Del 2
Hovedtrekk ved pensjonsordninger i Norge og andre land

3 Om bakgrunnen for utredning av fondskonstruksjoner for folketrygden

3.1 Innledning

Helt siden arbeidet med å innføre en allmenn pensjonsordning i det norske trygdesystemet ble påbegynt, har spørsmål om fondsoppbygging for folketrygden i perioder vært en aktuell problemstilling. Spørsmålet har dels vært knyttet til den opprinnelige utformingen av Folketrygdfondet, dels til den utvikling fondet siden fikk. Videre har spørsmålet hatt tilknytning til den økonomiske politikken, spesielt problemstillinger som samlet sparing, sikring av trygdens fremtidige økonomiske grunnlag og bruk av trygdeavgiftene i skattepolitikken.

Det har likevel ikke før nå vært aktuelt å gjennomgå spørsmålet om fondskonstruksjoner i full bredde. Den umiddelbare foranledning var Stortingets behandling av Velferdsmeldingen (St prp nr 35, 1994-95). Arbeidet med Velferdsmeldingen var igangsatt etter at det i trontalen høsten 1993 ble varslet et dokument om de sosiale velferdsordningene. Sosialdepartementet hadde noe tidligere, i folketrygddelen av statsbudsjettproposisjonen for 1993, varslet at det ville bli tatt et initiativ til gjennomgang i departementet av velferdsstatens grunnleggende ordninger med sikte på at de kan tilpasses en ny tid med nye samfunnsmessige og individuelle vilkår. En intern arbeidsgruppe ledet av daværende departementsråd i Sosialdepartementet, Jon O. Norbom, la samme høst frem en basisrapport med tittelen Våre velferdsordninger, offentliggjort i trykt versjon tidlig i 1994.

Initiativet til Velferdsmeldingen kom like etter flere større endringer på det trygde- og pensjonspolitiske området, bl.a. gjennom

• større endringer i folketrygdens pensjonssystem fra og med 1. januar 1992 (redusert pensjonsprosent, redusert opptjening mellom 6 og 8 G, behovsprøving av forsørgingstillegg, omsorgsopptjening),

• innføring av førtidspensjon i LO-NHO-området og offentlig sektor (AFP) fra 65 år fra og med 1. januar 1990,

• innstramning i folketrygdens uførepensjon 13. juni 1991, samt

• samarbeidstiltak i arbeidslivet for å redusere sykefraværet høsten 1990, og nye trygdemessige kontroll- og meldingsrutiner å dempe/redusere fraværsutviklingen, i tillegg til ulike tiltak vedr. medisinsk og yrkesmessig attføring.

Både utviklingen i de offentlige finanser og ulike nye spørsmål om folketrygdens stønadsprogram og andre gjennomgående pensjonspolitiske spørsmål har bidratt til nye forutsetninger på dette punkt. Bakgrunnen for Stortingets behandling var delvis den trygdepolitiske debatt som hadde funnet sted de senere år, delvis ulike utredninger, pensjonspolitiske initiativ fra norske interesseorganisasjoner, utredninger i andre land og internasjonale organisasjoner. I tillegg hadde Verdensbankens rapport Averting the Old Age Crisis (World Bank, 1994), gitt opphav til en begynnende debatt også i Norge. En artikkel i tidsskriftet Økonomisk Revy (Jacobsen, 1995a) var blant de første bidragene knyttet til denne rapporten. I det følgende gjøres rede for noen ulike problemstillinger av betydning for den videre oppfølging.

3.2 Om utredninger og vurderinger før velferdsmeldingen

3.2.1 Trygdefinansieringsutvalget; senere oppfølging

Trygdefinansieringsutvalget under ledelse av Jon O. Norbom ble oppnevnt høsten 1982 for å foreta en bred gjennomgang av trygdeordningene, særlig pensjonssystemet, ut fra allmenne bekymringer om ordningenes fremtidige økonomi. Utvalget gikk inn på en rekke utgiftssidespørsmål, i tillegg til inntektssiden. 1

Hovedtilnærmingen var at reduserte utgifter vil lette de økonomiske byrder ved trygdeordningene, uansett den nærmere utforming av ordningenes inntekts- og bevilgningsside. Utvalget gjennomgikk finansiering i snevrere forstand i et eget kapittel om endringer av folketrygdens inntekter. I forbindelse med trygdeordningene ble det fremhevet at den økonomiske belastningen fordeles mellom lønnsmottakere, selvstendig næringsdrivende og pensjonister og bedrifter for ikke å belaste en enkelt inntektskilde for mye og for å unngå fordelingsmessige og økonomisk ugunstige bivirkninger. Et hovedspørsmål for utvalget var om finansiering i hovedsak skulle skje gjennom vanlige skatter over statsbudsjettet eller finansiering ved særskilte avgifter som er øremerket for folketrygden. Etter utvalgets oppfatning er det flere grunner som taler for generell skattefinansiering (s. 110):

«For det første dekker folketrygden delvis utgifter til helseinstitusjoner og det er ingen grunn til at øremerkede avgifter skal dekke denne delen av offentlig konsum til forskjell fra andre offentlige goder og tjenester. Denne utgiftsposten på folketrygdens budsjett er i seg selv et argument for statstilskudd.

Utover dette kan også offentlig tilskudd begrunnes med folketrygdens utjevning av inntekt mellom grupper. Dette er en sentral forskjell fra frivillige ordninger hvor det er klarere forsikringsmessig sammenheng mellom det den enkelte betaler i avgifter og det han mottar i form av pensjoner.

En tredje grunn for statstilskudd er at myndighetene får større mulighet til å benytte forskjellige skattekilder og utforminger av skattene.

I tillegg kommer hensynet til finanspolitisk handlefrihet ... og at folketrygdens utgifter som del av statsbudsjettet lettere kan vurderes i sammenheng med andre offentlige utgifter.»

Grunnene som taler for særfinansiering er etter utvalgets oppfatning (s.111):

«Pensjonssystemet medfører omfordeling av inntekt over livsløpet. Finansieringen av utgiftene til slike formål kan med fordel atskilles fra den del av skattene som knytter seg til andre offentlige tilbud.

Videre bør det etter utvalgets oppfatning være en viss sammenheng mellom beregningsgrunnlaget for pensjonsytelser og dagpenger og avgiftsgrunnlaget. Når noen får høyere offentlige trygdeytelser enn andre bør dette ha sitt motstykke i høyere avgiftsbelastning i yrkesaktive perioder.»

På dette grunnlag uttalte utvalget at det er mye som taler for at de nevnte ytelser finansieres ved særavgifter og at avgiftsgrunnlaget bør være pensjonsgivende inntekt. Om Folketrygdfondet og bakgrunnen for at tilførselen til fondet stanset, påpeker utvalget to forhold (s. 114):

«For det første økte folketrygdens utgifter hurtigere enn antatt. For det andre har man ikke villet regulere satsene for folketrygdens avgifter så mye at videre fondsoppbygging kunne skje. Fastsettelsen av avgiftssatsene har ofte vært foretatt under hensyn til forhold utenfor folketrygden. ...

Utvalget mener det er naturlig å knytte noen merknader til spørsmålet om fondet for så vidt som det angår folketrygdens finansiering.

Folketrygdens økonomi er i utgangspunktet vanskelig, og utvalget mener derfor at en videre oppbygging av fondet er lite aktuell. Folketrygdfondet har i de siste 10 år fått - og vil i framtiden få - en svært begrenset funksjon sammenliknet med intensjonene i 1967. Etter utvalgets oppfatning bør dette få konsekvenser for organiseringen og forvaltningen av fondets midler.»

På denne bakgrunn foreslo utvalget at den videre forvaltning av fondets midler overføres til Finansdepartementet eller Norges Bank. Utvalget foreslo videre folketrygdfondet benyttes som likviditetsreserve for å dekke uforutsette endringer i finansieringsbehovet. Dette er aktuelt fordi det er vanskelig å beregne alle utgifter på forhånd (f.eks. til dagpenger ved arbeidsledighet).

Trygdefinansieringsutvalget ble på stønadssiden fulgt opp gjennom Trygdemeldingen (St meld nr 12, 1988-89 Folketrygdens økonomi og pensjonssystem) og gjennom Nasjonalbudsjettet 1989 (St. meld nr 1, 1988-89) når det gjaldt finansiering. Et eget kapittel i Nasjonalbudsjettet behandlet noen hovedproblemer knyttet til finansieringen av folketrygdens pensjonssystem (s. 178).

Her ble det ikke nevnt noe om fondsopplegg for å sikre folketrygdens økonomiske grunnlag, og heller ikke endringer som kunne gi Folketrygdfondet en rolle innenfor trygdefinansieringen.

Nettopp dette spørsmålet ble imidlertid tatt opp tidlig i 1993 både av Rikstrygdeverket og Folketrygdfondet, for begges vedkommende i årsberetningene fra 1992.

3.2.2 Pensjonsforsikringsutvalgets innstilling

NOU 1994: 6 Private pensjonsordninger er i norsk sammenheng den sentrale offentlige utredning når det gjelder spørsmål om fondsfinansiering innenfor pensjons- og trygdeordninger. Utredningsutvalget under ledelse av professor Aanund Hylland ble oppnevnt våren 1993 og avga sin innstilling 18. februar 1994. Utvalgets mandat var knyttet til de private pensjonsordningers samfunnsøkonomiske rolle, men utredningen presenterte også allmenn teori for offentlige pensjoner (folketrygdpensjoner) og vurderinger knyttet til det offentlige ansvar på det samlede pensjonsområdet, særlig når det gjelder begrunnelsen for skattefavorisering av private ordninger. Utvalget ser dette bl.a. som en forlengelse av den samfunnsmessige begrunnelse for trygdeordninger (det paternalistiske motiv).

Pensjonsforsikringsutvalget foreslår at det åpnes adgang til innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger innenfor TPES. Dette vil innebære at risiko overføres fra arbeidsgiverne til arbeidstakerne.

I forbindelse med fondskonstruksjoner for folketrygden er dette forslaget sentralt, jf. mandatformuleringen om utredning av individuell eiendomsrett ved eventuell fondering av folketrygdens tilleggspensjoner og individuell rett til å bestemme hvor og hvordan sparing skal forvaltes.

3.2.3 Andre pensjons- og trygdespørsmål

3.2.4 Systemulikheten mellom offentlig og privat tjenestepensjon

Medlemmer av de offentlige tjenestepensjonsordningene er garantert en alderspensjon på minst 66 pst. av pensjonsgrunnlaget, uavhengig av ytelsen fra folketrygden. Tjenestepensjonsordninger i privat sektor er i all hovedsak nettopensjoner, finansiert av arbeidsgiver.

Spørsmålet om nettopensjonsordning for offentlige ansatte ble tatt opp siste gang av et offentlig partssammensatt utvalg som avga innstilling 9. august 1990, NOU 1990:21 Offentlig nettopensjon?

Utvalget foretok en gjennomgang av de prinsipielle problemstillingene som knytter seg til en slik eventuell overgang til nettoordning. En viktig innvending mot bruttosystemet er de kompliserte samordningsreglene, men utvalget peker også på at ved en overgang til et nettosystem må enten noen tape på overgangen, eller de offentlige utgiftene vil øke. Utvalget fremmet ikke forslag om noen omlegging.

Stortinget etterlyste en oppfølging to ganger (Innst. S. nr. 110 (1990-91), s. 11 og Innst. S. nr. 126 (1991-92), s. 7).

Et nytt utvalg med oppgave å se på samordningsspørsmål avga sin innstilling mindre enn en måned etter at Velferdsmeldingen ble fremmet: 1995, NOU 1995: 29 Samordning av pensjons- og trygdeytelser. Dette utvalget foreslår overgang til nettoordning for etterlattepensjon.

Visse fondsløsninger for folketrygden kan innebære at en må vurdere nærmere om systemene for tjenestepensjon i privat og offentlig sektor kan være så ulike som de er i dag.

3.3 Velferdsmeldingen om trygde- og pensjonssystemer m.v.

3.3.1 Velferdsmeldingen om fondsspørsmål vedrørende folketrygden

Som utgangspunkt for behandlingen av velferdsordningene, særlig de større trygdeordningene og offentlig tjenesteyting innen omsorg og pleie, gjennomgår Velferdsmeldingen det økonomiske grunnlaget for disse ordningene. Fremstillingen knyttes dermed til den økonomiske politikken og de økonomiske utsiktene på mellomlang og lang sikt. Fordelingen generasjoner imellom behandles med utgangspunkt i et generasjonsregnskap, første gang brukt for budsjetteringsformål i Nasjonalbudsjettet 1995.

Velferdsmeldingens hoveddrøfting av ønskeligheten av særlige fondsopplegg for folketrygden er tatt inn i kapittelet om det økonomiske grunnlaget for sosial velferd, avsnittet om trygd og sparing (s. 59-61). Det tas utgangspunkt i hovedmodellene for finansiering av offentlige trygder og pensjoner, kapitaldekningssystemet og utligningssystemet. Disse defineres nærmere og holdes opp mot hverandre innenfor et statlig budsjettsystem hvor en tenker seg folketrygdens alderspensjoner i én budsjettgruppe og andre bevilgninger i en annen. En ser da bort fra at pensjonene vil stå for en andel av det løpende overskudd eller underskudd på statsbudsjettet medregnet folketrygden, og en ser bort fra problemer knyttet til overgang fra ett system til et annet.

Da innebærer et kapitaldekningssystem at den enkelte som yrkesaktiv (eller arbeidsgiveren) betaler inn til et pensjonsfond. Det vedkommende mottar som pensjonist samsvarer forsikringsteknisk med innbetalte midler og avkastningen av disse. I et utligningssystem dekkes pensjonsutbetalingene ved løpende innbetalinger av skatt og avgifter, gitt at det er balanse i budsjettet. (Presiseringen vedr. balanse i utligningssystemer er nødvendig fordi pensjonsutbetalinger som dekkes gjennom låneopptak faktisk ikke blir utliknet løpende.) Dette skillet vil stort sett tilsvare skillet mellom reell fondsbasering og løpende finansiering.

Velferdsmeldingens samlede vurdering av ulike prinsipielle og praktiske hensyn (jf. s. 61) er:

«...vår utligningsbaserte folketrygd er en god og helhetlig løsning på behovet for et fullverdig inntektssikringssystem».

I det følgende nevnes de viktigste overveielser som lå til grunn for denne konklusjonen.

3.3.2 Om folketrygdens pensjonssystem

Personkretsen for folketrygden er gjennom kravet om å være bosatt i riket nesten så vid som den kan være, men stønadsprogrammet har en rekke begrensinger for pensjonsdekningen (tak, halvtak) som må ses i sammenheng med pensjonssystemet hovedformål, som er å

• sikre pensjonister en viss minstestandard uavhengig av tidligere inntekt før pensjonering (garantert minstepensjon),

• sikre pensjonistene en inntektsstandard som står i rimelig forhold til inntekten som yrkesaktiv (standardsikring ved tilleggspensjon utover minstepensjon).

Minstepensjonister har oftest ikke pensjonsytelser utenfor folketrygden, slik at denne ytelsen gjenspeiler en faktisk gjeldende norm (både pensjonsmessig og skattemessig, gjennom en skattebegrensingsregel). På den annen side er det nå en gjennomgående høyere standardsikring for pensjonsinntekter gjennom tjenestepensjon og andre supplerende ytelser.

Dette må ses i sammenheng med at folketrygden er et instrument i omfordelingspolitikken, hvor Regjeringen legger stor vekt på den funksjonen folketrygden fyller gjennom utjamning av livsinntekt (s. 189). Samtidig påpekes det i Velferdsmeldingen at lik pensjon for alle neppe er et godt utgangspunkt for å sikre rimelig omfordeling, siden det ser ut til at

«inntektsforskjellene blant pensjonister gjennomgående blir større i land der den offentlige pensjonen begrenser seg til en lik grunnpensjon for alle, enn den blir i land som kombinerer en obligatorisk grunnpensjon og tilleggspensjon til alle. Det offentliges mulighet til å påvirke fordelingsprofil m.v. ser da ut til å bli mindre. Supplerende avtalebaserte ordninger får større betydning.»

Det påpekes også at helt lik pensjon til alle ville kunne føre til at folketrygden ikke lenger vil bli oppfattet som en pensjon, men mer som en sosial ytelse. Folketrygdens tilleggspensjon kan også bidra positivt til å fremme mobiliteten i arbeidsmarkedet ved å sikre at det finnes et felles, inntektsrelatert pensjonssystem for alle yrkesaktive. I forbindelse med private pensjoner er det også bemerket (s. 261):

«Generelt skal det være fullt mulig og fullt akseptabelt å drive næringsvirksomhet i Norge med folketrygdens tilleggspensjon som eneste yrkesrelaterte standardsikring av pensjonene.» I tillegg er systemet slik det nå er utformet både oversiktlig og billig å administrere.

3.3.3 Pensjonsmessig likestilling mellom kvinner og menn

I folketrygdens pensjonssystem er det gjennomført full formell likhet mellom kvinner og menn når det gjelder opptjening, tildeling og utmåling av pensjonsytelser. I enkelte land har kvinner tradisjonelt lavere pensjonsalder, og det er forskjeller i regelverket mellom enker og enkemenn. I norsk sammenheng er det utviklet et system for poengopptjening i folketrygden under omsorgsfravær, men selv dette regelverket er ikke knyttet til kvinner spesielt, og benyttes i dag også av menn.

I Velferdsmeldingen (s. 268) påpekes det at det likevel er betydelige forskjeller i pensjonsnivå mellom kvinner og menn. Det gjenstår fortsatt mye før kvinners arbeidsstyrkedeltakelse blir tilnærmet den samme som for menn, og det synes som om deltid i lang tid vil være mye vanligere for kvinner enn for menn.

I dagens ytelsesbaserte folketrygd gir identisk opptjening samme årlige pensjonsbeløp, et likestillingsmoment som tas for gitt i Norge. Men samme opptjening vil ikke uten videre gi samme årlige pensjonsbeløp i innskuddsbaserte ordninger, et problem som må håndteres dersom slike ordninger skulle bli aktuelle i folketrygden eller innenfor tjenestepensjon. Likheten er m.a.o. sikret når pensjon ses som en fast periodisk ytelse, ikke om den defineres som avkastningen av en pensjonsformue. En kvinne som ved pensjonering har samme pensjonsformue som en mann, vil ved kjøp av livslang livrente få et betydelig lavere årlig beløp til disposisjon grunnet lengre forventet levetid.

Videre er deling av pensjonsrettigheter etter skilsmisse et likestillingstema. Middelaldrende og eldre kvinner som skilles etter å ha vært helt eller delvis hjemmearbeidende får ofte svært lite igjen pensjonsmessig, et forhold som kan virke sterkt urimelig.

3.3.4 Hovedmomenter fra debatten om meldingen

Velferdsmeldingen ble etter fremleggelsen den 9. juni 1995 kommentert bredt i mediene og i bransjetidsskrifter, hovedsakelig i tilknytning til enkeltspørsmål eller som informasjon om hvilke problemstillinger Stortinget skulle ta stilling til. Det første større debattinnlegget om fondsopplegg for folketrygden kom i form av en kronikk i Aftenposten den 20. juni samme år (Hersoug og Andreassen, 1995), med bl.a følgende hovedpoeng:

• Det er mulig å la Nordsjøens skatter betale folkets pensjoner uten å foreta en stor statlig kapitaloppbygging

• En del av folketrygdavgiften kan settes på en egen tilleggspensjonskonto i den enkelte skattyters navn.

• Folk kan føle seg trygge på å få tilleggspensjonen når en betydelig del av den blir fondsbasert.

Et annet tidlig innspill er referert i Dagens Næringsliv den 6. september 1995. Det gjelder et forslag fra NHO om å la en del av dagens pensjonsavgift bli lønnstakernes eiendom. I en fellesuttalelse i gikk LO og AF samtidig inn for et eget fond for folketrygdpensjonen.

Tre større bidrag var: Samspill for velferd (1996) fra UNI Storebrand, Individbasert, delvis fondsoppbygging av folketrygden (1996) fra Bankforeningen, Forsikringsforbundet, Rederiforbundet, Næringslivets Hovedorganisasjon og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund og Offentlige velferdsordninger. Når bør de erstattes av markedsbaserte forsikringsløsninger? (1996) utarbeidet av en arbeidsgruppe fra forsikringsforbundene i de nordiske land.

3.4 Stortingsbehandlingen - Videre utredning

3.4.1 Fondskonstruksjoner for folketrygden

I Innst. S. nr. 180 (1995-96) til Velferdsmeldingen bemerket sosialkomiteen samlet at

«Folketrygdsystemet bidrar til en inntektsutjamning mellom generasjoner, kjønn og ulike samfunnsgrupper. Komiteen mener folketrygden må være basisen for pensjonene også i framtida, og det er viktig å bevare oppslutningen om folketrygden hos folk flest. Et fortsatt offentlig tilleggspensjonssystem er med og sikrer dette.»

Et flertall bestående av representantene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti framholdt at:

«... folketrygdens ytelser, offentlige og private tjenestepensjonsordninger, pensjonistbeskatningen og pensjonistenes levekår må sees i sammenheng. Det er avgjørende for legitimiteten og troverdigheten til folketrygden at tjenestepensjonsordninger og egne pensjonsordninger ikke utvikler seg til å bli mer enn et supplement til folketrygden.»

Et annet flertall, representantene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, anførte bl.a.:

«...spørsmål og forslag knyttet til fondsopplegg for å styrke folketrygdens økonomiske grunnlag de senere år har vært gjenstand for bred offentlig interesse og debatt. Sentrale tema er på ulike måter drøftet og belyst bl.a. i Pensjonsforsikringsutvalgets innstilling ( NOU 1994: 6) og utredningen Fra sparing til egenkapital ( NOU 1995: 16). I tillegg kommer opprettelsen av Statens petroleumsfond og nasjonalbudsjettenes drøfting av de langsiktige utfordringene i finanspolitikken, bl.a. belyst gjennom generasjonsregnskap.»

Det samme flertallet mener videre at det bør oppnevnes et offentlig utvalg

«for å gjennomgå det foreliggende materialet, klargjøre de viktigste problemstillingene og framstille på enklest mulig måte de sentrale valgene man nå står overfor når det gjelder å sikre folketrygdens økonomiske grunnlag», og at

«...utvalget må gjennomgå og vurdere mulige fondstyper som i dag er i bruk og/eller kan anses å ha vesentlig interesse for trygdefinansiering», at

«...det bør redegjøres for fordelingsvirkninger knyttet til fondskonstruksjoner, herunder mellom generasjoner. Utvalget skal bygge på folketrygdens nåværende hovedinnretning når det gjelder rettighetsreglene»:, og at

...det er riktig å iverksette et utredningsarbeid fordi fondering av pensjonene vil kunne øke tryggheten for framtidige pensjonister og morgendagens yrkesaktive. Samtidig vil generasjonsperspektivet kunne bli ivaretatt»

«... det er riktig å iverksette et utredningsarbeid fordi fondering av pensjonene vil kunne øke tryggheten for framtidige pensjonister og morgendagens yrkesaktive. Samtidig vil generasjonsperspektivet kunne bli ivaretatt»

Dette flertallet mener også at utvalget bør vurdere

«om en overgang i retning av et fondsbasert trygdesystem bedre kan sikre pensjonene og den økonomiske veksten.»

Det samme flertallet, med unntak for Kristelig Folkepartis representant, mener at utvalget skal

«...vurdere hvorvidt en eventuell fondsbasering skal knyttes til folketrygdens totale finansiering, eller kun folketrygdens tilleggspensjoner, herunder også vurdere fordeler og ulemper ved en mer individuell innretning av forsikringsdelen.»

Med bakgrunn i ovenstående uttalelser, fremmet det sistnevnte flertall følgende forslag.

«Stortinget ber Regjeringen nedsette et offentlig utvalg som skal gjennomgå og drøfte fordeler, ulemper og risikomomenter ved ulike fondskonstruksjoner for hele eller deler av folketrygden. Utvalget bør berøre alle relevante områder herunder forholdet mellom Statens petroleumsfond og folketrygdens framtidige forpliktelser, individuell eiendomsrett ved eventuell fondering av folketrygdens tilleggspensjoner og individuell rett til å bestemme hvor og hvordan sparing skal forvaltes, og en vurdering av ulike fondskonstruksjoner, både i offentlig og privat sektor, som kan anses å ha særlig interesse for trygdefinansiering. Utvalget må spesielt redegjøre for fordelingsvirkninger knyttet til fondskonstruksjoner, herunder forholdet mellom generasjoner. Utvalget skal bygge på folketrygdens nåværende hovedinnretning når det gjelder rettighetsreglene.»

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti fremsatte et annet forslag til mandat. Blant forslagsstillerne reserverte Arbeiderpartiets og Høyres medlemmer seg mot deler av vedtaksteksten gjennom merknadene gjengitt nedenfor, mens medlemmet fra Fremskrittspartiet ikke hadde egne, supplerende merknader til forslaget:

Merknad fra Arbeiderpartiets representanter:

«Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil understreke at disse medlemmer er skeptiske til et system med individbasert fondsoppbygging. Disse medlemmer legger vekt på at folketrygden fortsatt skal bygge på utjevningsprinsippet, og at innbetalingene skjer til fellesskapet og ikke individbasert til den enkeltes pensjonsopptjening. Også eventuell fondsoppbygging må baseres på slike prinsipper.»

Merknad fra Høyres representanter:

«Komiteens medlemmer fra Høyre vil understreke at de individuelle rettighetene kan styrkes ved at den enkelte kan få eierskap til egen sparing og styring med hvordan midlene forvaltes.

