til å sikre en forsvarlig saksbehandling

• det kan synes som om involverte parters holdninger har bidratt til fremveksten av en kultur som reduserer muligheten til å avdekke eller forebygge uregelmessigheter.

Kontrollhandlinger Det er avdekket forhold som etter Riksrevisjonens oppfatning har bidratt til at kontrollene ikke har gitt ønsket effekt. Dette gjelder særlig:

• kontrollen av organisasjonenes oppgitte grunnlag for søknad om driftstilskudd har i for stor grad vært basert på organisasjonenes egne opplysninger

• det er uheldig at hverken departementet eller Fordelingsutvalget har foretatt kontroll av aktivitetsnivået i lokallagene. Aktivitetsnivået er et sentralt element i forhold til tilskuddets målsetting.

Tilsyn og etterprøving

Barne- og familiedepartementets tilsyn og etterprøving med Fordelingsutvalgets saksbehandling har i liten grad vært formalisert. Tilsynet har vært basert på dokumentasjon som gir for dårlig innsyn i grunnlaget for de ulike beslutningene.

Ved innføring av bevegelig grunnstønad fra og med tilskuddsåret 1977 uttalte Stortinget at det måtte etableres betryggende kontroll som vilkår for tildeling. Dette vilkåret har ikke vært tilstrekkelig oppfylt. Videre har Stortinget forutsatt at ordningen skal være basert på tillit og ikke medføre detaljkontroll. Tilskuddsforvaltningen bør kunne forbedres uten at disse forutsetningene brytes.»

Riksrevisjonen anbefalte at bl.a. følgende tiltak ble vurdert:

«

• krav til skriftlig dokumentasjon av de hensyn som legges til grunn ved utøvelse av skjønn

• rutiner for oppfølging av tidligere pålegg til organisasjonene

• system som gir bedre oversikt og tilgjengelighet til korrespondanse og avgjørelser som har relevans for tolkning av regelverket (presedensarkiv)

• habilitetsregler

• kontrollrutiner vedrørende søknadsgrunnlag som omfatter alle kriterier for tildeling og beregning av tilskudd

• nærmere regler for kommunikasjon mellom departementet og Fordelingsutvalget

Generelt bør tilsynet med Fordelingsutvalget forbedres ved at saksbehandling, praktisering av regelverket og utøvelse av kontroller følges rutinemessig opp.

Dokumentasjon av grunnlag for søknad om tilskudd

• lengre oppbevaringstid for dokumentasjon av opplysninger i søknaden, herunder medlemslister

• utarbeide kvalitative krav til dokumentasjon som muliggjør en rasjonell og effektiv kontroll av søknadsgrunnlaget.»

I den avsluttende uttalelsen fra Riksrevisjonen heter det:

«Departementets forvaltning av ordningen med driftstilskudd til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner har vært mangelfull. Riksrevisjonen understreker departementets ansvar og plikt til å føre behørig tilsyn og kontroll med tildeling av tilskudd. Riksrevisjonen konstaterer at departementets oppfølging ikke har vært tilfredsstillende.»

I økonomireglementet for staten/de funksjonelle krav, er det presisert at for å sikre korrekt saksbehandling ved tildeling og utbetaling av tilskudd, må det være etablert metoder og tiltak som har til oppgave å avdekke og korrigere feil og mangler.

Det er videre fremhevet at oppfølging og kontroll må tilpasses den enkelte tilskuddsordning og ha et rimelig omfang i forhold til den nytte det gir. Dette må konkretiseres i de regler som skal utarbeides om bl.a. søknadens innhold og form, rapportering fra stønadsmottaker, oppfølging og kontroll, revisorbekreftelser. Særlig påpekes kontrollen med rapporter fra den enkelte tilskuddsmottaker, både om resultater og om økonomisk informasjon. Fra de funksjonelle krav siteres:

«Det må foretas hensiktsmessige kontroller av kvaliteten på informasjon som påvirker tilskuddsstørrelsen. Kontrolltiltak kan grupperes i følgende hovedalternativer:

1. en generell formalia- og rimelighetskontroll, d.v.s. at rapportene er signert og attestert og tallmaterialet ikke virker usannsynlig

2. stikkprøvekontroll av de detaljer som ligger til grunn for utarbeidelsen av innrapporterte data

3. gjennomgang og vurdering av innrapporterte detaljer.

Pkt. 3 vil bare være aktuell for ordninger der tilskuddet gis som en andel av regnskapsførte utgifter, og dokumentasjon sendes inn til tilskuddsforvalter.»

Etter dette har utvalget oppstilt følgende 14 punkter for kontroll med organisasjoner og tilskudd:

1. Det er viktig at organisasjonene selv bygger opp rapportering og rutiner som skaper orden og pålitelighet. Internkontrollen er grunnleggende her som ellers i private bedrifter og offentlig forvaltning.

