6 Tillit til folketrygden?

Ann-Helen Bay og Einar Øverbye, NOVA

6.1 Innledning

Offentlig trygder forutsetter vilje i befolkningen til å finansiere dem, i form av skatter fra de yrkesaktive og i form av mindre ressurser til andre formål. Svekkes tilliten, kan betalingsviljen bli redusert. Den enkeltes tillit til trygdesystemet vil også ha betydning for hvordan folk innretter seg i forhold til sin framtidige pensjonstilværelse; om de sparer, tegner private forsikringer osv.

Utvalget vurderer en omlegging av folketrygdens finansiering fra et såkalt pay-as-you-go system til et fondsbasert system. Et sentralt spørsmål i denne sammenheng er om en slik omlegging vil føre til større eller mindre tillit til folketrygden. Forskning kan vanskelig besvare dette spørsmålet direkte. For det første er selve problemstillingen mangefasettert og uspesifisert. For det andre er det problematisk metodisk å måle holdninger eller tillit til hypotetiske spørsmål av typen: Ville du ha mer tillit til folketrygden hvis den var fondsbasert? Et slikt spørsmål vil for de fleste framstå som konstruert, og gi lite funderte svar. Dermed vil resultatene bli beheftet med stor usikkerhet. For det tredje har ikke den offentlige debatten fortalt opinionen hva et fondsbasert system skal innebære. De har ikke fått noen assosiasjoner å henge denne problemstillingen på.

Vi skal isteden nærme oss fenomenet tillit til folketrygden på en indirekte måte. Framfor å undersøke holdninger eller tillit til et hypotetisk framtidig fondsbasert folktrygdsystem, har vi konsentrert oppmerksomheten om hva som skaper variasjon i graden av tillit overfor dagens folketrygd, for derigjennom å trekke noen implikasjoner av disse funnene til debatten om fondsfinansiering eller løpende finansiering.

I dette notatet skal vi ved hjelp av surveyundersøkelser studere faktorer som kan påvirke befolkningens tillit til folketrygden, med et særlig fokus på folketrygdens alderspensjon. Analysene baserer seg først og fremst på en undersøkelse vi foretok gjennom Markeds - og Mediainstituttet i september 1997. For å få et bredere bilde av fenomenet tillit til folketrygden har vi imidlertid også trukket inn resultater fra andre norske og internasjonale undersøkelser.

6.2 Hva kan forklare tillit?

Vi har tatt utgangspunkt i to hovedforklaringer. Den første forutsetter at tilliten har noe med selve folketrygdens utforming å gjøre. Det er egenskaper ved folketrygden som bestemmer den enkeltes tillit til den. Den andre forklaringen betrakter tillit mer som et allment psykologisk fenomen. Tillit til folketrygden kan ha sammenheng med en persons tillit til sine omgivelser generelt, eller til samfunnsinstitusjonene spesielt. Selve utformingen av trygdesystemet kan da være av mindre betydning for den enkeltes grad av tillit.

Den bakenforliggende problemstillingen er om øremerking av hele eller deler av oljefondet til pensjonsformål vil kunne påvirke (øke) befolkningens tillit til det offentlige trygdesystemet. Som vi allerede har påpekt tar vi ikke sikte på å gi noe direkte svar på et slikt spørsmål. Vi har heller forsøkt å sirkle inn hva som har betydning for folks tillit til folketrygden i dag. Mer presist bygger analysen på følgende antakelser:

1. Hvis en endring av folketrygdens utforming (herunder graden av fondering) skal påvirke tilliten til folketrygden i nevneverdig grad, må man som et minimum forutsette at folk har kunnskap om dagens utforming av systemet, samt at det er en sammenheng mellom deres antakelser om det nåværende systemets utforming og deres tillit til systemet. Hvis folk i utgangspunktet ikke er informert, eller er feilinformert, om det nåværende systemets utforming, svekkes en antakelse om at endringer i systemet vil påvirke tilliten i den ene eller annen retning. Hvis det derimot viser seg at folk har et rimelig presist bilde av hvordan dagens folketrygd er bygget opp, samt at det er en sammenheng mellom deres bilde og deres tillit, øker det sannsynligheten for at en endring av systemet vil bli registrert, og dermed vil den også kunne påvirke graden av tillit.

2. Hvis tilliten til fonderte pensjonssystem er sterkere enn tilliten til ikke-fonderte pensjonssystem, er det rimelig å anta at eksisterende pensjonssystem som faktisk bygger på fond nyter større tillit enn folketrygden. I Norge finnes en omfattende sektor av arbeidsmarkedspensjoner (tjenestepensjoner) som - med unntak av Statens Pensjonskasse - er fullt fondsfinansierte. Videre er pensjonsrettighetene i disse ordningene, herunder Statens Pensjonskasse, sterkere juridisk forankret enn pensjonsrettighetene (inkludert tilleggspensjonsrettighetene) i folketrygden. Hvis folk gir uttrykk for sterkere tiltro til sine tjenestepensjons-rettigheter enn til sine folketrygds-rettigheter, kan det indikere at en endring av folketrygden i retning større fondering, eventuelt kombinert med en sterkere juridisk garanti for opptjente tilleggspensjonsrettigheter, vil kunne styrke tilliten til folketrygden. Motsatt: I den grad det ikke er noen forskjell mellom folks tillit til tjenstepensjon og til pensjonen fra folketrygden, svekkes en slik antakelse.

3. Hvis folks tillit/mistillit til folketrygden reflekterer en mer generell tillit/mistillit til sine omgivelser eller til samfunnsinstitusjonene spesielt, er det begrenset grunn til å anta at endringer i den konkrete utformingen av en ordning som folketrygden påvirker tilliten til den i nevneverdig grad.

Vi har brukt betegnelsene kan svekke, kan styrke osv. for å få fram at denne type undersøkelser ikke er egnet til å gi presis informasjon om folks holdninger. Surveymetodens fortrinn er at den tillater oss å studere enkeltindividers meninger, holdninger og oppfatninger, samtidig som representativiteten ved dataene gjør det mulig å generalisere til en større populasjon. Dette er viktig når man er opptatt av et så subjektivt fenomen som tillit. Vi kan ikke ved å studere folks atferd, slutte til hvilke begrunnelser de har hatt for sine handlinger. Hvis vi er opptatt av om den enkeltes tilpasninger eller holdninger har sammenheng med tillit, må vi på et eller annet vise få tak i folks subjektive oppfatninger.

Den videre disponeringen er som følger. I avsnitt 3 og 4 redegjør vi for definisjonen og operasjonaliseringene av begrepet tillit, og beskriver ulike egenskaper ved fordelingen. Deretter kartlegger vi i avsnitt 5 sosioøkonomiske kjennetegn ved de som uttrykker lav og høy tillit. I avsnitt 6 undersøker vi om det er en sammenheng mellom grad av tillit og folks bruk av ulike private spareformer, ut fra en hypotese om at høy tillit må forventes å samvariere med mindre privat sparing. I avsnitt 7 undersøker vi folks kjennskap til hvordan dagens folketrygd er utformet, og sammenholder dette med graden av tillit. I avsnitt 8 sammenlikner vi tillit til folketrygden med tillit til tjenestepensjoner, og i avsnitt 9 tillit til folketrygden og tillit til andre institusjoner i samfunnet. Funn og hovedkonklusjoner blir oppsummert i avsnitt 10.

6.3 Hvordan måle tillit? Definisjoner og operasjonaliseringer

6.3.1 Hva ligger i begrepet tillit?

Tillit til folketrygden kan gis et vidt og et snevert meningsinhold. En vid definisjon innebærer at man har tiltro til folketrygden som offentlig institusjon. Man mener dette er en god måte å sikre forsørgelse for personer som på grunn av alder eller annet ikke er i stand til å forsørge seg selv, og man har tro på at folketrygden er i stand til å ivareta disse oppgavene. En smal definisjon fokuserer på den enkeltes forventninger til folketrygden når det gjelder å sikre egne rettigheter og egen økonomi; om den enkelte opplever at han eller hun kommer til å få den trygden vedkommende har krav på.

I notatet skal vi studere tillit til trygden basert på begge disse definisjonene, men hovedvekten vil ligge på den snevre definisjonen. I vår undersøkelse foretatt gjennom MMI i 1997 la vi til grunn en snever definisjon. Det foreligger en norsk undersøkelse fra 1990 som tapper den allmenne tilliten til trygdesystemet, sett i sammenheng med tillit til andre samfunnsinstitusjoner. Undersøkelsen inngår i det internasjonale forskningsprogrammet World Values Survey (Verdiundersøkelsen). Vi skal benytte denne for å analysere tillit til folketrygden i vid forstand av begrepet.