Disse medlemmer vil også vise til at en slik omlegging kan ha gunstige samfunnsøkonomiske konsekvenser fordi den samlede sparingen og vekstevnen i økonomien kan styrkes samtidig som oppbygging av fond vil kunne bety en bedre tilgang på kapital i det norske egenkapitalmarkedet. En sterkere fondsoppbygging på private hender vil bedre balansen mellom privat og offentlig sektor i Norge. Egenkapitaltilgangen til det norske markedet styrkes. Disse medlemmer ønsker at en eventuell fondsoppbygging må skje i privat sektor for å bidra til en bedre balanse mellom offentlig og privat sektor i Norge.»

3.4.2 Videre utredning og analyse

3.4.3 Bidrag til fondsdebatten etter behandlingen av Velferdsmeldingen

I juli 1996 forelå et større notat fra Landsorganisasjonen i Norge, Oljefond til pensjon? med gjennomgang av ulike sider ved fonderingsproblematikken for folketrygden. Spørsmålet petroleumsfondet ble tillagt stor vekt, samtidig som det ble påpekt at det likevel kunne være aktuelt å tilgodese norske næringsinteresser og norske eierskapshensyn gjennom målrettede plasseringer i bl.a. norskeide bedrifter ute. Det ble videre pekt på at en med verdier i den størrelsesorden det her gjelder, kunne tape mye gjennom et altfor konservativt porteføljevalg. Muligheten for å oppnå bredere økonomisk-politiske og mer snevre pensjonspolitiske mål er knyttet til at en gjennom et pensjonsfond kan oppnå større forståelse og aksept for å sette penger til side og at en styrker tilliten til folketrygdens pensjonssystem. I notatet tas det ikke stilling til utforming og organisering av en fondsordning.

Ulike sider av spørsmålet om fondskonstruksjoner for folketrygden er videre tatt opp i Økonomisk Revy. I tidsskriftets nr. 2, 1996 gjennomgås og drøftes spørsmålet om en individbasert, delvis fondsoppbygging av folketrygden i artikkelen Omlegging mulig uten store regelendringer. Framstillingen bygger på rapporten Individbasert fondsoppbygging av folketrygden, se avsnitt 3.3.4 ovenfor. . Under overskriften Finansiering av folketrygden drøftes i samme tidsskrift (Hjellum, 1996) den historiske utvikling, det statsfinansielle underskuddsbegrep for folketrygden og framtidige perspektiver, og sammenholder dette med finansielle spørsmål knyttet både til folketrygdfondet og til statsbudsjettet medregnet folketrygden.

I mars 1997 utga Norges Forsikringsforbund publikasjonen Innskuddsbasert tjenestepensjon. Det vises der bl.a. til at innføring av innskuddsbasert tjenestepensjon kan gi flere arbeidstakere i privat sektor mulighet til å opparbeide pensjonsrettigheter utover folketrygden, og at innskuddsbaserte ordninger er enklere å innpasse i lønnsforhandlinger enn dagens ytelsesbaserte ordninger. Videre påpekes det at innskuddsordninger kan være gunstige med henblikk på eldre arbeidstakeres stilling i arbeidsmarkedet, fordi pensjonskostnadene i disse ordningene ikke øker fram mot pensjonsalderen.

Siden det vil være mange likhetspunkter mellom innskuddsbasert tjenestepensjon og individuelle konti som del av et folketrygdsystem, er disse tema pensjonspolitisk nært beslektet.

3.5 Utviklingen i offentlige finanser

I det trygde- og pensjonsutredningsarbeid som for tiden foregår i store deler av verden, er vanskelige statsfinanser (eller samlede offentlige finanser) et gjennomgående trekk, og en av hovedbegrunnelsene for reformarbeidet. For at spørsmålet om mulige fondskonstruksjoner for folketrygden i Norge skal kunne settes i sin rette sammenheng, er det viktig at den statsfinansielle bakgrunn framgår i hovedtrekk også her. Som det vil bli klart i dette avsnittet, vil det med stor sikkerhet bli betydelige overskudd på statsbudsjettet medregnet folketrygden i mange år framover. Det er vedtatt å plassere disse overskuddene i Petroleumsfondet. Dette omtales i avsnitt 3.6.

I dette avsnittet illustreres først utviklingen i folketrygdens utgifter til alders-, uføre- og etterlattepensjon sett i forhold til BNP og til inntektene på statsbudsjettet. Det presenteres tall fra innføringen i 1967. Videre gis det en oversikt over utviklingen i offentlig forvaltnings netto finansinvesteringer fra 1980. Til slutt gis det en oversikt over nivået på offentlig forvaltnings utgifter, netto finansinvesteringer og netto fordringer i Norge, EU og OECD.

3.5.1 Utviklingen i folketrygdens utgifter

I figur 3.1 er pensjonsutgiftene relatert til inntektene på statsbudsjettet og BNP. Figuren illustrerer at pensjonsutgiftene som andel av skatter og avgifter til staten fra Fastlands-Norge har økt i perioden. I 1967 var andelen på om lag 16 pst., for så å øke til om lag 30 pst. på begynnelsen av 90-tallet. Skatte- og avgiftsinntektene økte betydelig mer enn trygdeutgiftene i årene 1993-97, og dette forklarer det fallet som er illustrert i figuren. Andelen er nå redusert til om lag 25 pst.

Hvis pensjonsutgiftene relateres til statens samlede inntekter blir bildet et annet. Pensjonsutgiftene som andel av statens samlede inntekter er nå om lag 18 pst. Dette er om lag samme nivå som i 1970. Når forholdstallet mellom trygdeutgiftene og statens samlede inntekter holder seg relativt stabilt i perioden, må dette blant annet ses i sammenheng med oljeinntektene. Fram til 1975 var oljeinntektene uten betydning for statens inntekter, mens de i 1985 utgjorde vel 20 pst av statens samlede inntekter.

Pensjonsutgifter som andel av BNP har økt fra knappe 4 pst. av BNP i 1967 til knapt 8 pst. nå.

¹⁾ Fra 1997 er fellesskatten til skattefordelingsfondet omgjort til en ren statsskatt. For å få sammenlignbare tall, er fellesskatten (fratrukket evt overføringer til statsbudsjettet) lagt inn som en statsskatt i hele perioden.

²⁾ Tallene for 1998-2001 er anslag, og basert på tallmaterialet til Revidert Nasjonalbudsjett 1998.

Kilde: Finansdepartementet

Den viktigste konklusjonen som kan trekkes fra figur 3.1 er at selv om pensjonsutgiftene har økt i perioden, har ikke veksten vært vesentlig høyere enn veksten i statens samlede inntekter. Dette kan i stor grad tilskrives oljeinntektene.

3.5.2 Utviklingen i offentlig forvaltnings netto finansinvesteringer

I figur 3.2 illustreres utviklingen i offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer. Investeringene er også fordelt på statsforvaltningen og kommuneforvaltningen. Denne fordelingen er basert på den metoden som brukes av Finansdepartementet i forbindelse med nasjonalbudsjettpublikasjonene.

¹⁾ Tallene for 1998-2001 er anslag, og basert på tallmaterialet til Revidert Nasjonalbudsjett 1998.

Kilde: Finansdepartementet

Figur 3.2 illustrerer at kommunesektoren har hatt liten betydning for totalnivået på offentlig forvaltnings netto finansinvesteringer. Omtalen nedenfor er knyttet til utviklingen i statsforvaltningens overskudd. I en analyse av folketrygdens betydning kan dette også være naturlig, siden folketrygden er statlig finansiert.

Statsforvaltningens overskudd før lånetransaksjoner er et mer omfattende begrep enn overskudd på statsbudsjettet. Foruten Statens petroleumsfond fører en rekke statlige fond egne regnskaper som ikke inngår i statsbudsjettet. Det gjelder bl.a. Folketrygdfondet. Ved en langsiktig vurdering av statens finanser bør en se alle de statlige regnskapene i sammenheng. I begrepet Statsforvaltningens overskudd inngår alle regnskapene. Sammenhengen mellom ulike overskuddsbegrep og begrepet statsforvaltningens finansinvesteringer er vist i oppstillingen nedenfor.

Statsforvaltningens netto finansinvesteringer nådde en topp i 1985. Da utgjorde investeringene vel 9 pst. av BNP. Deretter viser figuren et sterkt fall, inntil bunnen ble nådd i 1992/93. I figur 3.1 kommer denne lavkonjunkturen til uttrykk ved at pensjonsutgiftene som andel av statlige inntekter når en topp. Utviklingen etter dette har vært positiv, og i følge framskrivningene vil statsforvaltningens netto finansinvesteringer være over 10 pst. av BNP etter århundreskiftet. Dette er svært høyt i en internasjonal sammenheng, jf. avsnittet nedenfor.

3.5.3 Internasjonale sammenligninger

I figurene 3.3-5 illustreres offentlig forvaltnings utgifter, netto finansinvesteringer og netto fordringer som andel av BNP i Norge, EU og OECD.

¹⁾ Tallene for 1998 og 1999 er anslag.

Kilde: Finansdepartementet

Figur 3.3 viser at offentlige utgifter som andel av BNP ligger høyt i Fastlands-Norge. Hvis en ser på Norge inkl. oljesektoren er nivået om lag på linje med gjennomsnittet for EU, men høyere enn for OECD.

Oljeinntektene har gjort det mulig å ha et høyt offentlig utgiftsnivå, samtidig som budsjettene stort sett har vært gjort opp med overskudd. Dette er illustrert i figur 3.4.

¹⁾ Tallene for 1998 og 1999 er anslag.

Kilde: Finansdepartementet

Offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer har vært negative for EU og OECD i hele perioden. For Norges del har det imidlertid vært overskudd i alle år, bortsett fra i årene 1992-93, jf. ellers figur 3.2.

¹⁾ Tallene for 1998 og 1999 er anslag.

Kilde: Finansdepartementet

I figur 3.5 er virkningen av budsjettpolitikken for fordringsutviklingen illustrert. Mens netto fordringer for EU og OECD som andel av BNP er negative og synkende, er offentlig forvaltnings netto fordringer i Norge positive. Figuren viser for Norges del at nettofordringene som andel av BNP ble redusert i perioden 1988-1994, mens de har økt etter dette. Anslagene fram mot år 2001 indikerer også at det vil bli en betydelig økning i offentlig forvaltnings netto fordringer.

Statens finansielle formuesoppbygging kan plasseres som fordringsøkning enten overfor andre innenlandske sektorer eller overfor utlandet. Den statlige finansielle formuesoppbyggingen vil nå i første rekke finne sted som kapitaloppbygging i Statens petroleumsfond. Disse midlene vil bli plassert i utlandet, jf. omtale i neste avsnitt.

3.6 Statens petroleumsfond

3.6.1 Bakgrunn og hensikten med fondet

Statens petroleumsfond ble opprettet i 1990 for å ivareta langsiktige hensyn i forvaltningen av petroleumsformuen, jf. Ot prp nr 29 (1989-90) Om lov om Statens petroleumsfond og tilhørende innstilling Innst O nr 32 (1989-90). Med utsikter til netto avsetning av midler i Statens petroleumsfond i 1996, ble det i Revidert nasjonalbudsjett 1995 gitt en nærmere omtale av fondet. I Revidert nasjonalbudsjett 1996 ble forskriften for forvaltning av petroleumsfondet presentert.

I henhold til loven om Statens petroleumsfond skal Finansdepartementet forvalte fondets midler. Den operative forvaltningen av fondet er imidlertid overlatt Norges Bank etter retningslinjer gitt av Finansdepartementet.

Petroleumsinntektene skiller seg fra øvrige statlige inntekter på en måte som kan tilsi en spesiell forvaltning av disse inntektene. Regjeringen pekte i Revidert nasjonalbudsjett 1995 på flere særegne trekk ved petroleumsinntektene, som kan begrunne et eget petroleumsfond:

• Petroleumsinntektene er basert på uttapping og salg av en ikke-fornybar naturressurs. Gjennom petroleumsfondet er det mulig å bygge opp en alternativ formue som kan gi avkastning over en lengre periode, og som også kommende generasjoner kan nyte godt av.

• Inntektene fra petroleumssektoren varierer sterkere over tid enn andre inntekter. Et hovedargument for en fondsordning er at fondet kan tjene som en buffer som gjør det lettere å frikople den årlige bruken av petroleumsinntektene fra de løpende inntektene.

• Inntektene fra salget av olje og gass er betydelige, og de har ikke samme inndragende virkning på privat sektor som andre statlige inntekter. Dersom bruken av inntektene øker sterkt, kan dette skape unødige pressproblemer og svekke fastlandsøkonomien. Likeledes kan en brå nedtrapping av inntektsbruken føre til store omstillingsproblemer.

• De framtidige inntektene er svært usikre, særlig som følge av svingninger i oljeprisen. Blant annet som følge av teknologiutvikling, kan det finne sted varige fall i prisnivåene for olje og gass. Dette tilsier varsomhet i inntektsbruken.

Som pekt på i kapittel 7 vil økte pensjonsutbetalinger og utgifter til eldreomsorg utover i neste århundre medføre økte belastninger på offentlige budsjetter, samtidig som statens inntekter fra petroleumsvirksomheten ventes å avta. En av begrunnelsene for petroleumsfondet var at det i denne situasjonen er viktig å forbedre konkurranseevnen for å møte de langsiktige utfordringene. Dette forutsetter blant annet begrenset bruk av oljeinntektene innenlands. Samtidig ble det sett på som viktig å styrke statens finansielle stilling ved at en vesentlig del av de økte petroleumsinntektene framover blir avsatt i petroleumsfondet. Et viktig poeng i denne sammenheng er at den finansielle formuesoppbyggingen i stor grad motsvares av en nedbygging av statens andel av petroleumsformuen. Framskrivninger av Basisalternativet i Langtidsprogrammet 1998-2001 viser at samlet petrolems- og finansformue øker til om lag 200 pst. av BNP i 2020, for deretter å falle jevnt.

De første avsetningene til petroleumsfondet ble foretatt i 1996. Størrelsen på fondet ved utgangen av 1996 var på i underkant av 50 mrd. kroner. I Revidert nasjonalbudsjett 1998 anslås fondet å øke til om lag 660 mrd. kroner ved utgangen av 2002, dvs. en økning fra under 5 pst. av BNP til om lag 45 pst. av BNP. Anslagene er usikre.

3.6.2 Nærmere om virkemåten til Statens petroleumsfond

Statens petroleumsfond er opprettet som en kronekonto i Norges Bank. Denne kronekontoen har sitt motstykke i at Norges Bank samtidig har investert et tilsvarende beløp i bankens eget navn i utenlandske verdipapirer. Avkastningen på disse utenlandske verdipapirene bestemmer avkastningen på petroleumsfondet.

Virkemåten til petroleumsfondet er beskrevet i boks 3.1.

Mekanismen i petroleumsfondet innebærer at kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten inntektsføres i fondet, og at midler overføres til statsbudsjettet i henhold til særskilte bevilgningsvedtak. På denne måten synliggjøres bruken av petroleumsinntektene. Ved etablering av fondet ble det lagt vekt på at det ikke skal skje noen fondsoppbygging i petroleumsfondet uten at dette gjenspeiler reelle overskudd i statsfinansene. Dette innebærer at så lenge det er midler i fondet, skal et eventuelt underskudd på statsbudsjettet (eksklusive netto oljeinntekter) dekkes ved overføringer fra fondet.

Det er to egenskaper ved petroleumsfondet som fremmer et langsiktig perspektiv i beslutningsprosessen:

• Oppbyggingen av fondet gjør at en kan synliggjøre hvor store petroleumsinntekter som tas inn i statsbudsjettet, uavhengig av hvor store petroleumsinntektene er i det enkelte år.

• Retningslinjene for fondet legger opp til at overføringer til og fra fondet anslås og drøftes i langtidsprogrammene og i revidert nasjonalbudsjett, dvs. i forkant av den ordinære budsjettbehandlingen. Formålet er at de retningslinjene en kommer fram til skal virke disiplinerende i det videre budsjettarbeidet.

3.6.3 Plasseringsmåte

Ved plasseringen av petroleumsfondet må det blant annet tas stilling til om midlene skal plasseres innenlands eller utenlands, hvilke typer verdipapirer fondet skal plasseres i, og valutafordelingen til investeringene. Dette kommenteres nærmere nedenfor.

3.6.4 Petroleumsfondets rolle som investor

Når det åpnes for at deler av petroleumsfondet kan plasseres i egenkapitalinstrumenter, må en foreta et valg mellom på den ene siden strategiske investeringer, i form av store plasseringer i enkeltaksjer, og på den andre siden finansielle investeringer, som innebærer mindre investeringer fordelt på mange aksjer.

Flere forhold tilsier at petroleumsfondet utelukkende bør plasseres som finansinvesteringer. I Revidert nasjonalbudsjett 1997 framheves det at petroleumsfondet er et statsfinansielt redskap for å bidra til økt langsiktighet i budsjettpolitikken, og at hensynet til sikkerhet for statens midler og en høyest mulig avkastning for gitt risiko derfor bør være retningsgivende. Andre momenter som nevnes i Revidert nasjonalbudsjett er følgende:

• Finansielle investeringer gir mindre risiko gjennom større spredning av porteføljen.

• Strategiske investeringer er langsiktige investeringer som ikke kan tjene som en buffer i økonomien.

• Strategiske investeringer kan oppfattes som støtte til enkeltbedrifter, og petroleumsfondet er ikke et egnet redskap for slik støtte.

• Med store aksjeposter kan det bli et press mot norske myndigheter for å utøve et eierskap som i gitte situasjoner kan komme i konflikt med forretningsmessige vurderinger.

• Strategiske investeringer er vanskeligere å evaluere og krever sterkere kontroll fra bevilgende myndighet.

I forskriften heter det nå at den særskilte porteføljen ikke kan investeres i mer enn 1 prosent av aksjekapitalen i ett enkelt selskap. Norges Bank skal ikke utøve eierrettigheter med mindre det er nødvendig for å sikre fondets finansielle interesser.

Som finansiell investor vil ikke fondet kontrollere virksomhetens karakter i de selskapene det skal investere i. En vil i stedet basere seg på at selskapene oppfyller de krav som hjemlandets lov og regelverk stiller, jf. at plasseringene vil finne sted på store og anerkjente aksjebørser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning. Slik de nye retningslinjene nå legges opp, vil midlene være investert i land som Norge for en stor del har svært nære politiske og økonomiske bånd til. Det vil videre være full åpenhet om fondets plasseringer ved at oversikter over eierandeler mv. framlegges med de årlige regnskapene for fondet.

3.6.5 Nærmere om styringen av petroleumsfondet

Finansdepartementet har som nevnt ansvaret for å forvalte petroleumsfondet, mens ansvaret for den operative forvaltningen av fondet er delegert til Norges Bank. Når det nå er åpnet for at fondet skal investere i aksjer, reises spørsmålet om det bør trekkes inn andre forvaltere enn Norges Bank for å sikre tilstrekkelig kompetanse i forvaltningen av petroleumsfondet. Norges Bank benytter i dag i noen grad eksterne forvaltere i forvaltningen av deler av de ordinære valutareservene, bl.a. for å få en god sammenlikning av sin egen forvaltning. I Revidert nasjonalbudsjett 1997 ga Regjeringen uttrykk for at dette også bør gjelde petroleumsfondet. Regjeringen la til grunn at bruk av andre forvaltere blir organisert slik at det fortsatt er Norges Bank som har et overordnet ansvar for den operative forvaltningen av fondets midler, og at banken setter ut deler av porteføljen til andre forvaltere. Både norske og utenlandske forvaltere kan være aktuelle i denne sammenheng. Foreløpig er det bare utenlandske forvaltere. Ved valg av eksterne forvaltere forutsettes det at Norges Bank legger forretningsmessige kriterier til grunn.

I debatten om Petroleumsfondet har det kommet fram ulike synspunkt på hvordan fondet bør forvaltes. Utvalget går ikke nærmere inn på dette her.

3.7 Oppsummering

4 Pensjonsordninger og trygdebudsjettering i Norge

4.1 Innledning

I dette kapitlet blir det gitt en oversikt over pensjonssystemet i Norge i dag. I avsnitt 4.2 blir folketrygden presentert. Først blir det gitt en kort historisk gjennomgang av regelverket for hhv. alders-, uføre- og etterlattepensjon. Deretter vises bl a utviklingen i antall pensjonister fra innføringen av folketrygden i 1967 og frem til i dag og utviklingen i utgiftene i samme periode. Fra 1967 til 1996 har begge disse størrelsene økt betraktelig. I avsnitt 4.3 blir budsjettering av folketrygden og dennes forhold til statsfinansene omtalt. Budsjetteringen av folketrygden er et sentralt punkt i forhold til utvalgets mandat. Av særlig interesse er hvordan folketrygden behandles i forhold til resten av statsfinansene. Hvilke intensjoner og styringer som lå til grunn ved innføringen av folketrygden og hvilken retning disse har tatt siden, vil være med på å begrense mulighetsrommet for eventuelle endringer i folketrygdens oppbygging og finansiering. Folketrygdens historikk og nåværende status blir omtalt i avsnitt 4.4, mens det i avsnitt 4.5 gis en oversikt over supplerende ordninger med vekt på tjenestepensjonsordninger i offentlig og privat sektor. For å kunne danne et helhetlig bilde av pensjons-Norge i dag, er det viktig å få frem omfanget og utbredelsen av supplerende pensjoner og hvordan disse fungerer i samspill med folketrygden i dag og i fremtiden.

4.2 Folketrygden

4.2.1 Regelverket - en historisk oversikt

I 1885 nedsatte regjeringen Sverdrup den såkalte Arbeiderkommisjonen av 1885, på oppfordring fra kong Oscar. Kommisjonen skulle drøfte ulike sider ved arbeidernes situasjon. Det var flere grunner til at myndighetene ønsket å sette arbeidersaken på dagsordenen, blant annet for å demme opp for eventuelle tanker om opprør i arbeiderklassen.

Arbeiderkommisjonen ble pålagt å se på flere forskjellige felt: vernelovgivningen, arbeidsgivers ansvar for skader tilstøtt arbeiderne under arbeidet, forsikring under sykdom og alderdomsforsikring for arbeidere og deres enker. Arbeiderkommisjonens arbeid resulterte i to lover, lov om tilsyn med arbeid i fabrikker mv av 1892 og lov om ulykkesforsikring for arbeidere i fabrikker mv av 1894. Loven om ulykkesforsikring for fabrikkarbeidere var Norges første trygdelov og regnes som starten på trygdelovgivningens historie. Utredningen av alders- og invalideforsikringen ble imidlertid overlatt til Den første parlamentariske arbeiderkommisjon som ble oppnevnt i 1894, ledet av W. Konow.

Den parlamentariske arbeiderkommisjonen hadde som mandat å utarbeide forslag om en invaliditets- og alderdomsforsikring for det norske folk. I sin innstilling av 1899 foreslo kommisjonen en obligatorisk invalidepensjonsordning for hele folket, bygget på innskuddssystemet. Saken ble videre bearbeidet i flere komiteer, men førte ikke til noen lov. I 1919 ble det nedsatt en ny komite: Folkepensjonskomiteen. Den hadde som mandat å utrede spørsmålet om en alminnelig pensjonsordning finansiert ved skattemidler, enten som statlig ordning eller som kommunal ordning med statstilskudd.

4.2.2 Utvikling i perioden 1967-1996

Fra folketrygden ble innført i 1967 og frem til i dag har antall pensjonister økt betraktelig. Som figur 4.1 viser, har antall uførepensjonister mer enn fordoblet seg, mens antall alderspensjonister har økt noe mindre - relativt sett - i perioden. Absolutt sett har imidlertid antall alderspensjonister vokst klart mest: med om lag 300 000 fra i overkant av 300 000 alderspensjonister i 1967 til i overkant av 600 000 i 1996. Antall etterlattepensjonister (etterlatte ektefeller) har holdt seg relativt stabilt, rundt 30 000-35 000, i hele perioden. I samme periode har arbeidsstyrken økt fra 1 609 000 til 2 285 000 personer.

Kilde: Sosial- og helsedepartementet

Fra 1967 og frem til i dag har det også vært en betydelig vekst i gjennomsnittspensjonene. Figur 4.2 viser gjennomsnittspensjonene for alders- og uførepensjonister, målt i faste priser. Veksten i gjennomsnittspensjonene har blitt noe avdempet som følge av regelendringen i 1992 hvor pensjonsprosenten ble satt ned fra 45 til 42 og knekkpunktet ble endret fra 8 ganger grunnbeløpet til 6 ganger grunnbeløpet. Et annet moment er at overkompensasjonsregelen for tilleggspensjon for inntekt i intervallet en til fem ganger grunnbeløpet får mindre betydning etterhvert og for nye pensjoner er den helt uten betydning i år 2007.

Kilde: Sosial- og helsedepartementet

Tall for uførepensjonene i de første årene inkluderer også grunn- og hjelpestønad fordi regnskapstallene er slått sammen med regnskapstallene for grunn- og hjelpestønad fram til 1974. Den gjennomsnittlige årsveksten var 3,2 prosent for alderspensjonene fra 1967 til 1996 og 1,4 prosent for uførepensjonene i årene 1977 til 1996.

Både utviklingen i antall pensjonister og utviklingen i gjennomsnittlig ytelse trekker i retning av at utgiftene til alders- og uførepensjon har økt i perioden vi ser på. Utgiftene til etterlattepensjon har vært lave og stort sett stabile. Fra 1967 til 1972 var det en relativt sett sterk økning, men deretter var det 10 år med tilnærmet uendrede utgifter og deretter en svak nedgang i utgiftene etter 1982.