2. Revisorene har hatt en anonym rolle i organisasjonene. Regelverket har bare hatt pålegg om revisorbekreftet tall for kontingentbetalende medlemmer under 25 år. Revisorenes attestasjoner har vært overfladiske, til dels uklare og forbeholdne. Man bør i fremtiden basere seg på utvidet bruk av habile statsautoriserte og registrerte revisorer. De vil kunne være til hjelp når små og store organisasjoner skal skreddersy rapportering og rutiner for internkontrollen. Revisorattestasjoner ved søknader om tilskudd vil trolig kreve mindre arbeid når gode systemer er innarbeidet. Revisorene må imidlertid løpende foreta undersøkelser og ta stikkprøver for å forvisse seg om at alt er som det skal. Ved uregelmessigheter må revisors innsats intensiveres.

3. Tilskuddsmyndighetene, fortrinnsvis Fordelingsutvalget, må bruke mer ressurser på kontroll. Frem til «medlemssaken» kom opp, hadde Fordelingsutvalget en sekretærhjelp tilsvarende 1/3 årsverk for alt arbeid med gjennomgang av søknader, fordeling, kontroll og oppfølging. Stikkord for myndighetene blir mer tid, grundighet og dynamikk i kontrollen.

4. Internkontrollen, revisorkontrollen og myndighetenes kontroll må sees i sammenheng. De må legges opp slik at de utfyller hverandre. Man bør unngå unødvendig dobbeltkontroll. Da oppnås totalt sett et kostnadseffektivt system.

5. Etter utvalgets mandat skal regelverket være utformet slik at det kreves «minst mulig ressursbruk fra organisasjonene». Samtidig skal det muliggjøre «en effektiv kontroll av at reglene overholdes». Dette tolker utvalget slik at kontrollsystemet, verken for organisasjonene eller myndighetene bør være kostnadskrevende.

6. Kontroll bør skje på tre stadier. For det første, når søknad settes opp må man forvisse seg om at opplysninger er riktige, både mht. å være tilskuddsberettiget og mht. størrelsen av omsøkt tilskudd - det være seg til drift eller prosjekt. Her må revisorkontrollen bli bedre. For det andre, når søknad behandles må tilskuddsmyndighetene sjekke opplysninger, underskrifter, revisorattestasjoner etc. Inn under dette faller også en rimelighetsvurdering av de oppgitte data, bl.a. ved å sammenligne med tidligere års søknader. For det tredje må det naturligvis foretas kontroll i etterhånd. Det kan gjelde innsendt materiale etter fullført prosjekt. Og det gjelder stikkprøver - både av enkel karakter og mer detaljert gjennomgang av utvalgte organisasjoner. De tre kontrollformene må sees i sammenheng.

7. Kontrollrutiner vedrørende søknadsgrunnlag, bør - som Riksrevisjonen anbefaler - omfatte alle kriterier for tildeling og beregning av tilskudd.

8. Til nå har det ikke vært særlige regler for organisasjonene om oppbevaringstid for dokumentasjon av opplysninger i søknader. I praksis har organisasjoner flest nøyd seg med ca 1 års oppbevaringstid, dvs. til den vanlige årskontrollen er avklaret. - Riksrevisjonens kontroll i 1995/96 viste at ingen organisasjon var i stand til å fremlegge kopier av styrets sammensetning, vedtektene, regnskap og årsmelding for samtlige lokallag som var oppgitt i søknad om driftstilskudd. - For å muliggjøre kontroll, må det fastsettes en lengre oppbevaringstid for underlagsmaterialet til søknader. Det gjelder både i sentralleddet og på lokalt nivå.

9. De som kontrollerer må ha den nødvendig habilitet. Det forekommer revisorer som ellers har en sentral rolle i organisasjonenes virksomhet. Fra 1993 besto flertallet i Fordelingsutvalget av medlemmer fra organisasjonene. Foruten å tildele midler, drev de også kontrollen. Sekretariatet var plassert hos LNU. - I fremtiden må revisorene vurdere sin habilitet som ved ordinære revisoroppdrag. For Fordelingsutvalget og dets sekretariat gjelder habilitetsreglene i forvaltningsloven.

10. Kontrollmiljøet i organisasjonene må bedres, bl.a. ved bestemmelser om oppbevaring av dokumentasjon, om sentralt medlemsregister, årsrapporter fra tellende lokallag til sentralleddet og signerte rapporter fra kursledere.

11. Revisors kontrollfunksjon styrkes bl.a. ved at det formuleres rammer og retningslinjer for revisors arbeid, herunder standard formulering for revisjonserklæring.

12. Kontrollmiljøet hos tilskuddsmyndighetene bedres også ved nedskrevne saksbehandlingsrutiner, instrukser/retningslinjer og presedensarkiv.

13. Departementets overordnede kontrollansvar bedres ved instrukser for rapportering fra Fordelingsutvalget om omfang, utfall og oppfølging av kontroller i organisasjonene.