6.3.2 Hvordan vurdere omfanget av tillit?

Å vurdere om det samlet sett er mange eller få som har tillit til det offentlige trygdesystemet er problematisk, fordi det ikke finnes en standard å vurdere resultatet i forhold til. Det er ikke gitt hva som skal regnes som mange og få i en slik sammenheng. Er det mange hvis flertallet i befolkningen har tillit, eller bør andelen som gir uttrykk for mistillit være svært liten for at vi skal kunne si at folketrygden har stor tillit? Vi har valgt å møte dette problemet ved å studere tillit til trygden i relasjon til noe annet. I Verdiundersøkelsen fra 1990 kan vi sammenlikne tillit til trygdesystemet med tillit til andre norske institusjoner. Vi kan også sammenligne tilliten til trygdesystemet i Norge med tilliten til trygdesystemet i andre europeiske land. 1

I MMI-undersøkelsen fra 1997 stilte vi to spørsmål om tillit til folketrygden. Det ene er hentet fra en tidligere norsk undersøkelse og dreier seg om man tror folketrygden vil gi en den pensjonen man har krav på. Vi får dermed mulighet til å studere om den samlede tilliten til trygden har blitt høyere eller lavere over tid. Det andre spørsmålet er hentet fra en internasjonal undersøkelse fra 1992 - en Eurobarometerundersøkelse - som dreide seg om holdninger til, og oppfatninger av, eldre og eldrepolitiske tiltak i EU 2 . Spørsmålet fra denne undersøkelsen dreier seg om man er bekymret for sin økonomi som pensjonist. Her kan vi sammenligne den norske fordelingen fra 1997 med fordelingen for ulike europeiske land i 1992.

6.4 Omfanget av tillit

6.4.1 Verdiundersøkelsen 1990 3

Spørsmålet i Verdiundersøkelsen lød:

«Jeg skal nå lese opp en del av de institusjonene vi har i vårt samfunn. For hver institusjon jeg leser opp vil jeg du skal fortelle meg hvor stor tiltro du har til den. Har du svært stor tiltro, ganske stor, verken stor eller liten, ganske liten tiltro eller svært liten tiltro.....»

Verdiundersøkelsen brukte betegnelsen det sosiale trygdesystemet snarere enn folketrygden. Betegnelsen skyldes at begrepet er oversatt fra det engelske social security. Uttrykket er ikke heldig fordi den kan ha gitt assosiasjoner til sosialhjelpen. Ettersom sosialhjelpen er atskillig mindre populær enn trygdesystemet (Øverbye og Hatland, 1988), kan det ha bidratt til at tilliten samlet sett blir lavere enn den ville vært med en annen formulering.

Tabell 6.1 viser andelen som ga uttrykk for svært eller ganske stor tiltro til de viktigste institusjonene som inngikk i undersøkelsen rangert etter hvilken institusjon som flest uttrykte tillit til.

Politiet kommer i denne undersøkelsen best ut, etterfulgt av utdanningssystemet og rettsvesenet. Trygdesystemet har havnet på åttende plass, etterfulgt av kirken, den offentlige forvaltning og pressen. 49 prosent ga uttrykk for svært eller ganske stor tiltro til trygdesystemet.

Norge plasserer seg noe under midten av landene som inngår i undersøkelsen. Den samlete tilliten er høyest i Finland og lavest i England.

På spørsmål om den allmenne tilliten til trygdesystemet viser det seg altså at det i Norge samlet sett er større tillit til andre samfunnsinstitusjoner som politi, utdanning og rettsvesen, og at tilliten til trygdesystemet er høyere i en rekke andre land. Det er imidlertid også land som har lavere tillit samlet sett. Som påpekt tidligere kan noe av resultatet skyldes at man i undersøkelsen har benyttet betegnelsen det sosiale trygdesystemet istedenfor folketrygden.

6.4.2 MMI-undersøkelsen fra 1997 sammenlignet med Eurobarometerundersøkelsen fra 1992

I motsetning til spørsmålet fra Verdiundersøkelsen om tiltro til det sosiale trygdesystemet, fokuserer spørsmålet fra Eurobarometeret på den enkeltes private bekymring for økonomien som alderspensjonist. Her skulle man si seg enig eller uenig i påstanden om at jeg er bekymret for om alderspensjonen vil gi meg nok å leve av. Spørsmålet lød:

«...Hvor enig eller uenig er du i følgende? Jeg er bekymret for om alderspensjonen vil gi meg nok å leve av når jeg blir pensjonist/nå når jeg er pensjonist

Den største samlede bekymringen finner vi i Hellas og Portugal; henholdsvis 78 og 68 prosent. Bekymringen er minst i Nederland, og den er lav også i Luxembourg og Irland. Norge plasserer seg omtrent midt på treet. 60 prosent sa seg helt eller ganske enig i at de er bekymrede for økonomien som alderspensjonist. Andelen bekymrede er med andre ord ikke spesielt lav i europeisk sammenheng, men den er heller ikke blant de høyeste.

6.4.3 Tillit over tid i Norge

Spørsmålet som er hentet fra tidligere norske undersøkelser lød:

«Noen hevder at folketrygden ikke vil bli i stand til å innfri sine pensjonsløfter i fremtiden. Andre sier at folketrygden vil bli opprettholdt selv om pensjonsutgiftene skulle øke sterkt i årene som kommer. Hvor sannsynlig tror du det er at folketrygden vil gi deg den pensjon du har krav på i fremtiden?»

Det er til enhver tid et flertall som gir uttrykk for at de tror folketrygden vil gi dem den pensjonen de har krav på i fremtiden; til sammen 71 prosent i 1997. 17 prosent tror dette er usannsynlig og bare 5 prosent at det er meget usannsynlig. Hovedinntrykket av tabellen er stabilitet. I den grad det er en tendens til endring, har tilliten samlet sett gått noe opp fra 1994 til 1997. Dette kan blant annet ha sammenheng med bedre økonomiske konjunkturer. En god nasjonaløkonomi, og en stadig bedre statsfinansiell situasjon, kan ha økt tilliten til at staten også vil mestre framtidige forpliktelser - herunder pensjonsforpliktelser.

6.4.4 Tillit til folketrygden sett i forhold til bekymring for om alderspensjonen gir nok å leve av

Hvis vi sammenligner tabell 6.2 med fordelingen for Norge i figur 6.3 ser vi at det er flere som gir uttrykk for bekymring for at alderspensjonen skal gi dem nok å leve av, enn det er som gir uttrykk for at det er usannsynlig at folketrygden vil innfri sine pensjonsløfter. Dette indikerer at folk kan føle uro for sin økonomiske situasjon som alderspensjonist, uavhengig av om de forventer at folketrygden innfrir sine forpliktelser. Samtidig er det grunn til å forvente en viss sammenheng mellom folks svar på de to spørsmålene. Dette har vi undersøkt i tabell 6.3.

Det er en klar sammenheng mellom respondentenes svar på de to spørsmålene. Det er flere blant de som tror det er usannsynlig at folketrygden vil innfri sine forpliktelser som bekymrer seg, enn blant de som tror det er sannsynlig at folketrygden vil innfri sine forpliktelser. (Pearson's r = .33). Samtidig gir et flertall i begge grupper uttrykk for bekymring for om alderspensjonen vil gi dem nok å leve av. Folks opplevelse av sin økonomi som alderspensjonist er bare til en viss grad betinget av om de tror folketrygden vil innfri sine forpliktelser.

6.5 Hvem har tillit til folketrygden?

6.5.1 Innledning

Er mistilliten til folketrygden konsentrert om en spesiell gruppe i befolkningen, eller finner vi skeptikere i de fleste sosiale grupper? Vi skal analysere folks tillit til folketrygden i forhold til brede sosiale kategorier som alder, kjønn, utdanning og inntekt. Vi begrenser analysen til spørsmålet i MMI-undersøkelsen, om hvor sannsynlig man tror det er at folketrygden vil gi en den pensjon man har krav på.

En slik analyse kan bare i begrenset grad kaste lys over hvorfor folk føler tillit eller ikke. Til det rommer disse kategoriene for mye, i den forstand at de både kan avspeile interesser, verdiorienteringer, tillit til det politiske system mer generelt osv. I den grad det er en målsetting å sikre stabil oppslutning om folketrygden er disse kategoriene likevel interessante, fordi de antyder om eventuell mistillit sammenfaller med sosiostrukturelle skillelinjer. Hvis et stort flertall innenfor en sosial kategori er misfornøyd med en offentlig velferdsordning, kan kategorien bli en kilde til mobilisering for å bygge ut, endre eller melde seg ut av systemet.