Utviklingen i utgiftene til pensjonsytelsene er vist i figur 4.3.

Kilde: Sosial- og helsedepartementet

Figur 4.3 viser at utgiftene (målt i faste 1996-kroner) til pensjoner har økt kraftig etter innføringen av folketrygden i 1967. Utgiftene til alderspensjon har økt med i underkant av 400 prosent, mens utgiftene til uførepensjon har økt med nær 440 prosent. Utgiftene til etterlattepensjon til ektefeller har til sammenligning bare økt med ca 90 prosent i denne perioden. Totalt var utgiftene til alders-, etterlatte- og uførepensjon på om lag 73 mrd kroner i 1996 (mot 15 mrd 1996-kroner i 1967).

4.3 Trygdebudsjettering og forholdet til resten av statsfinansene

4.3.1 Tidlig budsjetteringspraksis

En sentral oppgave i den nye folketrygden var å skape større likhet i finansieringsprinsipper og i den teknisk-finansielle oppbyggingen av trygdene. Planen for folketrygden bygde på utlikningsprinsippet, men sosialdepartementet regnet også med betydelige fondsopplegg i perioder med høy sysselsetting.

Stortingsmelding nr 75 (1963-64) Om folkepensjon trakk opp prinsipielle retningslinjer som Stortinget skulle ta stilling til. Sosialdepartementet foreslo at finansieringen fortsatt skulle være delt mellom de trygdede, arbeidsgiverne, kommunene og staten. Ordningen skulle være økonomisk utjevnende og obligatorisk. Det ble forutsatt at det ville bygges opp et fond av betydelig størrelse ved at det fra begynnelsen av ville bli krevd en større avgift enn nødvendig for å dekke løpende utgifter. Dette ville gjøre det mulig å sette den endelige avgiften lavere enn i et rent utlikningssystem. I utgangspunktet mente departementet at den endelige fastsettelsen av avgiftssatsen måtte ta hensyn til den aktuelle økonomiske situasjonen samtidig som en tok sikte på en stabil medlemsavgift basert på lik prosentsats for alle. Tilskuddene fra stat og kommune måtte vurderes fortløpende i det pensjonsordningen ville føre til et skattetap for disse i og med at arbeidsgiveravgiften skulle komme til fradrag ved ligningen. Hensynet til den yrkesaktive befolkningen og til landets økonomiske stilling førte til at departementet fant det riktig å konstruere finansieringsplanen slik at det ville bli lagt opp meget store fond. Det ble videre fremhevet at det nye systemet ville innebære en overgang fra premie- til avgiftsfinansiering.

Folketrygdavgiften, medlemspremien og tilskuddet fra stat og kommune skulle fastsettes for fire år av gangen. Dette innebar at finansieringen av folketrygden ble unntatt Grunnlovens § 75 a som fastslår at Stortinget skal fastsette skatter, avgifter osv for ett år av gangen. Ved gjennomgangen av statens budsjett- og regnskapssystem i 1958 ble fullstendighet og samtidighet i behandlingen av de ulike budsjettformål etablert som bærende prinsipp. En gikk da inn for at avgifter til staten ikke burde øremerkes formål som tilhører ordinære statsoppgaver. Folketrygden ble ved etableringen unntatt dette prinsippet.

I 1970 la Sosialdepartementet frem forslag om å inkorporere lovene om syketrygd, yrkesskadetrygd og arbeidsledighetstrygd i loven om folketrygd. Gjeldende fordeling av totalutgiftene skulle opprettholdes. Folketrygdavgiften ble todelt, en pensjonsdel som ble beregnet av pensjonsgivende inntekt (brutto lønnsinntekt og annen ervervsinntekt) og en sykedel som ble beregnet på grunnlag av kapitalinntekter og pensjonsgivende inntekt.

I forslaget til statsbudsjett for 1971 redegjorde Finansdepartementet nærmere for folketrygden. Beregningen og innkrevingen av medlemspremier og arbeidsgiveravgift ville fra 1. januar 1971 i sin helhet skje sammen med skattene. For å dekke inn økende utgifter og for å styrke fondsopplegget foreslo Sosialdepartementet både en økning av medlemsavgiften og arbeidsgiveravgiften og en utvidelse av avgiftsgrunnlaget fra 8 til 12 G. Departementet viste til at det var blitt fattet vedtak om betydelige utgiftstiltak samtidig som inntektssiden var bundet i et 4-årig avgiftsvedtak, noe som hadde ført til at det årlige overskuddet i folketrygden hadde avtatt. Departementet mente at bindingen av inntektssiden i årene 1967-70 ikke hadde vært hensiktsmessig og foreslo derfor at: Avgifts- og tilskottssatsene skulle fastsettes for ett år ad gangen.. Utformingen av finansieringsmåten måtte også ses i sammenheng med utformingen av skattesystemet ellers. Stortingets vedtak angående folketrygden ville bli knyttet til de ordinære forslagene om avgifts- og tilskottssatser, og inntekts- og utgiftsanslagene ville fremtre som en del av premissene for Regjeringens utkast til avgifts- og tilskuddsvedtak. Langtidsbudsjettet for folketrygden ville følge hovedopplegget og tidsskjemaet for langtidsbudsjettet. Dette innebar at en i større grad ønsket å se folketrygden i sammenheng med det ordinære statsbudsjettet, noe også sosialkomiteen var enig i ettersom de voksende trygdebudsjettene ville utgjøre en stadig viktigere del av samfunnsøkonomien.

Sosialdepartementet viste videre til at folketrygdsystemet delvis bygde på forsikringsmessige prinsipper, men at systemet også inneholdt visse sosial- og inntektspolitiske mål. En rekke ytelser var uavhengige av hva som ble betalt i avgift eller om det ble betalt premie i det hele tatt. Det blandede finansieringssystemet reduserte ikke den samlede belastning av skatter og avgifter, men var begrunnet ut fra ønsket om å oppnå en bestemt fordelingsmessig effekt av det samlede skatte- og stønadssystem. Sosialkomiteen mente at det var naturlig at ytelser som avhang av den enkeltes inntekt som f. eks pensjoner og sykepenger stort sett skulle finansieres av medlemmer og arbeidsgivere. Ytelser som sykehusopphold og legehjelp burde i større grad finansieres etter evneprinsippet, dvs beskatningen. For å markere folketrygdens selvstendige økonomi ønsket sosialkomiteen å etablere særskilte trygdebudsjetter.

I forslaget til budsjett for 1973 satte Finansdepartementet for første gang opp et forslag til trygdebudsjett bygd opp etter mønster av statsbudsjettet. Formålet med dette var å gi bedre muligheter for en enhetlig vurdering av de to budsjetter både fra et samlet økonomisk synspunkt og når det gjaldt prioritering av de ulike sosiale tiltak på de to budsjetter. Forslaget om avgiftssatser og tilskott ble fremmet i en egen proposisjon fra Finansdepartementet. Overføringer til trygdebudsjettet ble behandlet som en ordinær utgift på statsbudsjettet.

I forslaget til budsjett for 1974 ble den fremtidige finansieringen av folketrygden diskutert. Det ble presisert at økte utgifter i folketrygden enten kunne finansieres via økte trygdeavgifter eller via økt statstilskudd. Økt statstilskudd ville kreve økte skatter eller reduserte utgifter til andre formål. Alternativt kunne utgiftsveksten i folketrygden begrenses.

I 1977 ble trygdebudsjettet gjort opp med et underskudd på 399 mill. kroner. Lovavdelingen i Justisdepartementet uttalte at Stortinget kunne fastsette trygdebudsjettet i samsvar med forslaget uten å komme i strid med folketrygdloven § 16-1 nr. 3, 3. punktum hvor det står: Satsene som nevnt i første og annet punktum fastsettes slik at inntektene dekker utgiftene til ytelser og administrasjon, samt det fondsopplegg som finnes nødvendig.

4.3.2 Trygdebudsjettet integreres i statsbudsjettets kontoplan

I budsjettforslaget for 1983 foreslo Regjeringen en teknisk innarbeiding av trygdebudsjettet i statsbudsjettets ordinære kontoplan. Dette skulle ikke føre til reelle endringer i trygdebudsjettets innhold og folketrygden skulle fortsatt bestå som en egen økonomisk enhet med selvstendig finansiering og resultatavregning. I følge folketrygdloven skulle statstilskuddet fastsettes i prosent av samlet pensjonsgivende inntekt. I årene før 1983 var imidlertid prosentsatsen beregnet etter at man hadde fastslått hvor stort statstilskuddet måtte være for å unngå underskudd i folketrygden. Prosentsatsen ble årlig revidert etter overføring av midler fra statsbudsjettets reserver til dekning av grunnbeløps- og takstendringer i løpet av budsjettåret.

Innarbeidingen av trygdebudsjettet i statsbudsjettet førte til at statstilskuddet i form av en egen budsjettpost ville bortfalle. For å få den nødvendige hjemmel til å dekke folketrygdens underskudd ble det utformet et utkast til romertallsvedtak der det foreslås at folketrygdens underskudd skal dekkes av statskassen. Ordlyden i folketrygdlovens § 16-4 ble endret slik at Stortinget fastsetter beløpet for statens tilskudd til folketrygden.

I 1987 ble det vedtatt enkelte endringer i skattesystemet med større vekt på bruttobeskatning. Som en følge av dette ble sykedelen av folketrygdavgiften erstattet av en helsedel hvor all pensjonsgivende inntekt og pensjonsinntekt inngikk i avgiftsgrunnlaget. Den nye helsedelen ble utskrevet etter en trinnvis skala. Det ble samtidig foretatt betydelige reduksjoner i den progressive inntektsskatten til staten.

I 1989 ble helsedelen og pensjonsdelen av medlemsavgiften til folketrygden opphevet og erstattet av en trygdeavgift. Grunnlaget for trygdeavgiften var inntekt som etter sin art var pensjonsgivende og pensjonsinntekt. Trygdeavgiften ble beregnet etter ulike satser avhengig av inntektens art, slik at pensjonsinntekter fikk lavere sats enn lønnsinntekt. Hele trygdeavgiften ble etter dette regnet som skatt. Samtidig ble det fremmet forslag om visse endringer i folketrygdens utgiftsside. Trygdebudsjettet ble avgrenset til hovedsakelig å dekke pensjoner, dagpenger og andre kontantstønader, og i 1991 ble tilskuddet til helse- og sosialtjenesten i kommunene og fylkeskommunene tatt ut av folketrygden. I forbindelse med skattereformen i 1992 ble personinntekt innført som grunnlag for utligning av trygdeavgiften. De differensierte satsene ble beholdt.

4.3.3 Dagens praksis

Innholdet i folketrygden, dvs hvilke utgifter som har vært hjemlet i folketrygdloven og bevilget over folketrygddelen av statsbudsjettet medregnet folketrygden har variert. Flere budsjettformål har vært flyttet frem og tilbake mellom statsbudsjettets folketrygddel og Sosial- og helsedepartementets budsjett og også mellom folketrygddelen og Kommunal- og arbeidsdepartementets budsjett. Flere formål har også delt finansiering mellom folketrygden og Sosial- og helsedepartementet eller Kommunal- og arbeidsdepartementet. Det er dermed ikke noe varig og klart skille mellom de tjenestene som folketrygden har ansvaret for å tilby og finansiere, og de tjenestene som tilbys og finansieres via andre kanaler.

På inntektssiden har det også utviklet seg en praksis hvor folketrygdens inntekter har vært vurdert i forhold til de løpende budsjetthensyn. Arbeidsgiveravgiften benyttes som et distriktspolitisk virkemiddel og er sterkt differensiert etter geografiske områder. Arbeidsgiveravgiften benyttes også som et arbeidsmarkeds- og næringspolitisk virkemiddel. I salderingen av statsbudsjettet for 1992 ble arbeidsgiveravgiften f eks redusert med 2,4 prosentpoeng med sikte på å styrke næringslivets konkurranseevne. Arbeidsgiveravgiften ble i denne sammenhengen ansett som en skatt på arbeidskraft og ikke en ren avgift til finansiering av folketrygdens utgifter. Trygdeavgiften ble behandlet som en integrert del av skattereformen i 1992 og må derfor betraktes som en integrert del av det totale skatte- og avgiftsopplegget. Fra og med budsjetterminen 1996 inngår utkast til vedtak om trygdeavgiftene ikke lenger i folketrygdproposisjonen, men i vedlegget om Skatte- og avgiftsvedtak som fremmes av Finansdepartementet.

4.3.4 Fullstendighet og bruttobudsjettering som sentrale budsjetteringsprinsipper

Statens Budgett- og Regnskapskomite av 1924 hadde prinsippet om budsjettets fullstendighet og enhet som det første av 5 bærende prinsipper ved oppstillingen av statsbudsjettet. Det første krav som må stilles til et velavfattet budgett er at det må være mest mulig fullstendig, så man kan være sikker på at man der vil finne fullstendig opplysning om den samlede statsforvaltningens finansielle forhold. Fullstendighetsprinsippet er et av de bærende prinsipper i bevilgningsreglementet fra 1958. Bevilgningsreglementets § 4, 1. ledd, er en videreføring av § 2 i bevilgningsreglementet fra 1928 og lyder som følger: Budsjettet skal omfatte samtlige statsutgifter og inntekter i budsjetterminen, så langt de kan forutses når budsjettet blir endelig vedtatt.

I innstillingen fra Den finanspolitiske komite i 1965 var det fastsatt 4 sentrale oppgaver for finanspolitikken:

1. tilfredsstille fellesbehovene

2. påvirke inntektsfordelingen

3. påvirke utviklingen av landets økonomiske og sosiale struktur

4. sikre stabilitet i den økonomiske utviklingen

Komiteen framhevet at for at statsbudsjettet skulle være et hensiktsmessig redskap i denne sammenhengen, måtte budsjettet omfatte alle statens inntekter og utgifter. Dersom store poster lå utenfor statsbudsjettet ville dette føre til uoversiktlige forhold, bl a ville budsjettets saldobegrep kunne gi mindre opplysninger enn hva som ellers ville vært tilfelle, og problemene med å komme fram til en best mulig prioritering av offentlige oppgaver og til en samordning av de forskjellige deler av statens politikk ville øke.

Den finanspolitiske komite uttalte at det mest uhensiktsmessige med budsjettet slik det ble lagt fram i begynnelsen av 60-årene var at de sosiale trygder var utenfor budsjettet. Basert på trygdepremienes størrelse og trygdeytelsenes omfang mente komiteen at det ikke var mulig å foreta en samlet vurdering av den offentlige virksomhet og særlig ikke av fordelingspolitikken uten at trygdene ble tatt med i betraktningen. Endringer i trygdepremier og trygdeytelser ble på dette tidspunkt ikke behandlet i sammenheng med statsbudsjettet, men ble behandlet som enkeltsaker løsrevet fra finanspolitikken. Den finanspolitiske komite anbefalte derfor at man tok sikte på en samordning av budsjett- og trygdepolitikken som kom til uttrykk i budsjettdokumentene.

Videre framhevet komiteen de offentlige fondsordninger som et område som kunne føre til uoversiktlige forhold og gi prioriteringer som avvek fra det vanlige. Fondsordninger førte til at enkelte, ikke ubetydelige, inntekter og utgifter ble behandlet på en annen måte enn de som ble bevilget over statsbudsjettet. Fordi fondsordninger generelt ble antatt å øke problemene med samordning og prioritering av de forskjellige deler av statens politikk, konkluderte komiteen med at fondsordninger bare burde velges under helt særegne omstendigheter.

Trygdebudsjettet ble satt opp etter samme kontoplan som statsbudsjettet for første gang i 1973 og i 1983 ble trygdebudsjettet innlemmet i det ordinære statsbudsjettet. I forbindelse med innføringen av trygdebudsjettet i 1973, vedtok Stortinget at bevilgningsreglementet også skulle gjelde for trygdebudsjettet. I 1974 ble de nødvendige endringer i bevilgningsreglementet vedtatt av Stortinget.

4.3.5 Bevilgningsreglementet og budsjettmessige bindinger

Hovedreglene for budsjettering av statens utgifter og inntekter følger av bevilgningsreglementet som er fastsatt av Stortinget 19. november 1959 med senere endringer. I § 1 slås det fast at bevilgningsreglementet gjelder for statsbudsjettet og trygdebudsjettet og for statsregnskapet og trygderegnskapet. Budsjettet skal omfatte alle statsutgifter og -inntekter i budsjetterminen så langt de kan forutses når budsjettet blir vedtatt.

Gjennom statsbudsjettet fastsetter Stortinget hvilke bevilgninger som kan benyttes til ulike formål i vedkommende budsjettermin. De bevilgninger som Stortinget har gitt, inneholder pålegg om å utføre gitte oppgaver og bevilgningene skal disponeres i samsvar med Stortingets forutsetninger. I Dokument nr 1 (1993-94) finner en følgende formulering: Riksrevisjonen vil understreke at et bevilgningsvedtak innebærer en forpliktelse til planmessig utnyttelse i samsvar med de forutsetninger som er lagt til grunn. Hovedregelen er derfor at en gitt bevilgning skal benyttes, men at den ikke skal overskrides. Dersom det i løpet av året er behov for større beløp enn bevilget må forslag om tilleggsbevilgning i alle vesentlige saker forelegges Stortinget.

For alle driftsposter og for de fleste tilskuddspostene på statsbudsjettet gjelder det at aktiviteten det enkelte år må tilpasses årets bevilgning. Departementene skal føre nødvendig kontroll med forbruket bl a for å hindre at bevilgningene blir overskredet. Disse postene sies å være budsjettstyrte, i motsetning til regelstyrte poster. Regelstyrte poster er tilskuddsposter hvor utbetalingene følger et fastsatt regelverk med klare kriterier for rett til og beregning av ytelsen. I følge bevilgningsreglementet kan utgiftsbevilgninger som bygger på foreløpige kalkyler, og som om nødvendig må kunne overskrides få tilføyd stikkordet overslagsbevilgning som en del av budsjettvedtaket.

Pensjonsutbetalingene i folketrygden er blant de bevilgninger som har fått tilføyd stikkordet overslagsbevilgning. Stortinget har vedtatt uttømmende regler for pensjonene (som opptjening, beregning og utbetaling av ytelsene) og ytelsene utløses av objektivt bestemte faktorer (bla medlemsskap og alder). Ved budsjettering av regelstyrte bevilgninger tar en hensyn til gjeldende satser og regelverk for utbetalingene samt demografiske endringer. Fordi utgiftene automatisk følger et fastsatt regelverk, kan ikke forbruket styres på kort sikt. Dersom det viser seg nødvendig å redusere utgiftene, må dette skje ved at regelverket endres. Stikkordet overslagsbevilgning innebærer ikke adgang til å utvide utgiftsgrunnlaget i forhold til de premisser bevilgningen bygger på, f eks ved å øke tilskuddssatsene eller gjøre nye grupper berettiget til tilskudd selv om dette kan skje innenfor gitt bevilgning. Selv om en bevilgning har stikkordet overslagsbevilgning må større overskridelser godkjennes ved kongelig resolusjon eller forelegges Stortinget.

4.3.6 Debatten om trygdebudsjettering i forbindelse med Velferdsmeldingen

I Velferdsmeldingen (St meld nr 35 (1994-95)) uttaler Regjeringen at budsjettarbeidet på trygdeområdet bør inkludere både konkrete budsjettforslag og -vedtak, mellomlangsiktig resultat- og utgiftsovervåking og langsiktig prognosearbeid og analyse slik at de langsiktige statsfinansielle hensyn ivaretas. I meldingen ble det videre uttalt at det i den årlige bevilgningsprosessen vil være umulig ikke å stille midler til rådighet for å oppfylle trygderettighetene og andre velferdsmessige grunnelementer. Dette innebærer at det ikke kan eksistere noe separat finansieringsproblem for trygden. Utfordringen vil derfor være å opprettholde en samlet oversikt og styring slik at utviklingen på velferdsområdet er forenlig med en akseptabel utvikling for andre samfunnsmessig viktige forhold. Meldingen konkluderte med at en helhetlig og fullstendig budsjettoppstilling er av grunnleggende betydning for å sikre tilfredsstillende budsjetterings- og beslutningsprosesser.

I forbindelse med behandlingen av velferdsmeldingen (Innst S nr 180 (1995-96)) uttalte et av flertallene i komiteen (A, H, KrF) at det

«... akkumuleres større og større forpliktelser på de yrkesaktive generasjoner i neste århundre. Det er nødvendig å innrette økonomien slik at belastningen blir bedre fordelt mellom generasjonene.»

Et annet flertall (A, H og FrP)

«mener at budsjettpolitikken som et minimum må bidra til at fremtidige generasjoner ikke får lavere levestandard enn dagens generasjoner. (...) Offentlig sparing gjennom fondsoppbygging er videre viktig for å kunne møte fremtidige utbetalinger fra folketrygden og for å etablere finanspolitisk handlefrihet til å takle økonomiske tilbakeslag. (...) Dette flertallet viser til at valg av finansieringsordning for offentlig velferd, og da i første rekke folketrygden, vil påvirke nasjonalinntekten og fordelingen av den i befolkningen. Et sentralt spørsmål er hvordan et slikt finansieringssystem vil påvirke sparingen i samfunnet.»

Et tredje flertall (A og KrF)

«viser til at petroleumsfondet er et allment fond som ikke isolerer midlene fra en helhetlig budsjettprosess. ..... Flertallet understreker at det offentliges sparing gjennom overskudd på statsbudsjettet er avgjørende for å møte utfordringene knyttet til finansieringen av offentlige utgifter i framtiden. Petroleumsfondet er i så måte bare et virkemiddel for å vektlegge langsiktige hensyn. (..) Flertallet peker på at petroleumsinntektene kommer framtidige generasjoner til gode ved at statens finansielle stilling styrkes, og ved at petroleumsformuen omplasseres i annen formue som kan gi avkastning som kan bidra til å opprettholde velferdsordningene på sikt.»

En enstemmig komite rådet Stortinget til å gjøre vedtak om å be Regjeringen nedsette et offentlig utvalg som skal gjennomgå og drøfte fordeler, ulemper og risikomomenter ved ulike fondskonstruksjoner for hele eller deler av folketrygden.

4.4 Folketrygdfondets historikk og nåværende status

4.4.1 Formålet med opprettelsen av et fond i tilknytning til folketrygden

I forbindelse med opprettelsen av folketrygden ble det både fra Stortingets og Regjeringens side forutsatt at det ville bygges opp fond av betydelig størrelse ved at det fra begynnelsen av ville bli krevd en større premie enn nødvendig for å dekke løpende utgifter. Dette ville gjøre det mulig å sette den endelige premien lavere enn i et rent utlikningssystem. Det ble framhevet at formålet med fondsopplegget var å fremme økonomisk vekst, utjevne pensjonsavgiftsbelastningen og skape uavhengighet av konjunktursvingninger.

Fondsoppbygging ble ansett som nødvendig for å kompensere for redusert privat sparing til pensjonsformål ved opprettelsen av folketrygden og det ble understreket at den reelle betydningen av fondsopplegget var en høyere sparing enn en ellers ville fått. Ved plassering av midlene var det to hovedhensyn som måtte vektlegges; midlene skulle plasseres mot betryggende sikkerhet og plasseringen skulle skje slik at midlene i størst mulig grad kunne bidra til en videre utbygging av landet, særlig i industrifattige og kapitalsvake områder. Det var derfor et selvstendig poeng at sparingen var offentlig slik at den oppsparte kapitalen kunne kanaliseres til samfunnsmessig høyt prioriterte investeringsprosjekter. Midlene burde kanaliseres til bl a boligbygging, industrireising, distriktsutbygging og modernisering av jordbruk, skogbruk og fiske. Det ble fremholdt at sparingen ville legge grunnlaget for høyere investeringer, bedre utenriksøkonomi og sterkere økonomisk vekst enn det som ellers ville være mulig.

Det ble fremholdt at fondene ville bli beskjedene i forhold til pensjonsforpliktelsene, slik at folketrygden ikke ville bli et premiereservesystem, men et utlikningssystem moderert med en viss fondsoppsamling. Det var med andre ord aldri intensjonen at folketrygden skulle være fullt ut fondert i forsikringsteknisk forstand, men at fondet skulle fungere som en buffer og likviditetsreserve i perioder med store utbetalinger i forhold til innbetalingene

4.4.2 Oppbygging av folketrygdfondet

Folketrygdfondet ble opprettet i medhold av lov om folketrygd av 17. juni 1966. Folketrygden ble avgiftsfinansiert og avgiftssatsene ble fastsatt for fire år av gangen. Det ble videre forutsatt en opptrapping av folketrygdavgiften og medlemspremien over en tiårs periode. Det ble i løpet av den første fireårsperioden (1967-70) fattet flere vedtak som medførte økende utgifter for folketrygden uten at inntektssiden kunne endres tilsvarende. Dette førte til at fondsopplegget ble mindre enn forutsatt i denne fireårsperioden. I 1967 ble det satt av 575 mill kroner og i 1970 var den samlede kapitalen i folketrygdfondet om lag 2 800 mill kroner (løpende priser). Målet var at total fondskapital i 1970 skulle tilsvare 71 pst av folketrygdens utgifter, mens fondets faktiske størrelse var 39 pst av utgiftene. Sosialdepartementet anslo likevel at fondsopplegget hadde vært betydelig større enn nedgangen i andre spareordninger. For å opprettholde et høyt investeringsnivå var det fortsatt behov for å øke den samlede sparingen. Den offentlige sparingen måtte stige betydelig sterkere enn BNP og Sosialdepartementet mente at en måtte basere seg på et fondsopplegg i folketrygden som minst økte i takt med BNP i løpende priser.