14. Det må være klare regler om hvordan man forholder seg når kontroller viser avvik fra oppgitte verdier på kriterier for tildeling og beregning av tilskudd.

I det følgende vurderes myndighetenes kontroll. Organisasjonenes og revisorenes kontroll drøftes i neste avsnitt.

Etter utkastet har tilskuddsmyndighetene to instanser. De er to selvstendige forvaltningsorganer, Fordelingsutvalget (med sitt sekretariat) og departementet. Fordelingsutvalget er første instans og forutsettes å informere om tilskuddsordningene, motta søknader, plassere de tilskuddsberettigete i grupper, fordele midler, forestå oppfølging - og ikke minst kontroll.

Departementet er klageorgan og det nærmeste overordnete organ som fastlegger rammene for tilskudd, gir instrukser og evaluerer ordningene. Etter utkastet til regelverk skal departementet også fastsette tilskudd, nemlig til paraplyorganisasjoner mv. og til ungdomsutveksling, ungdomsfond, institusjoner og ordninger som driver internasjonalt arbeid. Denne del av departementets arbeid faller utenfor drøftelsen her. Departementet forutsettes ikke å drive direkte kontroll med barne- og ungdomsorganisasjonene, men å kontrollere at Fordelingsutvalget utfører sitt arbeid forsvarlig.

Departementet må utferdige nødvendige instrukser for Fordelingsutvalget. Gjeldende instruks er datert 29. mars 1996. Heri er inntatt bestemmelser om:

• hvordan departementets tilsyn med utvalget og utvalgets kontakt med departementet skal foregå,

• habilitetsregler,

• regler for saksbehandling,

• krav til møteprotokoller,

• krav til føring av presedensarkiv,

• krav til rutiner ved utbetaling av tilskudd,

• krav til utvalgets kontroll av organisasjonene.

Instruksen er inntatt som vedlegg 19. Utvalget skal ikke gå nærmere inn på instruksen her, men presiserer at den må løpende vurderes og revideres ut fra de oppgaver som tillegges Fordelingsutvalget og de problemstillinger og behov som melder seg. Utvalget har merket seg at Fordelingsutvalget overfor departementet skal:

• normalt kommunisere skriftlig,

• avgi årsrapport for foregående år innen 1. mars,

• avgi øvrige rapporter etter behov,

• oversende møteprotokoller,

• rapportere og diskutere gjennom kvartalsvise møter,

• kommunisere via informasjonsmøter etter behov.

Utvalget bemerker at det mht. protokoller formodentlig er tilstrekkelig at vedtaksprotokoller oversendes. Å oversende hele møteprotokoller skulle strengt tatt være unødvendig.

I pkt. 2 i instruksen heter det bl.a.:

«Utvalget er direkte underlagt departementets instruksjonsmyndighet i faglige og administrative forhold.

Departementet fastsetter mandat for Fordelingsutvalget.

Fordelingsutvalget fastsetter stillingsinstruks for utvalgets sekretær og eventuelt også utdypende rutiner for kontroll. Instruksen og kontrollrutinene skal forelegges departementet for uttalelse. Utvalget utarbeider i tillegg nærmere rutiner for saksbehandlingen. Saksbehandlingsrutinene skal forelegges departementet til godkjenning.»

Utvalget har ikke bemerkninger til dette. Det vises for så vidt til Riksrevisjonens antegnelse 13. mai 1996 der Riksrevisjonen ga uttrykk for at instruksen «vil kunne virke positivt». Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har gitt uttrykk for det samme.

Det foregående endres ikke om man plasserer Fordelingsutvalgets sekretariat hos et fylkesmannsembete. Faglig vil sekretariatet være underlagt Fordelingsutvalget og i sin tur departementet. Administrativt kan man bestemme at enten fylkesmannen eller departementet skal ha ansvaret for medarbeiderne. Fra departementet, som fra andre departementer, er det linjer til fylkesmannen innenfor forskjellige saksområder, slik at dette burde være uproblematisk.

Sekretariats arbeidet beregnes i fremtiden til ca 1 årsverk, mot tidligere 1/3 årsverk. For tiden utgjør sekretærarbeidet 1 årsverk.

Sekretariatet blir meget sårbart når det har bare én medarbeider. Både faglig og personalmessig er det verdifullt å være tilknyttet et noe større forvaltningsmiljø. Fylkesmannen har andre tildelings- og kontrollfunksjoner. Ved at sekretariatet består av minst to personer, sikrer man kontinuitet. Man skal løpende kunne betjene brukerne skriftlig og muntlig/telefonisk. Ved sykdom, i ferier og ved reisefravær sier det seg selv at sekretariatsfunksjonen ellers blir lammet.

Ikke minst av hensyn til kontrollarbeidet/kontrollmiljøet, er det viktig at sekretariatet er tilfredsstillende bemannet. Kontrollarbeidet forutsettes ledet av Fordelingsutvalget, men i det vesentlige utøvet gjennom sekretariatet.