Analysen av sammenhengen mellom de sosiostrukturelle variablene og tillit til folketrygden blir foretatt ved hjelp av multivariat regresjonsanalyse. Ettersom alder er en spesielt sentral variabel i denne sammenhengen, ser vi først på tillit til folketrygden i ulike aldersgrupper, før vi inkluderer alder som kontinuerlig variabel i regresjonsanalysen.

6.5.2 Tillit til folketrygden i ulike grupper

Den som selv er alderspensjonist eller som nærmer seg pensjonsalderen vil formodentlig være mer opptatt av folketrygdens alderspensjon enn ungdom. I og med at det er kortere tid til de eldre vil motta alderspensjonen, er det også grunn til å forvente at tilliten er høyere hos de eldre. De som alt er alderspensjonister får det de har krav på i dag, og jo kortere tid som gjenstår før pensjonsalderen, jo større er sannsynligheten for å få sin pensjon.

Mønsteret er som forventet. Tilliten er høyest i aldersgruppen over 67 år og lavest i aldersgruppen 18-35 år. Forskjellene er imidlertid ikke dramatiske. I alle aldersgrupper gir et flertall uttrykk for at de tror folketrygden vil gi dem den pensjonen de er lovet.

Hva med andre karakteristika ved personene - så som kjønn, utdanning og inntekt? Tidligere studier har vist at kvinner generelt er mer positive til velferdsstaten enn menn (Bjørklund, 1986; Hoel og Knutsen, 1989). Dette kan innebære at de også har større tillit til trygdesystemet. Utdanning kan uttrykke en rekke egenskaper ved en person; så som kognitiv kompetanse, sosial status og inntekt. Forventninger knyttet til denne variabelen kan følgelig gis ulike begrunnelser. En antagelse kan knyttes til betydningen av utdanning for den enkeltes opplevelse av tilknytning til samfunnet og til det politiske system. Martinussen (1988 og 1993) har påvist at personer med høy utdanning er mer integrerte og mindre fremmedgjorte i forhold til det politiske systemet. Dette kan borge for at de også har større tillit til en institusjon som folketrygden enn lavt utdannede. Endelig er det grunn til å tro at i den grad folketrygden skjæres ned i fremtiden, er det sannsynlig at det vil gå mer utover tilleggspensjonister enn minstepensjonister. I en prioriteringssituasjon er det nok høyinntektsgruppene som først blir negativt berørt. Følgelig er det også grunn til å forvente at personer med høy inntekt vil ha mindre tillit til at folketrygden vil innfri sine forpliktelser overfor dem enn personer med lav inntekt.

6.5.3 Analyseresultater

Bare alder og kjønn har signifikant effekt. Jo eldre en person under 67 år er, jo større er sannsynligheten for at vedkommende har tillit til folketrygden. Menn har større tillit enn kvinner, motsatt av hva vi forventet. Kanskje ligger forklaringen i den offentlige debatt rundt deltidsansattes pensjonsrettigheter. Mange deltidsansatte (der kvinner er i flertall) ender ut som minstepensjonister, trass i noe opptjening av tilleggspensjon. Øverbye og Hatland (1988, s. 19-20) har vist at tilfredsheten med framtidig forventet trygdenivå er lavere i lavere inntektssjikt, trass i at lavinntektstakere har et høyere kompensasjonsnivå. Forklaringen kan være at deltidsarbeidere, der kvinner er overrepresentert, føler at de ikke får noe igjen for sin yrkesaktivitet; og dette kan også være forklaringen til at (marginalt) flere kvinner gir uttrykk for mistillit.

6.6 Tillit og økonomiske tilpasninger

6.6.1 Innledning

Spørsmålet om tillit til folketrygden er interessant ikke bare fordi det kan ha betydning for oppslutningen om folketrygden i befolkningen. Det er også interessant fordi det kan ha betydning for hvilke tilpasninger den enkelte foretar i forhold til sin framtidige pensjonering. Det er rimelig å anta at lav tillit til offentlige trygdeordninger fører til mer privat sparing (se f.eks. von Furstenberg, 1979). Resonnementet baserer seg på at ulike typer inntektssikringssystemer er beheftet med ulike typer risiko. Fra individets side sett er folketrygden i egenskap av tvungen inntektssikringsordning først og fremst beheftet med politisk risiko, d.e. risiko for at framtidens politikere - på et eller annet grunnlag - skal redusere folketrygdens ytelser. For å redusere denne type risiko vil en forsiktig investor unngå å legge alle eggene i den offentlige kurven. Jo større risiko folketrygden ansees å være beheftet med, jo sterkere incentiv vil individet ha for å spare til alderdommen også på andre måter enn gjennom folketrygden.

I det følgende skal vi undersøke eventuelle sammenhenger mellom lav tillit til folketrygden og høy aktivitet på ulike private spare-arenaer. Utgangshypotesen er at respondenter som har lav tillit sprer sin sparing på flere typer finansobjekter enn respondenter med høy tillit.

6.6.2 Operasjonaliseringer av privat sparing

Det vil selvfølgelig være mange faktorer annet enn om den enkelte føler tillit til folketrygden som innvirker på spareatferd. Privat sparing er blant annet en funksjon av alder og inntekt. Flere undersøkelser har vist at sparing er en tiltakende funksjon av inntekten (se f.eks. Sparebankforeningen, 1990). Videre vet vi at finansiell sparing er mest utbredt blant de eldre middelaldrende. I unge år tar et flertall opp lån for å finansiere utdannings- og boliginvesteringer, og de sparer ved å nedbetale denne gjelden. Først rundt 50-års alder går flertallet over fra å være netto låntakere til å bli netto finanssparere (NOU 1993:17, s. 130 ff.). Om en person har tjenestepensjon vil på sin side være betinget av yrkes- og bransjevalg vel så mye som valg av spareform. Selv om enkelte arbeidstakere kan tenkes å velge arbeidsplass ut fra størrelsen på den framtidige tjenestepensjon, er det mer sannsynlig at denne type sparing bare i begrenset grad reflekterer individuelle sparebeslutninger. Det faktum at arbeidstakere ikke kan velge om de vil være med i tjenestepensjonsordningen på en bedrift, samt at arbeidsgivere er pålagt å inkludere alle ansatte, på like vilkår, i tjenestepensjonsordninger, understreker det begrensete element av frivillighet knyttet til denne spareformen.

Det finnes ikke en anerkjent, valid måte å kartlegge folks private spareatferd. Enhver operasjonalisering kan diskuteres. Vi har valgt å spørre om ulike former for sparing for å få et så robust mål som mulig. Ettersom det er mange faktorer som kan innvirke på om en person sparer på den ene eller andre måten, skal vi ikke analysere tillit i forhold til slike enkelttilpasninger. Vi har valgt å jakte på sparere og ikke-sparere i materialet. Det har vi gjort ved å konstruere en indeks som viser antallet spareformer den enkelte anvender.

For å få et bredere grunnlag for å vurdere sammenhengen mellom tillit og tilpasninger har vi også spurt hvilke typer inntekter intervjuobjektet regner med å ha når han eller hun blir alderspensjonist. I tillegg har vi spurt om deres nåværende sparemotiver; herunder om sparing med tanke på framtidig pensjon er ett av dem.

Ettersom vi her er opptatt av om folk i ulik grad forbereder seg økonomisk til pensjonstilværelsen, begrenser vi analysene til befolkningen under 67 år.

6.6.3 Ulike typer privat sparing

For å undersøke spareatferd stilte vi følgende spørsmål:

«Sparer du eller din eventuelle samboer/ektefelle på noen av følgende måter?» a) innskudd i bank/samvirkelag o.l., b) aksjer/aksjesparing/aksjefond, c) obligasjoner/ obligasjonsfond d) individuell pensjonssparing/livrente.»

Av utvalget under 67 år svarte 59 prosent at de sparte i bank, 23 prosent i aksjer, 12 prosent individuell pensjonssparing og 4 prosent obligasjoner/obligasjonsfond. 32 prosent benyttet etter eget utsagn ingen av disse spareformene.