Ved utløpet av den første fireårsperioden foreslo Sosialdepartementet at en gikk over til årlige avgiftsvedtak fra og med 1971. Folketrygdavgiften ble beregnet slik at det årlig ble avsatt midler til folketrygdfondet frem til og med 1975 da fondskapitalen utgjorde 11 284 mill 1975-kroner. Deretter ble fondet sporadisk tilført midler frem til og med 1979 da fondet ble tilført 500 mill kroner selv om trygdebudsjettet ble gjort opp med underskudd etter statstilskuddet. Flere betydelige utgiftsvedtak uten tilsvarende økning av avgiftene hadde ført til at de siste overføringene til fondet ble svært små. Medlems- og arbeidsgiveravgiften ble betraktet som inntektspolitiske virkemidler for å bedre norske bedrifters konkurranseevne overfor utlandet. Arbeidsgiveravgiften ble geografisk differensiert i 1975 og har siden vært et viktig distriktspolitisk virkemiddel. Samtidig ble medlemsavgiften benyttet som virkemiddel i de kombinerte inntektsoppgjørene. Dette vanskeliggjorde en tilstrekkelig økning av avgiftene, både med hensyn til å redusere behovet for statstilskudd og mulighetene for videre fondsoppbygging.

4.4.3 Folketrygdfondet frikoples fra folketrygden

Etter den siste overføringen av midler fra folketrygden i 1979 er folketrygdfondet bare tilført renteavkastningen på egne plasseringer. Selv om de løpende utgifter i folketrygden har nødvendiggjort store statlige tilskudd er det ikke overført midler fra folketrygdfondet for å dekke løpende utbetalinger fra folketrygden. Samtidig med at folketrygden ble integrert i det ordinære statsbudsjettet i 1983 ble muligheten for overføringer fra folketrygden til folketrygdfondet fjernet så lenge folketrygden ble saldert med tilskudd fra staten. I budsjettproposisjonen heter det at fondets stilling ikke vil bli endret selv om fondets økonomiske rolle for folketrygden bortfaller. Fondsforvaltningen har som siktemål at folketrygdfondet gjennom formuesoppbygging skal bli til størst mulig nytte for folketrygden.

Trygdefinansieringsutvalget (NOU 1984:10) mente at folketrygdfondets begrensede funksjon burde føre til forenklinger i organiseringen og forvaltningen av fondsmidlene. Utvalget foreslo derfor at fondsstyrene ble avviklet og forvaltningsansvaret overført til Finansdepartementet eller Norges Bank. I trygdemeldingen (St meld nr 12 (1988-89)) foreslo Regjeringen å oppheve fondsstyrene og legge forvaltningen av fondsmidlene til Norges Bank, et forslag som ikke fikk tilslutning i Stortinget. Etter Stortingets behandling av Trygdemeldingen i 1989 fremmet Finansdepartementet forslag om å legge ned distriktsfondsstyrene og endre hovedstyrets oppgaver og sammensetning. Forslaget ble begrunnet med at folketrygdfondets begrensede funksjon burde føre til forenklinger i organiseringen og forvaltningen av fondets midler. Det nye hovedstyret fikk ni medlemmer, alle oppnevnt av Kongen for fire år av gangen. Styret har ansvaret for at fondets midler anbringes med sikte på best mulig avkastning under hensyntagen til betryggende sikkerhet og den nødvendige likviditet.

I følge den gamle folketrygdlovens § 16-6, andre ledd skulle den delen av folketrygdens inntekter som ikke gikk med til dekking av folketrygdens utgifter overføres folketrygdfondet. Bestemmelsen ble foreslått videreført i forslaget til ny lov om folketrygd, selv om det i odelstingsproposisjonen uttales at det er lite trolig at ny fondsoppbygging vil skje. Bestemmelsen er derfor holdt i en hypotetisk form. Folketrygdloven av 28. februar 1997 § 23-11, tredje ledd slår fast at folketrygdens utgifter kan dekkes ved tilskudd fra folketrygdfondet. Det eksisterer imidlertid ikke retningslinjer for når folketrygdfondet eventuelt skal overføre midler til folketrygden og hvordan dette eventuelt skal skje.

4.4.4 Folketrygdfondets investeringsadgang utvides

Folketrygdfondet fikk i juni 1991 adgang til å plassere inntil 10 pst av fondskapitalen i børsnoterte aksjer i norske selskaper, børsnoterte grunnfondsbevis i norske sparebanker, kredittforeninger og gjensidige forsikringsselskaper og børsnoterte konvertible obligasjoner og børsnoterte obligasjoner med kjøpsrett til aksjer i norske selskaper. Fondet kunne eie aksjer eller grunnfondsbevis begrenset oppad til 10 pst av total aksje- eller grunnfondskapital i gjeldende selskap. Aksjeplasseringen ville være et alternativ til kjøp av private obligasjoner og plassering i bankinnskudd. Den utvidete plasseringsadgangen ville sikre formuesoppbyggingen gjennom høyest mulig avkastning på fondets midler. I 1992 ble rammen for folketrygdfondets plasseringsadgang økt til 15 pst av fondets totale fondskapital, begrenset oppad til 15 pst av total aksje- eller grunnfondskapital i gjeldende selskap. Fondets adgang til å investere i aksjer utgjorde om lag 7 pst av den daværende totale markedsverdi på Oslo Børs. I 1994 ble plasseringsadgangen i egenkapitalinstrumenter utvidet til 20 pst av fondets totale kapital, fortsatt begrenset oppad til 15 pst av total aksje- eller grunnfondskapital i gjeldende selskap. I 1996 ble retningslinjene for folketrygdfondet endret slik at fondet kan beholde aksjer og obligasjoner i selskaper som ved f eks oppkjøp eller fusjon endrer status fra å være norsk til å bli utenlandsk. Det ble ikke åpnet for at fondet generelt skulle kunne plassere i utlandet.

4.4.5 Den historiske avkastningen i folketrygdfondet

I perioden 1968-1982 hadde folketrygdfondet hele 11 år med negativ realavkastning og bare 4 år med positiv realavkastning på fondsmidlene. Dette må ses i sammenheng med plasseringsreglene for fondet, som i stor grad skulle ivareta andre hensyn enn avkastning. Folketrygdfondets plasseringsmuligheter omfattet fram til 1991 bare nominelle fordringer (obligasjoner og bankinnskudd). Plasseringer i stats- og statsbankobligasjoner med lav kredittrisiko og lav nominell avkastning dominerte fullstendig. Fondet hadde dermed begrensede muligheter til å bevare realverdien av midlene og beskytte seg mot inflasjon, noe som avspeiles i den negative avkastningen i år med høy prisstigning. Dereguleringen av markedet førte til en økning i obligasjonsrentenivået og fondets realavkastning har vært positiv hvert eneste år etter 1982. Fondet kan likevel ikke konkurrere med andre store porteføljeforvaltere når det gjelder størrelsen på gjennomsnittsavkastningen i perioden fra opprettelsen av fondet og til 1991.

Ved utgangen av 1995 utgjorde folketrygdfondets kapital 93 038 mill kroner. Av dette var 10,5 pst, målt i bokførte verdier, plassert i egenkapitalinstrumenter. Realisert resultat (inntekter fratrukket administrasjons- og forvaltningskostnader) var 7 023 mill kroner, mens det verdikorrigerte resultatet (realisert resultat med tillegg av endringer i urealiserte kursgevinster) utgjorde 10 334 mill kroner. Folketrygdfondets avkastning var 0,4 pst bedre enn totalindeksen på Oslo Børs. Samme år utgjorde folketrygdens utbetalinger til alderspensjon 47 802 mill kroner, og folketrygdens samlede utbetalinger var 126 198 mill kroner.

Ved utgangen av 1996 hadde folketrygdfondets kapital økt til 102 516 mill kroner. Beholdningen av aksjer mv sank til 9,3 pst av total kapital målt i bokførte verdier. Realisert resultat var 6 703 mill kroner, noe som gir en avkastningsrate på 7,7 pst, mot 8,8 pst året før. Det verdikorrigerte resultatet var 9 457 mill kroner, tilsvarende en avkastningsrate på 10,2 pst, mot 12,5 pst året før. Denne avkastningen var 0,4 pst svakere enn totalindeksen på Oslo Børs.

Det realiserte resultatet i 1997 var på 7 417 mill kroner, dvs en avkastningsrate på 7,9 pst, mens det verdikorrigerte resultatet var på 8 583 mill kroner, dvs 8,4 pst avkastningsrate. Ved utgangen av 1997 var kapitalen på 111 099 mill kroner målt til markedsverdier. 10,4 prosent av fondets midler var plassert i aksjer og grunnfondsbevis.

Den gjennomsnittlige årlige realavkastningsraten i folketrygdfondet har vært 2,4 pst i løpet av hele perioden 1968-1997.

Kilde: Folketrygdfondet

4.5 Supplerende pensjonsordninger

Praktisk talt alle arbeidstakere i offentlig sektor er tilknyttet en tjenestepensjonsordning gjennom Statens Pensjonskasse eller kommunale og fylkeskommunale ordninger. I offentlig sektor inngår avtalefestet pensjon (AFP) som en del av tjenestepensjonsordningen. I privat sektor inngår tjenestepensjonsordninger, avtalefestet pensjon og individuelle pensjonsordninger. Dette omfatter tjenestepensjonsforsikring etter skatteloven (TPES), egen pensjonsforsikring etter skatteloven (EPES), kollektiv livrente i arbeidsforhold, individuell livrenteforsikring og individuell kapitalforsikring. Tjenestepensjon og egen pensjonsforsikring har størst utbredelse, og særlig er tjenestepensjonsordningene viktige. Av samlede fonds knyttet til pensjonsforsikringskontrakter i livsforsikring, utgjorde kollektive kontrakter 73 pst ved utgangen av 1995.

4.5.1 Tjenestepensjonsordninger

En tjenestepensjonsordning er som regel en del av de alminnelige lønns- og ansettelsesbetingelser, og består i at arbeidsgiver lover en framtidig pensjon, ofte fastsatt som en andel av den ansattes lønn. Den ansatte tjener opp denne pensjonen gradvis fra innmelding i tjenestepensjonsordningen og til pensjonsalder. Premien til en tjenestepensjonsordning som oppfyller kravene etter skatteloven, er fradragsberettiget som lønnskostnader for arbeidsgiver.

Tjenestepensjonsordningene i henholdsvis offentlig og privat sektor bygger på separate regelverk. Tjenestepensjonsordningen i staten er lovfestet gjennom lov om Statens pensjonskasse, og har satt mye av rammen for utforming og valg i de øvrige tjenestepensjonsordningene. Tjenestepensjonene i kommunene og fylkeskommunene er ganske, men ikke helt lik de statlige. I privat sektor er de fleste tjenestepensjonsordninger utformet slik at de kommer inn under skattelovens krav for å oppnå fradrag for premien etter skatteloven, men det finnes også ordninger utenfor skatteloven.

4.5.2 Individuelle ordninger

Ordningene for egen pensjon etter skatteloven gir mulighet for egen sparing til pensjon med skattemessig særbehandling som kan brukes av alle som ønsker å spare til pensjonsalder. Innskudd under en slik ordning er fradragsberettiget i alminnelig inntekt, løpende avkastning er skattefri og formuen fritatt for formuesbeskatning, mens utbetalt pensjon beskattes som personinntekt. Siden innskudd ikke kommer til fradrag i personinntekt, gir de opptjening av pensjonspoeng i folketrygden.

Regjeringen skisserte i et høringsnotat høsten 1996 retningslinjer for en endring i skattereglene for EPES-ordningen slik at det kan bli mulig å foreta egen pensjonssparing i bl a bank og verdipapirfond. Ordningen har fått betegnelsen individuell pensjonsavtale (IPA), og er gjort gjeldende fra og med inntektsåret 1997. EPES er avviklet fra og med 1998. IPA-reglene ligger på enkelte felt tett opp til de tidligere EPES-reglene, men innen IPA kan en inngå enten en pensjonsspareavtale eller en pensjonsforsikringsavtale. Forretnings- og sparebanker, livsforsikringsselskap og forvaltningsselskap for verdipapirfond, eller tilsvarende utenlandsk selskap med hovedsete i EØS-stat og filial i Norge, skal kunne tilby pensjonsspareavtaler. Livsforsikringsselskap, eller tilsvarende utenlandsk selskap med hovedsete i EØS-stat og filial i Norge, skal kunne tilby pensjonsforsikringsavtaler.

Ifølge Selvangivelsesregisteret (SSB) hadde 167 000 personer fradrag for egen pensjonsforsikring på selvangivelsen for 1996, med et totalt fradrag på 1,2 mrd kroner.

4.5.3 Forvaltning og regulering i supplerende ordninger

Forsikringsvirksomhet kan bare drives av forsikringsselskaper og pensjonskasser. Forsikringsselskapene reguleres av Lov om forsikringsvirksomhet og Lov om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner, begge av 10. juni 1988, henholdsvis nr. 39 og 40 samt utfyllende forskrifter. Pensjonskasser er regulert i forskrift om forsikringsvirksomhetslovens anvendelse på pensjonskasser og pensjonsfond og kan bare tilby kollektive pensjonsforsikringer for ansatte i foretak som pensjonskassen er opprettet for, men ellers er reguleringen av pensjonskassene i hovedsak lik reguleringen av livsforsikringsselskaper. Det har vært omfattende endringer i lov og regelverk for forsikringsnæringen de siste 10-15 år. Formålet har vært å skape et mer enhetlig regelverk for finansinstitusjoner og å styrke konkurransen på finansmarkedet. Det har også vært et viktig hensyn å sikre forsikringstakernes interesser gjennom blant annet flytterett og løpende fordeling av overskudd.

Livselskapenes kapitalforvaltning er regulert i forsikringsvirksomhetsloven (§ 7-4) med tilhørende forskrift og i finansinstitusjonsloven (§ 2-10) om høyeste engasjement med en enkelt kunde. Dette er gitt virkning også overfor pensjonskasser. Blant de generelle krav som stilles, er at selskapet skal påse at eiendelene er sammensatt slik at de, i forhold til arten av forsikringsforpliktelser, forvaltes under hensyn til sikkerhet, risikospredning, avkastning og likviditet, og selskapet skal sørge for tilstrekkelig variasjon og spredning i investeringene. Det er likevel gitt visse begrensinger i selskapenes plasseringsadgang.

Selskapenes forpliktelser består av fremtidige forsikringsytelser, og skal ha sin dekning i en avsetning som betegnes premiereserve. Sammen med premie- og pensjonsreguleringsfond utgjør dette de deler av selskapets forsikringsfond som omfattes av avkastningsgarantien. Premiefondet disponeres av forsikringstaker, og kan brukes til å avsette midler til framtidig premiebetaling med skattemessig virkning. Tildeling av overskudd ut over garantert avkastning tilføres også premiefondet. De fleste tjenestepensjoner i privat sektor garanterer en nominell fast ytelse, og pensjonsreguleringsfondet er opprettet for å gi anledning til å bygge opp en reservere for regulering av løpende pensjoner.

Den buffer selskapene har ved svingninger i finansielle eller forsikringsteknisk resultat, består av tilleggsavsetninger, kursreserver, sikkerhetsfond og kjernekapital. Tilleggsavsetninger ble opprettet i 1993. Disse tilhører den enkelte kontrakt, men tildeles først ved flytting, gjenkjøp eller utbetaling. Det betyr at selskapet kan trekke på tilleggsavsetningene som en ekstra buffer i år der avkastningsgarantien ellers ikke kan oppfylles. Tilleggsavsetninger bygges opp gjennom overskudd. Kursreserver bygges opp for en tilsvarende hensikt, nemlig å kunne utjevne for kortsiktige svingninger i verdien av selskapets verdipapirbeholdning. Sikkerhetsfondet skal dekke ekstra store erstatningsutbetalinger.

Ansvarlig kapital består av egenkapital og ansvarlig lån, og skal aldri falle under et minstekrav. Livsforsikringsselskaper er i utgangspunktet underlagt de samme krav til kapitaldekning som banker, dvs at (kvalifisert) egenkapital skal utgjøre minst 8 pst av (risikovektet) aktiva samt forpliktelser utenfor balansen. Det er også andre soliditetskrav til ansvarlig kapital.

Av de aktiva som skal dekke livselskapenes forsikringsmessige avsetninger, kan (fra 4. mai 1998) maksimalt 35 pst plasseres i aksjer og maksimalt 30 pst i lån som ikke er utstedt eller garantert av stat, kommune, finans- eller kredittinstitusjoner. Eventuell investering i annen eiendom enn vanlig omsettelige bolig- og forretningseiendommer, samt spesielle omsettelige verdipapirer, skal også inngå i de nevnte 30 pst av selskapets forsikringsmessige avsetninger. I tillegg er det i 1997 innført bestemmelser om valutavirksomhet og maksimale valutaposisjoner, slik at et livsforsikringsselskaps netto finansielle tilgodehavende i en valuta til enhver tid minst skal motsvare 80 pst av forsikringstekniske avsetninger i samme valuta, og videre at et livsforsikringsselskap ikke kan ha negative finansielle tilgodehavender i valuta.

Som andre finansinstitusjoner vil livsforsikringsselskaper og pensjonskasser ha restriksjoner på ansvarlig kapital i andre finansinstitusjoner (avkortingsregler). Videre skal pensjonskasser og gjensidige selskaper ha et garantifond som består av ansvarlig kapital, og som igjen består av kjernekapital og evt ansvarlige lån og annen tilleggskapital. Det er også gitt bestemmelser om at pensjonskasser skal holde en viss mengde stats- og ihendehaverobligasjoner. Pensjonskasser har vært underlagt reglene for kapitaldekningskrav fra 1995.

Forvaltningskapitalen i norske livsforsikringsselskaper har vokst kraftig det siste tiåret. Sammensetningen av kapitalen vil avhenge av flere forhold, herunder endringer i markedsforholdene for de ulike finansobjektene, og har endret seg over tiden. Dette henger også sammen med fusjoner med banker, med derpå følgende flytting av utlånsporteføljer. Det viktigste utviklingstrekket kan se ut til å være en jevn økning i andelen aksjer og sertifikater, og en tilsvarende nedgang i utlån til kunder. I hovedsak er nå livselskapenes eiendeler plassert i verdipapirmarkedene. Tabell 4.4 viser fordelingen av livselskapenes eiendeler ved utgangen av 1996. Ved utgangen av 1985 hadde livselskapene plassert knapt 3 pst av forvaltningskapitalen i aksjer. I 1990 hadde denne andelen kommet opp i 10 pst. Ved utgangen av 1996 var andelen 13 pst etter å ha variert noe årene før. Adgang til å foreta tilleggsavsetninger har medvirket til at forsikringsselskapene har bygget opp buffere som et vern mot kortsiktige svigninger i aksjemarkedet. Størrelsen på bufferkapitalen varierer imidlertid fra selskap til selskap og over tid. Selskapenes varierende evne til å bære risiko innebærer at det er behov for å utarbeide retningslinjer for bruk av tester og analyser for hva de kan tåle. Inntil dette er på plass, har Finansdepartementet i første omgang gått inn for å heve grensen til 35 prosent. Endringen gjøres gjeldende også for skadeforsikringsselskapene og pensjonskassene. Departementet tar sikte på å endre eller oppheve denne aksjeplasseringsbegrensningen når en har på plass tilstrekkelige rutiner for å kontrollere risikoeksponeringen i selskapene.

Selskapene har over den samme tidsperiode også øket sine plasseringer i utlandet. Både aksje- og obligasjonsandelene har øket jevnt. Av samlede eiendeler holder nå selskapene knapt 19 pst i utenlandske verdipapirer. Tabell 4.5 viser fordelingen av pensjonskassenes eiendeler ved utgangen av 1996. En samlet oversikt over pensjonskassenes utenlandsplasseringer finnes ikke, men mens de mindre pensjonskassene i liten grad har utenlandsplasseringer vil de større pensjonskassene ha slike plasseringer om lag som forsikringsselskapene. Norske livselskaper eide ved utgangen av 1996 en firedel av totalt utestående obligasjoner i norske kroner og en seksdel av utestående sertifikater. Andelen av eiendeler som er plassert i sertifikater har også øket de senere år, men denne har tidligere variert kraftig. På samme tidspunkt eide livselskaper om lag 5 pst av de samlede norske aksjer registrert i Verdipapirsentralen.

Tabell 4.6 gir videre en oversikt over nivået på formelle driftskostnader i norske livsforsikringsselskaper og pensjonskasser. Driftskostnadene ligger i gjennomsnitt under 1 pst av forvaltningskapital. Årlige driftskostnader vil kunne variere med andre forhold enn forvaltning, for eksempel på grunn av høy nytegning av forsikringskontrakter. Driftskostnadene er markert lavere i pensjonskassene enn i livsforsikringsselskapene.

5 Pensjonsordninger og trygdebudsjettering i andre land

5.1 Kort historikk

Systemene vi i dag kjenner som mer eller mindre allmenne pensjonssystemer, har i hovedsak opphav i de politiske endringer som skjedde rundt århundreskiftet.

Den tyske rikskansler Otto von Bismarck introduserte et sosialpolitisk program i Tyskland høsten 1881. Programmet skulle gi et regelverk om sykepenger, yrkesskadetrygd og invalide- og alderspensjon. Dette skulle være obligatoriske og nasjonalt dekkende forsikringsordninger som skulle gi arbeiderne rett til forsørgelse ved tap av arbeidsinntekt. Alle sosiallovene var gjenstand for stor debatt og politiske kompromisser slik at den endelige lovgivningen avvek fra Bismarcks opprinnelige program. 22. juni 1889 ble loven om alderspensjon vedtatt. Denne ga alle arbeidere over 70 år rett til alderspensjon. Pensjonen ble finansiert gjennom like store bidrag fra arbeidsgivere og arbeidstakere, samt mindre tilskudd fra staten. Aldersforsikringen ble administrert av halvoffentlige forsikringsselskap. Funksjonærer var ikke omfattet av de opprinnelige sosiallovene, men ble inkludert i 1900 og fikk sin egen, mer gunstige ordning i 1911.

Danmark fulgte etter som det andre landet i verden som innførte alderspensjon. Alle ble omfattet av ordningen med behovsprøvd grunnpensjon til personer over 70 år. Det var ingen koplinger mellom inn- og utbetalinger i pensjonsordningen.

I Storbritannia vokste en økende sosial bevissthet omkring fattigdomsproblemet fram som følge av industrialiseringen på 1800-tallet. Svakhetene ved fattigforsorgen ble klarere og førte i første omgang til større privat veldedighet. Det vokste også fram gjensidige forsikringskasser som hadde rundt fire millioner medlemmer rundt århundreskiftet. Den liberale selvhjelpstradisjonen sto sterkt og sosialpolitikken tok hovedsakelig sikte på å hjelpe de fattige. Resultatet ble en skattefinansiert, behovsprøvd alderstrygd med like ytelser til alle som fylte kriteriene.

Sverige innførte i 1913 en offentlig pensjonsordning som i utgangspunktet bygde på forsikringsmodellen med forholdsmessighet mellom innbetaling og pensjon. Det var i tillegg en allmenn skattefinansiert ordning for dem som ikke hadde tjent opp pensjon, men som ellers ble funnet verdige. Dette var den første trygdeordningen basert på at alle var omfattet med like ytelser (universalismen).

Avgiftsfinansieringen av de tyske sosialordningene førte til at de som betalte inn til ordningene ønsket å opprettholde ordningene som de var og ikke innlemme nye grupper. Dette hindret framveksten av allmenne ordninger i Tyskland. I Storbritannia og de nordiske landene bidro alle i finansieringen av de skattefinansierte ordningene, noe som gjorde det lettere å innlemme nye grupper. Etterhvert som det ble økonomisk mulig, ble derfor stadig nye grupper inkludert i ordningene.

I Storbritannia la Anthony Beveridge fram utredningen Social Insurance and Allied Services i 1942. Utredningen vakte stor oppmerksomhet, og ble et sentralt dokument i europeisk sosialpolitikk og inspirerte også sosialpolitiske reformer i mange land. Beveridge gikk inn for et felles trygdesystem med minsteytelser som erstatning for de ulike ordningene som da eksisterte. Minsteytelsene skulle omfatte alle, være de samme for alle, være relativt generøse og de skulle finansieres gjennom like avgifter for alle. De som ønsket høyere ytelser, skulle selv skaffe dette gjennom private pensjonsordninger. Universalismen gjorde Beveridge og den nye britiske velferdsstaten til et forbilde for mange vestlige land.

I dag er det særlig pensjonssystemet i Chile og en del andre land som skiller seg ut fra denne historiske tradisjonen. Disse systemene er utformet i løpet av de siste 20 årene og har erstattet de tradisjonelt oppbygde systemene som har vist seg å fungere dårlig i disse landene. De nye systemene er gjerne basert på egne innbetalinger og individuelle konti, liten grad av inntektsomfordeling og minimal deltaking fra det offentlige.

5.2 Organisering - tre eller fire søyler?

Det er vanlig å operere med en tredeling av offentlige oppgaver knyttet til pensjonssystemer. Skillelinjene går mellom organisering og regulering: Det offentlige er for det første forventet å organisere og eventuelt regulere et system med grunnytelser, eksempelvis den norske minstepensjonen. Det offentlige kan videre organisere, men vil i hvert fall regulere et obligatorisk inntektsavhengig tilleggspensjonssystem for yrkesaktive. Til slutt kan det offentlige regulere, men ikke organisere et system for frivillig supplerende pensjon ut over de foregående.