Med den foreslåtte sammensetning av Fordelingsutvalget, skal det ha:

• medlemmer med bakgrunn og innsikt i organisasjonslivet, men ikke flertall av brukere («brukerstyrt»),

• juridisk kompetanse,

• revisorfaglig kompetanse.

Med dette blir Fordelingsutvalget godt kvalifisert, også for kontrollarbeidet. Om habilitet vises til avsnitt 7.4.6 ovenfor og gjeldende instruks for Fordelingsutvalget avsnitt 2.2.2.

Som nevnt forutsettes sekretariatet å utføre kontroll under ledelse av Fordelingsutvalget. Det kan være hensiktsmessig at enkeltmedlemmer i utvalget også er med i selve kontrollarbeidet, rutinemessig eller sporadisk. Dette må løpende vurderes av utvalget selv. Av betydning er bl.a. kompetansen i sekretariatet, behovet for den særskilte kompetanse hos medlemmene i Fordelingsutvalget og tilstanden/internkontrollen i organisasjonene.

Tidligere har departementet fremhevet den pedagogiske effekt av kontroller. Ved at 10 organisasjoner årlig er trukket ut for kontroll, har de gjennom dialog med tilskuddsmyndighetene også fått råd og vink for bedre forståelse av regelverket og justering av rutiner. - Slik dette utvalget ser det, kan kontrollene ha en pedagogisk effekt i begge retninger. Også Fordelingsutvalgets medlemmer kan lære av å være med i kontrollene - lære bedre å kjenne organisasjonenes oppbygging, systemer og praktiske problemer.

Det er ikke hensiktsmessig at regelverket beskriver kontrollarbeidet i detalj. Rammen er lagt i forslaget til § 37 første ledd:

«Fordelingsutvalget skal sørge for nødvendig kontroll med organisasjoner som mottar tilskudd. Fordelingsutvalgets kontroll skal avpasses etter den egenkontroll organisasjonen har og den kontroll som organisasjonens revisor foretar.»

Formålet med kontrollen er klart: Undersøke at organisasjonene tilfredsstiller grunnvilkårene for tilskudd og at tallene for selve utmålingen er riktig.

Fordelingsutvalget må sette ressursene inn der kontrollbehovet er størst, eksempelvis:

• der det er store svingninger i tall for medlemmer, lokallag etc. fra år til år,

• der organisasjonens egenkontroll er svak,

• der revisors kontroll er svak,

• hos nye og uerfarne organisasjoner,

• hos organisasjoner som balanserer på grensen til å få tilskudd,

• der man på annen måte registrerer uregelmessigheter.

Kontrollarbeidet starter når søknad kommer inn, og med basis i regelverket. Først må det undersøkes om organisasjonen i det hele tatt går inn under regelverket, jf § 11, og om det er en barne- og ungdomsorganisasjon som Fordelingsutvalget behandler eller paraplyorganisasjon etc. som er departementets bord. Deretter plasseres den søknadsberettigete organisasjonen i gruppe A, B, C eller D, jf §§ 12-15.

Gjelder det f.eks. en organisasjon i gruppe A, vil man ved å lese gjeldende vedtekter som regel få svar på:

• organisasjonens formål/selvstendighet/organisasjonsform og oppbygging (nr 1),

• om organisasjonen er demokratisk oppbygd med rettigheter for alle tellende medlemmer over 15 år (nr. 2),

• om den har landsmøte minst hvert tredje år (nr. 3),

• om landsmøtet velger sentralledelse (nr.4),

• om organisasjonen har eget budsjett, årsregnskap og årsmelding (nr. 9).

Videre må man forsikre seg om at det eksisterer et sentralt medlemsregister (nr. 5) og kompetent revisor (nr. 10).

Mht. medlemmer, lokallag og fylker, må det tas utgangspunkt i foreskrevet revisorattestasjon.

Man skal merke seg at organiasjonene hvert år må vedlegge årsmelding og revisorbekreftet årsregnskap for grunnlagsåret. Dessuten må det orienteres om eventuelle vedtektsendringer, jf utkastet § 32 nr. 7 og 8.

Selv om søknader skal være skriftlige, vil man også måtte ty til telefon og møter. Det gjelder spesielt når nye organisasjoner melder seg. Det er naturlig å forholde seg til den daglige leder i organisasjonen og den valgte styreleder. Begge disse skal underskrive søknader. Dessuten er revisor en viktig kontaktperson.

Når man behandler søknad om driftstilskudd, blir det i første omgang en formalia- og rimelighetskontroll. Det må ses til at skjemaer og revisorattestasjoner er korrekt utfylt, datert og underskrevet. Videre må tallmaterialet virke sannsynlig.

Med utgangspunkt i søknad må det f.eks. for organisasjoner i gruppe A kontrolleres:

• at antallet tellende medlemmer under fylte 26 år er minst 1.200,

• at antallet tellende medlemmer under fylte 30 år utgjør minst 60 % av det totale medlemstallet,

• at det er minst 25 tellende lokallag,

• at det er tellende lokallag i minst 10 fylker,

• eventuelt tall for deltakerdager på kurs.