Som en sjekk på spørsmålet om sparing via egen pensjonsforsikring stilte vi også et eget spørsmål om intervjuobjektet hadde tegnet egen pensjonsforsikring. En noe høyere andel, 16 prosent, svarte at de hadde tegnet pensjonsforsikring via et forsikringsselskap. At vi får en noe høyere andel når vi spør på denne måten kan skyldes at ikke alle umiddelbart tenker på privat pensjonsforsikring som en form for sparing4 .

I tillegg til disse individuelle spareformene sparer mange arbeidstakere via sitt medlemskap i en tjenestepensjonsordning. Tidligere studier har vist at nær sagt alle offentlig ansatte, og mellom 30 og 40 prosent av alle privat ansatte, er med i en tjenestepensjonsordning (Hippe og Pedersen, 1992). Vi stilte følgende spørsmål:

«På mange arbeidsplasser er det som et tillegg til folketrygden opprettet egne pensjonsordninger for de ansatte. Vi tenker blant annet på Statens Pensjonskasse og ulike tjenestepensjoner og bedriftspensjoner for kommunalt og privat ansatte. Er du tilknyttet en slik pensjonsordning i forbindelse med din nåværende jobb?»

60 prosent av utvalget under 67 år svarte bekreftende, 34 prosent benektende, og 7 prosent vet ikke.

På basis av disse spørsmålene laget vi en indeks over antall spareformer den enkelte benytter seg av. Vi la sammen ja-svarene på spørsmålene om sparing og spørsmålet om tjenestepensjon. Privat pensjon ble registrert ved hjelp av spørsmålet om man hadde tegnet egen pensjonsforsikring, da vi antar at dette har vært lettest å forstå. Som vist i figur 6.4 er det 21 prosent som ikke sparer ved hjelp av noen av disse spareformene, 33 prosent sparer ved en av dem, 27 prosent ved to, 14 prosent tre og 4 prosent ved hjelp av fire av disse spareformene. Gjennomsnittet på indeksen er 1,47 og standardavvik er 1,10.

6.6.4 Tillit til folketrygden og antall spareformer

Ettersom sparing varierer med inntekt og alder, kontrollerer vi for disse variablene i analysen av sammenhengen mellom tillit til folketrygden og antallet spareformer. I tillegg kontrollerer vi for bakgrunnsvariablene kjønn og utdanning. Analysen blir foretatt ved hjelp av lineær regresjonsanalyse. 5

Sammenhengen mellom tillit og antall spareformer er som forventet. De som har lav tillit til folketrygden sparer på flere måter enn de som har høy tillit.

Analysen viser for øvrig - som ventet - at antallet spareformer øker med inntekt og med alder. Antallet spareformer øker med utdanning, og kvinner rapporterer flere spareformer enn menn når de andre variablene er kontrollert for. 6 Inntekt slår sterkest ut. Modellen forklarer (i statistisk forstand) 20% av variasjonen i antall spareformer.

6.6.5 Tillit til folketrygden og forventede inntektskilder som alderspensjonist

Vi har forsøkt å få et grep om tilpasninger til pensjonisttilværelsen også på en mer indirekte måte; ved å spørre om forventede inntektskilder som alderspensjonist. Spørsmålet lød:

«Hvilke inntekter regner du med å ha når du blir alderspensjonist, i tillegg til alderspensjon fra folketrygden?»

Ettersom relevansen av spørsmålet i stor grad er betinget av hvilken fase i livssyklusen intervjuobjektet befinner seg i, viser vi fordelingene i ulike aldersgrupper.

Pensjon fra arbeidsgiver er mest utbredt: 56 prosent. 42 prosent nevner penger i banken og 29 prosent egen pensjonsforsikring. Bare 14 prosent regner med inntekter fra å leie ut eller selge bolig, mens 3 prosent regner med inntekter fra å leie ut eller selge fritidshus.

Det er ikke noe gjennomgående mønster i forhold til alder, men de yngre oppgir i noe større grad at de regner med inntekter fra egen pensjonsforsikring og fra penger i banken. Vi har laget en indeks for antallet inntektskilder den enkelte gjør regning med. Indeksen er konstruert etter samme prinsipp som indeksen for antallet spareformer. Vi har slått sammen de som har svart 5, 6 eller 7 inntektskilder i og med at det var svært få som fordelte seg på hver av dem. Figur 6.5 viser fordelingen for antall inntektskilder for utvalget under 67 år.

Bare 13 prosent regner ikke med å ha andre inntektskilder enn folketrygden som alderspensjonist. Flertallet oppgir en eller to inntektskilder i tillegg til folketrygden. 14 prosent oppgir tre ekstra inntektskilder, 7 prosent fire eller flere. Gjennomsnittlig antall inntektskilder er 1,69, standardavviket er 1,20. Antall inntektskilder den enkelte gjør regning med avtar noe med økende alder: fra et gjennomsnitt på 1,84 i alderskuttet 18-35 år via 1,69 blant 35-50 åringene til 1,43 i gruppa mellom 51 og 66 år.

Det er høy korrelasjon mellom denne indeksen og indeksen over antall spareformer individet benytter pr. i dag (0,53). Det betyr at flere av de som regner med å ha mange inntektskilder som alderspensjonist også sparer på flere måter. Dette styrker troverdigheten ved de opplysningene intervjuobjektene har gitt oss.

Er det da slik at lav tillit til folketrygden samvarierer med antall inntektskilder individet påregner etter pensjonsalder? Tabell 6.8 viser at det er en slik sammenheng.

Jo lavere tillit til folketrygden, jo flere inntektskilder regner respondenten med å ha som pensjonist. Det er imidlertid verd å notere at både utdanning og inntekt har sterkere effekt på antallet spareformer enn tillit til folketrygden. Alder slår negativt ut. Det kan være flere grunner til at yngre regner med å ha flere inntektskilder enn eldre. En mulig forklaring er at eldre tilhører mindre velstående fødselskohorter, og dermed har hatt mindre økonomisk rom til å spare privat ved siden av folketrygden. En annen nærliggende forklaring er at de yngste har et mindre realistisk forhold til denne problemstillingen enn de eldre. Optimismen de gir uttrykk for med hensyn til antallet inntektskilder avspeiler ikke nødvendigvis konkrete planer og tilpasninger. Effekten av kjønn er ikke signifikant. Samlet forklart varians er 14%.

6.6.6 Tillit til folketrygden og eksplisitte sparemotiver

En tredje indikasjon på en eventuell sammenheng mellom lav tillit og sparing vil være om respondenter med lav tillit sparer mer med tanke på kommende pensjonsalder enn andre. Vi gjentok her et spørsmål stilt i tidligere surveyundersøkelser, der pensjons-sparing blir listet opp som ett blant flere sparemotiver. Spørsmålet lød:

«Det kan være flere grunner til at folk sparer. Her har vi satt opp ulike grunner til å spare og ber deg for hvert av alternativene svare ja eller nei på om dette er en av grunnene til at du/dere sparer.»

Andelen som oppgav å spare ut fra pensjonsmotiver framgår av tabell 6.9.

Tabell 6.9 viser at pensjonsmotivert sparing øker med alderen. Det indikerer at planleggingshorisonten til folk flest er såpass kort at pensjonsmotivert sparing ikke får et betydelig omfang før antatt pensjonsalder ligger 10-15 år fram i tiden (kfr. Aaron 1982). Dog er det et betydelig mindretall som oppgir at de sparer med tanke på pensjonsalder også i aldersgruppen mellom 36 og 50 år.

Er den pensjonsmotiverte sparingen høyere blant de som har lav tillit til folketrygden? Tabell 6.10 viser resultater av regresjonsanalysen med kontroll for alder, inntekt, kjønn og utdanning. 7

Også i dette tilfelle slår tillit ut som forventet 8 . Lav tillit samvarierer med mer pensjonsmotivert sparing.

6.6.7 Oppsummering

Resultatene tyder på at det er en viss sammenheng mellom tillit til folketrygden, her målt som tillit til at man får den pensjon man har krav på fra folketrygden, og den enkeltes økonomiske tilpasninger til pensjonisttilværelsen. De som har lav tillit til folketrygden benytter seg av flere spareformer enn de som har høy tillit. Likeledes gjør de som har lav tillit regning med flere inntektskilder som alderspensjonist i tillegg til folketrygden enn de som har høy tillit, og de rapporterer i større utstrekning enn andre at de sparer til pensjonsalderen. Disse sammenhengene holder seg ved kontroll for sentrale variabler som alder og inntekt, kjønn og utdanning. Resultatene er i tråd med antakelsen at det er en tendens til å spre risikoen ved å supplere offentlige trygder med andre spareformer om man har begrenset tillit til folketrygden 9 . Dog må det understrekes at ingen av sammenhengene er særlig sterke.