Ved å inkludere vanlig privat sparing som kan benyttes fritt uavhengig av alder, utvides inndelingen til et system for sparing, og ikke et pensjonssystem. Denne definisjonen baseres på typen ytelse, graden av frivillighet, reguleringen av ytelsene inkludert graden av forsikringselement og hvem som omfattes av ytelsene. Dette systemet vil da baseres på følgende fire søyler:

1. Obligatoriske grunnpensjoner. Dette er obligatoriske ordninger som omfatter en stor del av eller hele befolkningen og som gir livsvarige grunnytelser. Det offentlige vil vanligvis både regulere og administrere ordningen.

   I enkelte land har alle borgere i utgangspunktet ubegrenset rett til denne grunnytelsen. Dette betegnes ofte som velferdsbaserte ordninger, fordi alle er omfattet, uavhengig av om de har bidratt i finansieringen eller ikke. Norge og Sverige, samt Storbritannia, Luxemburg og Nederland har en inntektsuavhengig minsteytelse til alle. I Danmark, Finland og Island er minstepensjonen inntektsprøvd mot den obligatoriske tjenestepensjonen. Belgia, Italia og Spania har behovsprøvde minstepensjoner som avkortes mot både annen inntekt og mot formue. New Zealand har en inntektsprøvd og Australia en behovsprøvd grunnpensjon til alle.

   I andre land har bare de som har betalt inn til ordningen rett til pensjon. Yrkespassive omfattes ikke av ordningene med mindre de er medforsikret av yrkesaktive familiemedlemmer og på den måten har betalt avgift. Disse ordningene betegnes ofte som forsikringsbaserte ordninger siden bare personer som har bidratt i finansieringen omfattes av ordningen. Sveits og Frankrike har grunnpensjonsordninger som omfatter alle ansatte, mens USA også har inkludert selvstendig næringsdrivende i ordningen. I Tyskland er ordningen obligatorisk for ansatte og studenter, mens medlemsskap er basert på frivillige innbetalinger for andre grupper.

   Chile har ingen garantert grunnytelse uavhengig av tidligere inntekt i sine pensjonsordninger. 6

2. Obligatorisk inntektsavhengig tilleggspensjon. Dette er offentlig regulerte og eventuelt også offentlig administrerte ordninger som vanligvis omfatter alle arbeidstakere og i noen tilfeller også selvstendig næringsdrivende. Ordningene er vanligvis basert på gradvis opptjening og tidligere arbeidsinntekt i en eller annen form. 7

   I enkelte land administreres de obligatoriske tilleggspensjonsordningene av det offentlige. Norge, Sverige, Sveits og USA er blant landene som har felles administrasjon for den obligatoriske grunnpensjonsordningen og den offentlige tilleggspensjonsordningen.

   I en del land pålegger staten andre, som oftest arbeidsgiver, å tilby obligatorisk tilleggspensjon for alle ansatte. Pensjonsordningene kan i slike tilfeller være administrert av private bedrifter, sammenslutninger av bedrifter eller arbeidsgiverorganisasjoner/bransjeorganisasjoner. I Danmark og Finland administreres tilleggspensjonsordningen av selvstendige institusjoner tilknyttet arbeidslivets parter. I Island, Sveits, Frankrike, Italia og Australia administreres den obligatoriske tilleggspensjonen av selvstendige pensjonskasser/private institusjoner. Den obligatoriske chilenske pensjonsordningen som bare omfatter opptjeningsbasert pensjon er administrert av private institusjoner.

   Sverige og Sveits har obligatorisk tilleggspensjon både innenfor det offentlige systemet og i tjenestepensjonsordningene i offentlig og privat sektor. Nederland og New Zealand har ikke obligatorisk tilleggspensjon, verken i det offentlige systemet eller i form av tjenestepensjoner.

3. Supplerende kollektive og individuelle pensjonsordninger. Denne tredje søylen omfatter både tilleggspensjon knyttet til tariffområde, arbeidsplass eller type yrke og individuelle pensjonsordninger. Dersom ordningene tilfredsstiller gitte kriterier (offentlige reguleringer) kan de være skattemessig særbehandlet, men utenom dette er selve ordningene ikke direkte regulert.

   Det er nå mulig å opprette supplerende kollektive og/eller individuelle pensjonsordninger i alle landene som omtales i dette kapitlet. De supplerende ordningene kan ofte etableres både i form av tjenestepensjon og egen pensjonssparing. I noen land, f eks Chile og Storbritannia, er det også muligheter for frivillig tilleggspensjon gjennom frivillig forhøyede innbetalinger til den obligatoriske tilleggspensjonsordningen.

4. Annen privat sparing. All privat sparing som ikke er bundet til uttak etter pensjonsalderen inngår i denne kategorien. Sparingen kan ha andre motiver enn sikring av alderdommen, og spareformene spenner fra finansiell sparing til sparing i realkapital i form av eksempelvis boligformue. De ulike spareformene har ulik utbredelse, og Norge skiller seg ut ved å ha stor boligformue.

5.3 Finansiering av pensjoner

5.3.1 Ulike dimensjoner i finansieringen

Finansieringen kan skje gjennom løpende utlikning eller gjennom fondering av ytelsene. I et system med løpende utlikning skal innbetalingene fra dagens yrkesaktive medlemmer dekke utbetalingene til dagens yrkespassive medlemmer. I et fullt ut fondert system skal de årlige innbetalingene tilsvare årlige endringer i de framtidige forpliktelsene målt i dagens kroneverdi. I tillegg finnes det mellomløsninger der det er bygd opp større eller mindre fond. Dette innebærer imidlertid som regel ikke at pensjonene er fondert i forsikringsteknisk forstand, men heller at det eksisterer likviditetsreserver i systemet.

Finansiering av pensjonsytelsene kan deles inn i tre ulike kategorier avhengig av hvordan innbetalingene er organisert. Den første er generell skatte- eller avgiftsfinansiering, dvs slik finansiering en gjerne forbinder med de offentlige grunnytelsene i et pensjonssystem. Dette er typisk en form for løpende finansiering eller utlikning. Når den obligatoriske tilleggspensjonen administreres gjennom samme ordning som grunnytelsene, vil også tilleggspensjonen normalt være skatte- eller avgiftsfinansiert gjennom løpende finansiering.

En annen form for organisering av innbetalingene kan betraktes som utsatt inntekt, fordi en del av avlønningen i et arbeidsforhold består i at arbeidsgiver setter av midler til framtidige pensjonsutbetalinger. Denne finansieringsformen brukes i både obligatoriske og frivillige tilleggspensjoner i arbeidsmarkedet. Pensjonsordningens utforming og finansiering inngår gjerne som en del av standardvilkårene i ansettelseskontrakten på arbeidsplasser med tjenestepensjon og pensjonsavtalen betraktes ofte som en del av avlønningen. Det vil typisk være rådighetsbegrensninger på en slik pensjonskapital.

Den siste finansieringsformen er spart inntekt, der arbeidstaker selv velger å sette av midler til egen pensjon. Denne sparingen kan skje både gjennom egen pensjonssparing i særskilte ordninger og gjennom ordinær sparing.

5.3.2 Finansiering av de ulike typene pensjoner

Alle de offentlige pensjonsordningene finansierer grunnytelsene gjennom løpende finansiering. Finansieringen er stort sett tredelt ved at både arbeidstakere, arbeidsgivere og staten bidrar. Det varierer om landene forsøker å synliggjøre finansieringen gjennom øremerkede avgifter eller om de bruker generelle overføringer fra statsbudsjettet (generell beskatning). I en forsikringsbasert løsning vil det være større sammenheng mellom innbetalinger og ytelser enn det er i velferdsbaserte løsninger, noe som kunne tilsi større bruk av øremerkede avgifter i land med forsikringsbaserte løsninger. Det ser allikevel ikke ut til å være noen klar sammenheng mellom valg av finansieringsmåte og velferdsbaserte eller forsikringsbaserte løsninger.

Statstilskuddet kan være definert til å dekke spesielle ytelser eller ytelser til spesielle grupper, f eks personer som mangler opptjening fordi de er blitt pensjonister før ordningen er fullt utbygd eller personer som av ulike grunner ikke har betalt avgift selv (uføre, studenter og yrkespassive som inngår i ordningen). Statstilskuddet kan også være et generelt tilskudd for å dekke underskuddet i ordningen. Et generelt statstilskudd vil delvis redusere betydningen av synliggjøringen gjennom øremerkede avgifter fordi deler av pensjonsutbetalingene dekkes gjennom de ordinære skattene eller ved at det genereres underskudd på statsbudsjettet.

Enkelte av de landene som benytter øremerkede avgifter, har et eget, avgrenset trygdebudsjett eller en egen pensjonskasse utenfor statsbudsjettet. Dersom pensjonskassen er opprettet som en egen juridisk enhet vil denne i prinsippet kunne gå konkurs. Det er imidlertid et åpent spørsmål om staten vil la den offentlige grunnpensjonsordningen gå konkurs. Noen få land har krav om et fond som skal tilsvare utbetaling av grunnytelsene evt også tilleggsytelser for en viss periode, for eksempel en måned eller ett år. Dette er ikke fondering i forsikringsteknisk forstand, men har mer karakter av å være en ekstra sikkerhet for utbetalingene, evt et virkemiddel for å jevne ut utgiftene over tid. Sveits har et fond som skal tilsvare utbetalinger av ett års grunnpensjon. I USA er løpende innbetalinger i dag større enn utbetalingene slik at det bygges opp fond under Social Security. I det nye svenske pensjonssystemet skal AP-fondene alltid minst tilsvare et halvt års utbetalinger.

Finansieringen av obligatoriske tilleggspensjoner varierer. Finansieringen av generelle offentlige tilleggspensjoner er stort sett identisk med finansieringen av de offentlige grunnytelsene. Dette innebærer ofte en tredelt finansiering mellom arbeidstakere, arbeidsgivere og staten. Pensjonsutbetalingene er løpende finansiert, enten over statsbudsjettet eller et eget trygdebudsjett. Amerikansk Social Security omfatter også obligatoriske tilleggsytelser og fondet som nå bygges opp vil brukes til utbetaling av både grunnytelsene og tilleggsytelsene.

Noen av de obligatoriske tjenestepensjonsordningene er også løpende finansiert. Dette gjelder særlig tilleggspensjonsordningene i offentlig sektor. Frankrike er et av de få landene som har en løpende finansiert obligatorisk tilleggspensjon forvaltet av private institusjoner. Det er ingen fondsoppbygging i den franske ordningen.

En del tjenestepensjonsordninger som er løpende finansiert har i tillegg et begrenset fond. Fondene er ikke store nok til at ordningen er fondsbasert etter forsikringstekniske beregningsprinsipper, men fondene skal fungere som en ekstra sikkerhet eller bidra til utjevning av avgiftene over tid. Det obligatoriske tilleggspensjonssystemet i Finland administreres av arbeidslivets parter og systemet er delvis fondert. Fondene tilsvarer om lag 15 pst av forpliktelsene i systemet, dvs om lag 7 års utbetalinger. De løpende innbetalingene til systemet går dels til å dekke deler av de løpende utbetalingene og dels til å styrke fondene. De løpende pensjonsutbetalingene dekkes delvis ved at det trekkes på fondet og delvis ved direkte utlikning. Det obligatoriske tilleggspensjonssystemet i Sverige består av en delvis fondsbasert kollektiv ordning samtidig som det skal innføres en ordning med individuelle fondskonti for deler av pensjonen. AP-fondene betegnes av svenskene selv som bufferfond og fondsmidlene dekker om lag 5 års løpende utbetalinger. Om lag 24 pst av pensjonsutbetalingene i tilleggspensjonssystemet dekkes av midler fra fondene, mens resten dekkes gjennom løpende avgiftsinnbetalinger.

Hoveddelen av de obligatoriske tjenestepensjonsordningene er fullstendig fondsfinansiert, enten ved at det er valgt en løsning med forsikringsselskap eller ved at det er opprettet pensjonskasser/pensjonsfond som tar seg av alle inn- og utbetalinger. Det danske tilleggspensjonssystemet er administrert av en selvstendig, selveid institusjon som ledes av arbeidslivets parter. Tilleggspensjonene er fullt ut fondsbasert i et kollektivt fond. I Island er tilleggspensjonssystemet i privat sektor fullt ut fondsbasert. Det er også innført et fullt ut fondsbasert system i offentlig sektor til erstatning for systemet med løpende utlikning som eksisterte fram til 1997. I Storbritannia er det anledning til å trekke seg ut av det løpende finansierte, obligatoriske, offentlige tilleggspensjonssystemet til fordel for privat administrerte tilleggsytelser i form av tjenestepensjon eller egen pensjonssparing forutsatt at disse minst garanterer tilsvarende ytelser som den offentlige ordningen. Disse tilleggspensjonene er fullt ut fondert i pensjonsfond eller livsforsikringsselskap.

I de fleste land er både pensjonsfond og (livs)forsikringsselskaper underlagt strenge statlige reguleringer. Reguleringene skal ivareta kundenes sikkerhet for at de faktisk vil motta de ytelser de er forespeilet. Reguleringene kan både gjelde de forutsetningene som benyttes i forbindelse med de aktuariske beregningene (beregningsrenten, forventet levealder) og krav til/restriksjoner på plasseringen av midler (hvilke investeringsobjekter som kan benyttes, sammensetning av plasseringene, adgangen til å plassere i utlandet osv).

I Chile er den obligatoriske tilleggspensjonen sikret i form av individuelle fondskonti. Individet kan selv velge hvilken forvalter fondskontoen skal plasseres hos og det er mulig å bytte forvalter på relativt kort varsel. Gjennom valget av forvalter velges også en gitt plasseringsstrategi. Den chilenske ordningen inneholder en form for statsgaranti i og med at staten går inn og dekker avviket mellom avkastningskravet og faktisk avkastning inklusive trekk på reservefondene for fond som ikke tilfredsstiller avkastningskravet. Fondene vil så bli oppløst. I Sverige skal deler av den obligatoriske tilleggsytelsen sikres i form av individuelle fondskonti. Innbetalingene vil gå til en nyopprettet myndighet (Premiepensionsmyndigheten) som igjen vil betale midlene ut til de forvaltere som hver enkelt velger. Midlene vil forvaltes av godkjente fondsforvaltere og forvaltningen vil følge de generelle fondsforvaltningsreglene.

Kollektive og individuelle tilleggspensjoner finansieres på ulike måter i de ulike landene, bl a avhengig av om det er kollektive eller individuelle løsninger. Tjenestepensjoner i offentlig sektor er i flere tilfeller løpende finansiert, mens tjenestepensjonene i privat sektor i de fleste tilfeller er helt eller delvis forhåndsfinansiert. Det mest vanlige er hel eller delvis fondering i egen pensjonskasse, enten bedriftsinterne pensjonskasser eller kasser opprettet i samarbeid mellom flere bedrifter. I de fleste land er det også mulig å velge forsikringsbaserte løsninger til finansiering av de frivillige tjenestepensjonene. Når private institusjoner tilbyr løpende finansierte pensjoner kan det være krav om at pensjonene skal være reassurert i et forsikringsselskap.

I Tyskland er løpende finansiering i form av bokreserver den mest brukte løsningen for de frivillige tilleggspensjonene. Regnskapsmessig er det innarbeidet reserver til utbetalingene i bedriftens balanse. Alle pensjoner utbetales imidlertid over driften og det er ikke garantert at bedriften har likvide midler til utbetaling av pensjonsforpliktelsene når disse forfaller. Det er krav om gjenforsikring av alle forpliktelser som er sikret i form av bokreserver. Alle forpliktelser opparbeidet etter 31. desember 1986 må være dekket av faktiske reserver slik at bokreservesystemet gradvis vil bli et fullt ut fondert system med reelle reserver.

Private pensjonsordninger er basert på individets egen sparing/innbetaling av premie og pensjonen vil alltid være fondsbasert etter aktuarielle prinsipper. Avhengig av lovgivningen i de ulike landene kan pensjonssparingen foregå både i bank og forsikringsselskap, og i noen tilfeller også i form av tilleggsinnbetalinger til de obligatoriske eller frivillige tjenestepensjonsordningene.

5.3.3 Fondsfinansierte pensjonsordninger i andre land

Det er ingen av de undersøkte landene som har fondert de obligatoriske grunnpensjonene. Det nærmeste vi kommer er Sveits som har et bufferfond som skal tilsvare ett års utbetalinger av grunnpensjon og amerikansk Social Security som bygger opp fond som vil kunne brukes til finansiering av både de offentlige grunnytelsene og tilleggsytelsene. De obligatoriske tilleggspensjonene er heller ikke fondert når de er organisert i sammenheng med de offentlige grunnytelsene.

I tilknytning til de allmenne tilleggspensjonssystemene i de landene som har slike ordninger, er det ofte bygd opp fond når tilleggspensjonene ikke er integrert i systemet for grunnpensjon. Dette innebærer imidlertid ikke alltid at ordningene er fullt ut fondert. Tabell 5.1 viser størrelsen på både offentlige og private pensjonsfond og på livsforsikringsselskapenes fond tilknyttet pensjon. Der det er oppgitt to tall i kolonnen for pensjonsfond, viser det første tallet den samlede forvaltningskapitalen til de private pensjonsfondene, mens det andre tallet også inkluderer de offentlige pensjonsfondene.

Flere land har tilleggspensjonsordninger som er fonderte. Fondenes størrelse i forhold til BNP avhenger bl a av hvor mange som er omfattet, kompensasjonsgraden og modenheten i systemet. Sverige og Finland har fond knyttet til sine obligatoriske tilleggspensjonsordninger uten at disse er fullt ut fonderte. Den obligatoriske danske ordningen er fullt ut fondert. I Sveits er tjenestepensjonsordningen obligatorisk og fullt ut fondert. Tjenestepensjonsordningen i Nederland er ikke obligatorisk, men den omfatter en svært høy andel av de sysselsatte. Videre har Storbritannia fondert store deler av tilleggspensjonene ved at bedrifter tilbyr sine ansatte en fondert tjenestepensjon som er minst like god som den obligatoriske tilleggspensjonen. USA har også fondert store deler av tjenestepensjonene både i privat og offentlig sektor. Nederland og Sverige er, sammen med enkelte delstater i USA, blant de få landene som har fondert de statlige tjenestepensjonene. I Island ble tjenestepensjonsordningen for de statlig ansatte lagt om til en fondert ordning i 1997.

Blant de landene hvor fonderte pensjoner utgjør en svært lav andel av samlede pensjoner og hvor andelen fondsmidler i forhold til BNP er svært lav både i pensjonskasser og forsikringsselskap, finner vi bl a Norge, Tyskland, Frankrike og Italia. Tyskland og Italia er også de to G7-landene med lavest vekst i pensjonsfondenes fondskapital. Dette skyldes i følge OECD i stor grad at lover og regelverk ikke er lagt til rette for fondering av tjenestepensjoner og egne tilleggspensjoner i disse landene.

Pensjonsfondene i Europa vokser saktere enn fondene i de andre OECD-landene. Dette skyldes bla at de europeiske fondene i større grad enn enkelte andre fond er begynt å modnes. I Australia vil veksten framover være særlig stor fordi det bygges opp et obligatorisk, fullt ut fondert tilleggspensjonssystem.

Det er store forskjeller i plasseringspraksisen mellom fondene i de ulike landene. En oversikt over hovedreglene i de utvalgte landene er vist i tabell 5.2. Forskjellen i plasseringspraksis skyldes i stor grad nasjonale regler for beregning av fonderingsbehovet, plasseringsrestriksjoner, regnskapsregler og/eller ulike skatteregler som legger begrensninger på plasseringsmulighetene. Generelt sett øker andelen av fondsmidlene som investeres i aksjer, mens andelen investert i obligasjoner, utlån og fast eiendom mm synker. I OECD-landene samlet har andelen investert i aksjer økt fra 38 til 47 pst av porteføljen i perioden 1990-1995, mens andelene investert i henholdsvis obligasjoner og lån begge har falt med 2 prosentpoeng. Andre plasseringer (inkludert bl a fast eiendom) har falt med 5 prosentpoeng i samme periode. I snitt for OECD-området var avkastningen på aksjer drøyt 5 prosentpoeng høyere enn for obligasjoner i perioden 1990-1995 8 . Investeringer i aksjer bidrar derfor til å øke avkastningen av fondsmidlene. Store aksjeporteføljer bidrar samtidig til at svingningene i avkastningen øker. En del av denne risikoen kan reduseres ved å holde en diversifisert portefølje av aksjer. Internasjonal diversifisering av porteføljene bidrar ytterligere til å redusere risikoen.

I følge rapporter fra OECD har fondene i land med generelle regler om ansvarlig plassering i snitt hatt høyere avkastning på fondsmidlene enn fondene i land med kvantitative restriksjoner. Variasjonen i avkastningen har også vært høyere i fondene i land med generelle regler, noe som skyldes at en større andel av porteføljen har vært plassert i aksjer. I perioden 1967-1990 var avkastningen på fondsmidlene i OECD-land med generelle regler i snitt 1,8 pst høyere enn reallønnsveksten, mens avkastningen i land med kvantitative restriksjoner i snitt var på linje med reallønnsveksten. I perioden 1984-1996 var differansen i gjennomsnittlig avkastning mellom fondene i land med generelle regler og fondene i land med kvantitative restriksjoner økt til 4,6 prosentpoeng.

EU-landene har felles minstekrav til livsforsikringsselskapenes plasseringer, men disse reglene gjelder ikke for pensjonsfondene. Myndighetene i de enkelte landene kan ikke kreve at livselskapene plasserer midlene sine i en spesiell type verdipapirer. Selskapene må plassere midlene sine på en forsvarlig måte (såkalt prudent man) og i tillegg gjelder en del kvantitative begrensninger. Selskapene kan ikke ha mer enn 10 pst av midlene plassert i en enkelt tomt eller bygning og ikke mer enn 5 pst i aksjer eller obligasjoner i et enkelt foretak med unntak av statlige eller kommunale obligasjoner. Videre kan de maksimalt plassere 5 pst i usikrede lån, herav maksimalt 1 pst i et enkelt lån og de kan ikke ha en kontantbeholdning på mer enn 3 pst. Maksimalt 10 pst av porteføljen kan plasseres i ikke-børsnoterte aksjer. Videre kan myndighetene pålegge livselskapene å ha minst 80 pst av porteføljen plassert i samme valuta som de har sine forpliktelser. Denne regelen er implementert i de fleste EU-landene, og gjelder i de fleste tilfeller også for pensjonsfondene. Selv om en større andel av midlene kan plasseres i utlandet, jf oversikten i tabell 5.2, vil reglene om at minimum 80 pst av porteføljen må være i samme valuta som forpliktelsene legge begrensninger på utenlandsinvesteringene dersom pensjonsfondene og livselskapene ikke samtidig inngår sikringsforretninger.

Sverige, Tyskland, Nederland og Sveits er blant de landene som har faste regler for beregning av fonderingsbehov. Sverige, Danmark, Norge, Sveits og Tyskland har strenge kvantitative reguleringer av porteføljesammensetningen. Regnskapsreglene kombinert med kravet om minst 4 pst nominell avkastning på fondsmidlene påvirker sterkt investeringspraksisen i Sveits. Andre land, som Storbritannia, Nederland, USA og Australia, benytter seg av mer generelle regler om forsvarlige plasseringer ( prudent man).

Generelt har pensjonsfondene med generelle bestemmelser om forsvarlig plassering av midlene en større andel plassert i aksjer og høyere utenlandsplasseringer. Pensjonsfondene i Storbritannia har en svært høy andel av midlene (80 pst) plassert i aksjer, mens fondene i USA i snitt har drøyt halvparten av midlene plassert i aksjer. I de andre landene hvor pensjonsfondene har mye midler i forhold til BNP ligger aksjeandelen mellom 10 og 25 pst. Både de sveitsiske, de nederlandske og de finske fondene har en relativt stor andel (mellom 30 og 50 pst) av midlene plassert i form av utlån. Utenlandsplasseringene er høyest i de landene hvor pensjonsfondene og livsforsikringsselskapene har mye midler og hvor det ikke er kvantitative begrensninger på plasseringene. En oversikt over faktiske plasseringer er gitt i tabell 5.3.

5.4 Kort oversikt over pensjonsordningene i utvalgte land

I dette avsnittet gis det en oversikt over pensjonsordningene i en del land. Det er gitt en summarisk oversikt i tabellene 5.4, 5.5 og 5.6 som er plassert til slutt i avsnitt 5.4.

5.4.1 Norden

Norge har et obligatorisk pensjonssystem med lik grunnytelse til alle med minst 40 års botid (minstepensjon) og det er mulig å tjene opp tilleggspensjon opp til ett gitt inntektstak i det offentlige systemet. Ytelsene er løpende finansiert ved avgifter fra arbeidstakere og arbeidsgivere og gjennom direkte statstilskudd. Trygdebudsjettet er fullt ut integrert i statsbudsjettet. I tillegg eksisterer det kollektive tjenestepensjonsordninger opprettet i enkeltbedrifter. Nesten alle offentlig ansatte er dekket av tjenestepensjonsordninger som er løpende finansiert i statlig sektor og fondert i kommunal sektor. I privat sektor er om lag en tredjedel av alle ansatte dekket av tjenestepensjonsordninger. I privat sektor er fonderte ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger dominerende. Eiendelene i norske livsforsikringsselskaper utgjorde 27,6 pst av BNP i 1995, mens fondsmidlene i private pensjonskasser utgjorde 4,2 pst av BNP samme år. Det er også mulig å spare for alderdommen i egne pensjonsordninger. Gitt visse forutsetninger er både tjenestepensjoner og egen pensjonssparing skattemessig særbehandlet. Det norske pensjonssystemet er nærmere omtalt i kapittel 4.