Dessuten må revisjonsberetninger, særattestasjoner og andre meddelelser fra revisor gjennomgås, herunder om revisors egen habilitet. Det revisor uttaler om internkontrollen er særdeles viktig. Hvis revisor ikke kan gå god for søknadens tallmateriale, eller tar omfattende forbehold, må det ikke utbetales tilskudd uten nærmere avklaringer.

Når driftstilskudd er beregnet, må man iaktta begrensningen i utkastets § 17 annet ledd: Tilskudd kan ikke overstige 75 % av organisasjonens driftsutgifter i grunnlagsåret.

Første delutbetaling av driftstilskuddet skjer i januar i tilskuddsåret. Det er lagt opp til at Fordelingsutvalget skal gjennomføre sin etterkontroll før restbetalingen i juni.

Utkastets § 37 fjerde ledd har slik ordlyd:

«Hvert tilskuddsår skal Fordelingsutvalget foreta særskilt kontroll hos et utvalg organisasjoner som har mottatt tilskudd. For øvrig foretar Fordelingsutvalget slik kontroll som anses nødvendig.»

Ordningen med årlig rutinekontroll videreføres. Tidligere var det vanlig å trekke ut 10 organisasjoner. Dette kan være et passende antall, også i fremtiden. Formodentlig er det behov for at man de første årene med nytt regelverk undersøker et større antall organisasjoner.

Fordelingsutvalget bør selv finne egnete kriterier for utvelgelse av organisasjoner til særskilt kontroll.

Tilstanden i den enkelte organisasjon avgjør hvor omfattende arbeid som må nedlegges. Man bør kontakte revisor, daglig leder og eventuelt den valgte styreleder. Ved samtale med revisor får man nærmere innsikt i den kontroll han eller hun har gjort. Revisors egne notater er et nyttig materiale for videre undersøkelser. Det samme gjelder det sentrale medlemsregister, årsrapportene fra lokallagene og materialet fra ledertreningskurs, jf utkastet § 36 om dokumentasjon. Hvis internkontrollen er god, slutter kanskje rutinekontrollen her i sentralleddet.

Økonomireglementet for staten/de funksjonelle krav foreskriver generelt om kontrolltiltak ved tilskuddsordninger:

«stikkprøvekontroll av de detaljer som ligger til grunn for utarbeidelsen av innrapporterte data.»

Riksrevisjonen anbefaler i sin antegnelse av 13. mai 1996 spesielt for tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjoner:

«....instrukser og saksbehandlingsrutiner...bør omfatte kontrollrutiner vedrørende søknadsgrunnlag som omfatter alle kriterier for tildeling og beregning av tilskudd.»

Stikkprøver kan gjøres ved tilfeldige utvalg av kontrollobjekter. Eksempelvis kan man stille spørsmål til:

• kursledere og kursdeltakere, med utgangspunkt i utkastet § 3 og kursmateriale etter § 36 (kursinvitasjon/kursprogram/deltakerliste/rapport),

• ledere av lokallag med utgangspunkt i utkastet § 2 bokstav j og inngitt årsrapport etter § 36, samt sentralt medlemsregister, jf § 2 bokstav i,

• tellende medlem med utgangspunkt i utkastet § 2 bokstav f og vedkommendes lokallag.

Spørsmålet om bilagskontroll i lokallagene har skapt diskusjon i utvalget som har utredet regelverket. - Tilskuddsmyndighetene må ha muligheten til å kontrollere dokumentasjon for kontingentbetaling, i og med at betalt årskontingent er et av kriteriene for tellende medlem under fylte 26 år, som gir poeng.

Med en halv million medlemmer i barne- og ungdomsorganisasjonene, er det likevel praktisk umulig å kontrollere større antall innbetalinger. Men for å teste påliteligheten av medlemstall som lokallagene oppgir til sentralleddet, kan det være hensiktsmessig med utvidete kontroller, der man ber om dokumentasjon for kontingenter i tilfeldig valgte lokallag i hvert fylke. Ut over dette er det ikke meningen at tilskuddsmyndighetene skal drive noen kontroll av lokallagenes regnskap. Utvalget minner om at det bare er sentralleddet som skal avgi revidert årsregnskap. For et tellende lokallag foreskriver regelverket kun at det skal ha en selvstendig økonomi og eget årsregnskap.

Omfanget av den særskilte kontroll avhenger bl.a. av det inntrykk man får av:

• søknadsdokumentene

• samtaler med revisor og ledelse

• det reviderte årsregnskapet for organisasjonen

• det sentrale medlemsregister, årsrapportene fra lokallagene og kursmaterialet

• eventuelt noen stikkprøver.