Resultatene styrker troen på at tillits-spørsmålet reflekterer en reell holdning hos respondentene; den er ikke et overflatefenomen som er urelatert til deres faktiske spareatferd. I det følgende skal vi analysere hvilke faktorer som kan forklare variasjoner i folks tillit, herunder om oppfatninger av hvordan folketrygden er finansiert kan ha betydning.

6.7 Tillit og oppfatninger/kunnskaper om folketrygden

6.7.1 Innledning

Diskusjonen om forholdet mellom fondsfinansiering og tillit til folketrygden forutsetter at folk har kunnskaper om folketrygden. Hvis endringer i folketrygdens organisatoriske utforming skal gi en gevinst i form av økt tillit, må befolkningen registrere denne systemendringen og forstå implikasjonene av den. Det vil f.eks. være lite å oppnå ved å øke fondselementet i folketrygden hvis folk flest ikke er klar over at dagens folketrygd er pay-as-you-go finansiert, for å uttrykke det litt karikert.

Det kan være grunn til å anta at kunnskapsnivået hos folk flest er begrenset. For det første er det ikke sikkert folks planleggingshorisont strekker seg helt fram til pensjonsalder. Begrenset tidshorisont (myopia) er et av de fremste argumentene for tvungen offentlig pensjonssparing (Aaron, 1982; NOU 1994:6, s. 128-129). Hvis det er riktig at store grupper ikke strekker sin planleggingshorisont helt fram til pensjonsalder, er det tvilsomt om de investerer tid og andre ressurser for å skaffe seg informasjon om ulike typer pensjonssparing; herunder de typer pensjonssparing de er tvunget til å være med i. Hvis planleggingshorisonten er kort, skulle vi forvente at kunnskap om folketrygdens organisatoriske utforming først og fremst er til stede i den eldre delen av befolkningen (kfr. at andelen som opplyste at de sparte til pensjonsalder økte med økende alder). Da er det primært i det eldre alderssegmentet vi kan forvente en effekt av tillitsskapende tiltak; herunder en eventuell endring av finansieringssystemet.

Akerlof (1990, s.141) har lansert en sterkere versjon av myopia-argumentet. Med utgangspunkt i Festingers teori om kognitiv dissonans, antar han at folk aktivt unngår å tilegne seg informasjon om trygdeordninger. Slike ordninger gir assosiasjoner til sykdom, invaliditet og død - tilstander som det er ubehag forbundet med å reflektere over. For å redusere dette ubehaget, unnlater individet å oppsøke slik informasjon før det er absolutt nødvendig, og er av samme grunn lite mottakelig for informasjonskampanjer av ulike slag.

I den grad folk har kunnskap om folketrygden, er det rimelig å anta at kunnskapsnivået er høyest når det gjelder de sider ved systemets utforming som har direkte betydning for folks nytte av systemet. Tidligere studier har vist at folk i det minste er i stand til å angi hvilke offentlige kontor (trygdekontor, arbeidskontor eller sosialkontor) som er rette adressat for henvendelser om ulike typer offentlige stønader, samtidig som kunnskapsnivået er høyest hos det segment i befolkningen som har størst nærhet til situasjonen (Øverbye og Eia, 1995). Når det gjelder folketrygdens alderspensjon, er det rimelig å tro at kunnskapsnivået er høyest hva gjelder de direkte ytelsene individet regner med å få ut av dette systemet. Kunnskapen kan være svakere når det gjelder finansieringen av folketrygden, som bare har indirekte betydning for individets nytte av systemet.

Vi har stilt fire spørsmål om respondentenes kjennskap til, og oppfatning av, folketrygden: hva individene regner med å motta som alderspensjonister eller uførepensjonister, hvordan de oppfatter trygdeavgiften, og hvordan de tror løpende ytelser er finansiert.

6.7.2 Hvor mye vil folketrygden gi i alderspensjon?

Fra individets side sett er det sentrale element ved folketrygden hvor mye vedkommende selv, og hans eller hennes nærmeste, kan regne med å motta i trygd. I den grad folk bruker tid og ressurser til å sette seg inn i folketrygdsystemets struktur, er det således rimelig å anta at det er dette aspekt ved systemet de først retter oppmerksomheten mot. Vi spurte respondentene:

«Vet du omtrent hvor mye folketrygden vil gi deg i alderspensjon?»

Ettersom informasjonsinnhenting må antas å være en funksjon av planleggingshorisont, skulle vi forvente at andelen som har en oppfatning av hva de kan få fra folketrygden øker med alderen. Dette er også tilfelle, som vist i tabell 6.11.

Kunnskapen (eller folks oppfatning av å vite hvor mye de får i alderspensjon) øker med alder. Nesten 6 av 10 i aldersgruppen 51-66 år sier de vet omtrent hvor mye de får i alderspensjon. Under 2 av 10 gir uttrykk for det samme i aldersgruppen 18-35 år. Den lave andelen i den yngste aldersgruppen skyldes utvilsomt også at ungdom ikke kan forventes å ha klare forestillinger om sitt framtidige inntektsnivå, og dermed heller ikke kan ha klare forestillinger om hva folketrygden vil kunne gi. Det mest oppsiktsvekkende er at andelen som oppgir å ha et omtrentlig kjennskap til hva folketrygden vil gi dem som alderspensjonister, ikke er enda høyere i den eldste alderskohorten.

Dette spørsmålet har tidligere blitt stilt i oktober 1994 i en tilsvarende undersøkelse. Da oppga 59 prosent i alderskuttet over 50 år (alders- og uførepensjonister holdt utenfor) at de kjente sin fremtidige pensjon; 41 prosent svarte benektende (Øverbye og Eia, 1995, s. 31). I denne undersøkelsen ble de respondenter som oppgav å kjenne sitt fremtidige nivå, spurt om de hadde kontaktet trygdekontoret for å få denne beregnet; d.e. om de hadde gjort en aktiv innsats (brukt tid og ressurser) for å skaffe seg denne informasjonen. Kun 11 prosent av denne gruppen, fortsatt begrenset til alderskuttet over 50 år, oppga at de hadde skaffet seg informasjon på denne måten. Sett under ett styrker funnene antakelsen om at folk bare i begrenset grad bruker tid og ressurser på å skaffe seg informasjon om folketrygden.

Hvordan samvarierer kjennskap til folketrygden med tillit til folketrygden? Det går fram av tabell 6.12.

Tabellen viser ingen entydig sammenheng mellom rapportert kjennskap til framtidig pensjon og tillit til folketrygden. Det er en svak tendens til at de som rapporterer kjennskap til framtidig pensjon er mer polariserte med hensyn til tillit.

6.7.3 Hvor mye vil folketrygden gi i uførepensjon?

Hvis Akerlof (op.cit.) har rett i at folk aktivt unngår å skaffe seg informasjon om trygdeordninger fordi det er ubehag forbundet med å reflektere over sykdom, invaliditet og død, skulle vi forvente at enda færre har kjennskap til uførepensjonsnivået enn alderspensjonsnivået. Tross alt har de fleste et ønske om å bli gamle; de håper å leve lenge nok til å få adgang til denne trygdeytelsen. Mens de færreste håper, eller ønsker, at de noen gang skal bli mottakere av uførepensjon. Datamaterialet bekrefter denne antakelsen. Som vist i tabell 6.13 hadde bare 22 prosent en omtrentlig oppfatning av hvor mye folketrygden vil gi dem i uførepensjon. Ettersom uførerisikoen er stigende med alderen, er det også her viss samvariasjon med alder, men ikke så klar og entydig som for alderspensjonens vedkommende.

Sammenhengen mellom kunnskapsnivå og tillit til folketrygden viser den samme svake polariseringen som for alderstrygdens vedkommende. Blant de som hevdet å kjenne uførepensjonsnivået, svarte 7 prosent at det var meget usannsynlig folketrygden ville innfri sine løfter, mens 22 prosent anså dette som meget sannsynlig. De tilsvarende andelene blant de som ikke kjente uførepensjonsnivået var hhv. 5 og 14 prosent.