Sverige har også et obligatorisk pensjonssystem hvor alle mottar en minstepensjon som består av folkpension med pensionstilskott. Det kreves 40 års botid mellom 16 og 64 år for å motta full folkpension. Yrkesaktive mottar folkpension og opparbeider i tillegg rettigheter innenfor systemet med allmenn tilleggspensjon (ATP). I ATP kreves det 30 års medlemsskap og de 15 beste årene teller med ved beregning av den ytelsesbaserte pensjonen. Det tjenes opp tilleggspensjon for inntekt opp til 7,5 basbelopp. Basbeloppet tilsvarer om lag det norske grunnbeløpet og utgjorde 37 100 svenske kroner i 1997. Begge ytelsene er løpende finansiert gjennom arbeidsgiveravgift og siden 1995 har også arbeidstaker bidratt i finansieringen. Inn- og utbetalingene i tilknytning til ATP holdes utenfor statsbudsjettet og det er opparbeidet kollektive fond i tilknytning til denne. Ytelsene i folkepensjonen og ATP reguleres årlig med en prisindeks, men det har vært flere tilfeller av underregulering på grunn av økonomisk krise.

AP-fondene har hatt en klar, men begrenset rolle innenfor det svenske pensjonssystemet siden ATP ble opprettet i 1960. Fondsavkastningen eller andre forhold knyttet til selve fondene har ikke hatt betydning for størrelsen av ATP-ytelsene. ATP regnes som et løpende finansiert system både av AP-fondene selv, av svensk forvaltning i sin allminnelighet og av fagfolk. Etter 1990 har utbetalingene gjennom fondene utgjort større beløp enn fondene er blitt tilført gjennom avgiftsinnbetalingene. Avkastningen på fondenes midler har imidlertid ført til at fondene har beholdt sin nominelle verdi.

De kollektive fondene i ATP administreres av 6 ulike fondsstyrelser, og alle 6 fondsenhetene er underlagt krav om høy avkastning, risikospredning og langsiktighet, mens de tre første fondsenhetene i tillegg er underlagt krav om likviditet og betryggende sikkerhet. Alle fondsenhetene har kvantitative krav til porteføljesammensetningen, og kravene er strengest for de tre første fondsenhetene. Disse kan hovedsakelig plassere i obligasjoner med lav risiko, herav inntil 10 pst i utenlandske obligasjoner. I tillegg kan de plassere inntil 5 pst i svenske høyrisikoobligasjoner og inntil 5 pst i fast eiendom i Sverige og i utlandet. Fjerde til sjette fondsenhet kan også plassere i svenske aksjer, visse gjeldsbrev utstedt av svenske aksjeselskap, risikokapital til svenske boligsamvirker mv og andeler i svenske kommandittselskap. Fjerde og femte fondsenhet kan investere inntil 10 pst av forvaltningskapitalen i utenlandske aksjer og de kan også investere i standardiserte svenske opsjoner. Fjerde og femte fondsenhet kan ikke inneha mer enn 10 pst av aksjene eller stemmene i noe selskap notert på Stockholms fondsbørs, mens sjette fondsenhet ikke kan inneha mer enn 30 pst av aksjene eller stemmene i noe svensk selskap. Fondsmidlene i AP-fondene utgjorde om lag 30 pst av BNP i 1991.

De fleste yrkesaktive omfattes i tillegg av kollektive tjenestepensjoner, og individuelle pensjoner øker i popularitet. Eiendelene i svenske livsforsikringsselskap tilsvarte om lag 37 pst av BNP i 1994, mens pensjonskassene hadde midler tilsvarende om lag 33 pst av BNP i 1996. Om lag 20 pst av pensjonsmidlene i livsforsikringsselskapene kom i 1994 fra egen pensjonssparing.

Det svenske tilleggspensjonssystemet er vedtatt lagt om og det nye systemet vil tre i kraft i 2001. Omleggingen er begrunnet i at dagens system tar for lite hensyn til framtidens økonomiske og demografiske utvikling og at det i for liten grad bidrar til samfunnets sparing. Videre er det for liten sammenheng mellom hva man betaler inn til pensjonssystemet og hva man får utbetalt som pensjonist, samtidig som ordningen ikke oppmuntrer nok til å stå lenge i arbeid. Omleggingen er nærmere omtalt i avsnitt 5.5.1.

Danmark innførte offentlig alderspensjon i 1881 som det andre landet i verden. Dette er nå et velferdsbasert pensjonssystem med en inntektsprøvd grunnytelse til alle med 40 års botid. Grunnytelsen er høyere enn den norske minstepensjonen. Den generelle pensjonsalderen er 67 år. Grunnpensjonen er løpende finansiert over statsbudsjettet gjennom det generelle skattesystemet.

I tillegg er det et obligatorisk tilleggspensjonssystem (kalt Arbeidsmarkedets tilleggspensjon - ATP) som administreres av arbeidslivets parter. ATP ble lovfestet i forbindelse med lønnsforhandlingene i 1963. Staten bidrar verken i finansieringen eller organiseringen av tilleggspensjonene. Tilleggspensjonssystemet administreres av en selvstendig, selveiende institusjon som ledes av arbeidslivets parter i fellesskap. Tilleggspensjonsordningen omfatter alle arbeidstakere og arbeidsgivere, samt personer som mottar dagpenger og fødselspenger og personer på arbeidsmarkedstiltak og enkelte mottakere av sosialhjelp. Selvstendig næringsdrivende er ikke inkludert i ordningen. Pensjonsordningen i ATP er bygd opp rundt ukentlig arbeidstid og alle som arbeider minst 9 timer i uken er omfattet av systemet. Størrelsen på innbetalingen er således avhengig av ukentlig arbeidstid og ikke lønn. Systemet er innskuddsbasert og pensjonsytelsene avhenger derfor av tidligere innbetalinger, som igjen avhenger av tidligere arbeidstid, og avkastningen på fondsmidlene. Ytelsene i ATP har foreløpig vært begrensede siden ingen har hatt innbetalinger til systemet i mer enn 23-24 år. Pensjonen skal tas ut som en livsvarig livrente, men dersom årlig beløp blir lavere enn 1 000 danske kroner, utbetales det en kapitalisert engangsytelse. ATP er fondsbasert og fondsmidlene utgjorde om lag 15 pst av BNP i 1996. Det er klare kvantitative regler for plasseringen av pensjonsfondenes midler.

I tillegg er det supplerende tjenestepensjoner basert på tariffavtaler eller bedriftsinterne avtaler. Ordningene er obligatoriske for alle ansatte i bedrifter eller i bransjer/profesjoner som omfattes av en avtale. De supplerende tjenestepensjonene må forhåndsfinansieres, enten gjennom avtale med forsikringsselskap eller gjennom opprettelsen av egne pensjonskasser. Hoveddelen av de supplerende tilleggspensjonene er rent innskuddsbaserte. Årlige innskudd er en avtalt prosent av lønnen og innskuddene finansieres som oftest av arbeidsgiver og arbeidstaker i fellesskap.

Det var i 1997 35 livsforsikringsselskap som administrerte en eller flere supplerende tjenestepensjonsordninger som en del av den ordinære driften. Videre ble det i perioden 1989-1993 opprettet 11 livsforsikringsselskap som bare administrerer den supplerende tilleggspensjonen. Det er videre 27 tverrgående pensjonskasser basert på bransjer eller profesjoner og 60 firmapensjonskasser med premieinnbetalinger. For at det skal kunne opprettes egne pensjonskasser må pensjonsplanen inkludere minst 50 personer. Fondskapitalen i pensjonskassene utgjorde drøyt 20 pst av BNP i 1996, og eiendelene i livsforsikringsselskapene utgjorde om lag 43 pst av BNP. Det gjelder hovedsakelig samme plassseringsbegrensninger for forsikringsselskapene og pensjonskassene.

Videre er det mulig å betale inn til egen tilleggspensjon. Individuell tilleggspensjon kan tas ut fra fylte 60 år.

Finland etablerte sin folkpensionsordning i slutten av 1930 årene. Alle personer bosatt i Finland over 16 år er automatisk medlemmer i ordningen. Ytelsene består av en basispensjon som er lik for alle pluss et kronetillegg som varierer med sivilstatus og bosted. Hele pensjonen reduseres krone for krone mot arbeidspensjonen. Folkpensionen er løpende finansiert over statsbudsjettet og både arbeidsgiverne, arbeidstakerne og staten bidrar i finansieringen.

I tillegg har finnene et obligatorisk tilleggspensjonssystem som forvaltes av arbeidslivets parter. Ordningen omfatter alle ansatte, selvstendig næringsdrivende, sjømenn og landbruksarbeidere. Ordningen er basert på en overenskomst mellom arbeidslivets parter, og prinsippene som partene ble enige om er senere blitt stadfestet i lov (arbeidspensjonsloven fra 1962 m fl). Om lag 95 prosent av befolkningen i yrkesaktiv alder er medlemmer i ordningen. Arbeidstakerne har bidratt i finansieringen av ordningen siden 1992, før det var arbeidsgiver alene ansvarlig for finansieringen av ordningen. Pensjonsytelsen beregnes som 1,5 prosent av gjennomsnittslønnen de siste 10 årene hos hver arbeidsgiver og det er ikke satt noe opptjeningstak i ordningen. Full opptjening er basert på 40 års yrkesaktivitet etter fylte 23 år og maksimal ytelse utgjør således 60 prosent av gjennomsnittslønnen som den er definert ovenfor. Det er separate indekser for verdisikring av pensjonsopptjeningen og -utbetalingen. I opptjeningsperioden består indeksen av snittet av lønns- og prisveksten, mens indeksen i utbetalingsperioden består av 80 prosent av prisveksten og 20 prosent av lønnsveksten.

Ordningen er delvis fondert for privat ansatte og siden begynnelsen av 80-tallet bygges det også opp fond i offentlig sektor. Bedrifter med minst 300 ansatte kan stifte egne pensjonskasser, mens mindre bedrifter må ha pensjonsordningen i livsforsikringsselskap. Det er 8 tverrgående pensjonskasser og 7 livsforsikringsselskap med i systemet, samt en hel rekke bedriftskasser. Pensionsskyddsentralen er tilsynsmyndighet for pensjonskassene. De ulike pensjonskassene og forsikringsselskapene har felles ansvar for utbetalingene til pensjonistene og det er innført et system der den institusjonen som pensjonisten sist var medlem hos står for utbetaling av hele pensjonen selv om bare deler av den er opptjent i vedkommende institusjon. 9 Som følge av bl a dette har Finland fått unntak fra EU-bestemmelsene om grenseoverskridende forsikringsvirksomhet for den allmenne tilleggspensjonen, jf første, andre og tredje livdirektiv. Selskap som ønsker å tilby arbeidspensjon må være etablert i Finland for å få konsesjon. Blant EUs vilkår for dette unntaket er at utenlandske investorer skal kunne eie eller delta i eksisterende forsikringsforetak og opprette eller delta i nye forsikringsforetak som tilbyr arbeidspensjon. Videre må selskap som vil tilby arbeidspensjon være selvstendige enheter som bare tilbyr tilleggspensjon i henhold til arbeidspensjonsloven og kan ikke drive annen forsikringsvirksomhet. Forsikringsdirektivene gjelder som normalt for all annen forsikringsvirksomhet i Finland.

Fondsmidlene i arbeidspensjonsordningen utgjorde i 1995 om lag 37 pst av BNP og fondene har tradisjonelt tilbudt om lag en åttendedel av det samlede kredittvolum i Finland. Bedriftene kan hvert år låne tilbake fra pensjonskassen et beløp som tilsvarer årets innskudd i pensjonskassen fratrukket løpende utbetalinger. Lånene gis til fast rente og mot førsteklasses sikkerhet, dvs i hovedsak fast eiendom. Resterende fondsmidler er hovedsakelig plassert i form av utlån til deltakerne i pensjonskassene. Tradisjonelt har om lag 75 pst av midlene vært plassert i utlån, men strenge krav til sikkerhetsstillelse og ugunstige rentevilkår har redusert etterspørslen etter lån fra pensjonskassene. I 1996 var bare 30 pst av fondsmidlene plassert i utlån og hele 43 pst i statsobligasjoner med lav forrentning. Knapt 8 pst av midlene var plassert i aksjer og drøyt 10 pst direkte i fast eiendom. Som følge av endringene i plasseringspraksis og de negative følger dette får for avkastningen er solvens- og plasseringsreglene endret for å stimulere investeringer i risikoinstrumenter. Dette, samt andre forslag til endringer er nærmere omtalt i avsnitt 5.5.2.

Siden det ikke er inntektstak i tilleggspensjonsordningen, er det svært få supplerende tjenestepensjonsordninger eller private pensjonsordninger i Finland. Fondskapitalen i livsforsikringsselskapene utgjorde drøyt 6 pst av BNP i 1994. Om lag halvparten av midlene stammet fra individuelle ordninger og den andre halvparten fra kollektive pensjonsordninger.

Island har en pensjonsordning med grunnpensjon til alle bosatte fra fylte 67 år. Denne inntektsprøves mot arbeidsinntekt. I tillegg er det en tilleggspensjonsordning der pensjonen inntektsprøves mot både arbeidsinntekt og utbetalinger fra den obligatoriske tjenestepensjonsordningen. Ytelsene er løpende finansiert over statsbudsjettet gjennom generelle skatter.

I tillegg er det obligatoriske tjenestepensjonsordninger for alle ansatte og selvstendig næringsdrivende. Noen av disse ordningene har eksistert lenge, og i 1969 ble ordningene for de ansatte tariffestet og gjort obligatoriske og i 1974 ble de lovfestet. Alle selvstendig næringsdrivende ble inkludert i loven i 1980. Det er mulig å ta ut tidligpensjon i tjenestepensjonssystemet, som oftest fra fylte 65 år, og ytelsen reduseres da med 0,5 prosent pr måned. Det er også mulig å utsette pensjoneringen til fylte 70 år mot at ytelsene økes. Det har vært tendenser til at arbeidstakerne ønsker å øke pensjonsalderen i Island.

Pensjonsfondene må være utformet som egne juridiske enheter og de er enten opprettet av en enkelt bedrift eller en arbeidstakerorganisasjon. Halvparten av styremedlemmene velges blant de ansatte eller medlemmene i arbeidstakerorganisasjonen og halvparten blant bedriftsledelsen eller arbeidsgiverorganisasjonen. Det er 66 pensjonsfond i Island, hvorav 9 ikke lenger mottar innbetalinger. 9 av de aktive fondene tilbyr rene innskuddsordninger med individuelle konti og 16 fond tilbyr rene ytelsesbaserte ordninger med garanti fra arbeidsgiver. De resterende 32 fondene tilbyr kombinasjonsordninger hvor avgiften stort sett har ligget fast over flere år. Investeringsrisikoen i disse fondene bæres av medlemmene i fellesskap, og det eksisterer ingen individuelle konti. Fondene garanterer alltid livsvarige ytelser og ytelsesnivået er forhåndsdefinert gjennom fondenes vedtekter. Dersom det er så store avvik mellom beregnet og faktisk avkastning at disse fondene kan få problemer med å oppfylle de vedtektsfestede ytelsene, må endringer i ytelsesnivå skje gjennom en vedtektsendring, alternativt kan avgiften økes.

Samlet ytelsesnivå fra det offentlige pensjonssystemet og tjenestepensjonssystemet vil normalt være mellom 45 og 60 prosent av gjennomsnittslønnen. Alle tjenestepensjoner finansieres gjennom avgifter fra både arbeidstakere og arbeidsgivere. Avgiften er på 10 pst av samlede lønnsutbetalinger (inklusive overtid, variable tillegg og bonuser), og er vanligvis fordelt med 4 pst på arbeidstaker og 6 pst på arbeidsgiver.

Ved utgangen av 1997 utgjorde forvaltningskapitalen i pensjonsfondene om lag 70 pst av BNP. De 5-6 største fondene har om lag halvparten av forvaltningskapitalen. I offentlig sektor er tilleggspensjonene ytelsesbaserte og fram til 1997 var de løpende finansiert. I 1997 ble det innført en ny ordning med fondering av tjenestepensjonene for alle nyansatte i offentlig sektor og valgfri overgang til den nye ordningen for alle under 40 år. Nesten halvparten av medlemmene har valgt å gå over i det fonderte systemet. For å dekke eksisterende forpliktelser i forbindelse med de personene som har valgt å gå over fra det løpende finansierte til det fonderte tjenestepensjonssystemet i staten er det blitt utstedt statsobligasjoner tilsvarende forpliktelsene i den nye ordningen. Statens implisitte gjeld i forbindelse med tjenestepensjonene er dermed blitt synliggjort i form av obligasjonsgjeld. I det fonderte offentlige systemet er arbeidsgiveravgiften satt til 11,5 pst for en treårsperiode. Det er deretter meningen at avgiften skal tilbake til det normale nivået på 6 prosent av samlet lønnsutbetaling.

Fra 1997 av gis det skattefradrag for premie til egen pensjonssparing på inntil 2 pst av lønnen. Ekstrainnbetalingen kan plasseres i pensjonsfond (enten samme fond som tjenestepensjonen eller i et annet fond hvor en kvalifiserer til medlemsskap), livsforsikringsselskap, bank eller verdipapirfond. Midlene skal tas ut i form av en livrente på med minst 10 års løpetid tidligst fra fylte 60 år.

5.4.2 Utvalgte europeiske land

Storbritannia innførte i 1940-årene et obligatorisk trygdesystem med en lav minstepensjon til alle. Dette var en direkte oppfølging av Beveridge-rapporten. Minsteytelsen utgjør nå under 20 prosent av gjennomsnittslønnen og dette er lavere enn grensen for å kunne motta sosialhjelp. Minsteytelsen indekseres årlig til prisstigningen. Minsteytelsen er løpende finansiert gjennom avgifter fra arbeidsgivere og arbeidstakere samt statstilskudd.

I 1978 ble det innført en opptjeningsavhengig tilleggspensjon innenfor det løpende finansierte offentlige systemet. Denne skulle i hovedsak dekke personer som ikke var dekket av tjenestepensjonsordninger. Tilleggspensjonen gir ytelser på maksimalt 25 prosent av gjennomsnittslønnen de 20 beste årene. I 1986 ble det vedtatt at maksimalytelsen vil bli redusert til 20 prosent av gjennomsnittslønnen alle år fra 1. april 1999.

Da den offentlige tilleggspensjonen ble introdusert, ble det mulig å trekke arbeidstakerne ut av tilleggspensjonsordningen dersom arbeidsgiver tilbød en privat pensjonsplan med minst like gode ytelser. Det er også mulig å la de ansatte være medlemmer i den obligatoriske tilleggspensjonsordningen og bare tilby tjenestepensjon utover den obligatoriske ordningen. I 1994 var om lag 45 pst av alle ansatte i privat sektor trukket ut av den offentlige tilleggspensjonsordningen. Siden 1988 kan arbeidstaker på eget initiativ trekke seg ut av tilleggspensjonsordningen og istedenfor spare på en individuell pensjonskonto. Denne ordningen har vært mer populær enn forventet og om lag 25 prosent av alle ansatte har trukket seg ut av den offentlige ordningen til fordel for egen pensjonssparing. Det er flere menn enn kvinner som er omfattet av tjenestepensjoner og det er også flere menn enn kvinner som har valgt egen pensjonssparing framfor den offentlige tilleggspensjonen. Om lag 30 prosent av alle ansatte, herav om lag to tredjedeler kvinner, er fortsatt medlemmer i det offentlige tilleggspensjonssystemet.

Da den individuelle tilleggspensjonen ble introdusert i 1988, startet forsikringsselskapene, bankene og flere individuelle rådgivere intensiv markedsføring av muligheten til å velge individuell tilleggspensjon. Lovgivningen var også utformet slik at den skulle oppfordre folk til å tegne individuell pensjonsavtale framfor å forbli i det offentlige tilleggspensjonssystemet eller i tjenestepensjonsordningene. Svært mange mennesker opprettet en individuell pensjonsavtale i den tro at dette ville være bedre og mer sikkert enn de eksisterende ordningene. I ettertid viser det seg at selgerne av individuelle pensjonsavtaler ikke har fulgt kravet til uhildet rådgivning og opplysning slik at flere hundre tusen yrkesaktive har trukket seg ut av gunstigere ordninger hos arbeidsgiver til fordel for en individuell ordning som både kan ha kostet mer og som vil gi lavere pensjon. Herunder er også grupper som ved å gå over i en individuell ordning mistet bidraget til tilleggspensjon som arbeidsgiver hadde gitt i tjenestepensjonsordningen. Av de over 5 millioner individuelle pensjonsplanene som ble solgt i perioden 1988-1994, ble knapt 600 000 avtaler identifisert som mulige ofre for grovt oversalg og villedende markedsføring. Britiske myndigheter har pålagt selskapene å gå gjennom de 600 000 sakene og betale tilbake det kundene har tapt. Myndighetene antar at erstatningene til disse kundene vil kunne beløpe seg til om lag 2 milliarder britiske pund.

Tjenestepensjonene har tradisjonelt vært ytelsesbaserte, men innskuddsbaserte ordninger blir mer vanlige og om lag 10 prosent av medlemmene er nå med i innskuddsbaserte ordninger. Tjenestepensjonsordningen er hovedsakelig finansiert gjennom forsikringsselskap eller egne fond. Fondene må være separate juridiske enheter med eget styre og de ansatte skal ha minst en representant i fond med mindre enn 100 medlemmer og minst to representanter i fond med mer enn 100 medlemmer. Styremedlemmene skal handle til beste for medlemmene i fondet, og derfor både se til at fondene har tilstrekkelig med kapital til å dekke forpliktelsene og sørge for tilstrekkelig diversifisering av fondsmidlene.

I følge opplysninger fra OECD utgjorde forvaltningskapitalen til pensjonskassene knapt 75 pst av BNP i 1996, fordelt på om lag 128 000 pensjonsfond i privat sektor og 180 fond i offentlig sektor. Pensjonsfondene eier 30 pst av aksjekapitalen i Storbritannia, og institusjonelle eiere samlet holder 60 pst av aksjekapitalen. Fondsmidlene i livsforsikringsselskapene utgjorde om lag 67 pst av BNP i 1995.

De fleste private fondene har mindre enn 100 medlemmer, samtidig som 35 av fondene i privat sektor har en forvaltningskapital på over 1 milliard pund. Det er bare de aller største fondene som selv forvalter og plasserer midlene sine. De mellomstore fondene benytter seg ofte av meglere eller investeringsbanker, mens de minste fondene benytter forsikringsselskaper. Fondsforvaltningen skal følge vanlige forsiktighetsregler og investeringene i eget selskap kan ikke overstige 5 prosent av fondsmidlene. Pensjonsfondene i Storbritannia har verdens høyeste andel av midlene plassert i aksjer. Det er nylig iverksatt en ny lov som bl a vil sette minimumskrav til fondering og innføre obligatorisk forsikring som skal dekke tap som følge av bedrageri. Minimumskravet til fondering vil gjøre fondene mer følsomme for svingninger i markedsverdien på porteføljen og derigjennom kunne redusere aksjeandelen i fondene.

Sparing til egen tilleggspensjon kan enten skje i form av unit linked eller i fond med rentegaranti. I de fleste pensjonsplanene er innskuddene definert som faste kroneytelser eller en fast andel av lønnen, men i senere tid er det blitt populært med ordninger som simulerer ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger og hvor den årlige premien derfor kan variere. Et beløp tilsvarende ytelsen i det offentlige tilleggspensjonssystemet må tas ut i form av en livsvarig livrente, mens overskytende beløp bl a kan tas ut med 25 pst første året. Gitt visse krav, er både tjenestepensjonsordningene og egne pensjonsordninger skattemessig særbehandlet.

Tyskland har et obligatorisk forsikringsbasert pensjonssystem som dekker stort sett alle yrkesaktive og studenter. Det er ingen minsteytelser i systemet, men personer med minst 35 års medlemsskap og svært lav inntekt blir overkompensert ved beregning av pensjon. Ytelsene er løpende finansiert via like høye avgifter fra arbeidstaker og arbeidsgiver samt statstilskudd. Systemet består av flere ulike ordninger forankret på ulike forvaltningsnivåer og inngår således ikke direkte i det tyske statsbudsjettet. En kommisjon har vurdert flere spørsmål i tilknytning til det obligatoriske pensjonssystemet, herunder også fondering. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 5.5.3.

Om lag 70 pst av arbeidstakerne i tidligere Vest-Tyskland og 10 pst av arbeidstakerne i tidligere Øst-Tyskland omfattes av kollektive tjenestepensjonsordninger. Det er ingen krav til ytelsens størrelse eller form i de tyske tilleggspensjonsordningene, slik at det både finnes innskuddsbaserte og ytelsesbaserte ordninger. Tjenestepensjonsordningene er nesten utelukkende finansiert av arbeidsgiver.