Når det nye regelverket er innarbeidet og organisasjone og revisorene i samarbeid har etablert betryggende systemer, får man håpe at rutinekontrollene stopper med dette. I verste fall kan det bli spørsmål om grundig gjennomgang av hele organisasjonen, f.eks. hvis det avdekkes alvorlige straffbare forhold.

Fordelingsutvalget kan også foreta kontroller av kriterier enkeltvis og heller hos mange organisasjoner. Typiske eksempler er medlemskontrollen og kurskontrollen for 1995-96.

Det heter i regelverkets § 37 sjette ledd:

«Fordelingsutvalget utøver kontrollen selv eller ved representant, f.eks. revisor. Omkostningene hos tilskuddsmyndighetene ved kontroll etter denne paragraf, dekkes av staten.»

Ellers fremheves utkastets § 36 om hva organisasjonene plikter å dokumentere og hvor lenge de skal oppbevare dokumentasjonen. Dessuten vises til § 35 om opplysningsplikten, herunder prinsippet i første ledd:

«Tilskuddsordningene er basert på tillitsforhold mellom tilskuddsmyndighetene og organisasjonene.»

Den danske stikkprøvekontrollen

Danmark hadde sin «medlemssak» på slutten av 1980-tallet. Den førte til store tilbakebetalingskrav mot flere organisasjoner. Noen av dem ble nedlagt p.g.a. insolvens. I kjølvannet fulgte flere straffesaker mot enkeltpersoner som hadde hatt ledende posisjoner i disse organisasjonene. Danmark har innført et nytt regelverk. Deler av dette er inntatt i vedlegg 3.

I de danske reglene spiller revisorkontrollen hovedrollen. Fordelen er at den utøves før søknad innsendes, mens opplysninger er nye. Det må tilføyes, at revisorkontrollen kan virke arbeids- og kostandskrevende.

Kort fortalt, i Danmark skal revisor hvert år kontrollere organisasjonene i samsvar med god revisjonsskikk. Minst hvert tredje år foretas en utvidet stikkprøvekontroll av medlemstall på den særskilte måte myndighetene har fastsatt.

Fremgangsmåten kan beskrives slik: Revisor sender ut et eget spørreskjema til et visst antall av dem som figurerer i medlemslisten. De blir spurt om de har vært medlemmer av organisasjonen vedkommende år, eventuelt foregående år, eller om de aldri har vært medlemmer. Videre skal det opplyses om adressaten har betalt årskontingent og er under 30 år.

Utkastet til regelverk § 37 foreskriver at tilskuddsmyndigheten må foreta nødvendig kontroll av organisasjonene. De ressurser som stilles til disposisjon for kontrollen bør anvendes på optimal måte. Dette avgjør i hvilken grad man satser på den ene eller andre type kontroll, eventuelt kombinasjoner av kontrollmetoder. Den første tiden sier det seg selv at Fordelingsutvalget må prøve seg frem for å etablere effektive kontrollrutiner.

7.5.3 Revisjon

Det eksisterende regelverk gir bare pålegg om revisjon i forhold til oppgave over medlemstall. Til søknad om driftstilskudd skal følge som vedlegg 1: «Bekreftelse fra revisor på antall medlemmer under 25 år.»

Riksrevisjonen skriver i sin antegnelse av 13. mai 1996:

«Det synes tvilsomt om revisor ved sin attestasjon av organisasjonenes medlemstall har fylt sin funksjon. Dette skyldes særlig følgende forhold:

• flere revisorer har lagt til grunn organisasjonenes egne medlemsdefinisjoner selv om disse ikke har vært i samsvar med definisjonen i departementets retningslinjer

• hos de revisorer som hevder å ha brukt riktig definisjon har dette i liten grad vært understøttet av revisjonshandlinger som bekrefter at innbetalt kontingent samsvarer med antall betalende medlemmer under 25 år, eller at fremmøtelister er kontrollert

Revisor har i for stor grad tatt forbehold i sine attestasjoner. Dette innebærer i realiteten en ansvarsfraskrivelse.»

I sine anbefalinger uttaler Riksrevisjonen at man bør:

«

• utarbeide instruks for revisors attestasjon av medlemstall, herunder krav til at revisor påser at organisasjonene har et forsvarlig system for registrering av medlemmer og innbetaling av kontingent.»

Under behandlingen av statsbudsjettet for 1996 ba flertallet i stortingskomitéen om «at det ble lagt vekt på at det utarbeides klare regler med krav om dokumentasjon og med høyere krav til revisjonsrapporter».

Under høringen om «medlemssaken» på Stortinget i september 1996 ga barne- og familieministeren uttrykk for at hun generelt sett var skuffet over revisorenes arbeid med bekreftelse av medlemstall.

Som det fremgår av forrige avsnitt vurderer utvalget den totale kontroll og ser i sammenheng organisasjonenes egen kontroll, revisorkontrollen og myndighetenes kontroll.

Utvalget tilrår at man i fremtiden satser særlig på revisorene, p.g.a. deres profesjonalitet.