6.7.4 Oppfatninger av trygdeavgiften

Utjamnings- og forsikringsprinsippet er ikke klart skilt fra hverandre i folketrygden. De fleste av folketrygdens ytelser er inntektsrelaterte. Samtidig gir folketrygden mer til minstepensjonister og andre lavinntektsgrupper, relativt til deres tidligere arbeidsinntekt, enn til de som er høyere opp i inntektspyramiden. Trygdeavgiftene er ikke differensiert etter om de finansierer minsteytelser eller tilleggsytelser, og heller ikke etter type ytelser. Det ligger ingen aktuariske beregninger bak fastsettelsen av trygdeavgiftene. Ikke desto mindre kan det tenkes at segmenter av befolkningen oppfatter trygdeavgiftene som forsikringspremier heller enn som skatter. I den grad folk oppfatter trygdeavgiftene som forsikringspremier, dvs. som innbetalinger som gir dem en juridisk rett til framtidige ytelser, kan det tenkes at de fester større lit til folketrygden enn hvis de oppfatter trygdeavgiften som en skatt blant flere. Implikasjonen kan da være at i den grad man faktisk endrer folketrygden i retning av et system der innbetalte avgifter gir juridisk rett til ytelser, vil tilliten til systemet styrkes - blant de som betaler slik avgift.

Vi stilte følgende spørsmål:

«I Norge betaler de yrkesaktive en egen trygdeavgift til folketrygden. Noen ser på denne avgiften som en forsikringspremie som skal være med å dekke deres egne fremtidige trygdeytelser, mens andre ser på den omtrent som en vanlig skatt. Ser du på trygdeavgiften som en forsikringspremie eller som vanlig skatt?»

I og med at forsikringselementet og utjamningselementet i folketrygden ikke er skilt klart fra hverandre, er ikke dette et rent kunnskapsspørsmål. Dog er Høyesterett av den oppfatning at trygdeavgiftene må betraktes mer som skatter enn som forsikringspremier, og at opptjente ytelser dermed ikke har et like sterkt rettsvern som opptjente rettigheter i private pensjonsordninger (kfr. dom av 8 november 1996 i sak 77B/1996 no 224 (Thunheim-saken), s. 9-17). Slik sett kan man si at de som oppfatter trygdeavgiftene som forsikringspremier juridisk sett står svakere enn de som betrakter dem som vanlige skatter. Imidlertid vil det være slik at det er hva folk oppfatter som korrekt, snarere enn hva som juridisk sett måtte være den mest solid funderte oppfatningen, som har betydning for deres vurderinger; herunder deres tillit til systemet. For å sitere det såkalte Thomas-teoremet (etter den amerikanske sosiologen William I. Thomas): If people believe that a situation is real, then it is real, in its consequences.

Spørsmålet ble stilt første gang i 1988. Da svarte 38 prosent at de betraktet folketrygden som en forsikringspremie, mens 34 prosent så på den som en vanlig skatt. 19 prosent hadde ingen mening, og 9 prosent lot være å besvare spørsmålet (Øverbye og Hatland 1988:22). Tabell 6.14 viser at svarfordelingen er tilnærmet den samme i 1997.

Er det nå slik at de som oppfatter trygdeavgiften som en forsikringspremie, gir uttrykk for større tillit til folketrygden enn de som ser den som en vanlig skatt? Tabell 6.15 avdekker ingen slik tendens. Det er ubetydelige forskjeller mellom de to gruppene.

Det framkommer heller ikke forskjeller mellom dem om vi i en regresjonsanalyse kontrollerer for bakgrunnsvariablene kjønn, alder, inntekt og utdanning.

6.7.5 Kunnskap om finansieringssystemet

Vi har også stilt et spørsmål som spesifikt går på finansieringen av folketrygden. I dag er folketrygden et rent «pay-as-you-go»-system. Det betales ikke lenger midler inn til folketrygdfondet, og det har aldri blitt overført midler fra folketrygdfondet til folketrygden (Hatland, 1984). I hvilken grad er folk klar over at pensjonsutbetalingene i dagens system finansieres løpende av årets skatter og avgifter, og i hvilken grad tror de at pengene først har gått veien om et fond? Spørsmålet lød: 10

«Hvem gir den mest korrekte beskrivelsen av hvordan dagens folketrygd finansieres: A eller B? A sier: Dagens pensjonsutbetalinger fra folketrygden finansieres av fond som er avsatt fra skatter og avgifter betalt i tidligere år. B sier: Dagens pensjonsutbetalinger fra folketrygden finansieres av de skatter og avgifter som betales inn hvert år.»

Spørsmålet er komplisert. For å øke sannsynligheten for at folk skulle forstå hva det ble spurt om, ble det gitt som vis kort spørsmål som respondentene måtte lese gjennom før de avga sitt svar. De spesifiserte svarkategoriene var A gir den mest korrekte beskrivelsen, B gir den mest korrekte beskrivelsen og vet ikke. Svarfordelingen framgår av tabell 6.17.

Som i tabell 6.17 svarer et betydelig mindretall vet ikke, og vi finner omtrent like stor andel i hver svarkategori. At omtrent like store andeler faller ned i begge svarkategorier, kan tyde på at det er en betydelig tilfeldig (random) komponent i folks svargiving: mange gjetter på et svar. Dette kan forklare det ellers oppsiktsvekkende funnet at 43 prosent mener utbetalingene skjer via et fond, selv om folketrygden vitterlig er «pay-as-you-go» basert. Vi finner forøvrig ingen sammenheng mellom utdanning og tendensen til å velge den ene eller andre svarkategorien: også blant de høyt utdannede er det omtrent like mange i hver svarkategori. 11

Tabell 6.18 viser sammenhengen mellom tillit til folketrygden etter om intervjuobjektet har gitt uttrykk for at folketrygden finansieres ved hjelp av fond eller ved hjelp av løpende skatter.

Det er ingen forskjeller mellom de to gruppene. Vi har også analysert sammenhengen mellom tillit og oppfatning av om folketrygden finansieres ved hjelp av fond eller løpende skatt ved hjelp av regresjonsanalyse, og med kontroll for kjønn, utdanning, inntekt og alder. Variabelen slo heller ikke i denne analysen signifikant ut. 12

6.7.6 Oppsummering

Vi har i dette avsnittet forsøkt å få et operasjonelt uttrykk for folks innsikt i, og oppfatninger om, sentrale sider ved folketrygdens finansiering. Antall spørsmål er for lite til å trekke sikre konklusjoner. Dog indikerer svarene at kjennskapet til folketrygden er begrenset. Selv i aldersgruppen over 50 år oppgir rundt 40 prosent av respondentene at de ikke har noen oppfatning om hva deres framtidige pensjon vil bli. Den betydelige andelen som velger kategoriene vet ikke/ingen mening tyder også på et begrenset kunnskapsnivå om disse spørsmålene. Det gjør også det faktum at nær halvparten av de respondenter som oppgir å kjenne til folketrygdens finansieringsprinsipper, tror at utbetalinger skjer via fond. Videre har folks oppfatninger og kunnskaper om folketrygden ingen betydning for om de har tillit eller mistillit til at de vil få den pensjon de er stilt i utsikt.

Hvorfor er ikke informasjonsnivået høyere? Forklaringen kan være at informasjonsinnhenting ikke er gratis. I den grad folk investerer tid og energi i å skaffe seg informasjon om folketrygden, er det de mest nærliggende aspektene ved trygdesystemet - så som hvor mye den enkelte kan regne med selv å motta - som det er mest regningssvarende å skaffe seg informasjon om. Også her er kunnskapsmangelen stor, selv om kunnskapen er større i det befolkningssegmentet som er nærmest en potensiell søkersituasjon (de eldre er bedre informert om sitt antatte uføre- og alderspensjonsnivå enn de yngre). De aspekter ved trygdesystemet som bare indirekte, om i det hele tatt, har betydning for hva den enkelte kan regne med å få i trygd - så som finansieringssystemets utforming - har den enkelte mindre incentiv til å skaffe seg informasjon om. Dermed blir informasjonsnivået lavt.

6.8 Tillit til folketrygd og tillit til arbeidsmarkedspensjon - samme sak?

I Norge er så godt som samtlige offenlig ansatte medlem i arbeidsmarkedspensjoner. I privat sektor har mellom 30 og 40 prosent adgang. Med unntak av Statens Pensjonskasse, er samtlige av disse ordningene fullt ut fondsbaserte. I alle disse ordningene (inkludert Statens Pensjonskasse) har medlemmene eiendomsrett til framtidige ytelser. Opptjente rettigheter har således et sterkere rettsvern enn folketrygdens ytelser (inkludert de inntektsgraderte ytelsene). Er tilliten til arbeidsmarkedsbaserte ordninger høyere enn tilliten til folketrygden? I så fall vil det kanskje være mulig å styrke tilliten til folketrygden ved i større grad å imitere rettighetsprinsippene (herunder graden av fondering) i tjenestepensjonsordningene. Motsatt: Hvis folk ikke har større tillit til arbeidsmarkedspensjonene enn folketrygden, svekkes troen på at endringer i folketrygdens organisatoriske utforming i retning dagens arbeidsmarkedspensjoner (herunder et større innslag av fondering) vil bety noe fra eller til for folks tillit. Det kan i sin tur indikere at tilliten til folketrygden (som til tjenestepensjoner) styres mer av allmenne psykologiske forhold (så som hvorvidt folk generelt er tillitsfulle, eller har høy tillit til politikere og forsikringsselskap) enn av folks vurdering av systemenes konkrete utforming.