Ytelsene er hovedsakelig løpende finansiert gjennom bokreserver, dvs at forpliktelsene er innarbeidet som gjeld i selskapets balanse, men at det ikke er satt av øremerkede midler til dekning av disse forpliktelsene. Dette gjør pensjonene svært sårbare i tilfelle konkurs hos arbeidsgiver. Forpliktelser opparbeidet etter 31. desember 1986 må være dekket av faktiske reserver. Det er krav om gjenforsikring av pensjonsløfter finansiert gjennom bokreserver. Tjenestepensjonene kan også være delvis fondert i såkalte støttekasser som er egne juridiske enheter opprettet av en eller flere arbeidsgivere i fellesskap. Kassene garanterer ingen juridisk inndrivbar ytelse, men rettspraksis har vist at pensjonsytelser har svært sterkt rettsvern slik at arbeidsgiver har måttet innfri ytelsene dersom kasser har gått konkurs. En del bedrifter har opprettet egne pensjonskasser og noen har også finansiert tjenestepensjonene gjennom avtaler med forsikringsselskap. Drøyt en fjerdedel av alle som er omfattet av en tjenestepensjonsordning er medlemmer i en fullt ut fondert ordning.

Fondskapitalen i de tyske pensjonsfondene tilsvarte knapt 6 pst av BNP i 1996. Eiendelene i livsforsikringsselskapene utgjorde om lag 20 pst av BNP i 1994. Nesten 90 pst av pensjonsmidlene i livsforsikringsselskapene knytter seg til individuell pensjonsforsikring.

Sveits har et obligatorisk forsikringsbasert pensjonssystem som ble innført i 1948. Ordningen omfatter alle arbeidstakere over 20 år og er ytelsesbasert med en garantert minsteytelse og en opptjeningsavhengig del. Ordningen er løpende finansiert av arbeidstakere, arbeidsgivere og staten, men har et fond som skal dekke minst ett års grunnpensjon. Pensjonsalderen er 65 år for menn og 62 år for kvinner og det er ikke nødvendig å slutte i arbeid for å kunne motta pensjon.

Sveits har også et system med supplerende obligatorisk tjenestepensjon som ble innført i 1972. Pensjonene finansieres i egne pensjonskasser som overvåkes av en egen tilsynsmyndighet. Arbeidstakerne og arbeidsgiverne skal hver ha halvparten av styremedlemmene i pensjonskassene. Tjenestepensjonen finansieres av arbeidsgiver og arbeidstaker i fellesskap og arbeidsgiver må dekke minst halvparten av de årlige innbetalingene. Innbetalingene er definert som en gitt prosent av lønn og prosentsatsen varierer med kjønn og alder. Midlene føres på egne konti for hvert medlem og innestående pensjonsmidler skal hvert år tilføres minst 4 prosent rente i tillegg til årets innbetalinger. Innestående midler må ved pensjonering konverteres til en livsvarig livrente. Det eksisterer et felles garantifond som støtter insolvente kasser og som subsidierer kasser med modne system. Dette fondet er finansiert av alle pensjonsfondene i fellesskap.

I tillegg har Sveits et system med frivillig tjenestepensjon. Denne er også fullt ut fondert og må også organiseres i separate juridiske enheter. Det er mulig å organisere den obligatoriske og den frivillige tjenestepensjonen i samme pensjonsfond. Det er stilt få formelle krav til utforming av de frivillige tilleggspensjonene, og det finnes derfor både innskuddsbaserte og ytelsesbaserte ordninger. Pensjonene er hovedsakelig finansiert av arbeidstakerne.

Fondsmidlene i pensjonskassene utgjorde i 1996 om lag 117 pst av BNP. Disse midlene dekker både den obligatoriske og den frivillige tjenestepensjonen. Strenge plasseringsregler kombinert med strenge regler for fondering og regnskapsmessig behandling av fondsmidlene fører til en meget forsiktig plasseringspraksis. Det gjelder samme plasseringsregler for pensjonsfond og for de tekniske reservene i forsikringsselskapene. Det eksisterer i tillegg individuelle private pensjonsordninger.

Frankrike har også et obligatorisk forsikringsbasert system som omfatter alle arbeidstakere. Ordningen inkluderer en inntektsprøvd grunnytelse som reduseres dersom det er betalt avgift for mindre enn 37,5 år. Videre inkluderer det offentlige systemet en opptjeningsavhengig tilleggspensjon med inntjeningstak. For lavtlønte er maksimal kompensasjonsgrad 48 prosent av lønnen. Pensjonene økes årlig i takt med prisstigningen. Pensjonene er løpende finansiert gjennom avgifter fra arbeidstakere og arbeidsgivere.

Nesten alle arbeidstakere (90 pst av alle privat ansatte i 1994) omfattes i tillegg av obligatoriske, innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger basert på tariffavtaler. Den første ordningen ble etablert i 1947 og omfatter personer i ledende stillinger. Ti år senere ble det også etablert en egen ordning for arbeidere. Betingelsene er stort sett de samme innenfor begge ordningene. Det tjenes opp pensjonspoeng hvert år i jobb og pensjonen beregnes ut fra samlet antall poeng ved pensjonering. Poengopptjeningen avhenger av inntekten og nivået på pensjonsavgiften som vanligvis varierer mellom 12 og 16 prosent av inntekten. Ordningene er administrert av private institusjoner og det eksisterer flere pensjonsinstitusjoner innenfor hver ordning. Ordningene er løpende finansiert gjennom avgifter fra arbeidstaker og arbeidsgiver. Det eksisterer også frivillige tjenestepensjonsordninger. Disse kan være utformet slik at det gjøres ekstra innbetalinger til de obligatoriske, løpende finansierte ordningene, eller gjennom gruppelivsforsikringer. Det er i tillegg mulig på frivillig basis å tegne egen pensjonsforsikring.

Midlene i franske pensjonsfond utgjorde knapt 6 pst av BNP i 1996, mens eiendelene i franske livsforsikringsselskap utgjorde omlag 30 pst av BNP i 1994. Midlene i livsforsikringsselskapene kommer hovedsakelig fra egne pensjonsordninger.

Nederland har en modell med en felles grunnytelse for alle bosatte. Det kreves 50 års botid mellom 15 og 65 år for å motta full grunnytelse. Denne er løpende finansiert gjennom innbetalte avgifter fra arbeidstakerne samt statstilskudd. I 1997 ble det for første gang satt inn midler i et fond som er øremerket for å dekke de økende pensjonsutbetalingene fra om lag 2020. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 5.5.4.

Det er ingen obligatoriske tilleggspensjonsordninger i Nederland, men 93 pst av alle yrkesaktive er omfattet av en tjenestepensjonsordning. Bare 2 pst av alle ansatte arbeider i bedrifter som ikke tilbyr tjenestepensjon. Dersom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene innenfor en bransje er enige om det, kan tjenestepensjonsordningene gjøres obligatoriske for alle innenfor bransjen, inkludert uorganiserte og selvstendig næringsdrivende. Behovet for å gjøre tjenestepensjonsordningene obligatoriske har vært diskutert siden 1970-tallet, men i 1991 konkluderte regjeringen med at det neppe ville bli behov for det.

Tjenestepensjonene er hovedsakelig ytelsesbaserte bruttoordninger med maksimal kompensasjon før skatt på 70 pst inkludert den offentlige grunnpensjonen. De fleste private ordningene baserer seg på gjennomsnittslønnen over hele karrieren eller de siste 5-10 årene, mens staten beregner pensjonen ut fra sluttlønn. Ytelsen må tas ut som en livsvarig livrente og differansen mellom høyeste og laveste ytelse for samme person kan maksimalt være 25 pst. Pensjonene er enten fondert i egne pensjonskasser eller i livsforsikringsselskap, og finansieringen er delt mellom arbeidstakere og arbeidsgivere. De fleste pensjonsfondene inngår nå i en gruppe hvor det er mulig å overføre opptjente rettigheter i et pensjonsfond til et annet ved skifte av arbeidsgiver. 10

Forvaltningskapitalen i de nederlandske livsforsikringsselskapene utgjorde om lag 45 pst av BNP i 1995. Forvaltningskapitalen i de nederlandske pensjonsfondene utgjorde drøyt 87 pst av BNP i 1996, hvorav pensjonsfondet for offentlige tjenestemenn utgjør drøyt en tredjedel. Det er 70 sektorfond, hvorav 60 er obligatoriske for alle sysselsatte i sektoren. Videre er det 1 100 bedriftsfond som varierer sterkt i størrelse. Fondsforvaltningen skal følge forsiktighetsregler ( prudent man rule). Pensjonsfondet for offentlige tjenestemenn i Nederland er verdens nest største offentlige pensjonsfond. Fram til 1996 var pensjonsfondet for offentlige tjenestemenn underlagt særskilt regulering, men fondet følger nå de generelle reglene som gjelder for private pensjonsfond.

Siden 1. juli 1987 er det tillatt for utenlandske forsikringsselskaper å tilby livsforsikringstjenester i Nederland, men den nederlandske pensjonsfondsloven tillater ikke at alderspensjonene finansieres gjennom forsikringsselskaper som er lokalisert i utlandet. Dette er begrunnet i tilsynshensyn og Forsikringskammerets behov for å følge med i at selskapene følger loven mht utforming av ordningen, skattemessig behandling mm.

Det tilbys egne pensjonsordninger i forsikringsselskap for de som ønsker tilleggsdekning, eller som ikke er omfattet av en tjenestepensjonsordning.

Italia har et system med en svært lav grunnpensjon til alle som ikke har egen pensjonsopptjening. Det offentlige supplerende forsikringsbaserte pensjonssystemet dekker alle arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende. Ordningen med garanterte minsteytelser ble fjernet i 1995 samtidig som minste opptjeningstid i systemet ble redusert fra 18 til 5 år. Ordningen inneholder en ytelsesbasert pensjon som etter omleggingen i 1995 inneholder elementer av innskuddsbasering ved opptjening av pensjonen. Pensjonsordningen er løpende finansiert gjennom avgifter fra arbeidstakere og arbeidsgivere samt statstilskudd. Fram til 1995 hadde ordningen en kompensasjonsgrad før skatt på inntil 80 pst, noe som har ført til at det nesten ikke eksisterer supplerende pensjonsordninger i Italia. Selv om ytelsene i det obligatoriske systemet er redusert, er reglene for og den skattemessige behandlingen av tilleggspensjoner så kompliserte at det foreløpig er blitt opprettet svært få tjenestepensjonsordninger. Bare 5 pst av de ansatte i privat sektor er omfattet av tjenestepensjonsordninger. Fondsmidlene i italienske pensjonskasser utgjorde om lag 3 pst av BNP i 1996, mens fondsmidlene i italienske livsforsikringsselskap utgjorde knapt 4 pst av BNP.

Etter flere forsøk på å endre det italienske pensjonssystemet ble de første endringer vedtatt i 1992. Dette innebar bla lengre opptjeningstid, og høyere pensjonsalder. Etter regjeringsskiftet ble det i 1995 imidlertid vedtatt nye endringer som til dels reverserer en del av endringene fra 1992. Dini-reformen av 1995 gir større valgfrihet samtidig som den skal stimulere folk til å stå i arbeid lengst mulig, bl a ved at minstepensjonen er fjernet og at pensjonen beregnes ut fra faktiske innbetalinger og antall år i ordningen. Dersom innsparingsmålene for 1998 ikke nås, kan ordningen strammes inn ytterligere.

5.4.3 Utvalgte land utenfor Europa

USA har et forsikringsbasert pensjonssystem som omfatter alle arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende. Pensjonene er ytelsesbaserte beregnet ut fra inntekten de 35 beste årene. Ordningen er i prinsippet adskilt fra statsbudsjettet og finansieres direkte via øremerkede avgifter fra arbeidsgiver og arbeidstaker.

Social Security er løpende finansiert, men det bygges opp fond for bedre å kunne møte framtidig vekst i utbetalingene. Fondet for pensjoner vil kunne brukes til finansiering av både de offentlige grunnytelsene og tilleggsytelsene. Fondet var ved utgangen av 1996 på knapt 70 milliarder dollar og fondsmidlene er plassert i spesielle statsobligasjoner med relativt lav avkastning. Fondet utgjør nå om lag 1,5 års utbetalinger. Alle inn- og utbetalinger går via fondet, og fondets midler kan bare brukes til å betale løpende ytelser og administrative kostnader. Framskrivinger viser at summen av innbetalingene og avkastningen på fondsmidlene vil være tilstrekkelig til å dekke løpende utbetalinger til om lag 2020. Deretter vil fondene kunne forbrukes helt i løpet av den neste 10 års perioden. Fondene i Social Security trekkes inn ved balansering av statsbudsjettet slik at underskuddet blir mindre enn det ellers ville ha vært. Det pågår for tiden en debatt i USA om hele eller deler av fondet skal plasseres i aksjer som tradisjonelt har hatt høyere avkastning enn obligasjoner. Denne debatten er nærmere omtalt i avsnitt 5.5.5.

Innenfor tjenestepensjon har ytelsesbaserte ordninger tradisjonelt vært dominerende, men innskuddsbaserte ordninger har over tid fått økende utbredelse. Det er inngått avtaler om tjenestepensjon i om lag 140 000 private virksomheter, og om lag halvparten av de ansatte i privat sektor er omfattet.

Alle offentlig ansatte er omfattet av en tjenestepensjonsordning og den samlede fondskapitalen i private og offentlige ordninger utgjør knapt 60 pst av amerikansk BNP. Pensjonsfondet for de offentlige ansatte i staten California (Calpers) er det største fondet i USA og tredje størst i verden. Fondet har om lag 1 million medlemmer og en forvaltningskapital på mer enn 100 milliarder dollar. Calpers legger stor vekt på å følge en aktiv investeringsstrategi og legger langsiktige mål for hvor stor andel av midlene som skal investeres i de ulike hovedtypene verdipapirer. Fondet hadde høsten 1997 nær 45 pst av midlene plassert i aksjer på det innenlandske markedet og 19 pst i det utenlandske markedet. På sikt har de som mål å redusere andelen i innenlandske aksjer til 38 pst og øke andelen i utenlandske aksjer med ett prosentpoeng. Nesten 30 pst av midlene var plassert i verdipapirer med fast avkastning, noe som er litt i underkant av det langsiktige målet, mens andelen på 5 pst i fast eiendom skal økes med to prosentpoeng. Calpers opptrer nå mer aktivt i aksjemarkedet og følger en corporate governance strategi hvor aksjeeierne, sammen med den administrative ledelsen og styret i bedriften, bestemmer strategien og setter målene for bedriftene som Calpers har store investeringer i. Calpers identifiserer selskap i sin portefølje som gjør det dårlig og initierer endringer som skal forbedre resultatene slik at avkastningen av aksjene øker. I følge egne utsagn skal denne strategien ha økt avkastningen i fondet med om lag 150 mill dollar i løpet av en femårsperiode i forhold til om de hadde fulgt en mer passiv investeringsstrategi.

Australia har et offentlig pensjonssystem med allmenne grunnytelser som behovsprøves både i forhold til inntekt og formue. Ordningen er basert på løpende utlikning og finansieres gjennom generelle skatter. Det er ventet at den obligatoriske tilleggspensjonsordningen vil redusere de framtidige utbetalingene i den behovsprøvde offentlige ordningen.

Det har vært relativt godt utbygde tjenestepensjonsordninger i Australia, og i 1992 ble det innført en obligatorisk tilleggspensjonsordning for nesten alle ansatte (krav til minste månedslønn). 90 pst av alle heltidsansatte og 70 pst av alle deltidsansatte, dvs om lag 6 millioner personer var i 1995 dekket av ordningen. Pensjonsordningen er innskuddsbasert og administreres av selvstendige pensjonsfond. Pensjonene finansieres gjennom avgifter fra arbeidsgivere, arbeidstakere og det offentlige. Ordningen er frivillig for selvstendig næringsdrivende og det eksisterer i tillegg muligheter for egen pensjonssparing.

Pensjonsfondene hadde ved utgangen av 1995 en fondskapital på drøyt 30 pst av BNP, dvs om lag 230 milliarder australske dollar. Det var 107 000 fond i 1995, med til sammen om lag 15 millioner konti (en person kan være medlem flere steder). De 10 største fondene administrerer 35 pst av all fondskapitalen, og de 1 000 største hele 86 pst av fondskapitalen. Om lag 80 pst av fondskapitalen administreres av eksterne kapitalforvaltere. De fire største forvalterne er ansvarlige for plassering av 40 pst av de eksternt forvaltede midlene og de 10 største for 60 pst. Tidligere var de offentlige tjenestepensjonsordningene for en stor del løpende finansiert, men nå har flere delstater lukket de gamle ordningene og etablert nye, fonderte ordninger. I 1993 utgjorde de ikke-fonderte forpliktelsene i de offentlige tjenestepensjonsordningene om lag 23 pst av BNP.

Det er få plasseringsrestriksjoner for de obligatoriske tilleggspensjonsfondene og det er heller ingen krav til minste avkastning. Fondene skal ikke ha andre formål enn sikring av pensjoner og medlemmene i fondsstyrene er personlig ansvarlig, både økonomisk og strafferettslig, for at fondsmidlene plasseres forsvarlig. Det er begrenset adgang til å plassere i egne verdipapirer, og svært begrenset låneadgang. De små fondene har den mest konservative plasseringsstrategien med en lav andel aksjer, mens de store fondene har en mer variert plassering av midlene med en større andel aksjer og andre instrumenter med høy risiko. Det er også en klar trend at ytelsesbaserte ordninger har en mer konservativ investeringsstrategi enn innskuddsbaserte ordninger.

New Zealand innførte i 1898 en behovsprøvd alderspensjon med svært lave ytelser til alle. I 1938 ble grunnpensjonen gjort generell med en flat grunnytelse til alle bosatte. Ytelsen har siden 1976 vært generøs og utgjør nå 69 pst av gjennomsnittslønnen til en enslig etter skatt. Grunnytelsen inntektsprøves mot all annen inntekt, men avkortingen mot annen pensjonsinntekt er gunstigere enn mot lønnsinntekt. Pensjonene er løpende finansiert via generelle skatter.

New Zealand har ingen obligatorisk tilleggspensjon, og både kollektiv tjenestepensjon og egne pensjonsordninger er relativt lite utbredt. Om lag 22 prosent av den yrkesaktive befolkningen omfattes av tjenestepensjonsordninger. En stor del av tjenestepensjonene utbetales som engangsbeløp. I forbindelse med skattereformen i 1988-1990 ble skattefavoriseringen av frivillige tjenestepensjoner og annen frivillig pensjonssparing fjernet. Den generøse grunnytelsen og den manglende skattefavorisering av pensjonssparing antas å være hovedårsakene til den lave utbredelsen av og veksten i tilleggspensjonsordninger i New Zealand.

Chile innførte i 1981 en obligatorisk spareordning nesten uten forsikringselement. Alle ansatte må sette 10 pst av lønnen inn på individuelle konti som forvaltes av godkjente pensjonsfond (AFP). Personer med minst 20 års innbetalinger er garantert en minsteytelse (22 pst av gjennomsnittslønnen), mens personer med mindre enn 20 års opptjening ikke har noen garantert minsteytelse. På pensjoneringstidspunktet kan innestående på konto benyttes til å kjøpe en livrente eller en kan ta ut en beregnet pensjon direkte fra fondet. En del av midlene kan også tas ut som en engangsutbetaling for de som har relativt store konti. Medlemmene løper en viss risiko for at fondet skal gå konkurs selv om det er satt soliditetskrav og krav til minste månedlige avkastning på fondsmidlene. Medlemmene bærer også risikoen for at den økonomiske veksten skal stagnere og realrenten synke. Arbeidsgiver bidrar ikke i finansieringen av pensjonsordningen. Staten bidrar i finansieringen av de garanterte minsteytelsene og dekker løpende utbetalinger i det gamle pensjonssystemet. Staten dekker også engangsinnskudd i den nye ordningen tilsvarende verdien av tidligere innbetalinger i den gamle ordningen for medlemmer av den gamle ordningen som valgte å gå over til det nye systemet.

I 1990 var det godkjent 13 AFP-fond, og fondsmidlene utgjorde drøyt 40 pst av BNP i 1995. De tre største fondene forvaltet til sammen 65 pst av de totale fondsmidlene i 1991. Disse fondene hadde den mest intensive markedsføringen, og de hadde verken lavest administrasjonskostnader eller høyest avkastningsrate. Fire av AFP-fondene var kontrollert av utenlandske konsern. Det har vært en gradvis diversifisering av plasseringene den tiden AFP-fondene har eksistert. I perioden 1981-1995 var den gjennomsnittlige realavkastningsraten i fondene 12,8 pst. De siste tre årene har imidlertid aksjeavkastningen falt kraftig og i 1997 var den gjennomsnittlige avkastningen i fondene 1,8 prosent. Målet for årlig avkastning er 4 prosent.

FNs utviklingsprogram (UNDP) har den senere tid kritisert ordningen. Deres framskrivninger viser at om lag 40 prosent av de kommende pensjonistene vil trenge sosialhjelp når de går av med pensjon. Dette skyldes at innbetalingene på 10 prosent av lønnen er for lave til å gi lavtlønte og personer som går inn og ut av arbeidsmarkedet tilstrekkelig pensjon. Videre er det noen arbeidsgivere som rapporterer inn en lavere lønn enn den faktiske for å spare sosiale utgifter. Systemet er også svært avhengig av høy realavkastning på midlene for å gi tilstrekkelig pensjon. UNDP understreker at det særlig er kvinner som rammes fordi de ofte har dårlig betalte jobber og har perioder utenfor arbeidslivet samtidig som de har høyere forventet levealder. Alt dette fører til at deres forventede årlige utbetalinger vil bli svært lave.

Singapore opprettet et fullt ut fondert pensjonssystem (Central Provident Fund - CPF) i 1955. Alle statsborgere og permanent bosatte arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende er medlemmer i fondet. Innbetalingene til CPF er delt likt mellom arbeidsgiver og arbeidstaker og samlet innbetaling er 40 prosent av lønn for arbeidstakere under 55 år, 20 prosent for arbeidstakere mellom 56 og 60 år, 15 prosent for arbeidstakere mellom 61 og 65 år og 10 prosent for de over 65 år. Avtrappingen for eldre arbeidstakere er gjort for å stimulere til økt sysselsetting av eldre arbeidstakere. Avkastningen på fondsmidlene er knyttet til bankenes gjennomsnittlige renter på 12 måneders sparekonti, samtidig som CPF garanterer en avkastning på minst 2,5 prosent pr år.

Det er mulig å ta ut fondsmidlene fra fylte 55 år, ved permanent flytting fra landet og ved varig uførhet. Ved pensjonering må det settes av et beløp på minst 55 000 singapore dollar (økes gradvis til 80 000 i 2003) og det kan trekkes på minimumsbeløpet fra fylte 60 år. Inntil halvparten av beløpet kan bestå av boligformue, og resten må være i form av kontanter. Minimumsbeløpet kan benyttes til kjøpe en evigvarende livrente fra et livsforsikringsselskap eller settes inn på en ordinær konto i banken eller forbli på konto i CPF. Det er mulig å overføre pensjonsrettigheter fra egen til foreldrenes konto og betale inn ekstra midler til foreldrenes eller ektefelles eller egen pensjonskonto.

Alle medlemmene har tre konti i fondet, den ordinære kontoen, medisave kontoen og spesialkontoen. Medisave kontoen benyttes til å dekke utgifter i forbindelse med medisinsk behandling. Den ordinære kontoen kan brukes til pensjonsutbetalinger, boliginvesteringer, andre godkjente investeringer, livs- og helseforsikring og utdanning. Spesialkontoen kan bare benyttes til pensjonsformål. Det er mulig å oppnevne ektefelle og/eller barn som arvinger til fondsmidlene i CPF. For personer som ikke har oppnevnt begunstiget tilfaller midlene forsikringskollektivet.

Midlene på den ordinære kontoen kan benyttes til å kjøpe bolig, og siden boligformuen regnes inn i pensjonsformuen trenger midlene bare betales tilbake dersom boligen selges. Ved kjøp av leilighet gjennom det statlige boligprogrammet kan en ta opp lån i Husbanken og betale dette tilbake ved hjelp av bidragene til CPF. Dvs at en istedenfor å betale inn til pensjonsfondet, betaler ned boliggjeld i en periode av livet. Det er også mulig å benytte 80 prosent av midlene utover minimumsbeløpet til å betale for egen eller barns utdanning ved godkjente universiteter og høyskoler. Dette beløpet må betales tilbake i løpet av 10 år etter avsluttet utdanning. Inntil 80 prosent av midlene utover minimumsbeløpet kan også investeres i bl a aksjer, obligasjoner og gull for å øke avkastningen på fondsmidlene.

5.5 Om reformprosessen i enkelte andre land

Finansiering av pensjonsytelser og bærekraften i de eksisterende pensjonssystemene har de senere årene vært mye diskutert. Verdensbankens rapport som er omtalt i kap 6 står sentralt i denne forbindelse.

5.5.1 Sverige

Sverige har gjennom flere år utredet alternative pensjonsarrangementer og finansieringsmåter. I juni 1994 bestemte den svenske Riksdagen at alderspensjonssystemet skulle reformeres. Det er tre hovedgrunner som ligger bak beslutningen. For det første øker både andelen pensjonister og den gjennomsnittlige levealderen samtidig som fødselsraten viser synkende tendenser. For det andre krever ATP-systemet en årlig realvekst i økonomien på 2 prosent dersom en skal unngå store økninger i pensjonspremiene. Veksten i Sverige har vært lavere enn dette de siste årene. For det tredje er det fordelingsmessige argumenter knyttet til besteårsregelen, den lave uttellingen av ATP for lavtlønte og en stigende andel personer som rammes av opptjeningstaket. Opptjeningsreglene kompliserer ordningen samtidig som de samlet sett gir uklare fordelingsvirkninger. Beregninger viser at AP-fondene knyttet til ATP dekker pensjonsutbetalingene i 5 år framover, og at fondene burde vært 7-10 ganger større for at ATP skulle vært fondsbasert i forsikringsteknisk forstand.