Enkelte revisorer har drevet venstrehånds-arbeid i forhold til organisasjonene. I utgangspunktet har det ikke vært krav om attestering av annet enn medlemstall. For det andre synes det å ha vært uklart hvor grundig revisorene burde gå til verks. For det tredje har det ikke vært noen standardformulering for attestasjoner. For det fjerde synes myndighetene å ha sett gjennom fingrene med forbehold. For det femte har ikke de alminnelige habilitetskrav alltid vært overholdt.

Revisorene må engasjeres på vanlig profesjonell måte. Utvalget foreslår regler om habilitet som samsvarer med de som gjelder på andre områder. En spesialregel i utkastet bestemmer at revisor ikke kan gjøre tjeneste dersom han har - eller i løpet av de siste tre år har hatt - tillitsverv i organisasjonen. Nært slektskap eller svogerskap til medlem av sentralstyret, daglig leder eller annen ansatt i sentralleddet, hindrer også at man er revisor. For øvrig skal ikke revisor gjøre tjeneste hvis det foreligger andre særlige grunner som er egnet til å svekke tilliten til uavhengigheten som revisor.

Videre forutsettes det at revisor gjør alminnelig godt og grundig arbeid. Dette er presisert med et pålegg om å utføre alt arbeid i samsvar med god revisjonsskikk. Norges Statsautoriserte Revisorers Forening har en rekke normer og anbefalinger som utdyper kravet. Spesielt nevnes norm om grunnleggende prinsipper for revisjon, norm om dokumentasjon for revisors arbeide, norm for planlegging av revisjonsoppdrag, norm for intern kvalitetskontroll, anbefaling vedrørende revisors vesentlighetsvurdering, anbefaling vedrørende formuesforvaltning og intern kontroll, og anbefaling vedrørende revisors særattestasjoner. Den siste anbefaling er særlig viktig og er inntatt som vedlegg 18 til innstillingen. Det tilføyes at også andre anbefalinger og normer som ikke er nevnt kan ha betydning ved revisjonen.

Etter utkastet til regelverk § 33 skal alle organisasjoner etter §§ 12-15, og paraplyorganisasjoner etter § 16, ha statsautorisert eller registert revisor. Det følger av § 33 nr. 3 at revisor skal revidere organisasjonens årsregnskap for grunnlagsåret og avgi særskilt revisjonsberetning. Ved utarbeidelse av denne må de vanlige regler for revisjonsberetning følges. I tillegg skal det påses at tilskudd som er gitt etter regelverket og utbetalt i grunnlagsåret, er spesifisert i årsregnskapet eller i note til dette.

Det legges opp til at revisor får et helhetlig arbeid med organisasjonen - både med årsoppgjøret og særattestasjoner. Skal revisjonen foretas på tilsvarende måte som for ordinære bedrifter, blir honorarene deretter. Det bør tilskuddsnivået ta høyde for. Kort sagt bør man ved behandlingen av statsbudsjettet ta i betraktning at organisasjonene i tiden fremover vil ha større utgifter til revisor enn tidligere.

Ved å involvere revisorene sterkere, vil man etter all sannsynlighet oppnå en bedre kvalitetssikring mht. til tall som organisasjonene oppgir i sine søknader. Det gjelder medlemstall o.a. som driftstilskuddene utmåles etter.

Det er grunn til å understreke at organisasjonene selv har ansvaret for orden i egne rekker. De kan ikke skyve fra seg ansvaret for sine opplysninger - det være seg til revisor eller kontrollmyndighetene. - Utad er det sentralleddet som har ansvaret. Det må sørge for betryggende rutiner for registrering av data, og rapportering fra lokallag og regionledd. Utvalget foreslår to nye krav som klart vil være til nytte for alle parter: organisasjonene, revisor og myndighetene. I fremtiden skal samtlige organisasjoner i gruppe A-D ha et sentralt medlemsregister, og hvert år skal det enkelte lokallag sende en årsrapport til sentralleddet.

I det sentrale medlemsregister skal man kunne lese seg til bl.a. følgende opplysninger pr. 31. desember i grunnlagsåret:

1. alle medlemmers navn, adresse, fødselsår og lokallagstilknytning

2. totalt antall medlemmer

3. antall tellende medlemmer under fylte 30 år

4. antall tellende medlemmer under fylte 26 år.

Tallene under b) og c) er nødvendige når man undersøker om minst 60 % av organisasjonens medlemmer er tellende medlemmer under 30 år. Tallet under d) er avgjørende når medlemspoeng skal beregnes.

Et vilkår for å bli godkjent som tellende lokallag er at det har levert årsrapport til sentralleddet. Her må man ikke forveksle med den årsmelding som lokallaget gjerne utarbeider til årsmøtet, eller opplysningsskjema som sentralleddet har pålagt lokallaget å sende inn. Regelverkets årsrapport er definert i § 36 og er en kort oppgave med tre obligatoriske opplysninger:

• dato for avholdt årsmøte i grunnlagsåret

• styrets medlemmer pr. 31. desember i grunnlagsåret

• om lokallaget da hadde minst 5 tellende medlemmer under 30 år.