6.8.1 Tillit til tjenestepensjonen

59 prosent av arbeidstakerne i utvalget opplyste at de hadde tilgang til arbeidsmarkedspensjon gjennom sin arbeidsplass. Dette korresponderer med andelen som har framkommet i tidligere undersøkelser (Fløtten og Pedersen 1997, s. 49). Vi spurte de intervjuobjektene som var medlem i en tjenestepensjon hvilken tillit de hadde til denne ordningen. Spørsmålsformuleringen var den samme som vi tidligere hadde stilt om folketrygden: Hvor sannsynlig tror du det er at denne pensjonsordningen vil gi den pensjon du er lovet i fremtiden? Svaralternativene var også identiske. I tabell 6.19 har vi sammenholdt fordelingen på dette spørsmålet med fordelingen for tillit til folketrygden innenfor samme respondentgruppe (det vil si at vi bare har tatt med dem som har besvart spørsmålet om tillit til tjenestepensjon).

Hovedinntrykket er høy tillit i befolkningen både til folketrygden og til tjenestepensjonene. En noe større andel av respondentene anså det svært sannsynlig at tjenestepensjonen vil gi dem det de er lovet sammenliknet med folketrygden.

6.8.2 Høy tillit til tjenestepensjonen - mindre tillit til folketrygden?

Er det ulike grupper som har tillit til folketrygden og til tjenestepensjonsordninger? Er det slik at noen har høyest tillit til en offentlig ordning, mens andre fester større lit til private ordninger? En korrelasjonsanalyse av de to fordelingene viser at det i stor grad er de samme som har tillit til folketrygden og til tjenestepensjonen (Pearson's r = .44). Tabell 6.20 illustrerer det samme fenomenet. Høy tillit til folketrygden går sammen med høy tillit til tjenestepensjonen, og vice versa. Tabellen baserer seg på den delen av utvalget som har tjenestepensjon og som har besvart spørsmålet om tillit til tjenestepensjon. 13

Blant de som anser det svært sannsynlig at tjenestepensjonen vil gi dem den pensjonen de er lovet, er det bare 4 prosent som anser det svært usannsynlig at folketrygden vil gi dem den pensjonen de er lovet. Hovedtendensen er altså at tillit til tjenestepensjonen faller sammen med tillit til folketrygden. Videre er det ingen av de som mener at tjenestepensjonen ikke vil gi dem den pensjonen de er lovet, som hevder at det er svært sannsynlig at folketrygden gir dem den pensjonen de er lovet.

6.8.3 Oppsummering

I all hovedsak er det de samme individene som har tillit - eller mistillit - til folketrygd og tjenestepensjon. Det er ikke slik at tillit til den ene typen pensjonssystem samvarierer med svak tillit til den andre. Dette kan indikere at variasjoner i tillit mer skyldes at noen er generelt mer tillitsfulle enn andre. Dog er tilliten til tjenestepensjonene marginalt høyere enn til folketrygden. Det kan bety at det er trekk ved tjenestepensjonene som bidrar til å øke tilliten til disse relativt til offentlige trygder. Fondering kan være dette trekket, men mer rimelig er det kanskje å vektlegge den sterkere juridiske garantien som tjenestepensjonsrettigheter har. Arbeidsgiveres, og forsikringsselskapers, muligheter til å redusere tjenestepensjonsrettigheter i framtiden er mer begrenset enn statens muligheter til å begrense rettigheter gjennom folketrygden - inkludert folketrygdens tilleggspensjon. Her kan det være verd å poengtere at økt fondering og sterkere juridisk vern om trygderettigheter ikke nødvendigvis er to sider av samme sak. Ytelsene i Statens Pensjonskasse har sterkt juridisk vern, uten at de er garantert av noe fond. Motsatt er det fullt mulig å øremerke et større del av oljefondet til pensjonsformål, uten av den grunn å styrke den enkeltes eiendomsrett til en bestemt del av dette fondet.

6.9 Tillit til folketrygden og tillit til andre institusjoner i samfunnet

Vi så i forrige analyse at det er en sammenheng mellom tillit til tjenestepensjon og tillit til folketrygden. Vi knyttet dette funnet til den andre hovedforklaringen vi skisserte innledningsvis: at den enkeltes tillit til folketrygden kanskje mer har sammenheng med psykologiske forhold (grad av generell tillitsfullhet) mer enn trygdesystemets konkrete utforming. Hvis dette er riktig, skulle vi forvente at det er en sammenheng mellom den enkeltes tillit til folketrygden og til andre samfunnsinstitusjoner. Ettersom folketrygden er en offentlig velferdsordning, er det nærliggende å anta at det er en sammenheng mellom tillit til andre offentlige institusjoner og tillit til folketrygden.

Den norske verdiundersøkelsen fra 1990, som vi presenterte resultater fra i tabell 6.1, gir støtte til en slik hypotese. Som vist innledningsvis stilte man her spørsmålet:

«Jeg skal nå lese opp en del av de institusjonene vi har i vårt samfunn. For hver institusjon jeg leser opp vil jeg du skal fortelle meg hvor stor tiltro du har til den. Har du svært stor tiltro, ganske stor, verken stor eller liten, ganske liten tiltro eller svært liten tiltro.....»

De nasjonale institusjonene som ble lest opp var, som vist i tabell 6.1, politiet, utdanningsvesenet, rettsvesenet, forsvaret, Stortinget, fagforeningene, private firma, det sosiale trygdesystemet, kirken, offentlig forvaltning og pressen. En korrelasjonsanalyse viste sterk sammenheng mellom tiltro til trygdesystemet og tiltro til offentlig forvaltning (Pearson's r = .42). Det var også relativt sterk sammenheng mellom tiltro til Stortinget og tiltro til trygdesystemet (Pearson's r = .29). Tiltro til trygdesystemet i denne vide betydningen av ordet henger med andre ord sammen med tiltro til offentlig sektor og til det politiske system generelt. 14

Samme tendens gjorde seg imidlertid ikke gjeldende når det gjaldt spørsmålet om tiltro til om man vil få den pensjonen man har krav på fra folketrygden. I MMI-undersøkelsen stilte vi spørsmål om tiltro til kirken, forsvaret, utdanningssystemet, rettsvesenet, forsikringsselskaper, politiet, Stortinget, bankvesenet og avisene. Ordlyden var den samme som i Verdiundersøkelsen. Korrelasjonsanalysen av tiltro til hver av disse institusjonene med tillit til at man vil få den pensjonen man har krav på fra folketrygden er gjengitt i tabell 6.23. Sammenhengene er generelt svake, og bare signifikante for kirken, forsvaret og utdanningsvesenet.

Disse noe overraskende svake korrelasjonene understreker at tillit til folketrygden er et sammensatt fenomen. Hvis man - som i Verdiundersøkelsen - undersøker tilliten til folketrygden som samfunnsinstitusjon, finner man en korrelasjon også med tillit til det politiske system og til offentlig sektor. Hvis man - som i vår undersøkelse - fokuserer snevrere på folks tillit til at de vil få det de har krav på, fanger vi mer opp den enkeltes bekymringer for sin økonomiske situasjon som alderspensjonist. Dette blir understreket av at mange av de som gir uttrykk for liten tiltro til folketrygden også gir uttrykk for liten tiltro til sin tjenestepensjon, og at det er en sammenheng mellom tiltro til folketrygden og bekymring for om alderspensjonen vil gi nok å leve av.

6.10 Oppsummering og diskusjon

Hensikten med dette notatet har vært å undersøke folks tillit til folketrygden, og forfølge noen forklaringer på hva som kan ha betydning for den enkeltes grad av tillit. Vi har først og fremst basert analysene våre på en undersøkelse vi foretok i 1997 gjennom MMI, men vi har også trukket inn resultater fra verdiundersøkelsen fra 1990 og fra en eurobarometerundersøkelse fra 1992.