Reformen skal gradvis tre i kraft fra 1999 og de første utbetalingene etter det nye systemet skal skje i 2001. Dagens folkpension og ATP skal gradvis erstattes av et pensjonssystem som skal skilles enda tydeligere fra andre sosialforsikringer. Ordningen vil fortsatt være obligatorisk og dagens system med opptjening fra fylte 16 år for inntekter opp til 7,5 basbelopp (et basbelopp var 37 100 svenske kroner i 1997) beholdes. Dagens rene ytelsesbasering forlates imidlertid til fordel for en ordning med større elementer av innskuddsbasering og sterkere sammenheng mellom innbetalinger og utbetalinger og pensjoneringstidspunkt. Ved utforming av ordningen har en tatt sikte på at pensjonsytelsene skal bli omtrent som i dag for en person med 40 års opptjening. Pensjonsavgiften er fastsatt for å tilfredsstille dette kriteriet. Det skal betales en samlet pensjonsavgift fra arbeidstaker og arbeidsgiver på 18,5 pst av inntekten, hvorav 16 pst går inn i fordelingssystemet og danner grunnlaget for innkomstpension og 2,5 pst settes av til premiepension. I ATP var det bare arbeidsgiver som bidro i finansieringen fram til 1995, da det ble innført en lav ATP-avgift på arbeidstakernes hånd. I det nye systemet er det meningen at arbeidstakernes bidrag skal bli større enn i dag samtidig som arbeidsgivers bidrag skal reduseres. Fordelingen av avgiften mellom arbeidsgiver og arbeidstaker er imidlertid ikke avgjort ennå.

Fordelingssystemet (innkomstpensionen) vil utgjøre hoveddelen av tilleggspensjonen og skal fortsatt være løpende finansiert. Hvert år vil imidlertid hver persons pensjonsrettigheter bokføres som en beregnet pensjonskapital. Den allmenne pensjonsalderen kommer i praksis til å forsvinne og pensjonen kan tas ut helt eller delvis fra fylte 61 år. Pensjonen skal være livsvarig og tas ut med like store beløp hvert år. Det skal ikke tas hensyn til ulik forventet levealder for menn og kvinner. Ved pensjonering vil den livsvarige ytelsen beregnes ved at den bokførte pensjonskapitalen deles med et tall som avspeiler den gjennomsnittlige gjenstående levetid for gjeldende årskull. Dette vil gi uttelling for alle yrkesaktive år samtidig som årlige utbetalinger reduseres for personer som velger å gå av med pensjon tidlig. Økt forventet levealder vil også automatisk bli hensyntatt. Den årlige indekseringen av basbeloppet legges om fra å være knyttet til konsumprisindeksen til å være knyttet til den gjennomsnittlige inntektsutviklingen. Ordningen med garantert minstepensjon for personer med liten eller ingen opptjent pensjon opprettholdes. Minstepensjonen kan tas ut fra fylte 65 år. For personer født mellom 1938 og 1953 innføres det overgangsregler.

Premiepensjonen vil være en innskuddsbasert ordning med valgfri forvalter av midlene. Forvaltningen av midlene i premiereservesystemet skal i opptjeningstiden foregå i regi av en nyopprettet administrasjon, Premiepensionsmyndigheten. Premiepensionsmyndigheten skal ivareta forsikringsfunksjonene innenfor et system med pensjonsforsikring med investeringsvalg. Fram til pensjonsalder skal midlene forvaltes i vanlige verdipapirfond. Innbetalingene til premiepensionen vil gå gjennom Premiepensionsmyndigheten som vil overføre midlene som en samlet sum til de ulike forvalterne. Det opprettes et statlig verdipapirfond for dem som ønsker offentlig forvaltning og et eget fond for den som ikke selv velger forvalter. Det legges til grunn at sistnevnte fond i hovedsak vil plassere i (svenske) statspapirer og aksjer i de største svenske børsnoterte selskapene. Fond fra andre EU-land som aksepterer de generelle vilkårene for forvaltning av premiereservemidlene kan delta i forvaltningen ut fra godkjenning og tilsyn i hjemlandet. Fondsforvalterne må registreres og inngå avtale om de praktiske sidene ved forvaltningen med Premiepensionsmyndigheten.

Hver enkelt forsikringstaker står fritt til å velge forvalter og det vil være mulig å bytte forvalter hvert år. Det vil bli utarbeidet egne regler for risikobegrensning for verdipapirfondene. Dette vil bl a omfatte krav til diversifisering over bransjer og krav om at utenlandske aksjer må være børsnotert eller gjenstand for annen regulert omsetning, samtidig som det forutsettes adgang til å ta i bruk derivatinstrumenter.

Det er blitt foretatt innbetalinger til premiereservesystemet siden 1995 og i mars 1997 sto det 24 milliarder svenske kroner på premiereservekontiene. Midlene er foreløpig plassert i rentebærende papirer med lavest mulig risiko. Reglene for den tekniske utformingen av premiereservesystemet ble fremmet i oktober 1997 og vedtatt i januar 1998.

Alle personer født i 1954 eller senere vil få pensjon etter de nye reglene. Tidligere opptjent pensjon i ATP vil omregnes til pensjonsrettigheter i premiepensionssystemet. Personer født mellom 1938 og 1954 vil få deler av sin pensjon fra ATP og deler av pensjonen fra det nye systemet. Disse er garantert en pensjon minst like stor som den de hadde tjent opp i ATP i 1994. Alle personer som er født i 1937 eller tidligere vil få pensjon etter de gamle reglene i ATP.

5.5.2 Finland

Det obligatoriske tilleggspensjonssystemet i Finland er delvis fondert, og høsten 1991 la kommisjonen som skulle utrede fonderings- og finansieringsprinsippene innen arbeidspensjonssystemet på lang sikt fram sin innstilling. Kommisjonen skulle særlig ta hensyn til at pensjonssystemet trer i kraft gradvis fram til det er modent i 2002 samtidig med at andelen eldre i befolkningen øker. En skulle også se hen til utviklingen i arbeidskraftkostnadene i næringslivet.

Kommisjonen anbefalte at pensjonspremien ikke skulle fastsettes ut fra konjunkturpolitiske hensyn, men ut fra hensynet til å trygge pensjonene og øke produksjonskapasiteten gjennom økt sparing og investering. Kommisjonen anså det som viktig å utjevne behovet for premieøkninger gjennom gunstige løsninger angående fonderingsgraden. Et høyere premienivå de nærmeste årene ville kunne muliggjøre et overkommelig premienivå selv de årene pensjonskostnadene forventes å være høyest. En høyere fondering gjennom økte premier i dag vil i tillegg føre til at pensjonskostnadene faller på rett generasjon og gjøre det lettere for de kommende generasjonene å klare den pensjonsbelastningen som de store årskullene vil innebære. Økt fondsoppbygging vil også være med på å kompensere for fallet i spareraten i husholdningene. Dette vil igjen kunne øke investeringene og produksjonsmulighetene og derigjennom øke veksten i nasjonalproduktet og på den måten sikre pensjonsutbetalingene.

Kommisjonen antok at fonderingsgraden måtte økes fram til om lag 2010 for så gradvis å reduseres igjen. Fonderingsgraden burde dimensjoneres slik at premiebelastningen etter 2010 ville kunne utjevnes. Samtidig ville det være viktig å sørge for at realverdien av fondene ble opprettholdt.

Innføringen av pensjonsavgiften på 3 pst for arbeidstakere i 1993 var delvis ett ledd i oppfølgingen av kommisjonens innstilling. Den videre oppfølgingen stoppet opp etter at et forsikringsselskap gikk konkurs og et annet måtte trekke seg.

Som følge av de finansielle problemene i forsikringsselskapene ble det nedsatt to utvalg som skulle se på henholdsvis pensjonsfondenes administrasjon og investeringer. Disse utredningene ble fulgt opp i en proposisjon til Riksdagen høsten 1996. Her foreslås det å utvide selskapenes plasseringsadgang i risikokapital for å redusere plasseringen i statsobligasjoner. Det foreslås også å frikople utlånsrenten fra beregningsrenten fordi utlånenes andel av fondsmidlene er sunket fra 75 til 30 pst som følge av at utlånsrenten har fulgt beregningsrenten, og denne har vært høy i forhold til markedsrenten.

Endringene begrunnes i at det er behov for å øke avkastningen på selskapenes kapital og spre fondenes plassering av midler. Økt avkastning på investeringene vil redusere senere behov for å øke pensjonspremiene og fremme arbeidspensjonssystemets robusthet. Fondsrenten som benyttes ved beregning av forpliktelsene er senket fra 5 til 3 prosent. Reduksjon av fondsrenten innebærer at forpliktelsene øker slik at det i utgangspunktet vil være behov for å tilføre fondene om lag 70 milliarder mark dersom det ikke settes i verk andre tiltak. Dette ville gi et direkte behov for å øke arbeidspensjonspremien med flere prosentpoeng for å oppnå tilstrekkelig fondering av nye pensjoner. Fordi dette vil være umulig, senkes derfor den fonderte andelen av pensjonene slik at pensjonsanstaltenes forpliktelser opprettholdes på dagens nivå. Endringen i form av lavere fondering av alderspensjonene vil i utgangspunktet senke arbeidspensjonspremien de nærmeste årene, men vil føre til økte premier etter om lag 2015. Økt avkastning på fondenes kapital vil redusere behovet for å øke arbeidspensjonspremiene i framtiden.

Det foreslås samtidig innført strengere regler for selskapenes solvens, med ulike varslingsgrenser som krever ulike tiltak fra pensjonsanstaltenes side for å gjenopprette den nødvendige størrelsen på egenkapitalen. Formålet med denne endringen er at en tidligere enn før skal kunne oppdage og gripe inn ved eventuelle finansielle problemer i selskapene. Egenkapitalen i prosent av forpliktelsene har variert fra 3,5 til 5,7 pst for alle arbeidspensjonsanstaltene samlet i årene 1990-95. Det foreslås en solvensgrense på 4 pst egenkapital i forhold til forpliktelsene, mens målsonen er 8-16 pst av forpliktelsene. En høyere egenkapitalandel gir økt frihet ved plassering av midlene slik at fondene på sikt kan foreta en større andel risikoinvesteringer og på den måten øke avkastningen på fondsmidlene. Finske myndigheter ser for seg at andelen av midler investert i aksjer kan øke fra dagens knapt 8 pst til 12-15 pst rundt århundreskiftet.

5.5.3 Tyskland

I Tyskland ble det i 1996 nedsatt en kommisjon for videreutvikling av de lovfestede pensjonene under ledelse av arbeids- og sosialminister Norbert Blüm. Kommisjonen foreslo høsten 1996 ulike tiltak for å begrense veksten i pensjonsutbetalingene og nye økninger i pensjonspremiene samtidig som tilliten til pensjonssystemet beholdes. Kommisjonen gikk imot både full og delvis fondering av pensjonene i det lovfestede pensjonssystemet. Dette ble begrunnet med at kapitaltilgangen i fondet vil være så stor at det vil være vanskelig å absorbere det økte kapitaltilbudet i samfunnsøkonomien på en sikker og inntektsbringende måte. Kommisjonen argumenterte med at fonderingen bare vil ha positiv samfunnsøkonomisk virkning i den grad fondet fullt ut vil gi positiv realavkastning. Full fondering av pensjonene i det lovfestede systemet etter dagens regler for beregning av forpliktelser tilsier et fond på om lag 10 billioner tyske mark, dvs i overkant av 40 000 milliarder norske kroner. Videre hadde kommisjonen betenkeligheter med å samle så mye kapital i et statlig kontrollert fond. Dette vil i følge kommisjonen stå i motstrid til det nødvendige arbeidet med å redusere den økonomiske maktkonsentrasjonen og redusere den statlige innflytelsen i næringslivet gjennom deregulering og privatisering. Plasseringen av så store midler innebærer risiko for feilinvesteringer og vil også kunne få innflytelse på den tyske finanspolitikken. Kommisjonen tok dette standpunkt selv om den viser til at en delvis fondering i dag vil kunne redusere behovet for å øke pensjonspremiene i framtiden.

Kommisjonen foreslo ulike tiltak for å snu utviklingen med stagnasjon og tilbakegang i de fonderte tilleggspensjonsordningene. Dette ble begrunnet med at det er behov for et tredelt pensjonssystem også i Tyskland og at tjenestepensjonene og individuelle pensjoner må forsterkes. Videre mente kommisjonen at private pensjonsfond er mer egnede kapitaltilbydere og -forvaltere enn statlige eller halvstatlige pensjonsfond vil være. For å øke antallet tjenestepensjonsordninger foreslo de at den skattemessige behandlingen av disse gjøres gunstigere slik at tjenestepensjonsordninger blir mer attraktive for både arbeidsgivere og arbeidstakere/arbeidstakerorganisasjonene. Det skal spesielt satses på å utforme ordningene slik at små og mellomstore bedrifter i større grad innfører tjenestepensjoner. Kommisjonen anbefalte også at det iverksettes tiltak for å sikre at tjenestepensjonsordningene ikke virker mobilitetshemmende.

I juni 1997 fremmet den tyske regjeringen et lovforslag der kommisjonens lovforslag ble tatt opp. Fonderingsspørsmålet ble avvist også i lovforslaget. Riksdagen vedtok i hovedsak de andre lovforslagene. Opposisjonen (SPD) mente at fonderingsspørsmålet ikke ble tilstrekkelig grundig behandlet av Blüm-kommisjonen og ønsker derfor å nedsette en ny kommisjon for å vurdere fonderingsspørsmålet på nytt.

5.5.4 Nederland

I Nederland ble fondering av grunnpensjonen vurdert etter anbefalinger fra Studiegruppen for budsjettmarginen. Denne gruppen, som består av fagøkonomer, har kommet til at den demografiske utviklingen vil føre til økte offentlige utgifter til pensjoner og helse fra om lag 2010, noe som igjen vil føre til økte skatter eller økt budsjettunderskudd dersom finanspolitikken ikke endres. Studiegruppen anbefalte derfor den nederlandske regjeringen å redusere statsgjelden nå for å gi handlefrihet til å dekke den framtidige økningen i pensjonsutbetalingene. Kabinettet (regjeringen) og parlamentet ønsket å synliggjøre nedbyggingen av gjeld ved å etablere et fond for den offentlige grunnpensjonen.

De årlige pensjonsutgiftene er i dag på knapt 5 pst av BNP, men ventes å stige fra om lag 2010 og nå en topp på knapt 8 pst av BNP i 2040. I 1997 ble det satt av 750 millioner nederlandske gylden og i 1998 er det planlagt satt av 1 500 millioner nederlandske gylden i fondet. Dette utgjør henholdsvis 0,1 og 0,2 prosent av nederlandsk BNP. Renteavkastningen skal også tillegges fondskapitalen. Det er lagt fram to ulike modeller for framtidig tilførsel til og bruk av fondet. I modell A vil de årlige overføringene til fondet ligge på om lag samme nivå som nå fram til og med 2029. I årene 2030 til 2044 vil en trekke på fondet slik at de årlige pensjonsutbetalingene over statsbudsjettet ikke overstiger 7,5 pst av BNP. I modell B vil de årlige innbetalingene til pensjonsfondet stige til 0,7 pst av BNP i 2002 og 1,3 pst i årene 2006 til 2009 for så å synke igjen fram til 2022. I 2022 vil en begynne å trekke på fondsmidlene for å stabilisere pensjonsutbetalingene over statsbudsjettet til 6,5 pst av BNP. Parlamentet har foreløpig ikke tatt noen endelig avgjørelse på hvilket alternativ som skal velges. Det er ikke planlagt mekanismer som vil binde politikerne til faktisk å foreta de planlagte avsetningene. Det vil derfor kunne tenkes at det i ett eller flere år ikke vil bli foretatt avsetninger til fondet fordi politikerne ønsker å prioritere andre formål.

Pensjonssparefondet skal foreløpig utelukkende investere i statsobligasjoner. Intensjonen med fondet er imidlertid at denne sparingen skal komme i tillegg til annen offentlig sparing/andre innstramminger i finanspolitikken. Dette skal sikres ved at fondet bidrar til å vise hvor mye av sparingen som er ekstraordinær sparing spesielt rettet inn mot finansiering av framtidige kostnader forbundet med aldringen i befolkningen. Pensjonssparefondet er en del av de statlige budsjetter. I forhold til bestemmelsene om brutto statsgjeld og budsjettunderskudd i ØMU konsolideres sektorens ulike fordringer og gjeld. Fondsoppbyggingen vil derfor være med på å redusere statsgjelden i henhold til ØMU-kriteriene. Synliggjøringen av formålet med sparingen tillegges selvstendig vekt når den nederlandske regjeringen velger å sette av midler i fond istedenfor å nedbetale statsgjeld, ved at en tror at øremerkingen av den ekstraordinære nedbetalingen av statsgjelden vil være med på å selge nedbyggingen av gjeld til befolkningen.

Pensjonssparefondet er bare ment å lette den framtidige belastningen på pensjonssystemet. Det offentlige pensjonssystemet (grunnpensjonen) vil ikke gjøres om til et fullt ut fondert system i forsikringsteknisk betydning.

5.5.5 USA

I USA har den rådgivende komiteen for Social Security tatt for seg utfordringene for den framtidige finansieringen av Social Security. Komiteen har fått gjennomført framskrivninger som viser til at underskuddet i ordningen vil være 2,17 pst av skattbar lønnsinntekt i den neste 75-års perioden. Dette innebærer at Social Security avgiftene må økes med 2,17 prosentpoeng for å bringe balanse i ordningen dersom det ikke iverksettes andre tiltak. Komiteen er enstemmig i at det bør foretas endringer i dagens system med løpende utlikning for å sikre langsiktig balanse og at endringene bør komme raskt. Framskrivinger viser at man vil måtte begynne å tære på fondet som nå bygges opp i Social Security rundt 2020 dersom det ikke gjøres endringer i systemet.

Komiteen er enstemmig i at følgende bør være grunnleggende forutsetninger ved endringer i systemet: Systemet bør ikke være utformet slik at den aktuariske balansen forverres når befolkningsstrukturen endres og det bør være en viss balanse mellom det hver generasjon betaler inn pluss avkastningen på midlene og det de senere mottar av ytelser. Konkret betyr dette at systemet skal gå i balanse over en 75-års periode. Dersom det viser seg nødvendig å redusere ytelsene i systemet, bør også dagens pensjonsister omfattes av disse reduksjonene og reduksjonene bør i størst mulig grad ramme alle generasjoner likt. Komiteen avviser behovsprøving av Social Security og understreker at ytelsene til lavtlønte bør beskyttes ved eventuelle nedskjæringer. Indeksering av ytelsene i forhold til levekostnadene har stor betydning for inntektssikringen og bør derfor fortsette. Det bør innføres insentiver til å stå lenger i arbeid og perioden som ligger til grunn for beregning av ytelsene bør utvides fra 35 til 38 år. Hevingen av pensjonsalderen til 67 år bør forseres og det bør innføres mekanismer som sikrer at pensjonsalderen øker når gjennomsnittlig levealder øker. Nyansatte i stat og kommune bør inkluderes i Social Security. Komiteen er imidlertid tredelt i tilrådingene om hvordan overgangen til større fondsbasering skal skje. Alle tre alternativene innebærer en større andel forhåndsfinansiering av de langsiktige forpliktelsene i Social Security. Alle alternativene er antatt å føre til høyere nasjonal sparerate, selv om effekten på den samlede sparingen for alderdommen varierer under de tre alternativene. Komiteen avga sin innstilling i januar 1997, men bl a på grunn av valget i 1998 er det liten politisk vilje til å ta opp forslagene nå.

En gruppe tilrår en strategi for opprettholdelse av ytelsene. Dette innebærer økt skattlegging av pensjonsinntekter fra Social Security, redusert overføring av inntekter fra pensjonsfondet til sykehusfondet etter 2010 og innlemming av nyansatte i stat og kommune i Social Security. Videre vil pensjonsavgiften måtte heves i 2045. Denne gruppen vurderer også å endre pensjonsfondets plasseringsstrategi slik at fondet kan plassere deler av midlene i aksjer. Sistnevnte forslag begrunnes i at den historiske avkastningen på aksjer har vært høyere enn avkastningen på de spesielle statsobligasjonene Social Security nå bruker som eneste investeringsobjekt. Dersom den høyere avkastningen i aksjemarkedet vedvarer, vil denne investeringsstrategien bidra til å sikre dagens unge pensjoner som står i forhold til deres innbetalinger til Social Security.

En annen gruppe tilrår individuelle konti, noe som innebærer at det opprettes individuelle fondskonti i tillegg til Social Security. Også denne gruppen foreslår økt skattlegging av inntektene fra Social Security og inkludering av stats- og kommuneansatte i Social Security. Videre foreslår denne gruppen at den allerede planlagte hevingen av pensjonsalderen fra 65 til 67 år forseres samtidig som endringer i gjennomsnittlig forventet levealder etter 2011 skal føre til endringer i den alminnelige pensjonsalderen. Veksten i ytelsene i Social Security skal reduseres for middels- og høytlønte. Samtidig skal arbeidstakernes avgift i Social Security økes med 1,6 prosentpoeng. Økningen skal øremerkes til innskuddsbaserte, individuelle pensjonskonti. Disse kontiene skal administreres av det offentlige, men med begrensede valgmuligheter for investeringsstrategi for medlemmene. Dersom aksjeandelen på de individuelle kontiene blir like høy som aksjeandelen i dagens private pensjonssparing, vil dette nye systemet gi like høye ytelser som dagens system for alle inntektsgrupper.

Den tredje gruppen tilrår en strategi med personlige sparekonti. Dette innebærer at det skal opprettes større personlige fondskonti enn under alternativ 2 og at disse kontiene skal erstatte deler av dagens Social Security. 5 prosentpoeng av dagens Social Security-avgift skal betales inn til privat administrerte, individuelle fondskonti med store valgmuligheter for plasseringsstrategi. Resterende del av avgiften vil benyttes til et grunnpensjonssystem innen Social Security med like ytelser til alle med full opptjeningstid. Også denne planen forutsetter raskere heving av pensjonsalderen og senere kopling mellom gjennomsnittlig forventet levetid og pensjonsalder, skjerpet skattlegging, og medlemsskap for stats- og kommuneansatte. Videre skal aldersgrensen for førtidspensjonering økes fra 62 til 65 år. Forslaget vil gi reduserte ytelser til uføre og hjemmeværende kvinner og økte ytelser for mange eldre enker. Dersom plasseringsstrategien, og da særlig aksjeandelen i de individuelle sparekontiene blir som i dagens private pensjonssparing, vil denne løsningen i snitt gi bedre ytelser enn det som er lovt i dagens system.

5.6 Oppsummering

I dette kapitlet er det gitt en kort oversikt over en del grunnleggende prinsipper for organisering og finansiering av pensjoner. Det offentlige vil vanligvis både organisere og finansiere en grunnytelse. Denne kan tilfalle alle som er bosatt i landet uavhengig av om de har bidratt i finansieringen eller ikke. En ordning med grunnpensjon til alle betegnes ofte som en velferdsbasert ordning. Dersom bare de som har bidratt i finansieringen av ordningen mottar (grunn)pensjon, betegnes dette ofte som en forsikringsbasert ordning. Videre vil det offentlige ofte regulere, og i noen land også organisere en obligatorisk, inntektsavhengig tilleggspensjonsordning for yrkesbefolkningen. I tillegg er det i de fleste land muligheter for supplerende ordninger både i regi av arbeidsgiver og i form av egen pensjonssparing.

Finansieringen av pensjonene kan skje både gjennom løpende finansiering og fondering. I et system med løpende utlikning skal innbetalingene fra dagens yrkesaktive dekke utbetalingene til dagens pensjonister. I et fullt ut fondert system er det de årlige endringene i de framtidige forpliktelsene som skal dekkes av dagens innbetalinger. Videre finnes det mellomløsninger der det er bygd opp større eller mindre fond, ofte betegnet som reservefond eller bufferfond.

Ingen av landene som er omtalt i dette kapitlet har fondert grunnytelsene. De landene som tilbyr tilleggspensjon i samme system som grunnytelsene, har også løpende finansiering av tilleggsytelsene. De fleste landene som har de obligatoriske tilleggspensjonene organisert privat gjennom obligatoriske tjenestepensjonsordninger, har fondert tilleggsytelsene. Generelt er de fleste tjenestepensjonsordningene og alle individuelle pensjonsordninger fondert.

Flere land har vurdert og enkelte land har også gjennomført endringer i de obligatoriske pensjonssystemene i retning av økt fondering. I Sverige legges hele pensjonssystemet om, slik at det blir sterkere sammenheng mellom inn- og utbetalinger ved at årlige pensjonsutbetalinger gjøres avhengig av samlet innbetalt avgift og pensjoneringstidspunkt. I tillegg opprettes det individuelle konti med investeringsvalg for 2,5 prosent av den samlede pensjonspremien på 18,5 prosent. I Tyskland er et forslag om fondering av de lovfestede pensjonene avvist av en offentlig kommisjon ledet av arbeids- og sosialminister Norbert Blüm. I Nederland bygges det opp et statlig pensjonsfond som skal bidra til å redusere veksten i avgiften til offentlig grunnpensjon fra om lag 2020 og utover. Grunnpensjonene vil fortsatt være løpende finansiert. Fondet skal bare investere i statsobligasjoner. I USA har en offentlig nedsatt komite kommet med tre forslag til ytterligere fondering av pensjonene i Social Security. Det er ikke ventet noen politisk avklaring av saken før tidligst i 1999.