Årsrapporten er et nyttig hjelpemiddel ved summering av både tellende medlemmer og tellende lokallag. Det vises til definisjonene i § 2 bokstav f og j. Etter utkastet er det nemlig bare tellende medlemmer i tellende lokallag som gir poeng.

Årsrapporten gir dessuten uttrykk for om det er aktivitet eller ei - avholdt årsmøte - i lokallaget. I og med at det bare er sentrale ledertreningskurs som gir poeng, vil dokumentasjon for kursinvitasjon, gjennomført kursprogram, deltakerliste og rapport naturlig ligge hos sentralleddet, jf utkastet § 36 nr. 3.

Følgelig skulle revisor ha utgangspunkter for arbeidet med sine særattestasjoner, dvs. attestering av:

• totalt antall medlemmer

• antall tellende medlemmer under 30 år

• antall tellende medlemmer under fylte 26 år

• antall tellende lokallag

• antall fylker med tellende lokallag

• antall deltakerdager på kurs.

Opptellingstidspunktet er 31. desember i grunnlagsåret.

Det er viktig å minne om at regelverket ikke påbyr sentral innkreving av kontingent. Både revisor og myndighetene må fortsatt forholde seg til varierte systemer for lokal, regional og sentral innkreving, herunder også kombinasjoner. Desto viktigere er det med interne rutiner for rapportering.

Revisors første og største oppgave blir å foreta en grundig gjennomgang av organisasjonens opplegg for registrering av medlemmer, lokallag, kursdeltakelse osv. Revisor må påse at alle ledd - lokalt, regionalt, sentralt - er orientert om hvordan man skal forholde seg.

I regelverket § 33 nr. 4 er det tilføyet to punkter om særattestasjon. Revisor skal bekrefte om han har satt seg inn i og er kjent med regelverket for tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjonene. For det andre skal revisor bekrefte om det er et tilfredsstillende opplegg for registrering av opplysningene under pkt. a-d i organisasjonen, om det fungerer og om det er tilfredsstillende rutiner for internkontrollen mht. opplysningene.

Revisor må forsikre seg om at registreringen på lokalplanet skjer på en forsvarlig måte, og at rapporter fra samtlige lokallag sendes til sentralleddet. Når revisor finner at organisasjonens opplegg og registrering er tilfredsstillende, og at det fungerer, kan kontroll gjennomføres ved stikkprøver. Revisor må bruke anerkjente metoder. Dersom revisorene ikke kommer frem til mer hensiktsmessige metoder for stikkprøvekontroll, kan de eventuelt tilpasse til norske forhold den danske metode som er nevnt foran under avsnitt 7.5.2 om kontroll.

Fordelen ved det siste er at tilskuddsmyndighetene, når de i sin tur kommer på kontroll, kan bygge videre på det arbeid og de resultater revisor er kommet frem til. Det gunstige for revisor er at undersøkelser og kontroller normalt skjer på et tidlig stadium - mellom 31. desember i grunnlagsåret og søknadsfristen 1. september i søknadsåret. Da er opplysninger og dokumentasjon ferske, og det letter kontakten med lokallagene.

Med den rolle revisor er tiltenkt, vil det forhåpentligvis bli beskjedent behov for at tilskuddsmyndighetene kontrollerer dokumentasjon for innbetalte årskontingenter til lokallagene. Ut over slik dokumentasjon er det ikke meningen at revisor og myndighetene skal kontrollere regnskapene i lokallagene.

Som ved revisjon ellers, forutsetter utvalget at revisor tar vare på sine interne notater. Da kan myndighetene ved kontroll føre en mer effektiv dialog med revisor og organisasjonen.

I det foregående har utvalget behandlet revisors arbeid med årsregnskapet og særattestasjoner. I forbindelse med særlige former for tilskudd kan det kreves ytterligere særattestasjoner, jfr § 33 nr 5:

• tilskudd til nasjonalt prosjekt

• driftstilskudd til internasjonalt arbeid

• tilskudd til internasjonalt prosjekt.

Bemerkningene om revisors arbeid har i stor utstrekning relevans, også for slike særattestasjoner. I utkastets § 33 nr. 6 er det formulert et generelt krav:

«Hvis det foreligger feil eller mangler i det materiale revisor skal bekrefte, må han vurdere om disse er så vesentlige at han ikke kan gi sin bekreftelse. Hvis han ikke kan gi bekreftelse, må han redegjøre for grunnen til dette.»

I § 33 nr. 7 er det tatt inn en bestemmelse om at departementet om nødvendig fastsetter nærmere krav til revisors attestasjoner. Det gjelder i forhold til alle kategorier tilskuddsmottakere.