Verdiundersøkelsen fra 1990 viste at den samlede tilliten til det offentlige trygdesystemet er lavere enn tillit til institusjoner som politi, utdanningsvesenet og rettsvesenet. Tilliten til trygden er høyere i en rekke andre land enn i Norge, samtidig som det også er land som har lavere tillit samlet sett.

Vi stilte i MMI-undersøkelsen et spørsmål om hvorvidt man bekymrer seg for om alderspensjonen vil gi nok å leve av. Spørsmålet hadde tidligere blitt stilt i en eurobarometerundersøkelse som omhandlet holdninger til og oppfatninger av eldre og eldrepolitiske tiltak. En sammenligning viste at Norge lå midt på treet i europeisk sammenheng med hensyn til bekymring for hvorvidt alderspensjonen vil strekke til.

På basis av et spørsmål som er stilt i tidligere undersøkelser og som fokuserte på om man tror folketrygden vil innfri sine pensjonsløfter overfor den enkelte, fant vi at tilliten til folketrygden ikke har blitt redusert i perioden fra 1988 til 1997. Tilliten har holdt seg på et høyt og stabilt nivå i denne perioden. Samtidig viste analysen at det var flere som ga uttrykk for bekymring for om alderspensjonen vil gi nok å leve av enn det var som tvilte på at folketrygden vil innfri sine forpliktelser. Folks bekymring hang med andre ord bare til en viss grad sammen med tvil om at folketrygden vil innfri sine forpliktelser. Ettersom det er spørsmålet om en tror folketrygden vil gi en den pensjonen man er lovet som fokuserer mest direkte på tillit, benyttet vi dette i de videre analysene.

Lav tillit samvarierer med større aktivitet på ulike private spare-arenaer. Tendensene er signifikante, selv om de gjennomgående er svake. Dette kan bety at folk med lav tillit sprer risikoen ved å spare på andre måter i tillegg til offentlig (tvungen) sparing. Samtidig er andelen som oppgir å spare ut fra pensjonsmotiver lav før 50 års alder. Dette indikerer at planleggingshorisonten ikke strekker seg helt fram til pensjonsalder hos alle aldersgrupper i befolkningen.

Kjennskap til nivået på den framtidig alderspensjon er lite utbredt i yngre aldersgrupper, og selv i aldersgruppen over 50 hevder 42 prosent av respondentene at de ikke har et omtrentlig kjennskap til sitt framtidige pensjonsnivå. Dette styrker antakelsen om at folks planleggingshorisont ikke alltid strekker seg fram til pensjonsalder.

Folk har divergerende oppfatninger om hvordan dagens folketrygd er finansiert. Omtrent like store andeler av befolkningen antar at folketrygdens ytelser er hhv. pay-as-you-go basert og fondsbasert. Det er også omtrent like store andeler som betrakter trygdeavgiftene som forsikringspremier og som skatter. I noen grad avspeiler dette at det faktisk er noe uklart hva som er folketrygdens underliggende finansieringsprinsipper. Men divergerende oppfatninger indikerer også at mange har begrenset kunnskap om dette emnet. Dette er som forventet, hvis folks planleggingshorisont ikke strekker seg helt fram til pensjonsalder. Hvis folk har en kort planleggingshorisont, har de (heller) intet incentiv til å bære informasjonskostnader for å skaffe seg kunnskap om folketrygdens oppbygning og funksjonsmåte.

Analysene viste også at folks tillit til folketrygden i liten grad samvarierte med deres oppfatninger og kunnskaper om den.

Videre fant vi at tilliten til tjenestepensjoner er noe høyere enn tilliten til folketrygden. Hovedfunnet i analysen av forholdet mellom tillit til tjenestepensjon og tillit til folketrygd er likevel at det er sterk sammenheng mellom tillit til de to ytelsene. Den som har tillit til tjenestepensjonen har i regelen også tillit til folketrygden.

Avslutningsvis analyserte vi tillit til folketrygden i forhold til andre offentlige og private institusjoner. I verdiundersøkelsen, hvor man spurte om tilliten til trygdesystemet som institusjon, samvarierte tillit til trygden med tillit til sentrale politiske og offentlige institusjoner som offentlig forvaltning og Stortinget. Tillit til folketrygden inngikk som del av en generell systemtillit. Vi fant ikke samme mønster i vår undersøkelse. Her gikk høy tillit til at man vil få den pensjonen man har krav på fra folketrygden sammen med høy tillit til kirken og til forsvaret. Dette tyder på at fenomenet tillit til folketrygden er et sammensatt fenomen. Hvis vi fokuserer på folketrygden som samfunnsinstitusjon fanger vi opp noe av folks generelle tillit til offentlig sektor og til det politiske system. Hvis vi fokuserer på den enkeltes tillit til om folketrygden vil innfri de rettigheter han eller hun har opparbeidet i forhold til den, fanger vi også opp noe av den enkeltes private bekymringer for økonomien som alderspensjonist.

Hva så med hovedspørsmålet: Om tilliten til folketrygden kan påvirkes ved å endre folketrygdsystemets finansiering? Datamaterialet trekker i litt ulike retninger. Mangelfulle, eller divergerende, oppfatninger med hensyn til hvordan dagens finansieringssystem er utformet indikerer at eventuelle omlegginger vil ha begrenset effekt. Hvis store segmenter av befolkningen, pga. kort planleggingshorisont, er uinformert om dagens måte å finansiere ytelsene, er det grunn til å tro at de også vil forbli uinformert om eventuelle endringer. Forøvrig skiller ikke de respondenter som oppfatter trygdeavgiftene som forsikringspremier, og (feilaktig) mener at utbetalingene fra dagens folketrygd skjer via fond, seg ut med høyere tillit til folketrygden enn andre.

På den annen side er tilliten til tjenestepensjoner marginalt høyere enn tilliten til folketrygden. Ettersom de fleste tjenestepensjoner er fondsbaserte, kan dette indikere at økt fondering vil øke tilliten til folketrygden. Det er imidlertid mulig at det er tjenestepensjonsrettigheters generelt sterkere rettsvern, mer enn graden av fondering, som ligger bak den noe høyere tilliten tjenestepensjoner nyter godt av. Den høye korrelasjonen mellom tillit til folketrygd og tillit til tjenestepensjon indikerer på den annen side at det ikke først og fremst er utformingen av pensjonsordningen som bestemmer den enkeltes grad av tillit.

At det er en viss sammenheng mellom folks tillit til andre samfunnsinstitusjoner og deres tillit til folketrygden kan være uttrykk for at folk bruker enkle tommelfingerregler når de blir skal vurdere troverdigheten til ulike institusjoner, snarere enn å oppsøke detaljert informasjon om hvordan systemet fungerer generelt og/eller slår ut for dem spesielt. I den grad folks tillit til folketrygden styres av slike forhold snarere enn av hvordan de vurderer folketrygdens konkrete utforming, er det selvfølgelig begrenset hvor mye tilliten kan påvirkes gjennom organisatoriske endringer; herunder endringer av finansieringssystemet.

Avslutningsvis vil vi understreke at siktemålet med notatet utelukkende har vært å analysere mulige faktorer bak variasjonen i folks tillit til folketrygden. Vi har ikke tatt sikte på å diskutere om folketrygden bør fonderes i større grad enn i dag, eller - i forlengelsen av dette - om opptjente rettigheter bør gis et sterkere juridisk vern. Et lang rekke forhold må inngå i slike avveininger, der spørsmålet om tillit til folketrygden i høyden er ett blant flere. Det kan gis en rekke argumenter både for og mot økt fondering som ikke har sammenheng med fonderingens mulige effekt på tilliten til trygdesystemet. Det samme gjelder det beslektete spørsmålet om opptjente trygderettigheter bør gis sterkere juridisk vern enn i dag (kfr. argumentasjonen i Borthensaken og Thunheimsaken, der staten prosederte på at tilleggspensjonsrettigheter - som likner mest på den type ytelser tjenestepensjoner står for - ikke burde ha sterkere juridisk vern enn minsteytelser; snarere tvert om). Vi ønsker heller ikke å ta stilling til om økt tillit til folketrygden er et mål man bør etterstrebe. Økt tillit kan føre til en reduksjon av privat sparing, i og med at incentiver til å spre risikoen på flere spareformer da blir mindre. Derfor kan man ikke uten videre si at mer tillit alltid er bedre enn mindre tillit. Snarere er det slik at tillit, som ethvert annet gode, har en pris. Hvor høy pris som må betales for å øke tilliten ytterligere, og hvorvidt økt tillit er verd prisen, er et spørsmål som neppe kan avgjøres gjennom forskning.